Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — Õiguskantsleri taotluse tunnistada Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kehtetuks, läbivaatamine — RT I, 1994, 80, 1379

Riigikohtu Põhiseaduslikkuse Järelevalve Kohtukolleegiumi 2. novembri 1994. a. otsus nr 8 Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton, Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas 21. oktoobri 1994. a. kohtuistungil õiguskantsler Eerik-Juhan Truu­välja ja Riigikogu esindaja Riigikogu liikme Kalle Kulboki osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Kerdi Raua juuresolekul läbi õiguskantsleri taotluse 6. septembrist 1994. a. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest nähtub: 9. novembril 1992. a. võttis Riigikogu vastu Riigikogu töökorra seaduse, millesse tehti 19. jaanuaril 1993. a. redaktsioonilisi muudatusi. Nimetatud seaduse § 7 lg. 1 sätestab, et Riigikogu liikme asumiseks mõnda teise riigi­ametisse loetakse asumist Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse või mõne valitsusasutuse poolt nimetatavasse ametisse, välja arvatud nimeta­mine haldus- või järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks (s.h. Eesti Panga nõukogu või riigiettevõtte või -asutuse nõukogu koosseisu), sõltumata nimeta­mise ajast. Õiguskantsler, juhindudes põhiseaduse §-st 142 lg. 1 ja õiguskantsleri tegevuse korraldamise seaduse §-st 15 lg. 1, esitas 27. oktoobril 1993. a. Riigikogule ettepaneku viia Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kooskõlla põhiseadusega. Õiguskantsler leidis, et Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 ei vasta põhiseaduse §-le 63, mille kohaselt Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis. 25. novembril 1993. a. arutas Riigikogu õiguskantsleri ettepanekut ja otsustas viia Riigikogu töökorra seaduse kooskõlla põhiseadusega. 15. detsembril 1993. a. esitati Riigikogule Riigikogu töökorra seaduse muutmise seaduse eelnõu kaks varianti. 15. veebruaril 1994. a. läbisid mõlemad seaduse eelnõud esimese lugemise, kusjuures otsustati need eelnõud ühitada. 14. märtsil 1994. a. ja 18. mail 1994. a. otsustati lugemise tähtaega pikendada. Käesoleva ajani ei ole Riigikogu täitnud õiguskantsleri ettepanekut ega ka Riigikogu enda otsust Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kooskõlla viimise kohta põhiseadusega. Juhindudes põhiseaduse §-st 142 lg. 2 ja õiguskantsleri tegevuse korralda­mise seaduse §-st 17, esitas õiguskantsler Riigikohtule taotluse, milles tegi ettepaneku tunnistada põhiseaduse § 152 lg. 2 alusel Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kehtetuks. Õiguskantsler leiab, et Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 on vastuolus põhiseaduse §-dega 4, 63 lg. 1, 64 lg. 2 p. 1 ja 102 nende koostoimes. Riigikogu on ületanud samuti oma volitusi §-de 161 — 168 ning põhiseaduse rakendamise seaduse § 8 tähenduses. Taotluse motiivide kohaselt on Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 loetletud institutsioonid — Riigikogu, Vabariigi President, Vabariigi Valitsus või valitsusasutus — , kelle poolt ametisse nimetamist loetakse Riigikogu liikme mõnda teise riigiametisse astumiseks. Nendele tunnustele vastab ka Riigikogu liikme nimetamine haldus- või järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks. Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 ettenähtud erand, mitte lugeda Riigikogu liikme asumiseks teise riigiametisse tema nimetamist haldus- või järelevalve­nõukogu esimeheks või liikmeks, on vastuolus põhiseaduse §-ga 63 lg. 1, mis kehtestab kategoorilise nõude, et Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis. Erandi kehtestamisega on Riigikogu andnud põhiseaduse §-le 63 lg. 1 selles sätestatust erineva tõlgenduse, mis sisuliselt tähendab põhiseaduse muutmist. Riigiettevõtete haldusnõukogude liikmed saavad volitused Vabariigi Valitsuselt, kes kinnitab haldusnõukogude isikkoosseisu. Töötamise aluseks haldusnõukogudes on nendega asutaja (ministeeriumi) poolt sõlmitav leping Riigikogu liikmega. Haldusnõukogu kaudu teostab asutaja (ministeerium) riigi majanduspoliitikat ja haldusnõukogu viib riiklikku majanduspoliitikat ellu, lähtudes vastava ministeeriumi poolt väljatöötatud majandusharu arengu­programmist. Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 sätestatud erand annab Riigikogu liikmele õiguse osaleda samaaegselt nii seadusandliku kui täidesaatva riigivõimu teostamisel, mis on vastuolus põhiseaduse §-ga 4 ja rikub võimude lahususe ning tasakaalustatuse põhimõtet. Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 sätestatud erandiga on tekitatud olustik, kus ei toimi põhiseaduse §-s 63 lg. 1 ettenähtud kategooriline piirang ja on peatatud põhiseaduse § 64 lg. 2 p. 1 toime nende Riigikogu liikmete suhtes, kes on kinnitatud ametisse riigiettevõtte haldusnõukogu koosseisu. Põhiseaduse § 64 lg. 2 p. 1 sätestab, et Riigikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega tema asumisega mõnda teise riigiametisse. Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 erandi sätestamisega on muudetud põhiseaduse § 63 lg. 1 sisuliselt Riigikogu poolse tõlgendamise teel. põhiseaduse muutmine võib toimuda Põhiseaduse §-des 161 — 168 või Põhiseaduse rakendamise seaduse §-s 8 sätestatud korras. Kuna Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 on vastuolus põhiseaduse §-dega 4, 63 lg. 1, 64 lg. 2 p. 1, 161 — 168, siis on see vastuolus ka põhiseaduse §-ga 102, mis sätestab, et seadusi võetakse vastu kooskõlas Põhiseadusega. Justiitsminister Urmas Arumäe kirjalikus arvamuses toetatakse õigus­kantsleri taotlust. Õiguskantsler loobus kohtuistungil oma taotlusest tunnistada Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kehtetuks järelevalvenõukogu ja Eesti Panga nõukogu osas ja taotles osundatud seaduse sätte kehtetuks tunnistamist haldusnõukogu ning riigiettevõtte ja -asutuse nõukogu osas. Tutvunud esitatud materjalidega ja õigusdoktor professor Heino Siiguri kirjaliku arvamusega ning ära kuulanud õiguskantsleri ja Riigikogu esindaja selgitused, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis: 1. Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kasutab formuleeringut «nimetamine haldus- või järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks (sh. Eesti Panga nõukogu ja riigiettevõtte või -asutuse nõukogu koosseisu)». Formaalloogiliselt tuleneb sellest, et mõisted «haldusnõukogu» ja «järelevalvenõukogu» hõlmavad «Eesti Panga nõukogu» ning «riigiettevõtte ja -asutuse nõukogu». Selline lähenemine on aga ekslik, sest «haldusnõukogu» ja «järelevalvenõukogu» ei ole mõisted, mis hõlmavad Eesti Panga nõukogu ja riigiettevõtte või -asutuse nõukogu mõisteid. «Haldusnõukogu» on mõiste, mida kasutatakse üksnes Vabariigi Valitsuse määruste alusel loodud organi tähistamiseks. Kuna seadust ei tohi tõlgendada viisil, mis muudaks seaduse või selle sätte mõttetuks, siis on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium seisukohal, et Riigikogu töökorra seaduses peetakse silmas viit nõukogu — haldusnõukogu, järelevalvenõukogu, Eesti Panga nõukogu, riigiettevõtte nõukogu ja riigiasutuse nõukogu. Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kohaselt ei loeta Riigikogu liikme asumiseks mõnda teise riigiametisse tema nimetamist: 1) haldusnõukogu esimeheks või liikmeks; 2) järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks; 3) Eesti Panga nõukogu koosseisu; 4) riigiettevõtte nõukogu koosseisu; 5) riigiasutuse nõukogu koosseisu. 2. Vabariigi Valitsus andis 29. detsembril 1990. a. määruse nr. 264 «Eesti Vabariigile kuuluvate riiklike ettevõtete üleviimise kohta uutele organisatsiooni­listele vormidele», millega kinnitati ka «Riigiettevõtte haldusnõukogu põhi­määrus» (RT 1991, 2, 21). 6. juulil 1992. a. muutis Vabariigi Valitsus määrusega nr. 198 eelnimetatud määrust ja riigiettevõtte haldusnõukogu põhimäärust (RT 1992, 33, 436). Määrus «Eesti Vabariigile kuuluvate riiklike ettevõtete üleviimise kohta uutele organisatsioonilistele vormidele» (edaspidi määrus) näeb ette, et riigiettevõtete nimekirja ja nende haldusnõukogude isikkoosseisu kinnitab Eesti Vabariigi Valitsus. Määruse p. 3 kohaselt asutab riigiettevõtte Eesti Vabariigi minis­teerium või riigivara valdusorganisatsioon. Riigiettevõtte haldusnõukogu põhimääruse (edaspidi põhimäärus) p. 1 sätestab, et riigiettevõtte kõrgeimaks organiks on tema asutaja, kes teostab haldusnõukogu kaudu riigi majanduspoliitikat. Punkti 3 kohaselt nimetatakse haldusnõukogu liikmed ministeeriumi või riikliku ameti ettepanekul. Põhi­määruse p. 5 alusel saavad haldusnõukogu liikmed töö eest haldusnõukogus tasu vastavalt nendega sõlmitud lepingule. Haldusnõukogu liikmetele makstav tasu määratakse asutaja poolt ja arvatakse ettevõtte halduskulude hulka. Vabariigi Valitsus kohustas 6. juuli 1992. a. määruse nr. 198 «Eesti Vabariigi Valitsuse 29. detsembri 1990. a. määruse nr. 264 osalise muutmise kohta» punktis 4 Eesti Vabariigi Tööministeeriumi, Eesti Vabariigi Rahandus­ministeeriumi ja Eesti Vabariigi Justiitsministeeriumi välja töötama 20. juuliks 1992. a. riigiettevõtete haldusnõukogude liikmetega sõlmitava lepingu tüüp­vormi, millega määratakse liikmete kohustused, pädevus, vastutus ja tasusta­mise tingimused. Lepingu tüüpvorm tuli välja töötada lähtudes järgnevatest põhimõtetest: vastutuse määramisel tuleb lähtuda Eesti Vabariigi haldus­vastutuse seadustiku põhimõte­test; näha ette töötasu sõltuvus ametlikult kinnitatud miinimumpalgast ja ettevõtte töötulemustest, kusjuures konkreetse tasu määrab asutaja sõltuvalt ettevõtte suurusest ja spetsiifikast; ette näha lepingu ennetähtaegse lõpetamise võimalus, kui töövõtja on eksinud talle asu­taja poolt lepinguga kehtestatud nõuete või privatiseerimisreeglistiku vastu. Riigikohtu järelepärimisele vastasid Justiitsministeerium ja Sotsiaalminis­teeriumiks reorganiseeritud Tööministeerium, et lepingu tüüpvormi välja ei töötatud. Ministeeriumid olid arvamusel, et osalemist haldusnõukogudes ja juhatustes ei saa käsitleda lepingulise suhtena, vaid haldusõiguliku suhtena. Oma seisukohast informeerisid ministeeriumid ka Vabariigi Valitsust. Riigiettevõtte haldusnõukogu põhimääruse II peatükk sätestab haldus­nõukogu õigused ja kohustused. Haldusnõukogu on õigustatud ja kohustatud ametisse nimetama ettevõtte direktori, sõlmima temaga töölepingu ja vabastama direktori enne tähtaega; korraldama ettevõtte revisjonialast tööd; kinnitama ettevõtte aastaaruande, bilansi ja kasumi jaotuse ning aastaeelarve; määrama ettevõtte varade ja vahenditega tehtavad tehingud; viima ellu riiklikku majandus­poliitikat, lähtudes vastava ministeeriumi poolt väljatöötatud majandusharu arenguprogrammist, korraldama ja tagama ettevõtte arenguprogrammide väljatöötamise; otsustama pikaajaliste laenude võtmise, esinduste ja filiaalide asutamise ning nende tervikvara müümise, investeeringute paigutamise; esitama riigiettevõtte asutajale ettepanekuid ettevõtte kahjumi katmiseks riigi poolt; töötama välja ja esitama asutajale ettepanekuid põhikirja muutmiseks, ettevõtte reorganiseerimiseks või tema tegevuse lõpetamiseks; esitama riigiettevõtte asutajale ettepanekuid riigiettevõtte vara erastamise kohta. Põhimääruse p. 12 kohaselt vastutavad haldusnõukogu esimees, tema asetäitja ja liikmed oma kohustuste täitmise eest Eesti Vabariigi seadustega ja muude normatiivaktidega ettenähtud korras ja vastavalt nendega sõlmitud lepingule. Haldusnõukogu liige vabaneb vastutusest vaid siis, kui ta temaga lepingu sõlminud juriidilisele isikule kirjalikult teatab väära otsuse vastu­võtmisest või õige otsuse mittevastuvõtmisest. Eeltoodust nähtub, et haldusnõukogu liige nimetatakse valitsusasutuse — ministeeriumi ettepanekul ja kinnitatakse määrusega Vabariigi Valitsuse poolt, s.t. haldusnõukogu liikmed saavad oma tegevuseks volitused täidesaatvalt riigivõimult. Haldusnõukogu kaudu teostab ministeerium riigi majanduspoliitikat, lähtudes vastava ministeeriumi poolt väljatöötatud majandusharu arengu­programmist. Majanduspoliitika on aga üks osa riigi sise- ja välispoliitikast, mis on põhiseaduse § 87 p. 1 kohaselt Vabariigi Valitsuse kui täidesaatva riigivõimu pädevuses. Haldusnõukogu liikme ülesannete täitmine on töötamine ametikohal, kus täidetakse riigi haldusfunktsioone, mille eest on ette nähtud tasu ja kantakse vastutust riigiettevõtte kõrgema organi — ministeeriumi ees. Seega on haldus­nõukogu koosseisu kuulumine riigiametis olek. Põhiseaduse § 59 sätestab, et seadusandlik võim kuulub Riigikogule. Riigikogu liikmed osalevad seadus­andliku võimu teostamisel, mis on riigiametis olek, sest põhiseaduse § 63 lg. 1 kehtestab kategoorilise nõude — Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis. Põhiseaduse §-ga 63 lg. 1 kehtestatud piirang on üheks põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalus­tatuse põhimõtte tagatiseks. Võimude lahususe põhimõtte kohaselt on seadusandlik, täitev- ja kohtu­võim seatud üksteist tasakaalustama ning on seega teatud mõttes vastandlike huvidega. See on vajalik riigivõimu jaotamiseks ja seeläbi demo­kraatia ja seaduslikkuse printsiibi kindlustamiseks. Kui üks isik täidab sama­aegselt riigivõimu kahe haru funktsioone ja tema tegevust tasustatakse mõlemalt poolt, siis võib see põhjustada eetilise ja huvide konflikti täidetavate võimu­funktsioo­nide ning sellest johtuvalt ka isiklike ning avalike huvide vahel. Huvide konflikt kui olukord, kus riigiametnik üheaegselt täidab olemuselt vastandlikke ülesandeid ja taotleb vastandlikke eesmärke, võib põhjustada minetusi tema ametikohustuste täitmisel ja võib luua eeldused korruptsiooniks. Huvide konflikti peab vältima kõigis riigiametites. Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 sätestatud erand, mille kohaselt Riigikogu liikme teise riigiametisse asumiseks ei loeta Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse või mõne valitsusasutuse poolt nimetamist haldusnõukogu esimeheks või liikmeks, lubab Riigikogu liikmel osaleda sama­aegselt nii seadusandliku riigivõimu teostamisel Riigikogus kui ka täidesaatva riigivõimu teostamisel haldusnõukogus. Kuna täidesaatva riigivõimu teostamine haldusnõukogus on riigiametis olek, siis on Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 sätestatu, et Riigikogu liiget võib nimetada haldusnõukogu esimeheks või liikmeks, vastuolus põhiseaduse §-ga 63 lg. 1. Seadusandliku ja täidesaatva võimu üheaegne teostamine Riigikogu liikme poolt on vastuolus põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasa­kaalustatuse põhimõttega. Riigikohus nõustub õiguskantsleri järeldusega, et erandi kehtestamisega Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 ei järgitud põhiseaduse § 64 lg. 2 p. 1 mõtet. 3. Riigikohtule esitatud taotluses käsitles õiguskantsler ka Riigikogu liikmete osalemist järelevalvenõukogus kui muus riigiametis olekut. Käesoleval ajal puudub üldakt järelevalvenõukogu kohta, milles oleks sätestatud nimetatud nõukogu pädevus, liikmete volitused, ülesanded ja vastutus. Seetõttu ei saa Riigikohus anda õiguslikku hinnangut, kas Riigikogu liikme nimetamine järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks on asumine mõnda teise riigiametisse ja seega vastuolus põhiseaduse §-ga 63 lg. 1. Samas leiab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et Riigikogu liikme järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks olemist tuleb hinnata lähtudes Riigikohtu seisukohtadest haldus­nõukogusse kuulumise kohta. 4. Riigikogule tehtud ettepanekus viia Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kooskõlla põhiseadusega, käsitles õiguskantsler üksnes haldus- ja järelevalve­nõukogu esimeheks või liikmeks olekut, märkimata kuulumist Eesti Panga nõukogu, riigiettevõtte nõukogu või riigiasutuse nõukogu koosseisu. Seega ei eeldanud õiguskantsleri ettepanek Riigikogule Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 tervikuna kehtetuks tunnistamist. Riigikohtule esitatud taotluses tegi aga õiguskantsler ettepaneku tunnistada Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 tervikuna kehtetuks. Seega on Riigikohtule esitatud taotlus laiem kui Riigikogule tehtud ettepanek. Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seaduse §-de 15 lg. 1 ja 17 mõtte kohaselt ei tohi Riigikohtule esitatud taotlus olla laiem kui akti vastu võtnud organile tehtud ettepanek viia see akt kooskõlla põhiseaduse või seadusega. Akti vastu võtnud organile antakse võimalus ise viia vaidlustatud akt õiguskantsleri ettepaneku alusel kooskõlla põhiseaduse või seadusega. Õiguskantsleri õigus pöörduda Riigikohtusse on seostatud tema ettepaneku rahuldamata või vastuseta jätmisega akti vastu võtnud organi poolt. Kuna Riigikohtule esitatud taotlus ei saa olla laiem kui Riigikogule tehtud ettepanek, siis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium rahuldab õiguskantsleri taotluse osaliselt. 5. Põhiseaduse § 64 lg. 2 p. 1 kohaselt lõpevad Riigikogu liikme volitused enne tähtaega seoses tema asumisega mõnda teise riigiametisse. Seega lõpeksid nende Riigikogu liikmete volitused, kes osalevad haldusnõukogus, Riigikohtu otsuse jõustumisest, s.o. otsuse kuulutamise päevast. Järgides vajadust kindlus­tada riigivõimu stabiilsust ning pidades silmas üldist põhimõtet, et õigusakt on jõus niikaua, kuni ta selleks ettenähtud korras kas muudetakse või tühistatakse, peab Riigikohus õigeks, et Riigikogu liikmed määratleksid oma suhte Riigi­koguga ja haldusnõukogudega ühe kuu jooksul arvates käesoleva otsuse jõustumisest. Juhindudes põhiseaduse §-st 152 lg. 2 ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg. 1 p. 2 põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium otsustab: 1. Õiguskantsleri taotlus, tunnistada Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kehtetuks, rahuldada osaliselt. 2. Tunnistada kehtetuks Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 osas, millega ei loeta teise riigiametisse asumiseks Riigikogu liikme nimetamist haldus­nõukogu esimeheks või liikmeks. 3. Riigikogu liikmetel, kes on haldusnõukogus, määratleda oma staatus täidetavates riigiametites hiljemalt 2. detsembriks 1994. a. Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi esimees Rait MARUSTE