Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-32-08 Riigikohtu halduskolleegiumi 13. juuni 2008. a kohtuotsus Victor Malkovi kaebuses Sotsiaalkindlustusameti Virumaa Pensioniameti Narva pensionikomisjoni 21. mai 2007. a otsuse nr 1.1-8.V45/1160 tühistamiseks ja pensioni maksmise kohustamiseks — RT III, 30, 210

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-32-08 Otsuse kuupäev 13. juuni 2008 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Victor Malkovi kaebus Sotsiaalkindlustusameti Virumaa Pensioniameti Narva pensionikomisjoni 21. mai 2007. a otsuse nr 1.1-8.V45/1160 tühistamiseks ja pensioni maksmise kohustamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 15. veebruari 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-1652 Menetluse alus Riigikohtus Sotsiaalkindlustusameti Virumaa Pensioniameti kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Sotsiaalkindlustusameti Virumaa Pensioniameti kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 15. veebruari 2008. a otsus ja jätta jõusse Tartu Halduskohtu 30. novembri 2007. a otsus haldusasjas nr 3-07-1652, täiendades selle motiive käesoleva otsuse põhjendustega. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Sotsiaalkindlustusameti Virumaa Pensioniameti (edaspidi Pensioniamet) 1. märtsi 2005. a otsusega nr 712152 määrati Victor Malkovile riikliku pensionikindlustuse seaduse (RPKS) § 14 alusel töövõimetuspension. Alates 1. maist 2006 peatati talle nimetatud pensioni maksmine lähtuvalt «Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil» (edaspidi Kokkulepe) artiklist 5, kuna ta saab Vene Föderatsioonilt sõjaväepensioni. Virumaa Pensioniameti Narva osakonna pensionikomisjoni (edaspidi Pensionikomisjon) 26. juuli 2006. a otsusega nr 1.1-8.P36/1307 tehti V. Malkovile ettepanek väljamakstud töövõimetuspension hiljemalt 31. detsembriks 2006 tagasi maksta. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 7. märtsi 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-06-2113 V. Malkovi kaebuse nimetatud otsuse tühistamiseks. Kohus leidis, et vaidlustatud otsusega nõuti kaebajalt küll enammakstud pensioni tagastamist, kuid puuudus kirjalik haldusakt pensioni maksmise peatamiseks. Pensioni maksmise peatamisest oli kaebajat teavitatud vaid suuliselt. 2. Tuginedes Tartu Ringkonnakohtu 7. märtsi 2007. a otsusele, esitas V. Malkov 23. aprillil 2007 Pensioniametile avalduse talle töövõimetuspensioni tagasiulatuvalt maksmiseks ajavahemiku mai 2006 kuni aprill 2007 eest. Pensionikomisjon otsustas 21. mai 2007. a otsuse nr 1.1-8.V45/1160 punktiga 1 jätta V. Malkovi avalduse rahuldamata ning otsuse punktiga 2 peatas talle töövõimetuspensioni maksmise ajaks, mil isik saab pensioni Vene Föderatsiooni eelarvest. Pensionikomisjon leidis, et Kokkuleppe art 5 ei võimalda maksta Eesti seaduse alusel määratud pensioni isikule, kes saab samal ajal sõjaväepensioni Vene Föderatsiooni eelarvest. Kuna V. Malkov polnud esitanud tõendit Vene Föderatsiooni pensioni maksmise peatamise kohta, peatati Pensionikomisjoni otsusega Eesti seaduse alusel määratud töövõimetuspensioni maksmine. 3. Kaebuses halduskohtule taotles V. Malkov Pensionikomisjoni 21. mai 2007. a otsuse nr 1.1-8.V45/1160 tühistamist ja Pensioniameti kohustamist talle määratud töövõimetuspensioni maksmiseks. Kaebaja leidis, et tal on õigus saada Eesti Vabariigi töövõimetuspensioni Eestis töötatud aja eest omandatud staaži ulatuses ning Vene Föderatsiooni sõjaväepensioni sõjaväeteenistuses omandatud staaži eest ning tegemist ei ole kahekordselt makstud pensioniga sama ajavahemiku eest. Põhiseaduse §-st 28 tulenevalt on kaebajal õigus saada riigilt abi töövõimetuse korral. 4. Tartu Halduskohus jättis 30. novembri 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-07-1652 kaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et vaidlust pole selles, et alates 3. novembrist 2005 saab V. Malkov sõjaväepensioni Vene Föderatsioonilt. Tulenevalt RPKS § 4 lg-st 3 tuleb kohaldada Kokkulepet. Tuginedes Kokkuleppe artiklile 5 ja Euroopa sotsiaalkindlustuskoodeksi artiklile 68 leidis halduskohus, et V. Malkovile töövõimetuspensioni määramise peatamine oli õiguspärane, kuna isikul pole õigust saada samaaegselt Eesti seaduse alusel töövõimetuspensioni ning Vene Föderatsiooni sõjaväepensioni. Vaatamata sellele, et pensioni väljamaksmise peatamine oli nõuetekohaselt vormistamata ja seega formaalselt õigusvastane, jättis kohus rahuldamata ka taotluse ajavahemikul mai 2006 kuni aprill 2007 saamata jäänud pensioni väljamaksmiseks. Kohus leidis, et V. Malkov kaotas RPKS § 4 lg-st 3 tulenevalt õiguse saada Eesti Vabariigilt töövõimetuspensioni alates 3. novembrist 2005, kui talle hakati maksma Vene Föderatsiooni sõjaväepensioni. Kaebaja ei ole esitanud tõendit Vene Föderatsiooni pensioni maksmise peatamise kohta. PS §-s 28 ette nähtud abi töövõimetuse korral on tagatud seeläbi, et kaebajal on sissetulek Vene Föderatsioonilt saadava pensioni näol. 5. Apellatsioonkaebuses palus V. Malkov tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega tühistada Pensionikomisjoni vaidlustatud otsus. Apellant märkis, et ta ei saa olla Kokkuleppe subjektiks, kuna oli NSV Liidu Riikliku Julgeolekukomitee (RJK) teenistuses ning arvati sellest teenistusest erru tervislikel põhjustel 1981. aastal. Vastavalt Riigikohtu seisukohtadele (4. aprilli 2004. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-14-03) ei hõlma Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vaheline leping «Vene Föderatsiooni relvajõudude väljaviimisest Eesti Vabariigi territooriumilt ja nende ajutise sealviibimise tingimustest» (Leping) Eestis tegutsenud kohalikke RJK asutusi, kes pidid lõpetama oma tegevuse enne Lepingu sõlmimist ning RJK töötajate ja pensionäride sotsiaalsed garantiid tuli otsustada eraldi kokkuleppe alusel. Apellanti ei saa pidada sõjaväepensionäriks Lepingu, Kokkuleppe ega Lepingu ratifitseerimise seaduse mõttes. 6. Pensioniamet vaidles apellatsioonkaebusele vastu. Vastustaja hinnangul kuulub asja lahendamisel kohaldamisele Kokkulepe ning apellanti tuleb lugeda Kokkuleppe subjektiks. Lepingu artikli 1 punkti 7 kohaselt on relvajõudude pensionärid relvajõudude admiralid, kindralid, ohvitserid, lipnikud, mištmanid ja üleajateenijad ning teised isikud, kes elavad Eesti Vabariigis ning saavad pensioni ja toetusi Vene Föderatsiooni vabariiklikust eelarvest. Apellandi viidatud Riigikohtu lahendi seisukohad ei ole selles asjas kohaldatavad, kuna neis kahes kohtuasjas lahendatakse erinevatest õigussuhetest tõusetunud vaidlusi. 7. Tartu Ringkonnakohus tühistas 15. veebruari 2008. a otsusega halduskohtu otsuse ning tegi uue otsuse, millega tühistas Pensionikomisjoni otsuse ja tegi Pensioniametile ettekirjutuse asja uueks läbivaatamiseks. Ringkonnakohus leidis järgmist: 1) toimiku materjalidest nähtuvalt esitas V. Malkov väited töötamise kohta RJK-s esmakordselt apellatsioonkaebuses ning ka vastav tõend esitati alles ringkonnakohtule. Vaidlus selle üle, kas V. Malkovit saab pidada Kokkuleppe subjektiks on tekkinud alles apellatsioonimenetluses ning seetõttu ei saa vastustajale ega halduskohtule ette heita materiaalõigusnormi ebaõiget kohaldamist. Ringkonnakohus peab siiski otstarbekaks vastavate väidete analüüsimist; 2) vaidlust pole selle üle, et V. Malkov saab pensioni Vene Föderatsioonilt ning kohtule esitatud tõendist (sõjaväepileti koopia) nähtuvalt on ta teeninud RJK Eestis paiknenud asutuse ohvitserina; 3) sellest, kas V. Malkovit kui RJK ohvitseri saab pidada Vene Föderatsiooni sõjaväepensionäriks Kokkuleppe mõttes, sõltub Kokkuleppe art 5 ja RPKS § 4 lg 3 kohaldatavus vaidluse lahendamisel. Lepingu artikli 1 punktide 1 ja 7, Kokkuleppe pealkirja ja preambuli ning Riigikohtu praktika (halduskolleegiumi otsused asjad 3-3-1-49-02, 3-3-1-52-02, 3-3-2-1-01 ja 3-3-1-14-03) põhjal võib järeldada, et RJK-s teeninud isik ei ole sõjaväepensionär Kokkuleppe mõttes ning talle ei laiene Kokkulepe ega selle artikkel 5; 4) asjas ei ole tõendeid selle kohta, et V. Malkov oleks saanud juba 1994. a Vene Föderatsioonilt pensioni või toetust või et ta oleks kantud 30 päeva pärast Kokkuleppe allkirjastamist Eesti poolele esitatud nimekirja; 5) Pensionikomisjon on vaidlustatud otsuses tuginenud Kokkuleppele kui väärale õiguslikule alusele, mistõttu tuleb vaidlustatud otsus tühistada. Ringkonnakohus ei saa aga teha vastustajale ettekirjutust pensioni väljamaksmiseks ajavahemiku eest, mil pensioni maksmine oli peatatud vastavat haldusakti andmata. Kohus ei saa haldusorgani asemel analüüsida, kas taotlus kuulub rahuldamisele või esineb pensioni maksmist välistavaid asjaolusid. Vastustajal tuleb uuesti läbi vaadata V. Malkovi taotlus pensioni väljamaksmiseks, arvestades ringkonnakohtu seisukohti selles haldusasjas ning Riigikohtu otsuses haldusasjas nr 3-3-1-14-03 väljendatut. 8. Sotsiaalkindlustusameti Virumaa Pensioniamet esitas 14. märtsil 2008 ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebuse. Riigikohus peatas 26. märtsi 2008. a määrusega asjas nr 3-7-1-3-130 kassatsioonkaebuse menetlusse võtmise otsustamise kuni Riigikohtu otsuseni haldusasjas nr 3-3-1-1-08. 30. aprilli 2008. a määrusega uuendati menetlus TsMS § 361 lg 1 ning HKMS §-de 22 ja 241 alusel ja võeti kassatsioonkaebus menetlusse. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 9. Pensioniameti kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha uus otsus asja uueks arutamiseks saatmata. Kassaator leiab järgmist: 1) väär on seisukoht, et V. Malkov ei saa olla Kokkuleppe subjekt. Lepingu artikli 1 punktist 7 tuleneb, et relvajõudude pensionäridena tuleb mõista isikuid, kes elavad Eesti Vabariigis ning saavad pensioni ning toetusi Vene Föderatsiooni eelarvest; 2) Lepingu ratifitseerimise seaduse eelnõu menetlemisel (eelnõu esimene lugemine Riigikogus 21. novembril 1995) väitis eelnõu algataja, et Eesti Vabariik rakendab Kokkuleppe sätteid ainult nende isikute suhtes, kes on kantud Kokkuleppe artikli 2 punktis 3 märgitud nimekirja. Asjaolu, et V. Malkov on kantud Kokkuleppe alusel esitatud nimekirja, näitab, et ka tema pensionküsimust sooviti lahendada Kokkuleppe alusel; 3) ringkonnakohus on asja lahendamisel ebaõigesti tuginenud Riigikohtu otsuses haldusasjas nr 3-3-1-14-03 esitatud seisukohtadele. Selles lahendis anti Lepingule ja Kokkuleppele tõlgendus seoses elamisloa taotlusega; 4) Vene Föderatsioon käsitab endisi RJK töötajaid relvajõudude pensionäridena ning maksab Eestis elavatele endistele RJK töötajatele pensioni Kokkuleppe alusel. Vene Föderatsiooni 28. märtsi 1998. a seadus nr 53-Ф3 sõjaväekohustuse ja sõjaväeteenistuse kohta näeb §-s 2 ette, et teenistus julgeolekuorganites kuulub sõjaväeteenistuse hulka. Vene Föderatsiooni 3. detsembri 1991. a seadus riiklike julgeolekuorganite reorganiseerimisest näeb ette, et pensioni makstakse ainult Vene Föderatsioonis elavatele isikutele ning seadus laieneb ka endise NSV Liidu julgeolekuorganites teeninud isikutele ja pensionide maksmine Eesti Vabariigis elavatele sõjaväepensionäridele on seadustatud Kokkuleppes; 5) kummagi lepingupoole tahe pole olnud kohaldada RJK ja sõjaväeluure töötajatele sõjaväepensionäridega võrreldes soodsamaid pensionitingimusi. Kohtupraktika järgi, mille kohaselt Kokkuleppe regulatsioon RJK töötajatele ei laiene, oleks neil võimalus erinevalt sõjaväepensionäridest saada nii Vene Föderatsiooni sõjaväepensioni kui ka Eesti seaduse alusel määratud pensioni. 10. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele rõhutab V. Malkov, et Kokkuleppe alusel koostatud nimekirja on ta kantud ekslikult ning teda pole põhjust pidada sõjaväepensionäriks Lepingu, Kokkuleppe ja ratifitseerimisseaduse tähenduses. Ringkonnakohus on õigesti põhjendanud, miks RJK töötajat ei saa pidada sõjaväepensionäriks ning osutanud asjakohasele kohtupraktikale. Kolleegiumi seisukoht 11. Virumaa Pensioniameti Narva pensionikomisjoni vaidlustatud otsusega peatati V. Malkovile riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel määratud töövõimetuspensioni maksmine seetõttu, et Kokkuleppe artikkel 5 välistab Pensionikomisjoni hinnangul pensioni saamise samal ajal nii Vene Föderatsiooni kui Eesti Vabariigi eelarvest. 12. Ringkonnakohus leidis, et RJK endised töötajad pole käsitatavad sõjaväepensionäridena ning Kokkulepe vastavalt Riigikohtu varasemale praktikale neile ei kohaldu. Samuti märkis ringkonnakohus, et pole tõendeid selle kohta, et V. Malkov oleks saanud Vene Föderatsiooni sõjaväepensioni juba enne 1994. aastat. Seetõttu pidas ringkonnakohus Kokkuleppe artiklit 5 pensioni maksmise peatamise ebaõigeks aluseks. Ringkonnakohus tühistas Pensionikomisjoni vaidlustatud otsuse ja tegi pensioniametile ettekirjutuse V. Malkovi taotlus pensioni väljamaksmiseks ringkonnakohtu seisukohti ning Riigikohtu 4. aprilli 2003. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-14-03 väljendatut arvestades uuesti läbi vaadata. Käesoleva vaidluse lahendamiseks tuleb esmalt lahendada küsimus, kas endist NSV Liidu Riikliku Julgeolekukomitee töötajat tuleb pidada Kokkuleppe subjektiks ning kohelda pensioni maksmisel sõjaväepensionärina Kokkuleppe mõttes. Seejärel annab kolleegium vastuse küsimusele, kas Kokkuleppe artiklist 5 tulenes praegusel juhul alus pensioni maksmise peatamiseks. 13. 20. detsembril 1995. a vastu võetud seadusega ratifitseeriti Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vaheline leping «Vene Föderatsiooni relvajõudude väljaviimisest Eesti Vabariigi territooriumilt ja nende ajutise sealviibimise tingimustest» (Leping) ning «Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vaheline kokkulepe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil» (Kokkulepe). Kokkuleppe artikli 3 esimese lause järgi kindlustab Vene Föderatsioon sõjaväepensionärid pensioniga Eesti Vabariigi territooriumil sõltumata nende kodakondsusest Vene Föderatsiooni seadusandlusega kehtestatud tingimustel ja normide järgi. Kokkuleppe artikkel 5 sätestab: «Sõjaväepensionäridele, kellel on õigus pensionile vastavalt Eesti Vabariigi seadusandlusele, võivad pensioni nende soovil määrata ja välja maksta Eesti Vabariigi vastavad organid tema vahendite arvelt. Varem Vene Föderatsiooni poolt määratud pensionide väljamaksmine peatatakse seejuures ajaks, mil pensione maksavad välja Eesti Vabariigi vastavad organid, ning vice versa.» 14. Kolleegium kasutab asja lahendamisel arvamust, mille Välisministeerium esitas vastusena kolleegiumi küsimustele haldusasjas nr 3-3-1-1-08. Käesoleva haldusasja lahendamiseks pöördus Riigikohtu halduskolleegium 22. mai 2008. a kirjaga nr 3-8-1-189-08 Välisministeeriumi poole, kes oli haldusasjas nr 3-3-1-1-08 kaasatud arvamuse andmiseks, paludes kinnitada, kas viimane jääb nimetatud haldusasjas antud arvamuse juurde küsimuses, mis puudutab Kokkuleppe kohaldatavust endise NSV Liidu julgeolekuorganite töötajate pensionseerimisel. 28. mai 2008. a vastuses märgib Välisministeerium, et jääb haldusasjas nr 3-3-1-1-08 esitatud seisukohtade juurde ega soovi täiendavalt midagi lisada. 15. Halduskolleegium märkis 13. juuni 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-31-08, et jääb oma varasemas praktikas (halduskolleegiumi 11. novembri 2002. a otsused haldusasjades nr 3-3-1-49-02 ja 3-3-1-52-02 ning 4. aprilli 2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-14-03) välismaalaste seaduse kohaldamisel väljendatud seisukoha juurde, et elamislubade andmisel ei ole endise NSV Liidu julgeolekuorganite töötajad käsitatavad Kokkuleppe subjektidena, kuid esitas samas põhjendused, miks endise NSV Liidu julgeolekuorganite töötajaid saab ja tuleb pensioneerimisel kohelda Kokkuleppe-järgsete sõjaväepensionäridena. Osundades ka Välisministeeriumi arvamusele, asus kolleegium viidatud otsuse punktis 16 seisukohale, et Kokkuleppe kohaldatavuse hindamisel RJK töötajate suhtes tuleb oluliseks pidada Kokkuleppe poolte aktsepteeritud senist praktikat neile isikutele pensionide määramisel ja maksmisel. Kolleegium rõhutas ka juba 28. aprilli 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-1-08 poolte tahte ja väljakujunenud kohaldamispraktika olulisust Kokkuleppe kui rahvusvahelise lepingu sisu mõistmisel ja tõlgendamisel. Viidatud otsuses rõhutas kolleegium, et poolte tahe pole olnud luua olukorda, kus RJK töötajad oleksid pensionide määramisel ja maksmisel soodsamas olukorras võrreldes relvajõudude sõjaväepensionäridega. Nende isikute kategooriate erinev kohtlemine ei saa olla ka kohtupraktika eesmärk. Tahe eristada RJK töötajaid sõjaväepensionäridest pensioniõiguslikes küsimustes selliselt, et eristamine seaks nad Kokkuleppe art 5 mittekohaldumisel soodsamasse olukorda ning neil oleks võimalik saada üheaegselt mõlema riigi määratud pensioni, ei tulene siseriiklikust õigusest ega rahvusvahelise lepingu poolte lähenemisest. Seega pole ka käesoleva vaidluse lahendamisel põhjust pidada Kokkuleppe artiklit 5 pensioni maksmise peatamise vääraks aluseks seetõttu, et Kokkulepe kaebaja kui RJK endise töötaja pensioniküsimustes ei kohaldu. 16. Kolleegium on senises praktikas välismaalaste elamisloa taotlemise asjades (4. aprilli 2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-14-03) rõhutanud, et Kokkuleppe subjektiks on isik, kes oli Vene Föderatsiooni relvajõududest erru arvatud ja sai Vene Föderatsiooni vahendite arvelt pensioni enne Kokkuleppe sõlmimist, st enne 26. juuliks 1994. See põhimõte on sõnastatud ka ratifitseerimisseaduse § 4 p-s 1. Halduskohtu hinnangul pole vaidlust, et alates 3. novembrist 2005 saab V. Malkov Vene Föderatsiooni sõjaväepensioni. Kolleegium leiab, et ka olukorras, kus isikule on Vene Föderatsiooni vahendite arvelt hakatud pensioni maksma pärast Kokkuleppe sõlmimist, tuleb lähtuda eelpool juba rõhutatud Kokkuleppe poolte tahtest Kokkuleppe subjektide määratlemisel ja pensionide maksmisel ning väljakujunenud ja poolte poolt aktsepteeritud järjekindlast praktikast. 17. Riigikohtu halduskolleegium asus 28. aprilli 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-1-08 seisukohale, et lähtudes nii Kokkuleppe artikli 5 grammatilisest tõlgendusest, kuid eelkõige Kokkuleppe poolte tahtest ja sarnasest arusaamast Kokkuleppe art 5 tõlgendamisel ja kohaldamisel, tuleneb praeguse sõnastuse ning Kokkulepe poolte tahte juures vaidlusalusest sättest võimalus saada korraga vaid ühe riigi poolt määratud pensioni. Seda seisukohta korrati ka 13. juuni 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-31-08. Seetõttu oli põhjendatud ja õiguspärane Virumaa Pensioniameti seisukoht, et V. Malkovile Eesti õiguse alusel määratud pensioni maksmine tuleb peatada ajaks, mil talle jätkatakse Vene Föderatsiooni vahendite arvelt pensioni maksmist. 18. Eeltoodud põhjustel tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada ja jõusse jätta halduskohtu otsus, täiendades selle motiive käesolevas otsuses esitatud põhjendustega. Kassaatorile tuleb tagastada kautsjon. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Jüri PÕLD Harri SALMANN