Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-80-08 Riigikohtu halduskolleegiumi 11. veebruari 2009. a kohtuotsus OÜ Clarisson kaebuses Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 25. jaanuari 2007. a käskkirja nr 1-3.13-5/16 osaliseks tühistamiseks ning taotluse rahuldamata jäetud osas uuesti läbi vaatama kohustamiseks — RT III, 8, 53

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-80-08 Otsuse kuupäev 11. veebruar 2009 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi OÜ Clarisson kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 25. jaanuari 2007. a käskkirja nr 1-3.13-5/16 osaliseks tühistamiseks ning taotluse rahuldamata jäetud osas uuesti läbi vaatama kohustamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 26. juuni 2008. a otsus asjas nr 3-07-2228 Menetluse alus Riigikohtus OÜ Clarisson kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada OÜ Clarisson kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tartu Halduskohtu 28. märtsi 2008. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu 26. juuni 2008. a otsus asjas nr 3-07-2228. 3. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada OÜ Clarisson kaebus ning tühistada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 25. jaanuari 2007. a käskkirja nr 1-3.13-5/16 alapunkt 131 osas, millega taotlus jäeti põllu nr 1 osas 510 hektari ulatuses rahuldamata. 4. Mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt OÜ Clarisson kasuks välja kantud menetluskulud 18 008 (kaheksateist tuhat kaheksa) krooni ja 66 senti. 5. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. OÜ Clarisson esitas 18. mail 2006 pindalatoetuse taotluse, millega taotles 736,46 ha-le põldudele ebasoodsamate piirkondade toetust. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) peadirektori 25. jaanuari 2007. a käskkirja nr 1-3.13-5/16 alapunktiga 131 rahuldati OÜ Clarisson taotlus osaliselt ning määrati ebasoodsamate piirkondade toetust 77 683 kr ja 88 s. Käskkirja nr 1-3.13-5/16 kohaselt oli 8,04 ha ulatuses taotletud ja kindlaks tehtud pinna erinevus üle 2 ha või 3-20%; 513,66 ha ulatuses tuli toetust vähendada, kuna rohumaa oli 31. juuliks niitmata või karjatamata; 16,08 ha ulatuses tuli toetust vähendada kindlakstehtud pinnast kahekordse leitud vahe väärtuse võrra, kuna taotletud ja kindlakstehtud pinna erinevus oli üle kahe hektari või 3%, kuid mitte üle 20%; toetust ei makstud põldude kohta, mis ei olnud heas põllumajanduslikus korras; toetust vähendati, kuna 31. juuliks oli rohumaa niitmata, niide ära vedamata või hekseldamata. OÜ Clarisson esitas käskkirja peale vaide, mille PRIA jättis 25. septembri 2007. a vaideotsusega nr 13-25/270 rahuldamata. 2. OÜ Clarisson esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada PRIA 25. jaanuari 2007. a käskkiri nr 1-3.13-5/16 osas, millega jäeti taotlus osaliselt rahuldamata ning kohustada PRIA-t taotlust rahuldamata osas uuesti läbi vaatama. Kaebuses väitis OÜ Clarisson, et käskkiri ei ole nõuetekohaselt põhjendatud ning selle andmisel kasutatud metoodika on kontrollimatu. Arvestatud ei ole haldusmenetluses rakendatavat proportsionaalsuse ja kaalutlusõiguse põhimõtet. Põld nr 1 on üle 500 ha suur ning niitmise nõue oli täitmata ainult 10% ulatuses, kuna niiduk purunes. Kaebaja ei jätnud nõuet tahtlikult täitmata. PRIA võinuks jätta toetuse välja maksmata proportsionaalselt 10% ulatuses. Alles vaideotsuses on selgitatud, kuidas taotletavat summat on vähendatud. Põllumajandusministri 20. aprilli 2004. a määrusega nr 49 vastu võetud «Ebasoodsamate piirkondade toetuse saamise täpsemate nõuete ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsema korra» (määrus nr 49) § 9 lg 4 ja komisjoni 21. aprilli 2004. a määruse (EÜ) nr 796/2004, millega kehtestatakse nõukogu määruses (EÜ) nr 1782/2003 (millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks) ette nähtud nõuetele vastavuse, toetuse ümbersuunamise ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi rakendamise üksikasjalikud reeglid (komisjoni määrus nr 796/2004) art 51 lg 1 kohaldamine käskkirjas rakendatud viisil ei ole õige ega põhjendatud. 3. Tartu Halduskohus jättis 28. märtsi 2008. a otsusega asjas nr 3-07-2228 kaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et taotleja majandusüksusel toimus 28. augustil 2006 kohapealne kontroll, mille käigus tuvastati, et põldudel nr 1 ja 15 oli rohumaa hiljemalt 31. juuliks niitmata või karjatamata. Määruse nr 49 § 9 lg 4 sätestab, et kui kohapealse kontrolli käigus tehakse kindlaks, et taotleja ei ole vastavalt 31. juuliks või § 3 lõikes 41 sätestatud tähtpäevaks niitnud rohumaad või ei ole karjatanud seal loomi või ei ole vastavalt § 3 lõikes 5 sätestatud tähtpäevaks teinud põllumajanduslikust kasutusest ajutiselt väljas oleval maal mehaanilist umbrohutõrjet, jäetakse rikkumise kindlaks tegemise aastal selle põllu osas taotlus rahuldamata. Eelmainitud säte ei võimalda kaalutlusõigust ega proportsionaalsuse põhimõtte rakendamist. PRIA on õiguspäraselt jätnud taotluse 513,66 ha ulatuses, mis on põldude nr 1 ja nr 15 kogupindala, rahuldamata. Niiduki purunemine ei ole vääramatu jõud komisjoni 29. aprilli 2004. a määruse (EÜ) nr 817/2004, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad nõukogu määruse (EÜ) nr 1257/1999 (Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks) kohaldamiseks (komisjoni määruses nr 817/2004) artikli 39 kohaselt. Ühtlasi ei ole kaebaja PRIA-t teavitanud niiduki purunemisest ning asjaolust, et tal puudusid võimalused niita kogu põld õigeks ajaks. Komisjoni määruse nr 796/2004 preambuli 57. põhjenduses nimetatud proportsionaalsuse põhimõte ei ole õigusnorm, mis kuuluks antud juhul kohaldamisele. Kontrolli käigus ja mõõtmiste tulemusena tuvastati pindalade erinevused. Mõõtmiste tulemused, taotlused ja pindade erinevused on välja toodud kontrollaruandes nr 060069-57-027 ning selle lisades, mille kaebaja on allkirjastanud. Komisjoni määrus nr 796/2004 sätestab vähendamised ja väljaarvamised üledeklareerimise korral. Kuna üledeklareerimise korral rakendatav vähendamiste arvutusmetoodika tuleneb otseselt komisjoni määruse nr 796/2004 art-st 51, siis ei ole vaja vaidlustatud käskkirjas vähendamise metoodikat eraldi välja tuua. Piisab, kui käskkirjas on viide sättele, millest vähendamise metoodika tuleneb. Vaidlustatud käskkiri on vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 55 lg-le 1 ja § 56 lg-le 2 selge ja üheselt mõistetav ning põhjendustes on toodud ära nii selle andmise faktilised kui ka õiguslikud alused. Vaidlustatud käskkirjas on märgitud summa, mida kaebaja oleks võinud saada toetusnõuete järgimisel. Asjaolu, et vaidlustatud käskkirjas ei ole korrektselt lahti kirjutatud vaidlustamisviidet ning viidet kontrollaruandele nr 060069-57-027, ei võinud viia asja ebaõigele otsustamisele (HMS § 58). Kaebaja on kontrollaruandele allkirja andnud, mistõttu ta on teadlik kontrollaruandest ja selle lisades olevatest andmetest. 4. OÜ Clarisson esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada. Vaidlustatud käskkiri ei olnud piisavalt põhjendatud ning selle andmisel kohaldatud metoodika kontrollitav. Vaideotsusega tehti kaebajale teatavaks, et vaidlustatud käskkirja andmisel võeti aluseks kontrollaruanne. Asjaolu, et kaebaja oli kontrollaruandest teadlik, ei tähenda, et see on vaidlustatud käskkirja andmise aluseks. 513,66 ha-st jäi 31. juuliks niitmata 50 ha, mistõttu oleks toetussummat tulnud vähendada proportsionaalselt. Komisjoni määruse nr 796/2004 preambuli 57. põhjendusest tuleneb PRIA õigus toetust vähendada proportsionaalselt rikkumise suurusega. Komisjoni määruse nr 796/2004 ja määruse nr 49 §-st 8 ei tulene, et toetussumma tuleb ka väikese rikkumise puhul 100%-liselt jätta määramata. 5. Tartu Ringkonnakohus jättis 26. juuni 2008. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et apellandile tehti kontrollaruande sisu teatavaks juba kontrolli käigus ning talle saadeti enne haldusakti tegemist ka kontrollaruande väljavõte. Seetõttu ei olnud vaja vaidlustatud käskkirja lisada viidet, et selle aluseks on kontrollaruanne. Apellandile oli juba enne haldusakti andmist teada, millised rikkumised kontrolli käigus tuvastati. Vaidlustatud käskkirjast nähtub nii faktiline kui ka õiguslik alus, mistõttu on see nõuetekohane. Vastavalt määruse nr 49 § 8 lg 2 p-le 2, kui PRIA on kohapealse kontrolli käigus teinud kindlaks, et taotleja ei täida üldisi keskkonnanõudeid, vähendatakse rikkumise kindlakstegemise aastal määratavat toetust 20% selle rohumaa eest, kus hiljemalt 31. juuliks või § 3 lõikes 41 sätestatud juhul 20. augustiks ei ole niide ära veetud või hekseldatud. Kuna tegemist ei olnud niite äravedamise või hekseldamata jätmisega, siis ei ole eelnimetatud sätte kohaldamine võimalik. Kohaldamisele kuulub määruse nr 49 § 9 lg 4, mis sätestab tagajärje rohumaa niitmata või karjatamata jätmise korral. Nimetatud säte aga ei võimalda kaalutlusõigust ja proportsionaalsuse põhimõtte rakendamist. Niiduki purunemist ei saa käsitada vääramatu jõuna. Kontrolli käigus tuvastati taotleja majandusüksuses ebasoodsamate piirkondade toetuse ja keskkonnasõbraliku tootmise toetuse osas taotletud pindala (736,46 ha) ja kindlakstehtud pindala (728,42 ha) erinevus, mis oli 8,04 ha. See tulenes põldude nr 10, 16, 17, 18, 19, 20, 20-1, 22, 23 ja 26 mõõtmistulemustest. Komisjoni määruse nr 796/2004 art 51 sätestab vähendamised ja väljaarvamised üledeklareerimise puhul. Kui toetuskavade jaoks taotletud pindala ületab kindlakstehtud pindala, arvutatakse toetus kindlakstehtud pindala alusel, millest arvatakse maha kahekordne leitud erinevus, kui see erinevus on suurem kui 3% või kaks hektarit, kuid mitte suurem kui 20% määratletud maa-alast. Menetlusosaliste põhjendused 6. OÜ Clarisson palub kassatsioonkaebuses tühistada Tartu Halduskohtu 28. märtsi 2008. a ja Tartu Ringkonnakohtu 26. juuni 2008. a otsused asjas nr 3-07-2228 ning rahuldada kaebus, tühistada osaliselt PRIA peadirektori 25. jaanuari 2007. a käskkiri nr 1-3.13-5/16 ja kohustada PRIA-t taotlust uuesti läbi vaatama. Kassaator väidab, et ringkonnakohus on ebaõigesti kohaldanud HMS § 55 lg-t 1 ja § 56 lg-t 2. PRIA ei vaadanud seaduses ettenähtud 30-päevase tähtaja jooksul läbi kassaatori poolt esitatud vaiet. Käskkiri ei sisalda ühtki viidet selle kohta, et kontrollaruanne võib olla aluseks taotluse läbivaatamata ja toetuse määramata jätmisele. Kassaator sai alles vaideotsusest teada, et vaidlustatud käskkirja andmise aluseks võeti kontrollaruanne. Käskkirja andmed ja kontrollaruandes esitatud andmed on erinevad. Kohtusse pöörduti, kuna kassaator ei saanud kaevatavast haldusaktist aru. PRIA rikkus proportsionaalsuse põhimõtet, kui jättis toetussumma määramata kogu põllumassiivi ulatuses. Võttes arvesse põllumassiivi suurust ja niitmata jäänud põllu osakaalu, on toetussumma määramata jätmine kogu põllumassiivile ebaproportsionaalne soovitava eesmärgi suhtes, ebavajalik ning seetõttu vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Rohumaa 31. juuliks 50 ha ulatuses niitmata jätmine oli tingitud niiduki rikkest. Ringkonnakohus ei põhjendanud, miks puudub PRIA-l kaalutlusõigus. Komisjoni määrusest nr 796/2004 ja määruse nr 49 §-st 8 tuleneb otseselt haldusorgani kohustus toetuste vähendamise ja väljaarvamise korral lähtuda proportsionaalsuse põhimõttest. Kohtud oleksid pidanud põhjendama, miks võis PRIA taotluse rahuldamata jätmise alusena kohaldada määruse nr 49 § 9 lg-t 4, mitte aga § 8 lg 2 p-i 2. Määruse nr 49 § 9 lg 4 on vastuolus Euroopa Ühenduse õiguse põllumajanduspoliitika eesmärkide ja põhimõtetega ning põhiseadusega. Euroopa Kohus on 17. jaanuari 2008. a otsus liidetud kohtuasjades nr C-37/06 ja C-58/06 (Viamex Agrar Handels GmbH (C-37/06) ja Zuchtvieh-Kontor GmbH (ZVK) (C-58/06) vs. Hauptzollamt Hamburg-Jonas) asunud järgmisele seisukohale: «[…] mis puudutab küsimust, kas teatud kohustuse toetuse saaja poolt täitmata jätmine annab haldusorganile õiguse keelduda täielikult toetuse maksmisest, siis ühenduse õiguse üldpõhimõtteks olevat proportsionaalsuse põhimõtet, mis on Euroopa Kohtu praktikas, iseäranis ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas korduvalt kinnitust leidnud, peavad järgima nii ühenduse seadusandja kui ka siseriiklikud seadusandjad ja ühenduse õigust kohaldavad siseriiklikud kohtud. See põhimõte nõuab, et ühenduse institutsioonide tegevus ei läheks kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega.» 7. PRIA palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu 26. juuni 2008. a otsus jõusse. PRIA väidab, et vaidlustatud käskkiri on selge ja üheselt mõistetav ning selle põhjendus sisaldab nii faktilist kui ka õiguslikku alust. Kuna OÜ-le Clarisson tehti kontrollaruande sisu teatavaks, siis oli ta teadlik, millised rikkumised tuvastati ja milliste andmete alusel vaidlustatud käskkiri anti välja. Komisjoni määruse 796/2004 art 28 ei näe ette, et kontrollaruandes peab viitama, et nimetatud andmeid võidakse kasutada toetuse määramise otsustamisel. Põllumajandustoetusi ei määrata enne, kui on kontrollitud, kas kehtestatud nõuded on täidetud. PRIA on vastavalt nõukogu määruse nr 1258/1999 art-le 4 kohustatud kontrollima enne toetuse määramist taotluse nõuetele vastavust. Komisjoni määruse nr 796/2004 preambuli 57. põhjendus ei ole õigusnorm. Kassaatori viidatud Euroopa Kohtu otsus puudutab eksporditoetuste valdkonda, mitte pindalapõhiseid toetuseid. Ühtlasi on Euroopa Kohtu eelmainitud otsuse p-s 38 märgitud, et liikmesriikide pädevad asutused võivad toetuse suuruse üle otsustada, kui ühenduse õiguslooja ei anna pädevale asutusele kaalutlusruumi, teisel juhul nähakse ette, kas toetust tuleb jätta maksmata või vähendada. Määruse nr 49 § 9 lg 4 kohaselt puudub PRIA-l kaalutlusõigus. Kolleegiumi seisukoht 8. Käesoleva asja lahendamisel on oluline selgitada välja, kas Eestis loodud põllumajandusliku keskkonnatoetuse vähendamise regulatsioon vastab Euroopa Liidu õigusele ning on võimalikult tõhus, proportsionaalne ja hoiatav. Esmalt analüüsib Riigikohtu halduskolleegium pindalatoetusi käsitleva määruse nr 49 § 9 lg 4 vastavust Euroopa Liidu õigusele (I). Seejärel annab kolleegium hinnangu PRIA vaidlustatud käskkirja õiguspärasusele (II). Viimaks lahendab kolleegium menetluslikud küsimused (III). Kuivõrd praegune haldusasi on seotud Riigikohtu halduskolleegiumi menetleda olnud haldusasjadega nr 3-3-1-79-08 ja nr 3-3-1-81-08, ei pea halduskolleegium vajalikuks üksikasjalikult korrata põhjendusi, mis on toodud kolleegiumi 11. veebruari 2008. a otsuses asjas nr 3-3-1-79-08 ning piirdub selles asjas olulisema väljatoomisega. I 9. OÜ Clarisson majandusüksusel toimus 28. augustil 2006 kontroll, mille käigus tuvastati, et põld nr 1 (kogupindalaga 510 ha) oli umbes 10% (ligikaudu 50 ha) ulatuses ja põld nr 15 (kogupindalaga 3,66 ha) oli täies ulatuses enne 31. juulit niitmata või karjatamata. Kuna PRIA tuvastas lisaks üledeklareerimisele ka üldise keskkonnanõude rikkumise, siis vähendati määruse nr 49 § 9 lg 4 alusel toetust kogu põllu nr 1 ja põllu nr 15 osas kokku 513,66 ha ulatuses. Käesolev vaidlus seisneb selles, kas kindla põllu osas üldise keskkonnanõude rikkumise eest, mis seisneb selle põllu osaliselt niitmata või karjatamata jätmises hiljemalt 31. juuliks, ette nähtud sanktsioon (taotluse kogu põllu osas rahuldamata jätmine) vastab Euroopa Liidu õigusele. 10. Euroopa Komisjoni kinnitatud programmi «Eesti maaelu arengukava (2004–2006)» (arengukava) ja määruse nr 49 kehtestamise aluseks on ka nõukogu 17. mai 1999. a määrus (EÜ) nr 1257/1999 Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta. Komisjoni määrusega nr 817/2004 on kehtestatud üksikasjalikud eeskirjad nõukogu määruse nr 1257/1999 kohaldamiseks. Kolleegium leiab, et antud asjas on Euroopa Liidu õigusnormidest eelkõige asjassepuutuv komisjoni määruse nr 817/2004 art 73, kuna selles on liikmesriikidele nähtud ette volitus kehtestada sanktsioonisüsteem, kui taotleja on rikkunud määrusest nr 817/2004 tulenevaid nõudeid, sh ka rohumaa niitmise või karjatamise nõuet. Komisjoni määrus nr 817/2004 on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav, kuid art 73 ei oma vahetut õigusmõju, st, et nimetatud sättest ei tulene isikule subjektiivseid õigusi ja kohustusi. Sanktsioon tuleb reguleerida siseriikliku õigusega. Kassaatori viited komisjoni määruse nr 796/2004 preambuli 57. põhjendusele ei ole asjakohased. 11. Rohumaa niitmise või karjatamise nõude rikkumise eest ette nähtud sanktsioon oli sätestatud määruse nr 49 § 9 lg-s 4. Määruse nr 49 § 9 lg 4 sätestas järgmist: «Kui kohapealse kontrolli käigus tehakse kindlaks, et taotleja ei ole vastavalt 31. juuliks või § 3 lõikes 41 sätestatud tähtpäevaks niitnud rohumaad või ei ole karjatanud seal loomi või ei ole vastavalt § 3 lõikes 5 sätestatud tähtpäevaks teinud põllumajanduslikust kasutusest ajutiselt väljas oleval maal mehhaanilist umbrohutõrjet, jäetakse rikkumise kindlaks tegemise aastal selle põllu osas taotlus rahuldamata.» Seega tuli PRIA-l määruse nr 49 § 9 lg 4 kohaselt juhul, kui kassaator ei olnud 31. juuliks rohumaad niitnud, jätta tema taotlus osaliselt niitmata jäänud põllu osas rahuldamata. Kolleegium peab vajalikuks märkida, et määruse nr 49 § 9 lg 4 sõnastusest tuleneb, et tegemist on haldusorganit kohustava sättega, mis ei anna PRIA-le kaalutlusõigust otsustada teisiti, kui selles on ette nähtud. Ühtlasi laieneb nimetatud regulatsioon juhtumile, kus on tegemist põllu osalise niitmata või karjatamata jätmisega. 12. Määruse nr 49 § 9 lg-t 4, mis sätestas sanktsiooni rohumaa niitmata või karjatamata jätmise eest, tuleb hinnata komisjoni määruse nr 817/2004 art 73 ja Euroopa Liidu õiguse tunnustatud üldpõhimõtete alusel, st, et loodud sanktsioon peab vastama tõhususe ja proportsionaalsuse põhimõtetele ning olema hoiatav. Eeltoodut kinnitab ka Euroopa Kohtu praktika, mille kohaselt peab liikmesriigi poolt Euroopa Liidu õiguse alusel loodud sanktsioonisüsteem vastama nii tõhususe kui ka proportsionaalsuse põhimõtetele (vt Euroopa Kohtu 25. novembri 1986. a otsus liidetud asjas 201/85 ja 202/85: Klensch jt, p 10. EKL 1986, lk 03477; 20. juuni 2002. a otsus asjas C-313/99 Gerard Mulligan jt vs. Iirimaa, p 35. EKL 2002, lk I-05719; 25. märtsi 2004. a otsus liidetud asjas C-231/00, C-303/00 ja C-451/00: Cooperativa Lattepi3 arl, p 57. EKL 2004, lk I-02869; 19. septembri 2002. a otsus asjas C-336/00: Huber. EKL 2002, lk I-7699; 28. juuni 2008. a otsus asjas C-1/06: Bonn Fleisch Ex- ja Import GmbH vs. Hauptzollamt Hamburg-Jonas. EKL 2007, lk I-05609). 13. Nõukogu määruse nr 1257/1999 preambuli 14. ja 31. põhjendusest ning komisjoni määruse nr 817/2004 preambuli 11. põhjendusest tuleneb kokkuvõtlikult, et Euroopa Liidu õiguse alusel makstava toetuse ning komisjoni määruse nr 817/2004 art 73 alusel loodud sanktsiooni eesmärgiks on tagada maaelu säästev areng. 14. Kolleegiumil on tõsiseid kahtlusi, kas määruse nr 49 § 9 lg-s 4 sisalduv sanktsioon, mis näeb ette, et põllu osalise niitmata või karjatamata jätmise korral jäetakse kogu põllu osas taotlus rahuldamata, on kooskõlas proportsionaalsuse ja tõhususe põhimõtetega. Ühtlasi on kaheldav, kas selline regulatsioon aitab saavutada nõukogu määrusega nr 1257/1999 ja komisjoni määrusega nr 817/2004 seatud eesmärki ehk tagada maaelu säästvat arengut. 15. Euroopa Kohtu praktika kohaselt hindab liikmesriigi kohus seda, kas kohaldatavas siseriiklikus õiguses ette nähtud sanktsioonid on proportsionaalsed (Euroopa Kohtu 5. juuli 2007. a otsus asjas C-430/05: Ntionik Anonymi Etaireia Emporias H7Y jt vs. Epitropi Kefalaiagoras, p 54. EKL 2007, lk I-05835; 11. jaanuari 2007. a otsus asjas C40/05: Kaj Lyyski vs. Umeå universitet, p 48. EKL 2007, lk I-00099). Euroopa Kohtus rakendatav proportsionaalsuse analüüsi kontroll on oma olemuselt sarnane Eesti õigussüsteemis rakendatava proportsionaalsuse põhimõtte kontrolliskeemiga, mille kohaselt peab meede olema sobiv, vajalik ja mõõdukas (vt Euroopa Kohtu 11. juuli 2002. a otsus asjas C-210/00: Käserei Champignon Hofmeister, punkt 59. EKL 2002, lk I-6453; 10. detsembri 2002. a otsus asjas C-491/01: British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, punkt 122. EKL 2002, lk I-11453; 4. oktoobri 2007. a otsus asjas C-375/05: Geuting, punkt 45. EKL 2007, lk I-7983; 12. juuli 2001. a otsus asjas C-189/01: Jippes jt, punkt 81. EKL 2001, lk I-5689; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02 p 15; 30. aprilli 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-3-04 p 31). 16. Kolleegium leiab, et meede, mille kohaselt tuleb osalise niitmata jätmise korral kogu põllu osas taotlus rahuldamata jätta, on sobiv selleks, et tagada Euroopa Liidu struktuuriabiga seotud arengukavade elluviimine ja et taotlejad järgiksid nõukogu määruses nr 1257/1999 ja komisjoni määruses nr 817/2004 sisalduvate nõuete täitmist. See tagab ka sanktsiooni hoiatava iseloomu. Määruse nr 49 § 9 lg-s 4 sätestatud meede, mille kohaselt ka põllu 10% osas niitmata jätmise korral jäetakse kogu põllu osas taotlus rahuldamata, on ilmselgelt mittevajalik. Sanktsiooniga taotletud eesmärki oleks võimalik saavutada ka mõne teise sanktsiooniga, mis koormaks toetuse saajat vähem, näiteks kui regulatsioon jätaks PRIA-le kaalutlusõiguse otsustamaks toetuse vähendamise protsendi üle, arvestades seejuures rikkumise tõsidust, ulatust, püsivust ja korduvust. Sanktsioon, millega jäetakse taotlus kogu põllu osas rahuldamata juhul, kui 90% põllu pindalast vastab üldistele keskkonnanõuetele, kuid 10% põllust on niitmata, ei ole vastavuses Euroopa Liidu õigusega taotletava eesmärgiga ning ei aita tagada maaelu säästvat arengut. Seetõttu muudab selline olukord, kus PRIA-l puudub kaalutlusõigus määrata toetuse vähendamise protsent lähtuvalt tuvastatud rikkumise tõsidusest, ulatusest, püsivusest ja korduvusest, sanktsiooni ebaproportsionaalseks selle eesmärgi suhtes, milleks on tagada Euroopa Liidu struktuuriabiga seotud arengukavade elluviimine ja et taotlejad järgiksid Euroopa Liidu õiguse alusel antava toetuse nõuete täitmist. Eeltoodust lähtuvalt on määruse nr 49 § 9 lg 4, mis näeb ette, et ka osalise niitmata jätmise korral tuleb taotlus kogu põllu osas jätta rahuldamata, ebaproportsionaalne maaelu säästva arengu tagamise eesmärgi suhtes, mida määrusega nr 1257/1999 ja määrusega nr 817/2001 taotletakse. 17. Samuti ei pruugi maaelu säästev areng olla nõutaval määral tagatud olukorras, kus regulatsioon näeb ette, et hoolimata konkreetse põllu osas umbes 90% ulatuses üldise keskkonnanõude täitmisest tuleb terve põllu osas jätta taotlus rahuldamata, jätmata makseasutusele kaalutlusvõimalust. Selline regulatsioon muudab ühenduse õiguskorra (nõukogu määruse nr 1257/1999 ja komisjoni määruse nr 817/2001) alusel antud pindalatoetuse väljamaksmise ülemäära raskeks või isegi sisuliselt võimatuks. Seetõttu ei vasta selline siseriiklik regulatsioon ka tõhususe põhimõttele. 18. Antud juhtumil ulatub määruse nr 49 § 9 lg-s 4 sätestatud sanktsioonimeede põllu osalise niitmata jätmise puhul kaugemale sellest piirist, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik, mistõttu sanktsioon on rikkumise raskuse suhtes ebaproportsionaalne ega vasta tõhususe põhimõttele. Seega on tegemist ebamõistliku takistusega ühenduse toetuse saamisel. Eeltoodud põhjustel tuleb nimetatud säte jätta kohaldamata osas, milles need ei näe PRIA-le põllu osalise niitmata jätmise korral sanktsiooni kohaldamisel ette kaalutlusõigust otsustada sanktsiooni suuruse üle (vt Euroopa Kohtu 15. juuli 1964. a otsus asjas 6/64: Costa vs. ENEL. EKL 1964, lk 1141; Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-1-05, p-d 49 ja 50). Eeltoodu ei kehti juhtumil, kui tegemist on põllu täieliku niitmata jätmisega. 19. Nõukogu määrusega nr 1257/1999 ja komisjoni määrusega nr 817/2001 ei oleks kooskõlas ka olukord, kus põllu osalise niitmata jätmise korral ei näeks siseriiklik regulatsioon ette õiguslikku tagajärge. Põllumajandusministri 23. augusti 2007. a määruse nr 120 «Põllumajandusministri määruste muutmine» § 1 p-ga 2 tunnistati määruse nr 49 § 9 lg 4 kehtetuks. Arvestades asjaolu, et menetlusautonoomia kuulub liikmesriigi pädevusse, saab PRIA arengukava 2004–2006 raames antavat pindalatoetust üldise keskkonnanõude rikkumise, mis seisneb põllu osalises niitmata jätmises 31. juuliks, tuvastamisel vähendada uue regulatsiooni põhimõtetest juhindudes. Sellisel juhul tuleb PRIA-l, lähtudes määruse nr 49 § 9 lg-st 4 koostoimes nõukogu määruse nr 1257/1999 ja komisjoni määruse nr 817/2001 eesmärgipärase tõlgendamisega, põllu osalise niitmata jätmise korral toetuse vähendamisel arvestada ühelt poolt toetuse eesmärki ning teiselt poolt tuvastatud rikkumise tõsidust, ulatust, püsivust ja korduvust selliselt, et rakendatav sanktsioon oleks piisavalt tõhus, proportsionaalne ja hoiatav. II 20. Halduskolleegium peab siiski vajalikuks, hoolimata sellest, et haldusakt on antud materiaalõiguslikult valesti, märkida vaidlustatud käskkirja põhjendamise kohta järgmist. 21. Vaidlustatud käskkirjas on küll viidatud, et selle andmisel on lähtutud ka «käskkirja lisas toodud põhjustest», kuid sellest viitest ei ole üheselt mõistetav, kas mõeldakse kontrollaruannet nr 060069-57-027 või teisi lisasid. Kui haldusaktis viidatakse teisele dokumendile, siis peab viide sisaldama vähemalt dokumendi rekvisiite, mis aitaksid üheselt tuvastada viidatava dokumendi. Kuna vaidlustatud käskkirja põhjendused ei sisalda isegi põhimotiive, siis ei oleks ka korrektne viide kontrollaruandele piisav. Seetõttu ei ole ka käskkirja põhjendustest üheselt mõistetav, millistel põldudel tuvastati taotletud pindala (736,46 ha) ja kindlakstehtud pindala (728,42 ha) erinevus 8,04 ha. Eeltoodust lähtuvalt on käskkiri ilmselgelt puudulikult põhjendatud. 22. Samas on käskkirjas märgitud õiguslik alus, mille rikkumist pole PRIA tuvastanud (niide on koristamata, õigeaegselt vedamata või hekseldamata) ja viidatud põllumajandusministri 20. aprilli 2004. a määrusega nr 51 vastu võetud «Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsemale korrale», mille sätted ei reguleeri ebasoodsamate piirkondade toetust, vaid põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemaid nõudeid, taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise korda. Haldusakti põhjendamise kohaselt tuleb faktilised asjaolud siduda õigusnormi koosseisuga, mis vastab tuvastatud asjaoludele. Haldusakti põhjendus ei eelda selle koormamist õiguslike alustega, mis ei ole asjakohased. Seetõttu tuleb põhjendamise kohustusest lähtuvalt haldusorganil haldusaktis märkida need õiguslikud alused, mille faktiline koosseis on tuvastatud. 23. Kassaatori etteheide, et ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ei kohaldatud põllu nr 1 toetuse vähendamisel määruse nr 49 § 8 lg 2 p-i 2, on asjakohatu. Ringkonnakohus on oma põhjendustes märkinud, et eelmainitud sättes reguleeritud juhtum ei laiene olukorrale, kus on tegemist põllu osalise niitmata jätmisega. Seega on ringkonnakohus kassaatori apellatsioonkaebuses toodud väitele vastanud. III 24. Eeltoodud põhjustel tuleb Tartu Halduskohtu 28. märtsi 2008. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu 26. juuni 2008. a otsused asjas nr 3-07-2228 tühistada. Kolleegium peab võimalikuks teha asjas uue otsuse, millega rahuldatakse OÜ Clarisson kaebus ja tühistatakse PRIA 25. jaanuari 2007. a käskkirja nr 1-3.13-5/16 alapunkt 131 osas, millega toetus jäeti põllu nr 1 osas 510 hektari ulatuses rahuldamata, kuna põld nr 1 oli 31. juuliks osaliselt niitmata või karjatamata. 25. Kuna kolleegium teeb ise uue otsuse ilma asja uueks arutamiseks saatmata, tuleb lahendada ka menetluskulude jaotus (HKMS § 93 lg 4). Kassaator taotleb kantud 6800 kr suuruste kassatsioonikulude väljamõistmist, millest 400 kr on kautsjon ja 6400 kr õigusabikulud. Kuludokumendid ja maksekorralduse on kassaator esitanud. Halduskohtus kandis kaebaja menetluskulusid 11 608 kr ja 66 s (kuludokumendid ja maksekorraldus halduskohtule esitatud, tl 79–83). Toimikust ei nähtu, et OÜ Clarisson on apellatsiooniastmes kandnud menetluskulusid. Seega tuleb PRIA-lt välja mõista kassaatori kantud menetluskulud esimese astme kohtumenetluses 11 608 kr ja 66 s ning kassatsioonimenetluses 6400 kr. Kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 90 lg 2). Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Jüri PÕLD