Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-37-09 Riigikohtu halduskolleegiumi 10. juuni 2009. a kohtuotsus Riia Pakkeri kaebuses Ämari Vangla direktori 21. novembri 2007. a käskkirja nr 486 punkti 1 tühistamiseks ning Murru Vangla hüvitise väljamaksmiseks kohustamiseks — RT III, 32, 235

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-37-09 Otsuse kuupäev 10. juuni 2009 Kohtukoosseis Eesistuja Jüri Põld , liikmed Indrek Koolmeister ja Harri Salmann Kohtuasi Riia Pakkeri kaebus Ämari Vangla direktori 21. novembri 2007. a käskkirja nr 486 punkti 1 tühistamiseks ning Murru Vangla hüvitise väljamaksmiseks kohustamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 30. jaanuari 2009. a otsus haldusasjas nr 3-07-2516 Menetluse alus Riigikohtus Riia Pakkeri kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Riia Pakkeri kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 11. märtsi 2008. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 30. jaanuari 2009. a otsus haldusasjas nr 3-07-2516. 3. Teha asjas uus otsus, millega tühistada Ämari Vangla direktori 21. novembri 2007. a käskkirja nr 486 punkt 1 ja mõista Murru Vanglalt Riia Pakkeri kasuks välja kuue kuu ametipalga suurune hüvitus. 4. Mõista Murru Vanglalt Riia Pakkeri kasuks välja kaebuse ja apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 160 krooni. 5. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Justiitsministri 4. juuni 2007. a käskkirjaga nr 117 liideti Ämari Vangla 1. detsembrist 2007 Murru Vanglaga, millega seoses vähenes ametikohtade arv teenistujate koosseisus. 2. Riia Pakker oli nimetatud ametisse Ämari Vangla üldosakonna juhtaja kohusetäitjaks kuni selle ametikoha täitmiseni konkursikomisjoni otsuse alusel. Murru Vangla 2. novembri 2007. a teatisega nr 2-17/188 teavitati R. Pakkerit, et kahe vangla liitmise tulemusena säilib Murru Vangla koosseisus vaid üks üldosakonna juhataja ametikoht ja koondamissituatsioonis eelistatakse põhikohaga töötajat. Selleks, et vältida R. Pakkeri teenistussuhte lõpetamist koondamise tõttu, pakuti talle avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 116 lg-le 3 tuginedes finants- ja majandusosakonna spetsialisti ametikohta lapsehoolduspuhkusel oleva teenistuja asendajana. Ämari Vangla direktori 21. novembri 2007. a käskkirja nr 486 p 1 kohaselt vabastati R. Pakker teenistusest ATS § 116 lg 1 alusel koondamise tõttu. 3. Kaebuses halduskohtule palus R. Pakker tühistada Ämari Vangla direktori 21. novembri 2007. a käskkirja nr 486 p 1 ning välja mõista kuue kuu ametipalga suurune hüvitus, kuna kaebaja loobub teenistusse ennistamisest. Kaebuse kohaselt asus vangla ebaõigele seisukohale, et R. Pakker ei ole põhikohaga töötaja. Ametikohta, mida teenistusest vabastamise vältimiseks pakuti, ei saanud kaebaja vastu võtta, kuna pakutava ametikoha teenistusülesanded erinesid oluliselt tema seni täidetud ülesannetest. Kaebaja arvates ei toimunud teise ametikoha pakkumine kooskõlas ATS § 116 lg 3 eesmärgiga. Teatisest ei nähtunud pakutava ametikoha palk ega teenistusülesanded. Kaebaja leidis ka, et talle jäeti pakkumata ametikohad, millel ta oleks sobinud teenistust jätkama. 4. Tallinna Halduskohus jättis 11. märtsi 2008. a otsusega haldusasjas nr 3-07-2516 kaebuse rahuldamata. Halduskohus leidis, et vaidlustatud käskkiri on õiguspärane. Halduskohtu hinnangul pole tõendatud, et teise ametikoha pakkumine oli formaalne ja kaebaja jätkamine pakutud ametikohal ebareaalne. ATS § 116 lg-s 2 sisalduv mõiste «põhikohaga ametnik» tähendab ametniku teenistusse nimetamist määramata ajaks. Konkursi korras ametisse nimetatava ametniku kohusetäitja võetakse teenistusse aga määratud ajaks. Seega eelistati ametisse jätmisel põhjendatult põhikohaga endist Murru Vangla üldosakonna juhatajat. Asjas on tõendatud, et kaebajale polnud võimalik pakkuda muid ametikohti, millel töötamine eeldanuks kokkupuudet kinnipeetavatega ja ametnikke puudutava informatsiooniga. Tunnistajate ütluste kohaselt on vastustajal tekkinud kahtlus kaebaja käitumise kooskõlast eetikanormidega ning tema usaldusväärsusest. Sisekontroll on tuvastanud kaebaja lubamatu suhtlemise kinnipeetavatega. Kuna ATS § 116 lg 2 alusel ametnike eelistamine teenistusse jätmisel on asutuse diskretsiooniotsus, ei saa kohus asuda tööandja asemele ega otsustada, millisele ametikohale ametnik sobib ja keda ametnikest eelistada. 5. Apellatsioonkaebuses palus R. Pakker tühistada halduskohtu otsuse ja rahuldada uue otsusega tema kaebus. Apellandi arvates oli ta põhikohaga ametnik ATS § 116 lg 2 tähenduses. Selle sätte kohaldamiseks tuleb teenistujaid omavahel võrrelda. Enne koondamist pole vastustaja kaebajat sellise võrdluse tulemustest teavitanud. Isegi kui võrdlus kaebaja ja tema kolleegi vahel toimus, ei olnud põhjust viimast eelistada seetõttu, et ta on valitud töökeskkonna nõukogu liikmeks, sest tema volitused olid koondamise ajaks juba lõppenud. Teise ametikoha pakkumine oli apellandi arvates formaalne ega toimunud ametniku vabastamise vältimise eesmärki silmas pidades. 6. Tallinna Ringkonnakohus jättis 30. jaanuari 2009. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohtu hinnangul on apellandil õigus selles, et teda tuli pidada põhikohaga töötajaks. Mõiste «põhikohaga töötaja» vastandub mõistele «kohakaasluse alusel töötaja». Kohakaasluse mõiste kadumisega seadusest, kaotas ka põhikohaga ametniku mõiste tähenduse. Ka määratud ajaks ametisse võetud ametnik on põhikohaga ametnik. Teenistussuhte ajutine iseloom ei võimaldanud panna kaebajat koondamissituatsioonis halvemasse olukorda võrreldes määramata ajaks teenistusse võetud ametnikega. Lõppjärelduste osas nõustus ringkonnakohus siiski halduskohtuga. Ringkonnakohus leidis, et kuigi teatise põhjendus, mille kohaselt R. Pakkeril pole teenistussejäämisel eelisõigust, kuna ta pole põhikohaga teenistuja, oli ebaõige, on vastustaja kohtumenetluse käigus piisavalt põhjendanud, miks polnud võimalik kaebaja jätkamine mis tahes üldosakonna ametikohal, kus oli kokkupuude kinnipeetavate ja ametnike andmetega, ning miks seetõttu ei olnud võimalik neid ametikohti talle pakkuda. Etteheited teenistuja käitumisele olid teenistujate võrdlemisel kaalutluse aluseks. Kinnipeetavatega lubamatu suhtlemise tuvastamiseks ei pruugita alati alustada distsiplinaarmenetlust, kuid see võib olla piisav alus, et kaaluda ametniku sobivust konkreetsele ametikohale. Kohtumenetluse käigus antud põhjendustest selgub veenvalt, miks pakutud ametikohta peeti ametnikule soodsaks ja sobivaks. Kuna kaebaja ei olnud nõus tema nimetamisega pakutud ametikohale, oli õiguspärane tema vabastamine ATS § 116 lg 1 alusel. Kuna vastustaja veendumuse kohaselt ei olnud kaebaja sobiv töötama vangla üldosakonnas, ei oma asja lahendamisel tähendust, kas üldosakonnas oli vabu ametikohti, mida oleks saanud kaebajale pakkuda üldosakonda teenistusse sobivuse korral ja kas kaebajal oleks olnud ka teenistusse jäämise eelisõigus. Menetlusosaliste põhjendused 7. Kassatsioonkaebuses palub R. Pakker teha uus otsus, millega rahuldada tema kaebus ning mõista välja kuue kuu palga suurune hüvitus, kuna ta loobub teenistusse ennistamisest. Kassaator väidab järgmist: 1) ringkonnakohus on tuginenud motiividele, mis ilmnesid alles kohtumenetluses ja polnud kaebajale teada ajal, mil talle teist ametikohta pakuti; 2) finants- ja majandusosakonna spetsialisti ametikoha pakkumine oli formaalne, sest tegemist oli ajutise ametikohaga (lapsehoolduspuhkusel oleva teenistuja asendamine) ning kaebajal puudusid sellel ametikohal töötamiseks vajalikud oskused. Näiteks kuulub pakutud ametikoha teenistusülesannete hulka transpordivahendite remondi ja hoolduse korraldamine, milleks tal vajalikud teadmised puuduvad; 3) pakutud ametikoha ametijuhend näeb ette ka kohustusi, mis eeldavad kokkupuuteid kinnipeetavatega või isikuandmeid sisaldava andmebaasiga. Seega on otsitud põhjendus, et teist ametikohta pakkudes tuli vältida edaspidiseid kokkupuuteid kinnipeetavatega ja juurdepääsu andmetele; 4) vastustaja süüdistused ning etteheited teenistuskohustuste mittekohase täitmise kohta on tõendamata. 8. Murru Vangla kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele väidetakse, et vastustaja pole ületanud talle seadusega antud õigust otsustada ametikohtade vähenemise korral, keda ametnikest teenistusse jätmisel eelistada. Kohtupraktika kohaselt ei tulene ATS § 116 lg-st 3 ametiasutusele kohustust pakkuda isikule kõiki olemasolevaid vabu ametikohti ja kaaluda ametnike teenistusse sobivust. Suuremate ümberkorralduste puhul ei saa ametnikele koondamise tõttu teenistussuhte lõpetamise vältimiseks ametikohtade pakkumine muutuda ülemäära koormavaks ega asutuse tööd takistavaks. Kaebajale ei olnud võimalik pakkuda tema poolt soovitud ametikohti. Kolleegiumi seisukoht 9. Asjas on vaidlus selle üle, kas R. Pakkeri teenistusest vabastamine ATS § 116 lg 1 alusel toimus õiguspäraselt. R. Pakker oli nimetatud Ämari Vangla üldosakonna juhtaja kohusetäitjaks kuni selle ametikoha täitmiseni konkursikomisjoni otsuse alusel. Ämari Vangla ja Murru Vangla liitmisel tekkis vajadus täita vaid üks üldosakonna juhataja ametikoht. Ametnike omavahelisel võrdlemisel ei eelistanud Murru Vangla R. Pakkerit põhjusel, et ei pidanud teda põhikohaga ametnikuks. Kuna R. Pakker ei nõustunud asuma talle pakutud ametikohale, vabastati ta teenistusest ATS § 116 lg 1 alusel. 10. ATS § 116 lg 1 kohaselt võib ametniku koondamise tõttu teenistusest vabastada ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähendamisel, teenistuse ümberkorraldamisel või ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametniku teenistusse ennistamisel. ATS § 116 lg 2 sätestab, et koondamisel on teenistusse jäämise eelisõigus eelkõige teenistujate esindajal, seejärel põhikohaga ametnikel. Põhikohaga ametnikest on nimetatud õigus paremate teenistusalaste näitajatega ametnikul. Võrdsete teenistusalaste näitajate korral eelistatakse ametnikku, kes on teenistuses saanud töövigastuse või kutsehaiguse, kellel on pikem teenistusstaaž või kellel on ülalpeetavaid. 11. Murru Vangla leidis 2. novembri 2007. a teatises nr 2-17/188, et R. Pakkeril puudub koondamissituatsioonis teenistusse jäämise eelisõigus, kuna ta ei ole põhikohaga ametnik. Ringkonnakohus pidas ekslikuks vastustaja seisukohta, et R. Pakker polnud põhikohaga ametnik. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga selles, et seoses kohakaasluse mõiste kadumisega kehtivast õigusest, mis vastandus mõistele «põhikohaga ametnik», ei oma ka see termin enam sisulist tähendust. 1. jaanuarist 2002 jõustunud töö- ja puhkeaja seadusega tunnistati kehtetuks ATS § 121, mille lõige 1 sätestas: «Kohakaasluse korras töötav ametnik vabastatakse teenistusest, kui sellele ametikohale nimetatakse põhikohaga ametnik.» Sama seadusega tunnistati kehtetuks ka töölepingu seaduse sätted, mis käsitlesid kohakaaslust. Kuigi R. Pakker oli teenistusse nimetatud üldosakonna juhataja kohusetäitjaks kuni selle ametikoha täitmiseni konkursikomisjoni otsuse alusel, st määratud ajaks, poleks tohtinud teda ATS § 116 lg 2 tähenduses kohelda erinevalt ametnikest, kes on teenistusse nimetatud määramata ajaks. 12. ATS § 116 lg 2 sätestab kriteeriumid, mille alusel toimub ametnike võrdlemine teenistusse jäämise eelisõiguse otsustamisel. Praegusel juhul ei olnud asjakohane selles sättes esimesena nimetatud kriteeriumi (teenistujate esindajaks olemine) kohaldamine. Teisena märgitud kriteeriumi osas nõustub kolleegium ringkonnakohtuga selles, et vastustaja on vääralt sisutanud mõistet «põhikohaga ametnik», mistõttu ei olnud teise ametniku kaebajale eelistamine sel põhjusel õiguspärane. 13. ATS § 116 lg 2 näeb ette, et põhikohaga ametnike omavahelises võrdluses tuleb esmajärjekorras lähtuda nende tööalastest näitajatest. Kuna praegusel juhul ei olnud kohaldatavad kaks esimest eelnimetatud kriteeriumitest, siis tulnuks eelisõiguse otsustamiseks võrrelda ametnike teenistusalaseid näitajaid. Seda vastustaja ei teinud, sest pidas valiku tegemisel piisavaks eelistada põhikohaga ametnikku. Omistades mõistele «põhikohaga ametnik» väära tähenduse, asetas vastustaja kaebaja põhjendamatult olukorda, mis välistas tema kohtlemise samaväärselt teiste ametnikega. Seega pole Murru Vangla õiguspäraselt välja selgitanud, keda ametnikest ametikohtade vähenemise korral tulnuks eelistada. 14. Ametnikku ei vabastata koondamise tõttu, kui teda on võimalik nimetada tema nõusolekul teisele ametikohale (ATS § 116 lg 3). ATS § 47 kohaselt on ametniku teisele ametikohale üleviimine üldjuhul lubatud ainult ametniku kirjalikul nõusolekul. Ametnik, kes koondamissituatsioonis ei nõustu teisele ametikohale üleviimisega, vabastatakse ATS § 116 lg 1 alusel. Vaidlus selle üle, kas R. Pakkerile teise ametikoha pakkumine toimus ATS § 116 eesmärke silmas pidades või üksnes selle sätte nõuete formaalseks täitmiseks ning kas pakutavad ametikohad olid sellised, millele asumine olnuks reaalne, saab toimuda alles siis, kui asutus on õiguspäraselt välja selgitanud, kellele ametnikest säilitatakse tema varasem ametikoht ja kellele tuleb koondamise vältimiseks pakkuda teisi vabu ametikohti. Praegusel juhul on kohtumenetluse tulemusena selgunud, et Murru Vangla kohaldas ametnikke võrreldes vääralt ATS § 116 lg-t 2. 15. Kuna ametnike võrdlemine teenistussejäämise eelisõiguse väljaselgitamisel toimus õigusvastaselt, ei pea kolleegium võimalikuks analüüsida, kas kassaatorile teise ametikoha pakkumine oli kooskõlas ATS § 116 lg-ga 3 ning Riigikohtu varasemas praktikas väljendatud seisukohtadega. Kolleegium peab siiski vajalikuks märkida järgmist. Kuigi ringkonnakohus möönis, et vastustaja käitus ametnikke teenistusse jätmisel eelistades ekslikult, leiti otsuses, et teatises esitatud väärast põhjendusest hoolimata pole põhjust pidada teenistusest vabastamist õigusvastaseks, sest vastustaja esitas «kohtumenetluses põhjendused ja kohased kaalutlused selle kohta, miks tegelikult ei peetud võimalikuks kaebaja jätkamist üldosakonna ükskõik millisel ametikohal». Seega pidas ringkonnakohus kaebajale teise ametikoha pakkumisega seonduvate põhjenduste esitamist kohtumenetluses piisavaks ja õiguspäraseks. Kohus osundas tunnistajate ütlustele, mille kohaselt puudus takistus R. Pakkeri teenistuse jätkamiseks ametikohal, kus polnud kokkupuuteid kinnipeetavatega ega juurdepääsu teisi ametnikke puudutavale informatsioonile. Kaebajale ei olnud aga võimalik pakkuda tema arvates sobivaid ametikohti üldosakonnas, kus oli kokkupuude nii kinnipeetavatega kui ka vanglaametnikke puudutavate andmetega, kuna vangla juhtkonnal oli kadunud usaldus kaebaja vastu. Kehtivast õigusest ega senisest kohtupraktikast ei tulene, et asutus peab ametnikule selgitama, miks talle pakutakse just sellist ametikohta ja samas põhjendama teiste ametikohtade pakkumata jätmist. Kolleegium on varasemas praktikas ka rõhutanud, et iseäranis suuremate ümberkorralduste ja struktuurimuudatuste käigus ametnikele sobivate ametikohtade leidmine ja pakkumine ei saa muutuda asutuse jaoks sedavõrd koormavaks, et see takistab ümberkorralduste läbiviimist ja pikendab nende kulgu (halduskolleegiumi 7. aprilli 2005. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-5-05). Kuigi kolleegium on oma praktikas järjekindlalt rõhutanud (vt nt halduskolleegiumi 24. jaanuari 2008. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-62-07), et puudulikku motiveerimist haldusmenetluses ei ole reeglina võimalik heastada põhjenduste esitamisega kohtumenetluses, tuleb pidada lubatavaks ja õiguspäraseks ATS § 116 lg 3 alusel ametnikule teise ametikoha pakkumise või pakkumata jätmise põhjuste väljatoomist alles selle toimingu õiguspärasuse kohtuliku kontrolli käigus. Pelgalt ametikoha pakkumise või pakutavate ametikohtade valiku põhjendamata jätmine ei muuda teenistusest vabastamist õigusvastaseks, kui ametikohti pakkudes on silmas peetud ATS § 116 lg 3 eesmärki (ametniku teenistusest vabastamise vältimine ametnikule sobiva teise ametikoha pakkumise teel) ja järgitud kohtupraktikas väljendatud põhimõtteid (vt ka halduskolleegiumi 22. mai 2000. a otsus asjas nr 3-3-1-14-00, 14. novembri 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-45-00 ja 7. aprilli 2005. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-5-05). 16. Ülaltoodud põhjustel tuleb R. Pakkeri kassatsioonkaebus rahuldada. Riigikohus tühistab halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning teeb asjas uue otsuse, millega tühistab vaidlustatud käskkirja taotletud ulatuses. Samuti tuleb R. Pakkerile välja mõista ATS § 135 lg 2 alusel kuue kuu ametipalga suurune hüvitus, sest ta loobub teenistusse ennistamisest. Kuna kolleegiumil puudub piisav teave väljamõistetava hüvituse suuruse arvutamiseks, tuleb R. Pakkerile maksmisele kuuluva summa täpne suurus kindlaks määrata Murru Vanglal. 17. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Seetõttu tuleb Murru Vanglalt R. Pakkeri kasuks välja mõista halduskohtusse kaebuse esitamisel ja apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv, kokku 160 krooni. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tagastatakse HKMS § 90 lg 2 esimese lause alusel. Jüri PÕLD Indrek KOOLMEISTER Harri SALMANN