Riigikohtu Erikogu — 3-3-1-15-01 AS Lasnamäe-S ja V.A.O. Grupp OÜ kassatsioonkaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevuse piiritlemise asjas — RT III, 4, 34

RIIGIKOHTU ERIKOGU OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 20. detsembril 2001. a 3-3-1-15-01 AS Lasnamäe-S ja V.A.O. Grupp OÜ kassatsioonkaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevuse piiritlemise asjas. Riigikohtu haldus- ja tsiviilkolleegiumi vaheline erikogu koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Henn Jõks, Lea Laarmaa, Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas kirjalikus menetluses läbi AS Lasnamäe-S ja V.A.O. Grupp OÜ kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 18. detsembri 2000. a otsuse peale haldusasjas nr II-3/381/2000. A. Asjaolud ja menetluse käik 1. Tallinna Linnavalitsuse 11. septembri 1997. a korraldusega nr 3375-k määrati kindlaks Tallinnas Pae tn 80 asuva linnamaa (katastriüksuse tunnus 78403:312:0020, pindala 2121 m2, sihtotstarve ärimaa) rendile andmise tingimused, muuhulgas kasutusse andmise viis – avalik suuline enampakkumine – ja rendi tähtaeg kaks aastat. Muude tingimustena määrati, et rentnikul ei ole õigust rajada renditavale maale maaga püsivalt ühendatud ehitisi. Tallinna Linnavalitsuse 28. novembri 1997. a korraldusega nr 4757-k otsustati Pae tn 80 linnamaa anda rendile AS-le Volex tähtajaga kaks aastat. 29. detsembril 1997 sõlmisid Tallinna linn ja AS Volex maarendilepingu sama linnamaa tasu eest kasutusse andmiseks tähtajaga kaks aastat. Tallinna Linnavalitsuse 22. detsembri 1999. a. korraldusega nr 8099-k otsustati pikendada AS-ga Volex 29. detsembril 1997 sõlmitud maarendilepingu tähtaega 29. detsembrini 2009. 24. detsembril 1999 sõlmisid Tallinna linn ja AS Volex kirjaliku kokkuleppe maarendilepingu osalise muutmise kohta, millega pikendati rendilepingut kuni 29. detsembrini 2009. 2. AS Lasnamäe-S ja V.A.O. Grupp esitasid 28. detsembril 1999 Tallinna halduskohtule kaebuse, milles palusid tunnistada Tallinna Linnavalitsuse 22. detsembri 1999. a korraldus nr 8099-k täielikult seadusevastaseks. Seoses Halduskohtumenetluse seadustiku uue redaktsiooni kehtestamisega muutsid kaebajad 28. juunil 2000. a oma taotlust ja palusid vaidlustatud korraldus täielikult tühistada. Kaebuse kohaselt kuulub AS-le Lasnamäe-S omandiõiguse alusel Pae tn 76 asuv kinnistu, kus asub kaubanduskeskus. Tallinna linna ja V.A.O. Grupp OÜ vahel sõlmiti 12. augustil 1999 hoonestusõiguse seadmise leping, millega linnale kuuluv Pae tn 78 asuv kinnistu koormati osaühingu kasuks hoonestusõigusega. Sellele kinnistule ehitatakse kaubanduskeskust. Pae tn 76 ja 78 asuvad kinnistud piirnevad Pae tn 80 asuva maaüksusega. AS Lasnamäe-S ja V.A.O. Grupp OÜ taotlusel on algatatud Pae tn 76, 78 ja 80 piirkonda hõlmav detailplaneering, mis ei näe ette avatud turu säilimist ja mille käigus nähakse ette Pae tn 80 maaüksuse sihtotstarbe muutmine transpordimaaks kaebajate kaubanduskeskuste külastajate teenindamiseks. Kaebuses leiti, et vaidlustatud korraldus rikub kaebajate õigust saada tulevikus uue enampakkumise korraldamisel enda kasutusse Pae tn 80 maad. Samuti piirab vaidlustatud korraldus kaebajatel Pae tn 80 maaüksuse kasutamiseks korraldataval uuel avalikul enampakkumisel osalemist. Kui enampakkumisel oleks olnud teada, et lepingut pikendatakse 10 aasta võrra, oleks AS Lasnamäe-S teinud teistsuguse pakkumise. Vaidlustatud korraldus on vastuolus Tallinna Linnavolikogu 20. märtsi 1997. a määrusega nr 10 kinnitatud «Linnamaa hoonestusõigusega koormamise ja rendile andmise korraga» ja motiveerimata. Kaebajad olid saatnud 20. detsembril 1999 märgukirjad Tallinna linnapeale ja Tallinna Linnavolikogu esimehele rendilepingu pikendamise ebaseaduslikkuse kohta. Kaebajad leidsid, et KOKS § 33 lg-st 2 tulenevalt on igal isikul õigus taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt vastu võetud õigusaktidesse muudatuste tegemist, nende tühistamist, aga ka taotleja õigusi rikkuvate õigusaktide vastuvõtmata jätmist ning pöörduda vastava ettepaneku tähelepanuta jätmise korral kohtusse. Samuti tuleneb avaldustele vastamise seaduse § 9 lg-st 1 kaebaja õigus pöörduda kohtusse juhul, kui avaldaja ei ole nõus tema märgukirja põhjal tehtud otsusega. 3. Tallinna Halduskohtu 7. juuli 2000. a otsusega jäeti AS Lasnamäe-S ja V.A.O. Grupp OÜ kaebus rahuldamata. Kohus leidis, et vaidlustatud korraldus ei rikkunud kaebajate subjektiivseid õigusi, sest kaebajatel puudub seadusest tulenev õigus saada enda kasutusse Pae tn 80 asuvat kinnistut transpordimaana Pae tn 76 ja 78 asuvate kinnistute teenindamiseks. V.A.O. Grupp ei osalenud 21. oktoobril 1997 toimunud enampakkumisel, mistõttu ei saa teise isikuga sõlmitud lepingu pikendamine tema huve rikkuda. AS Lasnamäe-S väide, et ta oleks teinud 1997. a toimunud enampakkumisel parema pakkumise, kui oleks olnud teada, et lepingu tähtajaks ei jää kaks aastat, on oletuslik. Enampakkumisel osalejad olid võrdses seisundis ja tegid sellest tulenevalt oma pakkumised. Asjaolu, et AS Lasnamäe-S osales 1997. aastal enampakkumisel, ei muuda teda huvitatud isikuks AS-ga Volex sõlmitud maarendilepingu tähtaja pikendamise suhtes. AS Volex taotles sama ala detailplaneeringut juba veebruaris 1998. a ja detailplaneeringuga tuleb lahendada ka ajutise turu tegevuse jätkamise võimalused. 4. AS Lasnamäe-S ja V.A.O. Grupp OÜ esitasid 8. augustil 2000 apellatsioonkaebuse, milles palusid tühistada Tallinna Halduskohtu otsuse ja saata asi uueks läbivaatamiseks halduskohtule. 5. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 18. detsembri 2000. a otsusega jäeti Tallinna Halduskohtu otsus muutmata ning AS Lasnamäe-S ja V.A.O. Grupp OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et haldusakti tühistamise nõude saab kohus rahuldada üksnes juhul, kui ta tuvastab kaebuse esitaja subjektiivsete õiguste rikkumise. Kaebuse esitajal ei ole subjektiivset õigust saada linnale kuuluvat maad enda kasutusse. Subjektiivsete õiguste rikkumine ei tulene asjaolust, et naaberkinnisasja omanik on varem osalenud sama maaüksuse rendile andmiseks korraldatud enampakkumisel ega ka asjaolust, et kaebuse esitajad on huvitatud planeeringualasse jääva linnale kuuluva kinnisasja sihtotstarbe muutmisest ärimaast transpordimaaks detailplaneeringu menetluses. Ringkonnakohus ei nõustunud apellantide seisukohaga, et KOKS § 33 lg 2 ja avaldustele vastamise seaduse § 9 lg 1 sätestavad erialused halduskohtusse pöördumiseks. 6. Tallinna Ringkonnakohtu otsuse peale esitasid AS Lasnamäe-S ja V.A.O. Grupp OÜ kassatsioonkaebuse. Riigikohtu halduskolleegiumi 11. aprilli 2001. a määrusega anti kassatsioonkaebuse läbivaatamine üle halduskolleegiumi kogu koosseisule. Riigikohtu halduskolleegiumi kogu koosseisu 16. aprilli 2001. a määrusega anti kassatsioonkaebuse läbivaatamine üle Riigikohtu haldus- ja tsiviilkolleegiumi vahelisele erikogule. B. Menetlus Riigikohtus Protsessiosaliste põhjendused 7. AS Lasnamäe-S ja V.A.O. Grupp OÜ paluvad kassatsioonkaebuses tühistada Tallinna Ringkonnakohtu ja Tallinna Halduskohtu otsused ning saata asi uueks läbivaatamiseks halduskohtule. Kassaatorid väidavad järgmist: 1) haldusakt, millega omavalitsusüksus pikendab avaliku enampakkumise korras sõlmitud rendilepingut vastuolus enampakkumise tingimustega, rikub enampakkumisel osalenud isiku subjektiivseid õigusi ja vabadusi. Rendilepingu tähtaja pikendamine seab enampakkumisel osalenud isikud ebavõrdsesse olukorda ja rikub nende õiguspärast ootust; 2) algatatud detailplaneeringuala kinnisasjade kasutamist mõjutavaid kohaliku omavalitsuse otsuseid on õigustatud vaidlustama kõik isikud, kellel on õigus vaidlustada ka nimetatud detailplaneeringut ennast. Kassaatoritel oli õigustatud ootus, et detailplaneering algatatakse nende algatusel ja et sellega võidakse lahendada autode parkimise küsimus; 3) KOKS § 33 lg 1 ja 2 ning avaldustele vastamise seaduse § 9 lg 1 sätestavad erialused halduskohtusse pöördumiseks. 8. Tallinna Linnavalitsuse kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele ei nõustuta kaebusega ja leitakse, et see on põhjendamatu. Riigikohtu erikogu seisukoht 9. Riigikohtu erikogu peab esmalt vajalikuks anda hinnang küsimusele, kas käesoleva vaidluse lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse (I), ja selle raames küsimusele, kas vaidlustatud korraldus on haldusakt HKMS § 4 lg 1 tähenduses (II). Seejärel on erikogul võimalik analüüsida protsessiosaliste väiteid seoses halduskohtusse pöördumise õigusega tulenevalt linnamaa kasutusse andmist reguleerivate õigusaktide rikkumisest (III ja IV), tulenevalt planeerimis- ja ehitusseadusest (V) ning tulenevalt kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest ja avaldustele vastamise seadusest (VI). Täpsustamist vajavad ka halduskohtu volitused linnamaa kasutusse andmise peale esitatud kaebuste läbivaatamisel (VII). I. 10. Vastavalt HKMS § 3 lg 1 p-le 1 ja lg-le 2 on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. TsMS § 1 lg 2 kohaselt mõistetakse maa- või linnakohtu pädevuses olevate tsiviilasjadena tsiviil- ja tööõigussuhetest tekkinud vaidlusi. Seega on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikust suhtest tulenevad vaidlused ja üldkohtu pädevuses eraõiguslikest suhetest tulenevad vaidlused, kui seadus ei sätesta teisiti. 11. Eesti õigusele on omane era- ja avaliku õiguse eristamine. Riigikohtu üldkogu leidis 22. detsembri 2000. a otsuses asjas nr 3-4-1-10-2000 (RT III 2001, 1, 1), et avalik õigus kui osa õiguskorrast on määratud reguleerima spetsiifilisi suhteid, mis kaasnevad avaliku võimu teostamisega. Avalik-õiguslik vaidlus eeldab igal juhul, et õigussuhte üks osapooltest oleks avaliku võimu kandja. Üldjuhul on selleks riik, kohalik omavalitsusüksus või muu avalik-õiguslik juriidiline isik. Avaliku võimu kandjaks võib olla ka avalikke ülesandeid täitev eraisik, kui seadusega või seaduse alusel on talle üle antud volitused avaliku võimu teostamiseks. Üldjuhul võib eeldada, et avalike ülesannete täitmine on reguleeritud avaliku õiguse normidega. Siiski võib avaliku võimu kandja astuda või sattuda avaliku ülesande täitmisel või ülesande täitmiseks vajalike vahendite tagamisel suhetesse, mis on sarnased eraisikute vahelistele suhetele. Kui avaliku võimu kandja seisund suhtes teise isikuga on olemuslikult, mitte ainult väliselt või vormiliselt, samaväärne seisundiga, milles võivad olla eraisikud, räägib see suhte eraõiguslikuks kvalifitseerimise kasuks. Sellisel juhul ei ole põhjust asendada eraõiguslikku regulatsiooni avalik-õiguslikuga. 12. Era- ja avalikku õigust ei ole praktikas võimalik üksteisest täielikult lahutada. Paljudel juhtudel tuleb ametiasutuste tegevuse suhtes kohaldada üheaegselt nii era- ka avaliku õiguse norme. Selline olukord võib kujuneda avalik-õigusliku juriidilise isiku osalemisel eraõiguslikes suhetes, sest ka neis suhetes peab avalik-õiguslik juriidiline isik arvestama põhiõigustega, proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise, õiguspärase ootuse ja teistest avaliku õiguse põhimõtete ja normidega. 13. Avalik-õigusliku juriidilise isiku vara käsutamist reguleerivate eriseaduste ja alamalseisvate õigusaktide sätted on samuti üldjuhul avalik-õiguslikud. Kuigi linnamaa kasutusse andmine võib toimuda tsiviilõigusliku lepingu alusel, kujutab Tallinna Linnavolikogu 20. märtsi 1997. a määrusega nr 10 kinnitatud «Linnamaa hoonestusõigusega koormamise ja rendile andmise kord» (edaspidi Rendile andmise kord) endast eelkõige avaliku õiguse normistikku. Põhiseaduse § 114 kehtestab, et riigivara valdamise, kasutamise ja käsutamise korra sätestab seadus. KOKS § 34 lg 2 sätestab: «Oma vara valdamise, kasutamise ja käsutamise korra sätestab valla või linna volikogu vastavalt seadusele valla või linna põhimääruses.». Nendel sätetel puuduks mõte, kui neis peetaks silmas vaid vara valdamist, kasutamist ja käsutamist puudutavat eraõiguslikku regulatsiooni, mis laieneb kõigile isikutele. 14. Seaduse või linnavaraeeskirja sätted, mis reguleerivad vara käsutamisel otsususteni jõudmist, võivad olla sarnased analoogiliste eeskirjadega, mida oma töötajate jaoks kehtestab äriühing. Eeskirjade sisuline sarnasus ei kõiguta aga ühtede kuuluvust avalikku ja teiste kuuluvust eraõigusesse. Nii riigi kui ka kohaliku omavalitsuse vara moodustab peaasjalikult vara, mis on mõeldud avalike ülesannete täitmiseks. Valides mitme huvitatud isiku seast välja vara kasutusse saaja, teostab linn avalikku võimu. Linn peab vara rendile andmisel arvestama avalike huvidega, mis ei pruugi alati seisneda varalise tulu saamises. Samuti peab linn vara kasutusse saaja väljavalimisel lähtuma põhjendatud kaalutlustest, et vältida isikute ebavõrdset kohtlemist. Seetõttu erineb kohaliku omavalitsuse seisund oma vara kasutusse andmisel situatsioonist, milles on oma vara kasutusse andvad eraisikud. 15. Eelnevast ei tule järeldada, et sõlmitav leping ise või lepingupoolte vaheline õigussuhe muutuks avalik-õiguslikuks. Poolte- vahelised lepinguõiguslikud vaidlused jäävad tsiviilõiguslikuks ka siis, kui üheks pooleks on avalik-õiguslik juriidiline isik. Sellist era- ja avalik-õiguslike suhete läbipõimumist on senises kohtupraktikas aktsepteeritud näiteks erastamise ja riigihangete puhul (vt eelkõige Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-10-2000 – RT III 2001, 1, 1; erikogu 17. juuni 1996. a määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-34-96 – RT III 1996, 24, 330; halduskolleegiumi 6. veebruari 2001. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-69-00 – RT III 2001, 5, 54). Vaidlusaluse linnamaa kasutusse andmine toimus käesolevas asjas rendilepingu, seega tsiviilõigusliku lepingu vormis. See ilmneb AS Volexi tahteavaldustest ja linnavalitsuse korraldustest ning eraldi dokumendina vormistatud lepingust. 16. Põhiseaduse § 15 lg-st 1 tulenevalt peab isikul olema võimalus end kaitsta ka sellisel juhul, kui avaliku võimu kandja poolt tehtud eraõigusliku tehinguga on rikutud tema subjektiivseid avalikke õigusi. Kohtumenetluse normid ei välista avaliku õiguse normide täiendavat kohaldamist üldkohtu poolt ega eraõiguse normide täiendavat kohaldamist halduskohtu poolt haldusasja läbivaatamisel. Vastupidine seisukoht kahjustaks õiguskaitse efektiivsust, sest õigusharude läbipõimumise tõttu peaks isik ühe ja sama vaidluse lahendamiseks pöörduma mitme kohtu poole. Kui subjektiivsete avalike õiguste, sh põhiõiguste kaitse küsimus tekib linna ja tema lepingupartneri omavahelises suhtes, mis on peamiselt reguleeritud tsiviilõiguslike normidega, siis tuleb see vaidlus lahendada tsiviilkohtumenetluse korras (vt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 18. oktoobri 2000. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-104-00 – RT III 2000, 25, 278). Kui linna poolt tsiviilõigusliku lepingu sõlmimist või muutmist vaidlustab kolmas isik, kes ise ei ole lepingu pool, põhjusel, et linn on lepingut sõlmides rikkunud tema subjektiivseid avalikke õigusi, on tegemist avalik õigusliku vaidlusega, mis kuulub halduskohtu pädevusse. Asjaolu, et vaidluse lahendamisega võib kaasneda riigi, valla või linna poolt sõlmitud tsiviilõigusliku lepingu tühisuse tuvastamine, ei välista iseenesest vaidluse avalik-õiguslikku iseloomu. 17. Senises kohtupraktikas on tunnustatud maa- ja linnakohtute pädevust otsustada omandireformi õigustatud subjekti või eluruumide erastamise õigustatud subjekti hagi alusel tehingute kehtivuse üle, mille pooleks nimetatud isikud ei ole (vt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi otsused 21. veebruarist 1996. a tsiviilasjas nr 3-2-1-20-96 – RT III 1996, 9, 128; 3. maist 1999. a tsiviilasjas nr 3-2-1-44-99 – RT III 1999, 15, 154; 27. aprillist 2000. a tsiviilasjas nr 3-2-1-64-00 – RT III 2000, 12, 135). Erikogu ei pea mõistlikuks seda seisukohta muuta. See omakorda ei välista tsiviilõigusliku lepingu tühisuse kindlakstegemist, kui see on vajalik haldusakti või haldusorgani toimingu peale esitatud kaebuse läbivaatamisel, nt vara tagastamata jätmise otsuse vaidlustamisel (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 20. oktoobri 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-40-00 – RT III 2000, 23, 248). 18. Kassaatorid ei ole Tallinna linnaga tsiviilõiguslikus suhtes seoses vaidlusaluse maatüki kasutusse andmisega. Kassaatorid leiavad, et vaidlustatud korraldusega on rikutud nende subjektiivseid avalikke õigusi, mis tulenevad võrdse kohtlemise põhimõttest, põhiõigustest omandile ja ettevõtlusele, linnavara kasutusse andmise ja maa-alade planeerimise normidest. See, kas neid õigusi ka tegelikult on rikutud, vajab täiendavat analüüsi. Käesolevas asjas on aga erikogu arvates tegemist oma olemuselt avalik-õigusliku vaidlusega. II. 19. Lähemat analüüsi vajab Tallinna Linnavalitsuse 22. detsembri 1999. a korralduse nr 8099-k õiguslik iseloom. Esiteks vastab see korraldus tsiviilõigusliku tahteavalduse tunnustele. Vastavalt TsÜS § 60 lg-le 1 on tehing õigustoiming, mis on suunatud tsiviilõiguste ja -kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Korraldus on suunatud linna ja AS Volex 29. detsembri 1997. a rendilepingu pikendamisele, seega tsiviilõigussuhete muutmisele. Korraldus oli vastuseks AS Volex 22. novembri 1999. a taotlusele, mis kujutas endast pakkumist lepingu pikendamiseks. Pooled võivad lepingu sõlmida ka ühepoolsete, kuid olulistes tingimustes kattuvate tahteavalduste vahetamise teel (TsÜS § 92 lg 3, TsK § 166 lg 2). See, et pooled vormistasid tagantjärele veel ühise dokumendi koostamise teel lepingu pikendamise kokkuleppe, ei muuda linnavalitsuse kui linna esindamiseks pädeva organi (KOKS § 10 lg 1) tahteavalduse olemust. 20. Teisalt otsustati lepingu pikendamise korraldusega ka avalik-õiguslikke küsimusi, sest linna vara kasutusse andmise tingimused on reguleeritud ka avaliku õigusega (vt käesoleva otsuse punktid 12 kuni 15). Kui linna vara kasutusse saamisest on huvitatud mitu isikut ja õigusaktid ei määra täpselt kindlaks, keda neist tuleb eelistada, tuleb küsimus otsustada avaliku õiguse põhimõtetest lähtudes, arvestades diskretsioonireegleid, avalikku huvi, võrdse kohtlemise põhimõtet jne. Seega vastab korraldus ka haldusakti tunnustele HKMS § 4 lg 1 mõttes. III. 21. Vastavalt HKMS § 7 lg-le 1 võib kaebusega haldusakti peale halduskohtusse pöörduda vaid isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või vabadusi. Tühistamiskaebuse rahuldamiseks peab seega olema täidetud kaks tingimust: vaidlustatav haldusakt või toiming peab olema õigusvastane ja rikkuma samas ka kaebuse esitaja õigusi. Seetõttu ei pea halduskohus kontrollima haldusakti või toimingu seaduslikkust, kui ta jõuab järeldusele, et see ei puuduta kaebaja õigusi (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 29. jaanuari 2001. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-64-00 – RT III 2001, 5, 50; 29. jaanuari 2001. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-65-00 – RT 2001, 5, 51; 25. mai 1999. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-25-99 – RT III 1999, 18, 173). Kaebuse haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi (HKMS § 7 lg 3). HKMS § 7 küll eristab mõisteid «õigus» ja «huvi», kuid õiguspraktikas võivad nad olla omavahel seotud. 22. Haldusakti tühistamiseks esitatud kaebuse läbivaatamisel kaitstavate õiguste ja vabadustena tuleb mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi – põhiõigusi ja -vabadusi, seadustest, muudest õigustloovatest aktidest, haldusaktidest ja halduslepingutest tulenevaid õigusi. Kohus peab väidetavalt rikutud seadust või muud õigustloovat akti tõlgendades hindama, kas selles sisalduv säte kaitseb vaid avalikke huve või ka üksikisiku huve. Kui säte kaitseb avalike huvide kõrval ka isiku huve, tuleneb sättest isiku subjektiivne õigus nõuda sättest kinnipidamist. Seejuures tuleb arvestada nii sätte eesmärki kui ka huvi kaalukust. Isiku põhjendatud huvist võib seega välja kasvada ka halduskohtus kaitstav õigus, kuid ainult juhul, kui seadus kaitseb või peab kaitsma seda huvi. Lisaks eeltoodule tuleb arvestada, et õigusvastane kohustuste või keeldude kehtestamine haldusaktiga rikub alati haldusakti adressaadi õigusi. 23. Isik ei saa vara kasutusse andmist vaidlustada motiivil, et linn saab kasutusse andes kahju või et see ei võimalda parandada kolmandate isikute liiklemisvõimalusi linnaosas. Nende küsimuste vastu võib isikul küll olla huvi, kuid sellest ei tulene veel automaatselt halduskohtusse pöördumise õigust. Iseenesest on õige ka halduskohtu ja ringkonnakohtu järeldus, et kassaatoritel ei ole otsest subjektiivset õigust saada vaidlusalune maatükk just enda kasutusse. Ekslik on aga kohtute seisukoht, et linnamaa kasutusse andmine ei saa üldse puudutada kassaatorite kui rendilepingu osas kolmandate isikute õigusi. 24. Rendile andmise kord peab avalike huvide kõrval kaitsma ka linna elaniku ja ettevõtja huvi saada võrdsetel alustel enda kasutusse linna poolt eraisikutele pakutavaid kinnistuid ning huvi, et linn ei looks teistele isikutele vara üleandmisega põhjendamatuid konkurentsieeliseid. Seetõttu tuleb Rendile andmise korda tõlgendada selliselt, et ta loob põhjendatult ja isiklikult huvitatud ettevõtjale või muule isikule subjektiivse õiguse nõuda linnalt oma vara kasutusse andmisel Rendile andmise korrast kinnipidamist. Kui rikutud on Rendile andmise korra sätteid, mis kaitsevad lisaks avalikele huvidele ka kassaatorite huve, on rikutud ka kassaatorite õigusi. Kuigi käesolevas asjas piisab halduskohtusse pöördumise õiguse tekkimiseks Rendile andmise korrast tulenevate õiguste väidetavast rikkumisest, peab erikogu vajalikuks märkida, et kaebeõigust ei välistaks ka Rendile andmise korra puudumine või tühistamine. Ettevõtjale linna vara kasutusse andmisega konkurentsieeliste loomine riivab ka põhiseaduse § 31 lg-s 1 sätestatud ettevõtlusvabadust ja võib rikkuda võrdse kohtlemise põhimõtet. 25. Erikogu ei nõustu seisukohaga, et kassaatorite huvi maatükk rendile võtta on käesolevas asjas oletuslik. Kuna kassaatorid on seda huvi nii kohtumenetluses kui ka kohtumenetlusele eelnenud haldusmenetluses korduvalt väljendanud, tuleb nende huvi eeldada. Seda kinnitab ka kassaatorite ettevõtete paiknemine vaidlusaluse kinnistu kõrval. Seega tuleb asja uuel läbivaatamisel kontrollida korralduse seaduslikkust. IV. 26. Rendiseaduse § 16 võis olla rendilepingu pikendamise kokkuleppe aluseks nagu väidab vastustaja, kuid see ei ole avalik-õigusliku juriidilise isiku vara kasutusse andmisel ainuke norm, millest tuleb kinni pidada. Linna vara rendilepingu muutmine või pikendamine ei sõltu vaid poolte suvast. Rendiseaduse § 15 lg 2, mille kohaselt rendilepingu tähtaja lõppedes eelistatakse asja uuel rendile andmisel eelmist rentnikku, ei saa olla ainumäärav linnamaa rendilepingu pikendamisel. Ka 29. detsembril 1997. a rendileping ei saanud vabastada linna kohustusest täita linna vara kasutamist reguleerivaid avalik-õiguslikke norme, sealhulgas Rendile andmise korra sätteid. 27. Erikogu nõustub kassaatoritega, et avaliku enampakkumise teel sõlmitud rendilepingu hilisem muutmine ei või muuta kogu avaliku enampakkumise protseduuri mõttetuks. See võib kahjustada isikuid, kes muudetud tingimustel oleksid teinud teistsugused pakkumised. Tähtsust ei oma seejuures, kas linn teadis või ei teadnud enampakkumise ajal, et ta kavatseb maarendilepingut pikendada. Käesolevas asjas vaidlustatud korraldus ei puuduta aga ainult 1997. a enampakkumisel osalenud isikuid. Nad ei ole ainsad, kelle huve võib linnavara kasutusse andmise sätete rikkumine kahjustada. Kaks aastat on piisav aeg selleks, et huvi linnamaad rendile saada ja sellega ka õigus nõuda Rendile andmise korrast kinnipidamist on tekkinud ka muudel isikutel peale nende, kes osalesid kunagisel enampakkumisel. 28. Rendilepingu muutmine Rendile andmise korra p 76 kohaselt ei või toimuda eesmärgiga hoida kõrvale korra muude sätete täitmisest. Kohus ei või linnavara rendilepingu pikendamise õiguspärasuse hindamisel piirduda vaid formaalse kontrolliga. Lepingu muutmisega on selles asjas tegemist vaid vormiliselt. Sisuliselt on lepingupooled tähtaega pikendades saavutanud sama õigusliku tagajärje, mille nad oleksid saavutanud kümneks aastaks uue lepingu sõlmimisega. Rendilepingu pikendamine kujutab endast lepingu muutmist Rendile andmise korra p 76 tähenduses vaid juhul, kui lepingut pikendatakse ebaolulise tähtaja võrra. Käesolevas asjas on sisuliselt tegemist maatüki uue kasutusse andmisega ja ringkonnakohus oleks seega pidanud kontrollima, kas vastavaid sätteid on järgitud. Riigikohus ei saa sellele küsimusele hinnangut anda, sest ei esimese ega teise astme kohus pole sellest aspektist lähtudes veel asja läbi vaadanud. 29. Erikogu ei nõustu kassaatoritega, et kolmandale isikule linna poolt maa kasutusse andmine loob õiguspärase ootuse, et selle tähtaja möödudes korraldatakse kas uus enampakkumine või senine maakasutus lõpetatakse. Maatüki uuesti kasutusse andmine sõltub linna kaalutlusõigusest ja maatükk võidakse kasutusse anda ka otsustuskorras. Samuti võib linn jätta maa enda kasutusse, mis samuti välistab maa kasutusse saamise kassaatorite poolt. See ei välista aga kassaatorite subjektiivseid õigusi, mis vastavalt käesoleva otsuse punktides 23 kuni 25 toodud arutlusele tulenevad Rendile andmise korrast. V. 30. Nõustuda ei saa kassatsioonkaebuses toodud seisukohaga, et planeeringuala kinnisasjade kasutamist võivad vaidlustada kõik isikud, kes oleksid õigustatud vaidlustama planeeringut. Erisätetest tulenev avalikkuse kaasamine planeerimismenetlusse ja planeeringu vaidlustamise sätted ei mõjuta maa kasutusse andmisega seotud haldusaktide vaidlustamise õigust. Käesolevas asjas ei tulene kassaatoritele täiendavat kaebeõigust PES § 26 lg-st 1, sest pole võimalik eeldada, et nende ettepanekuid vaidlusalust maatükki puudutava planeeringu kehtestamisel ei arvestata või et maatüki andmine AS Volexi kasutusse takistaks planeeringu hilisemat vaidlustamist. Ka ei välista maatüki rendile andmine ärimaana iseenesest selle maa-ala sihtotstarbe muutmist detailplaneeringuga näiteks transpordimaaks. Oma huvide kaitseks võivad kassaatorid taotleda, et nende algatatud planeeringu koostamise ajal kehtestataks vastavalt PES § 15 lg-le 1 ajutine ehituskeeld. Sellise ehituskeelu kehtestamine sõltub omavalitsuse kaalutlusõigusest. 31. Ka asjaolu, et kassaatorid on ise algatanud vaidlusalust maatükki puudutava detailplaneeringu kehtestamise menetluse, ei anna neile alust eeldada, et planeering sellisel kujul ka kehtestatakse. Seetõttu ei saa nad ka planeeringu algatamisele tuginedes nõuda linnamaa kasutusse andmise keelamist. Planeeringu algatamine üksnes kinnitab, et kassaatorid on ise huvitatud maatüki kasutamisest. Neil on õigus nõuda, et linna asutused arvestaks nende põhjendatud huvidega diskretsiooni teostamisel, kuid nad ei või eeldada, et nende erahuvi kaalub igal juhul üle avalikud huvid ja kolmandate isikute erahuvid. 32. Planeeringu koostamine kassaatorite tellimuse alusel, planeerimismenetluse kulude kandmine ja planeeringu lähteülesande kinnitamine ei tekita kaitstavat usaldust, et planeering algatatud kujul ka kehtestatakse. See oleks vastuolus planeerimisdiskretsiooni olemusega ja planeerimismenetlusse avalikkuse kaasamise põhimõttega. Kassaatorite tuginemine Lasnamäe Linnaosa Valitsuse 22. oktoobri 1999. a kirjale, milles kassaatoritele tehakse ettepanek täita tellija funktsiooni Pae tn 76, 78 ja 80 maa-ala detailplaneeringu koostamisel, on seetõttu põhjendamatu. Linnavalitsuse korraldus ei riku seega kassaatorite õigusi planeeringute algatamiseks, planeerimismenetluses osalemiseks ega planeeringu vaidlustamiseks. VI. 33. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 33 lg 2 ega avalduste vastamise seaduse § 9 lg 1 ei anna täiendavat õigust kohtusse pöördumiseks, vaid üksnes osundavad HKMS §-st 7 tulenevale üldisele halduskohtusse pöördumise õigusele. Väär on seisukoht, et nimetatud seadustes on fikseeritud erijuhud, millal juba seaduse alusel eeldatakse, et isiku subjektiivseid õigusi ja vabadusi on piiratud. HKMS § 7 lg 1 ei keela kohalikult omavalitsuselt oma taotlusele keelduva vastuse saanud isikul kohtule kaebust esitamast, kuid sellest sättest tulenevalt ei ole halduskohtul võimalik rahuldada kaebust, ilma et vaidlus kaebaja õigusi puudutaks. 34. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 33 lg-s 2 nimetatud võimalust pöörduda kohtusse tuleb käsitleda koos sama paragrahvi esimeses lõikes sätestatud õigusega pöörduda kohaliku omavalitsuse organi poole. See säte eeldab aga, et kohaliku omavalitsuse haldusaktiga oleks seadusevastaselt kitsendatud pöörduja õigusi. Kuna teise lõike alusel võib kohtusse pöörduda vaid esimeses lõikes sätestatud tunnustele vastav isik, siis peab ka vaidlustatav haldusakt kohtusse pöördumisel rikkuma isiku õigusi. Kassaatorite tõlgenduse kohaselt kujutaks igasuguse taotluse rahuldamata jätmine kohaliku omavalitsuse organi poolt endast juba õiguste või vabaduste piiramist. Seega tekiks igal isikul kohtusse pöördumise õigus igas küsimuses. Selleks piisaks ainult eelnevalt kohaliku omavalitsuse organile taotluse esitamisest. Eriseadusega võib näha ette küll täiendava kaebeõiguse konkreetset liiki vaidluste lahendamiseks, kuid eriseadusega ei saa muuta HKMS § 7 lg-st 1 tulenevat regulatsiooni täielikult mõttetuks. Eeltoodud kaalutlused välistavad ka kassaatorite poolt avaldustele vastamise seaduse § 9 lg-le 1 antud tõlgenduse. Ka selle sätte alusel võib kohtusse pöörduda vaid siis, kui avaldusele vastamisel või vastamata jätmisel on rikutud isiku õigusi. VII. 35. Kui kohus asja uuel läbivaatamisel leiab, et kaebaja õigusi puudutav korraldus on õigusvastane, on tal õigus see tühistada ja teha võimaluse korral ettekirjutus korralduse tagasitäitmise kohta (HKMS § 26 lg 1 p 1). Haldusakti tagasitäitmise ettekirjutusega võib halduskohus teha linnale ettekirjutuse ennistada korralduse andmisele eelnenud olukord, sh ettekirjutuse linnale nõuda maa tagasi linna valdusse ja otsustada uuesti selle kasutusse andmine. 36. Vaidlustatav korraldus ei ole lahutatav rendilepingu pikendamise kokkuleppest, sest korraldus kujutab endast ühe poole tahteavaldust kokkuleppe sõlmimiseks (vt käesoleva otsuse p-d 19 kuni 20). Seega tuleb vaidlustatud korralduse tühistamisel kontrollida ka Tallinna linna ja AS Volex 24. detsembri 1999. a kokkuleppe kehtivust. Halduskohtul on volitus tuvastada haldusaktiga seotud lepingu tühisus HKMS § 26 lg 1 p 1 alusel. Kui teine lepingupool on kaasatud haldusasja läbivaatamisele, siis on see kohtulahend siduv ka temale. TsÜS § 66 lg 2 kohaselt on seadusega vastuolus olev tehing tühine, välja arvatud, kui seadust ei ole oluliselt rikutud. Tehing võib olla seaduse või muu õigustloova aktiga vastuolus nii oma sisu kui ka tehingu sõlmimise korra rikkumise tõttu. Seaduse rikkumise olulisuse hindamisel omab tähtsust see, kas rikutud normide eesmärgiks oli vältida vastava sisuga tehingut, nt põhjendamatuid konkurentsieeliseid loovat tehingut. 37. Erikogu peab vajalikuks veel märkida, et halduskohtu poolt haldusakti kontrollimist ei saa välistada ka siis, kui haldusakt pole vormistatud kõiki vorminõudeid järgides. Haldusakt on iga otsustus, mis vastab HKMS § 4 lg 1 tunnustele. Kui omavalitsusüksuse tahteavaldus lepingu sõlmimiseks reguleerib ka avalik-õiguslikke küsimusi, võib samaaegselt olla tegemist haldusaktiga, sõltumata sellest, kas ta on vormistatud kohaliku omavalitsuse organite haldusaktidele sätestatud nõudeid järgides, protokollilise otsusena või tsiviilõigusliku tahteavaldusena. Juhindudes HKMS § 72 lg 1 p-st 2 ja § 90 lg-st 2, Riigikohtu erikogu otsustab: 1. Rahuldada AS Lasnamäe-S ja V.A.O. Grupp OÜ kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 18. detsembri 2000. a otsus haldusasjas nr II-3/381/2000 ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. 3. Tagastada kautsjon. Otsus jõustub teatavaks tegemisest. Uno LÕHMUS Henn JÕKS Lea LAARMAA Jüri PÕLD Harri SALMANN