Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-64-08 Riigikohtu halduskolleegiumi 11. juuni 2009. a kohtuotsus Aspen Grupp OÜ kaebuses Riigihangete Ameti juures asuva vaidlustuskomisjoni 19. novembri 2007. a otsuse nr 120-07/101475 tühistamiseks — RT III, 32, 242

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-64-08 Määruse kuupäev 11. juuni 2009 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Aspen Grupp OÜ kaebus Riigihangete Ameti juures asuva vaidlustuskomisjoni 19. novembri 2007. a otsuse nr 120-07/101475 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 28. märtsi 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-2391 Menetluse alus Riigikohtus Riigi Kinnisvara AS kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Riigi Kinnisvara AS kassatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 28. märtsi 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-2391 ja saata Aspen Grupp OÜ kaebus lahendamiseks Tallinna Halduskohtule. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Riigi Kinnisvara AS (RKAS) avaldas 14. septembril 2007 riigihangete registris hanketeate nr 101475, millega kuulutas välja avatud hankemenetluse «Lasnamäe tn 2 ehitiste lammutamine ja süvendi rajamine». Aspen Grupp OÜ esitas pakkumuse riigihankel osalemiseks. 2. RKAS juhatuse liikme 17. oktoobri 2007. a otsusega nr 13/07 (RKAS otsus) kõrvaldati hankemenetlusest teiste seas Aspen Grupp OÜ. Sama otsusega tunnistati kvalifitseerunud pakkujaks AS Koger ja Partnerid ning tunnistati tema pakkumus vastavaks ja edukaks. Hankemenetlusest kõrvaldamise alusena märgiti RHS § 38 lg 1 p 4, mis sätestas otsuse tegemise ajal kehtinud redaktsioonis, et hankija ei sõlmi hankelepingut isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes pakkuja või taotleja, kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale rohkem kui 30 päeva vältel. 3. Aspen Grupp OÜ esitas RKAS-le Maksu- ja Tolliameti tõendi, millest ei nähtunud, kas tal oli maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul rohkem kui 30 päeva vältel. RKAS tegi järelepärimise Maksu- ja Tolliametile, kelle vastusest selgus, et Aspen Grupp OÜ-l oli maksuvõlg 12 kuu jooksul 47 päeva vältel. See tõend andis aluse tema hankemenetlusest kõrvaldamisele. 4. Aspen Grupp OÜ esitas Riigihangete Ameti juures asuvale vaidlustuskomisjonile (vaidlustuskomisjon) vaidlustuse, mille taotlust menetluse ajal täpsustas, taotledes RKAS otsuse õigusvastaseks ja kehtetuks tunnistamist ning hankemenetluse peatamist. Aspen Grupp OÜ väitis, et tema hankemenetlusest kõrvaldamiseks polnud õiguslikku alust, kuna RHS § 38 lg 1 p 4 on vastuolus põhiseadusega (PS) ja Euroopa parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. a direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (direktiiv 2004/18) artikli 45 lõike 2 punktidega e ja f, mistõttu RKAS oleks pidanud Eesti õiguse kõrvale jätma ja kohaldama vahetult direktiivi sätet. 5. Vaidlustuskomisjon jättis vaidlustuse 19. novembri 2007. a otsusega nr 120-07/101475 rahuldamata, leides, et Aspen Grupp OÜ hankemenetlusest kõrvaldamine on toimunud seaduslikul alusel ja RHS § 38 lg 1 p 4 ei ole vastuolus direktiiviga 2004/18, mistõttu ei tule seda ka vahetult kohaldada. Riigihangete seaduse Põhiseadusele vastavuse hindamise kohta märkis vaidlustuskomisjon, et selle hindamine pole tema pädevuses. 6. Aspen Grupp OÜ esitas 23. novembril 2007 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada vaidlustuskomisjoni otsuse ja RKAS otsuse osas, millega ta menetlusest kõrvaldati ning AS Koger ja Partnerid pakkumus edukaks tunnistati, ning algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus RHS § 38 lg 1 p 4 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamiseks. Kaebuse põhjenduseks märgiti, et hankemenetlusest kõrvaldamiseks puudus õiguslik alus, kuna asjaomane Eesti õigusnorm on vastuolus direktiivi 2004/18 artikli 45 lõike 2 punktidega e ja f, mistõttu oleks RKAS pidanud Eesti õiguse kõrvale jätma ja kohaldama vahetult direktiivi. Hankemenetlusest kõrvaldamine on ebaproportsionaalne, sest üldnorm, mille alusel see langetati, on Põhiseadusega vastuolus ebaproportsionaalsuse tõttu. Vastuolu kohta direktiiviga 2004/18 täpsustati, et artikli 45 lõike 2 punktid e ja f, mis sätestavad, et lepingus osalemisest võib välja jätta iga ettevõtja, kes on täitmata jätnud sotsiaalkindlustusmaksetega seonduvad kohustused ja maksukohustused, mis tal on vastavalt oma asukohariigi või ostja riigi õigusaktidele, tuleb mõista selliselt, et isik peab olema maksukohustused täitnud riigihankemenetluses pakkumuse esitamise ajaks. Riigihangete seadus aga nõudis, et maksukohustused peavad olema nõuetekohaselt täidetud 12 kuu jooksul enne hankes osalemist, mis on ilmselgelt direktiivis sätestatust karmim nõue. Direktiiv võimaldab aga kehtestada siseriiklikus õiguses üksnes kas selles otsesõnu sätestatud tingimusi või leebemaid tingimusi. Kaebaja tugines Euroopa Kohtu 9. veebruari 2006. a otsusele liidetud kohtuasjades C-226/04 ja C-228/04. Vastuolu kohta Põhiseadusega täpsustati, et kuna RHS § 38 lg 1 p-l 4 on tagasiulatuv õigusmõju, siis on see vastuolus PS §-s 10 sätestatud õiguskindluse põhimõttega. Kuna sisuliselt kohaldati RHS § 38 lg 1 p 4 nõuet alates seaduse jõustumisest 1. mail 2007 tagasiulatuvalt 1. maini 2006, siis kõrvaldati selle alusel menetlusest pakkujad, kellel oli maksuvõlgnevusi 1. maile 2007 eelnenud 12 kuu jooksul ning kes varem võisid samadel asjaoludel hankemenetluses osaleda. Selline tagasiulatuv kohaldamine on vastuolus ka direktiivis 2004/18 sätestatud võrdse kohtlemise ja menetluse läbipaistvuse nõuetega. Nimetatud säte riivab õigusvastaselt ja ebaproportsionaalselt pakkuja ettevõtlusvabadust, olles selliselt vastuolus PS §-ga 31 koostoimes §-ga 11. 7. RKAS juhatuse liikme 10. jaanuari 2008. a otsusega nr 02/08 lõpetati riigihankemenetlus RHS § 29 lg 3 p 6 alusel seoses hankemenetluse kehtetuks tunnistamisega hankija omal algatusel põhjendatud vajaduse esinemise tõttu. Sellest tulenevalt muutis Aspen Grupp OÜ HKMS § 32 lg 8 alusel taotlust ja palus RKAS 17. oktoobri 2007. a otsuse nr 13/07 punktide 2 ja 5 tühistamise asemel tuvastada nende õigusvastasus. 8. RKAS palus jätta kaebuse rahuldamata. Ta nõustus vaidlustuskomisjoni seisukohaga, et direktiivi 2004/18 artikli 45 lõike 2 punktid e ja f lubavad liikmesriigil pakkuja hankemenetlusest kõrvaldamise aluseid täpsustada. RKAS-l kui eraõiguslikul äriühingul ei ole seaduse ja direktiivide tõlgendamise ega Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise õigust. Põhiseadusele vastavuse osas leiti, et RHS § 38 lg 1 p 4 nõue on proportsionaalne ja asjakohane, kuivõrd maksuvõlgade puudumine ka pakkumusele eelneval perioodil iseloomustab ettevõtte maksevõimet ja finantsdistsipliini. 9. Riigikogu võttis 13. märtsil 2008 vastu Riigihangete seaduse muutmise seaduse, mis jõustus 28. märtsil 2008. Selle seadusega jäeti RHS § 38 lg 1 p 4 sõnastusest välja tingimus, mille kohaselt hankija ei sõlmi hankelepingut isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes pakkuja või taotleja, kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale kokku rohkem kui 30 päeva vältel. 10. Tallinna Ringkonnakohtu 28. märtsi 2008. a otsusega haldusasjas nr 3-07-2391 rahuldati Aspen Grupp OÜ apellatsioonkaebus. Ringkonnakohus tühistas vaidlustuskomisjoni otsuse ja tunnistas õigusvastaseks RKAS vaidlustatud otsuse punktid 2 ja 5 Aspen Grupp OÜ hankemenetlusest kõrvaldamise ning AS Koger ja Partnerid pakkumuse edukaks tunnistamise kohta. Ringkonnakohus leidis, et RKAS otsuse mainitud punktide õiguslikuks aluseks olnud RHS § 38 lg 1 p 4, mis 1. maist 2007 kuni 27. märtsini 2008 kehtinud redaktsioonis nägi muu hulgas ette tingimuse, et hankija ei sõlmi hankelepingut isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes pakkuja või taotleja, kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale rohkem kui 30 päeva vältel, on vastuolus PS §-ga 31 koosmõjus §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega. Ringkonnakohus tunnistas nimetatud sätte põhiseadusega vastuolus olevaks, jättis selle kohaldamata ja edastas kohtuotsuse Riigikohtule, millega algatas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse. Ringkonnakohus leidis otsuses ja taotluses, et RHS § 38 lg 1 p 4 piirab ettevõtlusvabadust ja et see piirang on maksuvõlglaste suhtes kehtestatud avalikes huvides, et tagada avalike vahendite eesmärgipärane kasutamine. Kuid see piirang ei järgi nõuet vältida seadusega kaitstud huvi või õiguse ulatuslikumat kahjustamist, kui seda normi legitiimse eesmärgiga saab põhjendada, sest viidatud sättes sisalduv abinõu ei ole sobiv ega vajalik. Puudub mõistlik põhjendus, miks peaks hankemenetlusest kõrvaldama isiku, kellel ei olnud maksuvõlga näiteks hanketeate avaldamise hetkel. Ka selline piirang distsiplineeriks maksurikkujat piisavalt, sest nad peaksid pidevalt arvestama, et võidakse välja kuulutada neid huvitav hange, millest nad ei saa aga osa võtta olemasoleva maksuvõla tõttu. Ringkonnakohus märkis otsuses, et kuna ta tunnistab selle sätte HKMS § 29 lg 9 alusel põhiseadusega vastuolus olevaks, jätab selle kohaldamata ja edastab kohtuotsuse Riigikohtule, mille tulemusena käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus, siis puudub tal vajadus hinnata sätte vastavust direktiivile 2004/18. Ringkonnakohus mõistis RKAS-lt välja Aspen Grupp OÜ kasuks menetluskulud 55 000 krooni. 11. RKAS esitas 25. aprillil 2008 kassatsioonkaebuse. Halduskolleegium peatas 16. mai 2008. a määrusega RKAS kassatsioonkaebuse menetlusse võtmise otsustamise seoses ringkonnakohtu poolt põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamisega Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis asja nr 3-07-2391 lahendamise ajaks kuni Riigikohtu lahendi jõustumiseni. 12. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. juuni 2008. a määrusega asjas nr 3-4-1-5-08 tagastati Tallinna Ringkonnakohtu 28. märtsi 2008. a taotlus haldusasjas nr 3-07-2391 Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 11 lg 2 alusel läbivaatamatult, kuna selle taotluse läbivaatamine ei kuulu Riigikohtu pädevusse. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium rõhutas, et Tallinna Ringkonnakohus leidis, et kuna ta on tunnistanud RHS § 38 lg 1 p 4 põhiseadusega vastuolus olevaks, siis ei ole tal vajadust hinnata selle sätte vastavust direktiivile 2004/18. Kolleegium asus seisukohale, et RHS § 38 lg 1 p 4 on Euroopa Liidu õigusega seotud säte ja kuna ringkonnakohus ei kontrollinud selle sätte kooskõla Euroopa Liidu õigusega ega selle sätte põhiseadusele vastavuse kontrolli eeldusi, siis ei ole Riigikohtul antud juhul võimalik kontrollida selle sätte vastavust Põhiseadusele. Kolleegium selgitas ühtlasi, miks Riigikohtul ei ole üldjuhul pädevust lahendada taotlusi kontrollida Eesti õigustloova akti Euroopa Õigusega seotud sätte vastavust põhiseadusele ja käsitles ka juhtumeid, mille puhul on Riigikohtu pädevuses lahendada taotlusi kontrollida Euroopa Liidu õigusega seotud sätte vastavust põhiseadusele. 13. Halduskolleegium uuendas 6. augusti 2008. a määrusega RKAS kassatsioonkaebuse menetlusse võtmise otsustamise ja 17. septembril 2008. a võeti kassatsioonkaebus menetlusse. Menetlusosaliste põhjendused 14. RKAS kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada, jätta jõusse vaidlustuskomisjoni otsus ja jätta menetluskulud Aspen Grupp OÜ kanda. Väited on järgmised: 1) ringkonnakohus jättis hindamata, kas RHS § 38 lg 1 p 4 vastab direktiivile 2004/18/EÜ ja kas direktiiv on vahetult kohaldatav, kui Eesti õigus on direktiiviga vastuolus; 2) ringkonnakohus jättis hindamata, kas vaidlustuskomisjonil, kes täidab halduskohtu ülesandeid, on õigus ja kohustus hinnata RHS § 38 lg 1 p 4 vastavust põhiseadusele ning kas vaidlustuskomisjon on kohustatud direktiivi vahetult kohaldama, kui Eesti õigus on vastuolus direktiiviga; 3) ringkonnakohus põhjendas ebapiisavalt, miks RHS § 38 lg 1 p 4 on vastuolus põhiseadusega. Esitatud väited on paljasõnalised, sisulisi põhjendusi ei ole; 4) Aspen Grupp OÜ-l ei olnud õigust asendada kohtumenetluse ajal tühistamistaotlust õigusvastasuse tuvastamise taotlusega; 5) ringkonnakohtu otsus on vastuoluline, sest otsuse resolutsioonis tunnistati RKAS otsuse punktid 2 ja 5 õigusvastaseks, kuid põhjendavas osas leitakse, et nimetatud punktid tuleb tühistada; 6) menetluskulud mõisteti RKAS-lt välja ebaõiglaselt, sest RKAS ei rikkunud riigihankemenetluses õigusakte. Ringkonnakohtu arvates oli RKAS otsuse ainsaks õigusvastasuse põhjuseks see, et RHS § 38 lg 1 p 4 on põhiseadusega vastuolus. Kolleegiumi seisukoht 15. Halduskolleegium leiab, et asja õigeks lahendamiseks on vajalik anda kõigepealt hinnang, kas ringkonnakohus oli pädev seda riigihankevaidlust läbi vaatama. 16. Käesolevas asjas esitas Aspen Grupp OÜ vaidlustuse Riigi Kinnisvara juhatuse liikme 17. oktoobri 2007. a otsuse nr 13/07 otsuse peale vaidlustuskomisjonile. Kuna Aspen Grupp OÜ ei nõustunud vaidlustuskomisjoni 19. novembri 2007. a otsusega, siis esitas ta kaebuse tallinna Ringkonnakohtule. Ringkonnakohtule kaebuse esitamisel lähtuti RHS §129 lg-st 1. 17. RHS § 129 lg 1 sätestab: «Kaebus vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatakse hankija asukoha järgsele ringkonnakohtule ning selle menetlemisele kohaldatakse halduskohtumenetluse seadustikus apellatsioonkaebus kohta sätestatut käesolevas peatükis sätestatud erisustega. Halduskohus ei ole esimeses astmes pädev läbi vaatama kaebusi käesoleva seaduse § 117 lõigetes 2 ja 3 nimetatud asjades.» See säte välistab riigihanke asjades kaebuse esitamise halduskohtule. 18. Riigikohtu üldkogu hindas RHS § 129 lg 1 vastavust põhiseadusele ja 8. juuni 2009. a otsusega asjas nr 3-4-1-7-08 tunnistas RHS § 129 lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Üldkogu põhjendas seda otsust järgmiselt: 1) RHS §129 lg 1 on vastuolus PS § 149 lg-ga 2, mille kohaselt ringkonnakohtud on teise astme kohtud ning vaatavad apellatsiooni korras läbi esimese astme kohtu lahendeid. RHS § 129 lg 1 kohustab ringkonnakohut vaatama RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud asjades tõusetunud riigihankevaidlusi läbi esimese astme kohtuna. Lisaks kohustab see säte vaatama apellatsiooni korras läbi vaidlustuskomisjoni otsuseid. Vaidlustuskomisjon ei saa aga olla PS § 149 lg-s 2 nimetatud esimese astme kohus, mille otsuseid ringkonnakohus põhiseaduse kohaselt apellatsiooni korras läbi vaatab. Vaidlustuskomisjoni näol ei ole osa PS §-s 148 kirjeldatud kohtusüsteemist. Vaidlustuskomisjonis toimuv haldusmenetlus ei ole ka menetlusosalistele tagatud menetluslikelt garantiidelt võrreldav kohtumenetlusega; 2) RHS § 129 lg 1 on vastuolus ka PS § 149 lg-ga 1, mis sätestab, et maa- ja linnakohtud ning halduskohtud on esimese astme kohtud. RHS § 129 lg 1 välistab RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud riigihankeasjades halduskohtusse pöördumise. Seetõttu algavad riigihankeid puudutavad kohtuasjad teise astme kohtust. Halduskohtu välistamine riigihankevaidluste lahendamise menetlusest ei vasta PS § 149 lg-s 1 väljendatud põhimõttele, mille kohaselt kõik kohtuasjad algavad esimese astme kohtust; 3) esimese kohtuastme välistamine riigihankevaidluste lahendamisest on vastuolus ka PS § 146 esimese lausega koostoimes PS §-ga 4. PS §146 esimese lause kohaselt mõistab õigust kohus. PS §-s 4 on väljendatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte. Ühe kohtuastme välistamine kindlate kohtuasjade lahendamiselt selliselt, et selle asemel asub neid vaidlusi lahendama haldusorgan, tähendab sisuliselt kohtuvõimu pädevuse kitsendamist; 4) üldkogu otsus ei mõjuta hankija tegevuse vaidlustamist vaidlustuskomisjonis ega vaidlustuskomisjoni otsuse peale kohtusse pöördumise regulatsiooni, mis on sätestatud RHS § 129 lg-tes 2, 3 ja 4; 5) RHS § 129 lg 1 vastuolu tõttu põhiseadusega ei olnud ringkonnakohtul pädevust vaadata läbi vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust. Seetõttu ei olnud tal ka pädevust esitada seda kaebust sisuliselt lahendades põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust. Niisuguses olukorras ei sa üldkogu ringkonnakohtu otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud sätete osas põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust läbi vaadata. 19. Kuna Riigikohtu üldkogu viidatud otsusest tulenevalt ei olnud ringkonnakohtul pädevust läbi vaadata vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust, siis tuleb Tallinna Ringkonnakohtu 28. märtsi 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-2391 tühistada ja saata Aspen Grupp kaebus lahendamiseks Tallinna Halduskohtule. 20. Riigi Kinnisvara AS kassatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Kautsjon kuulub tagastamisele. Kuna kaebus saadetakse lahendamiseks esimese astme kohtule, siis ei vaata halduskolleegium läbi menetluskulude väljamõistmise taotlust. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Jüri PÕLD Harri SALMANN