Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-51-09 Riigikohtu halduskolleegiumi 11. juuni 2009. a kohtumäärus AS Koger & Partnerid vaidlustuses Riigi Kinnisvara AS riigihankes "Kallemäe kooli ehitustööd" (registreerimisnumber 111098) Facio Ehituse AS pakkumuse vastavaks ja edukaks tunnistamise otsuse kehtetuks tunnistamise nõudes — RT III, 32, 240

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-51-09 Määruse kuupäev 11. juuni 2009 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri Salmann Kohtuasi AS Koger & Partnerid vaidlustus Riigi Kinnisvara AS riigihankes «Kallemäe kooli ehitustööd» (registreerimisnumber 111098) Facio Ehituse AS pakkumuse vastavaks ja edukaks tunnistamise otsuse kehtetuks tunnistamise nõudes Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 6. mai 2009. a määrus haldusasjas nr 3-09-954 Menetluse alus Riigikohtus Riigi Kinnisvara AS määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Riigi Kinnisvara AS määruskaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 6. mai 2009. a määrus haldusasjas nr 3-09-954 osas, millega ringkonnakohus kohaldas esialgset õiguskaitset (resolutsiooni p 3). 3. Jätta rahuldamata AS Koger & Partnerid taotlus Riigikohtu poolt esialgse õiguskaitse kohaldamiseks. 4. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Riigi Kinnisvara AS avaldas 17. veebruaril 2009 riigihangete registris hanketeate «Kallemäe kooli ehitustööd» (registreerimisnumber 111098). Avatud hankemenetlusega hange hõlmab koolihoone rekonstrueerimise koos kõigi tehnosüsteemide uuendamisega, samuti uue õppe- ja tervisekorpuse ehituse. Lisaks sellele veel hoonete välistrasside, teede, platside, staadioni rajamise ja välisheakorra tööd. Hanketeate p II.3 kohaselt oli hankelepingu kavandatav alguskuupäev 8. aprill 2009 ja lõpukuupäev 1. juuli 2010. Ehitustööde teostamine planeeritakse kahes etapis. Juurdeehituse kasutusloa saamise tähtaeg on 12. jaanuar 2010. Pärast juurdeehituse valmimist planeeritakse koolitöö korraldada juurdeehituses ja olemasolevas hooneosas alustatakse rekonstrueerimist. Hanketeate IV.2.1.kohaselt oli hankelepingu sõlmimise kriteeriumiks madalaim hind. Pakkumuste esitamise tähtaeg oli 11. märts 2009. Pakkumused on jõus kuni 8. juunini 2009. 2. Riigi Kinnisvara AS juhatuse liikme 20. märtsi 2009. a otsusega nr 17/09 kinnitati riigihanke tulemused ja tunnistati vastavateks kõik üksteist pakkumuse esitanud pakkujat, sh AS Koger & Partnerid ning Facio Ehituse AS. Edukaks pakkujaks tunnistati Facio Ehituse AS pakkumus hinnaga 18 891 593 krooni (ilma käibemaksuta, koos 7%-lise reserviga), kelle pakkumus oli kõige madalama hinnaga. Pakkumuste avamise protokolli kohaselt oli teine AS Koger & Partnerid hinnaga 24 021 860. 3. AS Koger & Partnerid esitas Riigihangete Ameti juures asuvale vaidlustuskomisjonile (vaidlustuskomisjon) vaidlustuse, taotledes Riigi Kinnisvara AS juhatuse liikme 20. märtsi 2009. a otsuse nr 17/09 kehtetuks tunnistamist Facio Ehituse AS pakkumuse vastavaks ja edukaks tunnistamise osas. Vaidlustuses leiti, et vastavaks on tunnistatud pakkumus, mille maksumus on põhjendamatult madal ja otsuses ei ole seda sisuliselt põhjendatud. Sellise pakkumuse aktsepteerimine on vastuolus riigihangete seaduse (RHS) §-s 3 sätestatud eesmärkidega. 4. Vaidlustuskomisjoni 27. aprilli 2009. a otsusega nr 64-09/111098 jäeti vaidlustus rahuldamata. 5. AS Koger & Partnerid esitas 30. aprillil 2009 Tallinna Ringkonnakohtule kaebuse, paludes tühistada vaidlustuskomisjoni otsuse ja Riigi Kinnisvara AS juhatuse liikme 20. märtsi 2009. a otsuse vaidlustatud osas. Koos kaebusega esitati taotlus esialgse õiguskaitse korras peatada antud riigihanke menetlus selliselt, et keelata Riigi Kinnisvara AS-l hankelepingu sõlmimine Facio Ehituse AS-ga, kuid võimaldada hankijal siiski teha pakkujatele ettepanek pakkumuste tähtaja pikendamiseks vastavalt RHS §-le 45. 6. Tallinna Ringkonnakohtu 6. mai 2009. a määrusega haldusasjas nr 3-09-954 võeti AS Koger & Partnerid kaebus menetlusse (resolutsiooni p 1), nõuti Riigi Kinnisvara AS-lt kirjalikku vastust kaebusele (resolutsiooni p 2), rahuldati AS Koger & Partnerid esialgse õiguskaitse taotlus ja keelati Riigi Kinnisvara AS-l antud riigihankes hankelepingu sõlmimine (resolutsiooni p 3). Esialgse õiguskaitse taotluse osas leidis ringkonnakohus, et tal ei ole alust pidada kaebust ilmselgelt perspektiivituks. Määruse põhjendavas osas märkis ringkonnakohus esialgse õiguskaitse kohaldamise kohta muuhulgas, et olukorras, kus on pakkumuste vastavaks ja edukaks tunnistamise otsused on vaidlustatud, piisab kaebaja õiguste kaitseks hankelepingu sõlmimise keelamisest ja see ei takista hankijal teha pakkujatele ettepanekut pikendada pakkumuste jõusoleku tähtaega (p 16). Menetlusosaliste põhjendused 7. Riigi Kinnisvara AS määruskaebuses Riigikohtule palutakse tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 6. mai 2009. a määrus esialgse õiguskaitse kohaldamise osas. Määruskaebuses väidetakse, et esialgse õiguskaitse kohaldamiseks puudus alus, esialgne õiguskaitse on sellisena ebaproportsionaalne, ta kahjustab põhjendamatult suures ulatuses Riigi Kinnisvara AS huvisid ja kahjustab oluliselt avalikku huvi. Kallemäe kooli ehitustehniline seisund ei võimalda selle jätkuvat ekspluateerimist ja ehitustöödega viivitamine kahjustab põhjendamatult suures ulatuses avalikke huvisid. Lääne-Eesti Päästekeskus on teinud korduvalt ettekirjutuse, mille kohaselt tuleohutusnõuete täitmiseks tuleb kooli paigaldada automaatne tulekahjusignalisatsioon (maksumus 50 000 kuni 100 000 krooni). Sellise signalisatsiooni puudumine on otseseks ohuks õpilaste ja õpetajate elule ning tervisele. Tegemist on erivajadustega laste kooliga, kus ohutusreeglite järgimine on eriti oluline. Nimetatud töid ei ole mõistlik teha renoveerimistöödest eraldi. Vabariigi Valitsus andis erakorralisel kabinetiistungil loa teostada uusi investeeringuid vaid üksikute objektide puhul ja nende objektide hulka arvati ka Kallemäe kool. Esialgse õiguskaitse kohaldamine seab tõsise kahtluse alla kavandatud hanketööde teostamise ja eraldatud rahade kasutamise. Ka puudub alternatiivvariant juhuks, kuhu tööde tegematajätmise tõttu paigutada lapsed, sest koolihoone muutub eluohtlikuks. Määruskaebuses leitakse, et kaebus on perspektiivitu. 8. AS Koger & Partnerid kirjalikus vastuses määruskaebusele palutakse jätta määruskaebus rahuldamata ja mõista tema kasuks Riigi Kinnisvara AS-lt välja menetluskulud. Vastuses peetakse vajalikuks kohaldada jätkuvalt esialgset õiguskaitset, sest siis ei oleks Riigi Kinnisvara AS-l võimalik sõlmida Facio Ehituse AS-ga hankelepingut. Kui Riigikohus leiab, et tulenevalt Riigikohtu üldkogu 8. juuni 2009. a otsusest asjas nr 3-4-1-7-08 puudus ringkonnakohtul pädevus esialgse õiguskaitse kohaldamiseks ja seetõttu ringkonnakohtu määrus tühistatakse, siis palutakse Riigikohtul ise kohaldada esialgset õiguskaitset. Kolleegiumi seisukoht 9. Halduskolleegium leiab, et määruskaebuse lahendamiseks on vajalik anda kõigepealt hinnang sellele, kas Tallinna Ringkonnakohus oli pädev menetlema AS Koger & Partnerid esialgse õiguskaitse taotlust ja kohaldama esialgset õiguskaitset. 10. Käesolevas asjas esitas AS Koger & Partnerid Riigi Kinnisvara AS juhatuse liikme 20. märtsi 2009. a otsuse nr 17/09 peale vaidlustuse vaidlustuskomisjonile. Kuna AS Koger & Partnerid ei nõustunud vaidlustuskomisjoni 27. aprilli 2009. a otsusega, siis esitas ta kaebuse Tallinna Ringkonnakohtule. Kohtule kaebuse esitamisel lähtus ta RHS § 129 lg-st 1. Nimetatud säte oli ringkonnakohtule aluseks kaebuse menetlusse võtmisel. 11. RHS § 129 lg 1 sätestab: «Kaebus vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatakse hankija asukoha järgsele ringkonnakohtule ning selle menetlemisele kohaldatakse halduskohtumenetluse seadustikus apellatsioonkaebuse kohta sätestatut käesolevas peatükis sätestatud erisustega. Halduskohus ei ole esimeses astmes pädev läbi vaatama kaebusi käesoleva seaduse § 117 lõigetes 2 ja 3 nimetatud asjades.» See säte välistab riigihanke asjades kaebuse esitamise halduskohtule kui esimese astme kohtule. 12. Riigikohtu üldkogu hindas RHS § 129 lg 1 vastavust põhiseadusele (PS) ja 8. juuni 2009. a otsusega asjas nr 3-4-1-7-08 tunnistas RHS § 129 lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Üldkogu põhjendas otsust järgmiselt: 1) RHS § 129 lg 1 on vastuolus PS § 149 lg-ga 2, mille kohaselt ringkonnakohtud on teise astme kohtud ning vaatavad apellatsiooni korras läbi esimese astme kohtu lahendeid. RHS § 129 lg 1 kohustab ringkonnakohut vaatama RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud asjades tõusetunud riigihankevaidlusi läbi esimese kohtuastmena, kuid selline regulatsioon ei ole kooskõlas ringkonnakohtu põhiseadusliku staatusega teise astme kohtuna. Lisaks kohustab see säte vaatama apellatsiooni korras läbi vaidlustuskomisjoni otsuseid. Vaidlustuskomisjon ei ole PS § 149 lg-s 2 nimetatud esimese astme kohus, mille otsuseid ringkonnakohus põhiseaduse kohaselt apellatsiooni korras läbi vaatab. Vaidlustuskomisjon on kohtuväliselt vaidlusi lahendav haldusorgan. Kuigi teatud liiki haldusvaidluste lahendamise kohustuse panemine haldusorganile ei ole põhiseadusega vastuolus, ei ole selline haldusorgan osa PS §-s 148 kirjeldatud kohtusüsteemist. Vaidlustuskomisjoni liikmed on oma otsuste langetamisel sarnaselt kohtunikega sõltumatud ja nende sõltumatuse tagatised kattuvad osaliselt kohtunike omadega (RHS § 119), kuid neid ei saa pidada kohtunikeks PS § 147 tähenduses. Vaidlustuskomisjoni liikmeid ei nimetata ametisse eluaegsetena. Lisaks ei ole nende ametisse nimetamisel tagatud sõltumatus täitevvõimust, nagu see on PS § 150 kohaselt tagatud kohtunike puhul. Vaidlustuskomisjonis toimuv haldusmenetlus ei ole ka menetlusosalistele tagatud menetluslikelt garantiidelt võrreldav kohtumenetlusega; 2) RHS § 129 lg 1 on vastuolus ka PS § 149 lg-ga 1, mis sätestab, et maa- ja linnakohtud ning halduskohtud on esimese astme kohtud. RHS § 129 lg 1 välistab RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud riigihankeasjades halduskohtusse pöördumise. Riigihankeid puudutavad kohtuasjad algavad seetõttu teise astme kohtust. Halduskohtu välistamine riigihankevaidluste lahendamise menetlusest ei vasta PS § 149 lg-s 1 väljendatud põhimõttele, mille kohaselt kõik kohtuasjad algavad esimese astme kohtust; 3) esimese kohtuastme välistamine riigihankevaidluste lahendamisest on vastuolus ka PS § 146 esimese lausega koostoimes PS §-ga 4. PS § 146 esimese lause kohaselt mõistab õigust ainult kohus. PS §-s 4 on väljendatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte. Niisuguse seaduse vastuvõtmine, millega halduskohus välistatakse kindlate kohtuasjade lahendamiselt selliselt, et halduskohtu asemel asub neid vaidlusi lahendama haldusorgan, tähendab sisuliselt kohtuvõimu pädevuse kitsendamist; 4) üldkogu otsus ei mõjuta hankija tegevuse vaidlustamist kohustuslikus kohtueelses menetluses vaidlustuskomisjonis ega vaidlustuskomisjoni otsuse peale kohtusse pöördumise regulatsiooni, mis on sätestatud RHS § 129 lg-tes 2, 3 ja 4; 5) RHS § 129 lg 1 vastuolu tõttu põhiseadusega ei olnud ringkonnakohtul pädevust vaadata läbi vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust. Seetõttu ei olnud tal ka pädevust esitada seda kaebust sisuliselt lahendades põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust. Niisuguses olukorras ei saa üldkogu Tallinna Ringkonnakohtu otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud sätete osas põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust läbi vaadata. 13. Halduskolleegium leiab, et viidatud Riigikohtu üldkogu otsusest tulenevalt ei olnud Tallinna Ringkonnakohtul pädevust menetleda AS Koger & Partnerid esialgse õiguskaitse taotlust ja kohaldada esialgset õiguskaitset. Seetõttu tuleb Tallinna Ringkonnakohtu 6. mai 2009. a määrus haldusasjas nr 3-09-954 tühistada osas, millega ringkonnakohus kohaldas esialgset õiguskaitset (vaidlustatud määruse resolutsiooni p 3). 14. AS Koger & Partnerid esitas oma vastuses määruskaebusele taotluse, et ringkonnakohtu määruse tühistamise korral kohaldaks Riigikohus ise esialgset õiguskaitset. Halduskolleegium märgib, et HKMS § 121 lg-st 2 tulenevalt on Riigikohtul õigus esialgset õiguskaitset kohaldada. HKMS § 122 lg 2 kohaselt tuleb esialgse õiguskaitse kohaldamisel arvestada ka avalikku huvi. Halduskolleegium leiab, et käesoleval juhul esineb ülekaalukas avalik huvi esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmiseks. Kolleegium peab selliseks ülekaalukaks avalikuks huviks vajadust kiiresti parandada Kallemäe kooli halba ehitustehnilist ja tuleohutusalast olukorda, mis seab ohtu laste, õpetajate ja teiste koolitöötajate elu ning tervise. Esialgse õiguskaitse kohaldamisega võivad jääda planeeritud hanketööd tegemata ja ohtlik olukord kõrvaldamata. Seetõttu tuleb jätta AS Koger & Partnerid taotlus esialgse õiguskaitse kohaldamiseks rahuldamata. 15. Kolleegium märgib, et viidatud Riigikohtu üldkogu otsusest tulenevalt peab Tallinna Ringkonnakohus saatma AS Koger & Partnerid kaebuse lahendamiseks Tallinna Halduskohtule. 16. Riigi Kinnisvara AS määruskaebus rahuldatakse. Kautsjon kuulub tagastamisele. Kuna Tallinna Ringkonnakohus peab saatma AS Koger & Partnerid kaebuse lahendamiseks esimese astme kohtule, siis ei vaata halduskolleegium läbi taotlusi menetluskulude jagamiseks. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Harri SALMANN