Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — 3-4-1-2-97 Viljandi Maakohtu 6. juuni 1997. a. taotluse, tunnistada kehtetuks täitevametnike teenistusmäärustiku punkt 91 vastuolu tõttu põhiseaduse §-dega 87 ja 94, läbivaatamine — RT I, 1997, 74, 1267

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus Eesti Vabariigi nimel Tartus 6. oktoobril 1997. a. 3-4-1-2-97 Viljandi Maakohtu 6. juuni 1997. a. taotluse, tunnistada kehtetuks täitevametnike teenistusmäärustiku punkt 91 vastuolu tõttu põhiseaduse §-dega 87 ja 94, läbivaatamine Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton, Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas 24. septembri 1997. a. istungil Vabariigi Valitsuse esindaja Toomas Pikamäe ja kolleegiumi sekretär Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Viljandi Maakohtu taotluse 6. juunist 1997. a. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest nähtub, et Viljandi Maakohtu 2. juuni 1997. a. otsusega haldusasjas nr. 3-49/97 jäeti kohaldamata Vabariigi Valitsuse 24. mai 1994. a. määrusega nr. 186 kinnitatud täitevametnike teenistusmäärustiku p. 91 vastuolu tõttu põhiseaduse §-dega 87 ja 94. Viljandi Maakohtu 2. juuni 1997. a. otsusest nähtub, et M. Kanep pöördus kohtusse kaebusega Viljandi Vangla direktori 31. märtsi 1997. a. käskkirja nr. 17-k peale, millega ta vabastati teenistusest vanemsotsiaalinspektori ametikohalt täitevametnike teenistusmäärustiku p. 90 alapunkti 6 alusel 31. märtsist 1997. a. Koondamisel maksti talle hüvitist kahe kuu keskmise palga ulatuses ja koondamisest vähem etteteatatud ühe kuu ja 22 päeva eest. Kaebuse esitaja väitel oli see käskkiri seadusevastane hüvitise suuruse väljamaksmise osas, sest enne Riigi Täitevametit oli ta teenistuses 1980. aastast, algul siseasjade osakonnas, selle reorganiseerimisel Viljandi Politseiprefektuuri alluvuses. Tema kohta on täidetud ametniku teenistusleht. Selle järgi on temal avaliku teenistuse staaži 1. jaanuari 1996. a. seisuga 15 aastat, 3 kuud ja 8 päeva, millele lisandub 1. jaanuarist 1996. a. kuni 31. märtsini 1997. a. veel 1 aasta ja 3 kuud. Kaebuse esitaja leidis, et tema suhtes tulnuks rakendada avaliku teenistuse seaduse vastavaid sätteid, sest tema puhul vabastamise aluseks võetud täitevametnike teenistusmäärustik on põhiseadusega vastuolus. Tema väitel on Viljandi Vangla jätnud tähelepanuta, et 1. jaanuarist 1996. a. kehtib avaliku teenistuse seadus, mille § 12 lg. 3 kohaselt seadus laieneb täitevametnikele niivõrd, kuivõrd põhiseaduse või eriseadusega või nende alusel ei sätestata teisiti. Avaliku teenistuse seaduse § 13 järgi laienevad tööseadused ametnikele niivõrd, kuivõrd avaliku teenistuse seaduse või avalikku teenistust reguleerivate eriseadustega ei sätestata teisiti. Töölepingu seadus ametnikele ei laiene. Teda aga vabastati teenistusest täitevametnike teenistusmäärustiku, mitte täitemenetluse seadustiku alusel. Täitemenetluse seadustiku § 17 lg. 1 sätestab, et täitevametnike töö- ja töötasustamise kord kehtestatakse teenistusmäärustikuga. Täitevametnike teenistusmäärustik on kinnitatud Vabariigi Valitsuse 24. mai 1994. a. määrusega. Kaebaja on seisukohal, et selline delegatsioon ei ole kooskõlas põhiseadusega ning seetõttu tuleks tema asja lahendamisel juhinduda avaliku teenistuse seaduse vastavatest sätetest. Ta tugineb ka erialakirjanduses avaldatud seisukohale, et avaliku teenistuse õiguslikul reguleerimisel tuleb arvestada põhiseadusest tulenevat nõuet, mille kohaselt saab seda teha üksnes seadusega. Lähtudes eeltoodust, palus kaebuse esitaja tunnistada Viljandi Vangla direktori 21. märtsi 1997. a. käskkiri nr. 17-k seadusevastaseks tema koondamise eest makstud hüvitise osas. Kohtuistungil taotles M. Kanep lisaks kaebuses toodud taotlusele tunnistada täitevametnike teenistusmäärustiku p. 91 täitevteenistusest vabastamise osas põhiseadusega vastuolus olevaks. Viljandi Maakohtu halduskohtunik leidis, et kaebuse esitaja taotlused on motiveeritud, ja tunnistas Viljandi Vangla direktori 21. märtsi 1997. a. käskkirja nr. 17-k seadusevastaseks tema koondamise eest makstud hüvitise nõudes ning jättis kohaldamata Vabariigi Valitsuse 24. mai 1994. a. määrusega kinnitatud täitevametnike teenistusmäärustiku punkti 91 vastuolu tõttu põhiseaduse §-dega 87 ja 94. Õiguskantsleri kirjaliku arvamuse kohaselt on täitevametnike teenistusmäärustik kinnitatud Vabariigi Valitsuse määrusega, mistõttu saab anda hinnangu selle põhiseadusele vastavuse kohta põhiseaduse § 3 ja § 87 p. 6 kaudu. On olemas küll delegatsiooninorm teenistusmäärustiku kehtestamiseks (vanglaametnike osas), aga määrustik ei vasta vähemalt p. 91 osas enam kehtivale seadusele. Seega on vastuolu põhiseadusega kaudne, läbi vastuolu seadusega. Ära kuulanud Vabariigi Valitsuse esindaja arvamuse, mille kohaselt täitevametnike teenistusmäärustiku p. 91 on vastuolus põhiseaduse § 87 p.-ga 6, kolleegium leidis: I. Põhiseaduse § 87 sätestab Vabariigi Valitsuse pädevuse. See paragrahv koosneb üheksast punktist. Viljandi Maakohtu otsuses ei ole märgitud, millise põhiseaduse § 87 punktiga on teenistusmäärustiku p. 91 vastuolus. Kohus oleks kohtuotsuses pidanud ära näitama põhiseaduse täpse sätte, millega teenistusmäärustiku p. 91 vastuolus on. Määrusandluse õigus, mille osas kohus näeb täitevametnike teenistusmäärustiku vastuolu põhiseadusega, on sätestatud põhiseaduse § 87 punktis 6. Põhiseaduse see säte kehtestab, et Vabariigi Valitsus annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Põhiseaduse § 94 sätestab ministeeriumide moodustamise. Ministril on selle paragrahvi kohaselt õigus seaduse alusel ja täitmiseks anda käskkirju. Täitevametnike teenistusmäärustiku kinnitas aga Vabariigi Valitsus, mistõttu teenistusmäärustikul ei ole puutumust põhiseaduse §-ga 94 ja seetõttu on välistatud ka teenistusmäärustiku vastuolu põhiseaduse selle paragrahviga. II. Vabariigi Valitsuse 24. mai 1994. a. määruses nr. 186, millega kinnitati täitevametnike teenistusmäärustik, on määruse andmise alusena märgitud täitemenetluse seadustiku § 14 lg 2. Halduskohtu otsuse motiivides on märgitud, et põhiseaduse § 29 kohaselt on Eesti kodanikul õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta ning «seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra». Seepärast ei saa halduskohtu otsuse kohaselt vastavaid tingimusi ja korda kehtestada Vabariigi Valitsus ka siis, kui seaduses on sellekohane delegatsioon. Täitevametnike töö- ja töötasustamise tingimused ja korra võib halduskohtu otsuse kohaselt sätestada üksnes seadusega, mistõttu oligi täitevametnike teenistusmäärustiku p. 91 vastuolus põhiseaduse §-ga 87. Täitemenetluse seaduse § 17 järgi tuli täitevametnike töötasustamise kord kehtestada täitevametnike teenistusmäärustikuga. Küsimuseks on, kas töötasustamise kord hõlmab ka koondamise eest saadaoleva hüvitise suuruse määramist. Riigikohus on seisukohal, et töö eest tasustamise alused moodustavad omaette instituudi ega hõlma töö- või teenistussuhte lõpetamise ja sellega seoses kehtestatud garantiide ja hüvitiste maksmise aluseid. Küsimuse osas, kas töötasustamise kord või koondamise eest saadaoleva hüvitise suuruse määramise alused on hõlmatud põhiseaduse § 29 toimega, on olemas Riigikohtu varasem seisukoht. Selle kohaselt põhiseaduse §-s 29 sätestatud subjektiivne õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta ei hõlma juba tekkinud töö- või teenistussuhet ega selle lõpetamist. Niisugusele seisukohale asus Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium oma 11. juuni 1997. a. kohtulahendis nr. 3-4-1-1-97. Selle lahendi kohaselt peetakse põhiseaduse § 29 lg. 1 teises lauses sõnade «selle õiguse kasutamine» all silmas õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. See säte ei reguleeri aga juba tekkinud töö- või teenistussuhteid. Seadusandjale põhiseaduslikult kuuluv õigus («seadus võib . . .») reguleerida selle õiguse kasutamise tingimusi ja korda, ei piira subjektiivset valikuõigust. Seepärast ei saa põhiseaduse § 29 kaudu põhjendada täitevametnike teenistusmäärustiku p. 91 vastuolu põhiseaduse §-ga 87 ning selle osas on Viljandi Maakohtu järeldus ekslik. III. Täitemenetluse seadustik jõustus 31. juulil 1993. a. Sel ajal ei olnud veel kehtestatud avaliku teenistuse seadust. See hakkas kehtima 1. jaanuaril 1996. a. Töölepingu seadus kehtis 1. juulist 1992. a. Vabariigi Valitsus kinnitas täitevametnike teenistusmäärustiku oma 24. mai 1994. a. määrusega. Selleks oli Vabariigi Valitsusel täitemenetluse seadustiku selleaegse § 14 lg. 2 antud (praegu § 10 lg. 5 vanglaametnike osas) delegatsiooni alusel õigus. Sel ajal ei saanud teenistusmäärustiku p. 91 osas, mis sätestas täitevteenistusest vabastatud täitevametnikule hüvitise maksmise töölepingu seaduses ettenähtud korras, olla vastuolus põhiseaduse § 87 p.-ga 6. Avaliku teenistuse seaduse § 12 lg. 3 p. 6 kohaselt hakkasid avaliku teenistuse seaduse sätted kehtima täitevametnikele (välja arvatud täiturid) avaliku teenistuse seaduse kehtestamise päevast. Avaliku teenistuse seaduse §-s 13 sätestatakse otsesõnu, et töölepingu seadus ametnikele ei laiene. Seega ei saanud pärast 1. jaanuari 1996. a. töölepingu seaduse alusel, millele täitevametnike teenistusmäärustiku p. 91 viitab, arvestada täitevametnikule koondamise eest saadaolevat hüvitist. Hüvitise arvestamise aluseks on avaliku teenistuse seaduse § 131. Täitemenetluse seadustiku § 10 lg. 4 praeguse redaktsiooni kohaselt laieneb vanglaametnikele ja kohtutäituritele avaliku teenistuse seadus täitemenetluse seadustikust tulenevate erisustega. Asjaolu, et täitevametnike teenistusmäärustiku p. 91 oli teenistusmäärustiku kinnitamise ajal kooskõlas põhiseadusega, ei tähenda seda, et see teenistusmäärustiku punkt on jätkuvalt põhiseadusega kooskõlas. IV. Eestis teostatakse põhiseaduse § 3 kohaselt riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seepärast tähendab põhiseaduse § 87 p. 6 riigivõimu kohustatust tagada mitte üksnes määruse andmise ajal selle kooskõla põhiseaduse ja seadusega, vaid ka kohustust jälgida varem kehtima hakanud määruste kooskõla uute seadustega. Avaliku teenistuse seaduse kehtima hakkamisega 1. jaanuaril 1996. a., sattus täitevametnike teenistusmäärustiku p. 91 vastuollu põhiseaduse § 87 p.-ga 6. Vabariigi Valitsus ei viinud täitevametnike teenistusmäärustiku p. 91 kooskõlla avaliku teenistuse seaduse § 12 lg. 3 p.-ga 6 ja § 13 lg.-ga 1. Teenistusmäärustik on seadusega kooskõlla viimata sellele vaatamata, et juba 20. detsembril 1995. a. laiendati avaliku teenistuse seaduse muutmise seadusega avaliku teenistuse seadus selgesõnaliselt täitevametnikele. Eeltoodust tulenevalt on täitevametnike teenistusmäärustiku p. 91 vastuolus põhiseaduse §-ga 3 ja § 87 p.-ga 6. Juhindudes põhiseaduse § 152 lg.-st 2 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19 lg. 1 p.-st 2, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium otsustab: Rahuldada Viljandi Maakohtu 6. juuni 1997. a. taotlus ja tunnistada täitevametnike teenistusmäärustiku p. 91 kehtetuks. Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees Rait MARUSTE