Riigikohtu üldkogu — 3-4-1-3-07 Riigikohtu üldkogu 21. mai 2008. a kohtuotsus Õiguskantsleri taotluses tunnistada erakonnaseaduse sätted, milles ei sätestata tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, põhiseaduse vastaseks ja kohustada Riigikogu looma kontrollorgan, mis vastab miinimumnõuetele — RT III, 2008, 34, 228

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-3-07 Otsuse kuupäev 21. mai 2008 Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask ja liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann ning Tambet Tampuu Kohtuasi Õiguskantsleri taotlus tunnistada erakonnaseaduse sätted, milles ei sätestata tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, põhiseaduse vastaseks ja kohustada Riigikogu looma kontrollorgan, mis vastab miinimumnõuetele Asja läbivaatamise kuupäev 20. november 2007 Istungil osalenud isikud Riigikogu põhiseaduskomisjoni esimees Väino Linde ja Riigikogu põhiseaduskomisjoni nõunik-sekretariaadijuhataja Janek Laidvee, õiguskantsler Allar Jõks, õiguskantsleri asetäitja-nõunik Madis Ernits, õiguskantsleri nõunik Nele Parrest ja justiitsminister Rein Lang Resolutsioon Jätta õiguskantsleri taotlus rahuldamata. Asjaolud ja menetluse käik 1. Riigikogu võttis erakonnaseaduse vastu 11. mail 1994 ning on seda hiljem mitmel korral põhimõttelistes küsimustes muutnud. 2. 30. septembril 2003, kui Riigikogu menetluses oli eelnõu, millega kavatseti muuta erakondade rahastamise süsteemi, juhtis õiguskantsler Riigikogule esitatud ülevaates õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadustega Riigikogu tähelepanu probleemidele, mis puudutavad erakondade rahastamist. Õiguskantsler leidis, et annetuste keelamise asemel tuleks pearõhk panna rahastamise läbipaistvusele ning kontrollile. 3. Riigikogu võttis 18. detsembril 2003 vastu erakonnaseaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse, soovides korrastada erakondade rahastamisega seonduvat ning vältida poliitilist korruptsiooni erakondade tegevuses. Selle seadusega muudeti oluliselt erakondade rahastamise regulatsiooni, keelates erakonnal vastu võtta annetusi juriidiliselt isikult, lubades erakondadel laenu võtta vaid krediidiasutuselt, kaotades sularaha annetusi puudutavad piirangud, muutes rahastamise kontrolli reegleid annetuste kohta peetava registri avaldamise kohta ning muutes valimiskulude aruandluse reegleid. 4. 30. septembril 2004 Riigikogule esitatud ülevaates õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadustega märkis õiguskantsler, et hoolimata vahepealsetest muudatustest erakonnaseaduse erakondade rahastamise peatükis on erakondade rahastamisega endiselt mitmeid probleeme. Õiguskantsleri arvates ei täitnud sel ajal kehtinud erakonnaseaduse regulatsioon nõrkade kontrollimehhanismide ning lünklike regulatsioonide tõttu seatud eesmärke. 5. Õiguskantsler tegi 17. mail 2006 Riigikogule ettepaneku nr 2 erakonnaseaduse kooskõlla viimiseks Eesti Vabariigi põhiseadusega, sest leidis, et erakonnaseadus on osas, milles ei sätestata piisavalt tõhusat järelevalvet erakondade rahastamise üle, vastuolus põhiseaduses sätestatud demokraatia põhimõttega ning erakonnapõhiõigusega. 6. Riigikogu täiskogu arutas õiguskantsleri ettepanekut 31. mai 2006. a istungil ja otsustas ettepanekut toetada. 7. Riigikogu põhiseaduskomisjon algatas 4. detsembril 2006 erakondade rahastamise kontrolli põhimõtete muutmiseks erakonnaseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (1060 SE). Vabariigi Valitsus otsustas 4. jaanuari 2007. a istungil eelnõu põhimõtteliselt toetada. 8. 11. jaanuari 2007. a istungil otsustas põhiseaduskomisjon suunata eelnõu Riigikogu täiskogu istungile esimesele lugemisele. Eelnõu esimene lugemine toimus 16. jaanuaril 2007. Riigikogu täiskogu otsustas saata eelnõu teisele lugemisele. Muudatusettepanekute esitamise tähtajaks määrati 5. veebruar 2007. Riigikogu põhiseaduskomisjoni 6. veebruari 2007. a istungil otsustati jätkata eelnõu menetlemist komisjonis. Praeguseks on nimetatud eelnõu Riigikogu X koosseisu volituste lõppemise tõttu Riigikogu menetlusest välja langenud. 9. Õiguskantsler esitas 16. veebruaril 2007 Riigikohtule taotluse tunnistada erakonnaseadus osas, milles see ei sätesta tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, põhiseadusega vastuolus olevaks ning kehtetuks. 10. Õiguskantsler esitas põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 8. mai 2007. a istungil taotluse anda arutatav põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasi üle üldkogule, kui Riigikohus peab vajalikuks muuta oma seniseid seisukohti õiguskantsleri pädevuses vaidlustada seadusandja tegevusetust. Kolleegium arutas õiguskantsleri taotlust ja andis 28. mai 2007. a määrusega, juhindudes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 3 lg-st 3, õiguskantsleri asja arutamiseks Riigikohtu üldkogule. 11. Üldkogu istungi ajaks oli määratud 18. september 2007. Justiitsminister esitas 10. septembril 2007 taotluse lükata kohtuistung edasi, kuna ta täidab samal ajal töökohustusi Eesti esindamisel rahvusvahelisel tasandil. Üldkogu rahuldas justiitsministri taotluse. 12. Riigikohtu üldkogu arutas õiguskantsleri taotlust 20. novembri 2007. a istungil. Kohtuistungil muutis õiguskantsler taotlust ja palus tunnistada erakonnaseaduse sätted, milles ei sätestata tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, põhiseaduse vastaseks ja kohustada Riigikogu looma kontrollorgan, mis vastab miinimumnõuetele. Lähtudes sellest, et seadusandja tegevusetusega põhjustatud põhiseaduse vastases olukorras ei pruugi seadusandja asuda kohtu otsust täitma, tegi õiguskantsler ettepaneku anda Riigikogule tähtaeg erakonnaseaduse regulatsiooni põhiseadusega kooskõlla viimiseks. Menetlusosaliste põhjendused 13. Õiguskantsler põhjendab oma taotlust järgmiselt. Põhiseaduse §-s 10 ettenähtud demokraatia on esindusdemokraatia, kus riigivõim kuulub küll rahvale, kuid seda teostavad rahva volitusel erinevad riigivõimuorganid. Tagamaks tuletatud pädevusega riigivõimuorganite tegevuse legitiimsust, peab kogu riigivõimu tegevus olema tagasiviidav rahva tahtele ning kontrollitav. Rahvas teostab kõrgeimat riigivõimu hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimise või rahvahääletusega. Selleks, et rahva kui kõrgeima võimukandja tahe saaks valimiste kaudu realiseeruda, on vaja seda kujundada. Seda ülesannet täidavad ühiskonnas erakonnad. Põhiseaduse demokraatia on ühtlasi ka erakonnademokraatia, mistõttu erakonnad omavad põhiseaduslikku staatust, millega on määratletud erakondade roll poliitilises süsteemis ja nende ülesanded ühiskonnas. Põhiseaduse § 48 lõike 1 teises lauses on väljendatud erakonnapõhiõigus, mis koosneb erakonnavabadusest ja erakonnavõrdsusest. Erakonnavabadus sisaldab nii asutamis- kui ka tegevusvabadust. Tegevusvabaduse sisuks on erakonna vabadus määratleda oma poliitilised eesmärgid, vabadus levitada omi vaateid ning koguda oma tegevuseks rahalisi vahendeid. Erakonnavõrdsuse sisuks on erakondade võimaluste võrdsus. See tähendab, et poliitilise tahte kujundamise protsessis peavad kehtima ausa mängu reeglid. Erakonna ülesandeks on rahva tahte kujundamine ja valimistel kandidaatide ülesseadmine avaliku võimu teostamiseks, kuid erakond ise vahetult avalikku võimu ei teosta. Seega kuulub erakond ühiskonna, mitte avaliku võimu sfääri. Erakondadel peavad oma ülesannete täitmiseks olema majanduslikud vahendid. Erakondade põhiseaduslikust staatusest tuleneb, et nende rahastamine peab olema läbipaistev. Demokraatlik poliitilise tahte kujunemise protsess peab olema vaba ja avatud. Üksnes siis, kui erakonna rahaliste vahendite päritolu on läbipaistev, on võimalik hinnata, kes on erakondade toetajad, kelle huve erakond esindab ning millist mõju võivad erakonna rahastajad avaldada erakonna otsustele. Eesmärgiks on välistada, et poliitilisi protsesse juhivad varjatult anonüümsed huvigrupid. Oluline on vältida korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse võimalusi mõjutada poliitikat. Erakonna rahastamise läbipaistvus on oluline poliitilise vastutuse toimimiseks. Valija peab teadma mitte üksnes poliitilisest tahtest lähtuvalt elluviidud otsuseid, vaid ka nende otsuste tegelikku motivatsiooni. Erakondade rahastamise läbipaistvuse eelduseks on rahastamise tõhus kontroll. Tõhusaks kontrolliks ei saa pidada üksnes formaalset kontrollivõimalust, kus sissetulekud ja väljaminekud on avalikud ning avalikkusel on igal ajal võimalik pääseda andmetele juurde. Peab olema ka kontrollorgan, kellel on ametiülesannetest tulenev õigus ja kohustus kontrollida erakondade rahastamise vastavust seadusele. Kontrollorgani tõhusust tuleb hinnata eeskätt lähtudes selle staatusest, kontrolliesemest, kasutatavatest mõõdupuudest, kontrollivahenditest, ajalisest dimensioonist, kontrolli intensiivsusest ja väljunditest. Erakondade rahastamist kontrolliv organ peab olema poliitiliselt sõltumatu, sisuline ja kõikehõlmav, aktiivne, asjatundlik, ennetav ning suunatud erakondade võimaluste võrdsuse tagamisele. Põhiseaduses sätestatud demokraatia põhimõte nõuab, et seadusandja kehtestaks erakondade rahastamise üle tõhusa kontrolli. Kuni seda tehtud ei ole, on tegemist põhiseaduse vastase lüngaga. Erakonnaseaduses on sätestatud nõuded ja piirangud erakondade rahastamisele, samuti kontrollisüsteem. Järelevalvet erakonnaseaduse nõuete täitmise üle teevad audiitor ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon. Rahastamise nõuete rikkumise korral sekkub politsei süüteomenetluse raames. Ei eraldi võetuna ega koostoimes ei kontrolli nimetatud organid tõhusalt erakondade rahastamist, nii et see vastaks demokraatia nõuetele ja tagaks erakondade võrdse kohtlemise. Audiitori järelevalve on laiaulatuslik raamatupidamislik järelevalve erakonna finantstegevuse üle. Audiitor kontrollib formaalselt, kas erakonna finantstegevus vastab erakonnaseaduse nõuetele. Tal puudub võimalus kontrollida erakonna varjatud rahastamist või uurida annetuste päritolu. Samuti ei vasta audiitor oma staatuse poolest rahastamise kontrollorganile esitatavatele nõuetele, sest audiitor on eraõiguslik isik, kelle valib audiitorkontrolli tegema ja kellele maksab tasu erakond ise. Seetõttu ei pruugi audiitori tegevus näida sõltumatuna. Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon teeb erakondade rahastamise üle järelevalvet väga piiratult, kontrollides erakondade valimiskampaania kulutusi ja nende päritolu. Kuna varjatud annetuste avastamiseks on komisjonil vaja ulatuslikku ülevaadet erakonna sissetulekutest ja väljaminekutest, ei õnnestu erikomisjonil seda valdavalt andmete puudumise tõttu teha. Komisjon saab kindlaks teha, kas erakonna valimiskampaania kulutused vastasid formaalselt erakonnaseaduse nõuetele. Komisjon ei saa kindlaks teha annetuste päritolu. Komisjon moodustatakse Riigikogus esindatud erakondade esindajatest. Järelevalveorgani moodustamine üksnes poliitiliste erakondade esindajatest tekitab paratamatult küsimuse organi sõltumatuse kohta poliitilistest huvidest ning loob ohu võimalikeks omavahelisteks nn kokkumängudeks. Kontrollorgan ei pea mitte üksnes olema, vaid ka näima sõltumatu. Politsei on organ, mis peab aktiivsust üles näitama üksnes rikkumise piisavalt tõenäolise olemasolu puhul. Kuigi süüteomenetlustel on kindlasti ka tulevasi rikkumisi ära hoidev mõju, ei tee politsei järjepidevat kontrolli, mis oleks suunatud kuritarvituste tekkimise võimaluse vältimisele üldiselt. Teiseks pole politseiasutused institutsionaalselt sõltumatud, vaid on osa täitevvõimust. Lisaks eeltoodud organitele võivad erakondade rahastamise probleemidega erinevatest aspektidest kokku puutuda ka mitmed teised riigiasutused. Ükski neist ei kontrolli aga rahastamise vastavust erakonnaseaduse nõuetele. Nii näiteks kontrollis Eesti Keskerakonna võlakirja emissiooni puhul Finantsinspektsioon emissiooni vastavust üksnes väärtpaberituru seaduse nõuetele. Vastavust erakonnaseaduses sätestatud nõuetele ei hinnatud, kuna inspektsioonil ei ole selleks pädevust. Annetuste tegeliku päritolu tuvastamine võiks sisuliselt kuuluda Maksu- ja Tolliameti pädevusse. Samas on ameti peadirektor leidnud järgmist: «Ülesannet valvata erakondade rahastamise õiguslike ja eetiliste aspektide üle pole Maksuametile pandud. Õigusriigis ei saa Maksuamet sellist funktsiooni endale ka ise võtta.» Kuigi erakondade rahastamist puudutavad andmed avalikustatakse ja asjast huvitatutel, sealhulgas ajakirjanikel on võimalik nendega tutvuda ja algatada kontrollorgani järelevalvemenetlus, ei taga see erakondade rahastamise üle tõhusat järelevalvet. Avalikkus ei suuda ilma tõhusa kontrollorganita tõhusat järelevalvet tagada. Erakondade rahastamise üle järelevalve tegemine on killustatud erinevate organite vahel. Puudub organ, mis teeks laiaulatuslikku, sisulist, järjepidevat ja asjatundlikku sõltumatut kontrolli. Kontrollikompetentsi killustatus hajutab vastutust ja vähendab kontrolli tõhusust. Seetõttu on õiguskantsler seisukohal, et erakonnaseaduses ettenähtud erakondade rahastamise kontroll ei ole tõhus ning ei vasta põhiseaduse demokraatia põhimõttest tulenevatele nõuetele. Erakondade rahastamise üle tõhusa kontrolli puudumine toob kaasa erakondade ebavõrdse kohtlemise ja rikub seega erakonnapõhiõigust. Õiguskantsler käsitleb ka taotluse läbivaatamiseks vajalikke menetluslikke eeldusi ning põhjendab taotluse lubatavust sellega, et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on asjas nr 3-4-1-20-04 aktsepteerinud õiguskantsleri õigust vaidlustada seadusandja tegevusetus. Riigikohus on leidnud, et seadusandja tegevusetuse vaidlustamise eelduseks on, et puuduvad normid, millele taotluses viidatakse, peaksid kuuluma just vaidlustatud seaduse koosseisu või olema sellega olemuslikult seotud. Erakonnaseadus reguleerib erakondade rahastamist ja rahastamise kontrolli elemente, kehtestades samuti vastutuse rahastamise nõuete rikkumise eest. Seega kuuluksid erakonnaseadusesse olemuslikult ka normid, mis tagaksid erakondade rahastamise tõhusa kontrolli. 14. Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates vaidlustab õiguskantsler õigustloova akti andmata jätmist, kuigi põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus ei anna talle sellist õigust. Põhiseaduskomisjon ei pea põhjendatuks õiguskantsleri seisukohta, et põhiseaduse nõuetele vastaks üksnes selleks spetsiaalselt ellu kutsutud eraldiseisev organ. Seadusandja otsustada on, kuidas üles ehitada erakondade rahastamise kontrollisüsteem. Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon koosneb kõikide parlamendis esindatud erakondade esindajatest, mis aitab ära hoida võimalikku ringkäendust, sest kõik erakonnad on valimisprotsessis osalejatena huvitatud, et erakondade rahastamine lähtuks ausa mängu reeglitest. Kuna kohtumenetluse seadused tagavad kohtueelsete uurimisasutuste iseseisvuse menetluses ning välistavad poliitiliste suuniste andmise, tuleb sobivaks kontrollorganiks pidada ka politseid. Korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon ei saa parlamendi tööorganina kohaldada haldussundi, kuid tal on kuriteokahtluse korral alati võimalus edastada materjalid uurimisasutustele. Erakonnaseaduse rikkumised on üsna laiaulatuslikult kriminaliseeritud. Põhiseadus ei keela eristada valimisperioodi ja valimistevahelise perioodi rahastamist. Tuleb arvestada, et erakonnad peavad majandusaasta aruandes kajastama ka valimistevahelise perioodi rahastamist. Põhiseadus ei nõua, et kontrollorganil peab olema ainult üks funktsioon, s.o erakondade rahastamise kontrollimine. Ei saa välistada, et politsei kontroll on järjepidev ja tõhus. Erakonnaseadus kohtleb kõiki erakondi võrdselt, tagades nii erakondade võrdsuse seaduse ees kui ka sisulise võrdsuse. Kontrollikorraldus ei saa iseenesest viia erakondade erinevale kohtlemisele. 15. Justiitsminister möönab, et erakonnaseaduses sätestatud erakondade rahastamise järelevalve süsteem võib vajada täiustamist, kuid leiab, et see ei tähenda, et Eesti õiguskorras puuduvad põhijoontes tõhusad kontrollivõimalused poliitiliste jõudude rahastamise üle. Erakonnaseadus näeb ette erakondade kohustuse avalikustada majandusaasta aruanded, annetuste register ja valimiskulude aruanne. Sellega tagatakse avalikkuse kontrolli võimalus erakondade majandustegevuse üle. Annetused tuleb avalikustada ka erakondade sidusorganisatsioonidel. Riigieelarvest toetust saavad erakonnad on allutatud audiitorkontrollile. Riigikogu korruptsioonivastase seaduse erikomisjon teeb järelevalvet erakondade valimiskulutuste üle. Rahastamisreeglite rikkumise eest on ette nähtud väärteo- ja kriminaalkaristused. Erakondade mõjutamisega võrreldes on ohtlikum konkreetsete ametiisikute mõjutamine kallutatud otsuseid tegema. Olemasolevat kontrollisüsteemi on võimalik oluliselt täiustada, eelkõige laiendades Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni kontrollipädevust ka valimis-kampaaniavälisele rahastamisele. Teiseks on võimalik selle kontrollorgani järelevalvevolitusi laiendada ning muude vahenditega järelevalvet tõhustada. Samas ei vii praegused puudused siiski erakonnaseaduse põhiseadusevastasuseni. Põhiseadus ei maini erakondade rahastamise järelevalvet. Erakondade rahastamise kontrollimehhanismi kujundamine on Riigikogu poliitilises otsustuspädevuses ja õiguskantsleril pole alust sellesse sekkuda. Mitmes Euroopa riigis kontrollib erakondade rahastamist parlament. Korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon on pideva avalikkuse tähelepanu all ja selle liikmed kannavad poliitilist vastutust oma tegevuse eest. Komisjonil on võimalik vajadusel kaasata töösse eksperte. Õiguskantsler tegi Riigikogule erakonnaseaduse põhiseadusega kooskõlla viimise ettepaneku ebasoodsal ajal. Parlamendil puudus võimalus eelnõu ja valimiseelse poliitilise olukorra keerukuse tõttu seda õiguskantsleri soovitud aja jooksul vastu võtta. Puudub vajadus survestada seadusandja tegevust, määrates talle seaduse vastuvõtmiseks tähtaeg. 16. Erakonna Eestimaa Rohelised, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna, Eestimaa Rahvaliidu ning Isamaa ja Res Publica Liidu fraktsioonid jagavad õiguskantsleri seisukohta, et praegune erakondade rahastamise kontrolli regulatsioon on vastuolus põhiseaduse mõttega, ning toetavad ettepanekuid, tõhustamaks järelevalvet erakondade rahastamise üle. Eestimaa Rahvaliidu fraktsiooni arvates ei saa Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon moodustamise põhimõtete tõttu olla erakondade rahastamist kontrollivaks sõltumatuks komisjoniks. Isamaa ja Res Publica Liidu fraktsioon lisab, et arusaamatuks jääb, millises osas taotleb õiguskantsler erakonnaseaduse kehtetuks ja põhiseaduse vastaseks tunnistamist. 17. Eesti Reformierakonna fraktsioon leiab, et õiguskantsler pole suutnud Riigikohtule esitatud taotlust veenvalt põhistada, esitatud argumendid on üldsõnalised ning kujutavad endast subjektiivseid hinnanguid. Õiguskantsleri taotlust ei tule rahuldada, kuna seadusega kehtestatud kontroll erakondade rahastamise üle ei ole põhiseadusega vastuolus. Reformierakonna fraktsioon rõhutab, et seadusandja otsustada on, kuidas moodustada järelevalveorgan erakondade rahastamise üle valvamiseks. Erakondade rahastamise kontrolli korraldus kohtleb kõiki erakondi ühetaoliselt. 18. Eesti Keskerakonna fraktsioon leiab, et õiguskantsleri taotlus tuleks jätta rahuldamata. Kehtiv erakondade rahastamise kord on põhiseadusega kooskõlas. Keskerakonna fraktsioon juhib Riigikohtu tähelepanu sellele, et õiguskantsler on taotluses lähtunud mitmest olulisest kaalutlusveast, mis võivad põhjustada valesid lõppjäreldusi. Tuleb äärmiselt ettevaatlikult hinnata riigi sekkumist erakondade tegevusse. Keskerakonna fraktsioonil on kahtlusi selles, kas praegu nõutaval viisil seaduse täiendamine on põhiseaduspärane ja proportsionaalne taotletava eesmärgiga. Erakondade arvestatav rahastamine riigieelarvest ei anna riigile õigust käsitada erakondi nn riigierakondadena ja allutada nii nendesse kuuluvad üksikisikud kui ka organisatsioonid juriidiliste isikutena erilisele riigi kontrollile. See riivab põhiõigusi ja demokraatia tagamise mehhanisme. Erakondade rahastamise läbipaistvuse tagamiseks võetud meetmed on piisavad. Lisaks on olemas ka ajakirjanduse huvi ja mõju. Seega on kehtiva süsteemi puhul tegemist üksteist täiendava, samas ka võimalikku riigi liigsekkumist välistava või selle mõju tasakaalustava süsteemiga. Taotletav muudatus looks võimaluse nn meelsuspolitsei tekkimisele. Avalikkusele annaks demokraatia olemusest vale signaali vaidlus selle üle, mil määral on rahastamise tõhus järelevalve eristatav erakonna ja selle liikmete tõhusast järelevalvest. Kuigi on mõistlik järjepidevalt hinnata erakonnaseaduse ja sellega seotud õigusaktide efektiivsust ning neid vajadusel ka muuta, ei ole õiguskantsleri nõutav ainuvõimalik ja vaieldamatult põhiseaduspärane. Õiguskantsleri ettepanekus sisalduvad ohud kaaluvad üles väidetava kasu, seades vastupidiselt taotletavale ohtu demokraatia põhimõtte. Vaidlustatud sätted 19. Õiguskantsler peab asjassepuutuvateks säteteks eelkõige erakonnaseaduse § 121–124. Erakonnaseaduse §-d 121–124 sätestavad: «§ 121. Erakonna vara ja vahendid (1) Erakonna vara ja vahendite allikaks on üksnes tema poolt põhikirjaga kehtestatud liikmemaksud, käesoleva seaduse alusel saadud eraldised riigieelarvest, füüsiliste isikute annetused ning tulu erakonna varalt. (2) Erakond ei tohi vastu võtta anonüümset ega varjatud annetust. (3) Varjatud annetuseks loetakse mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamist erakonnale tingimustel, mis ei ole kättesaadavad teistele isikutele. (4) Erakond võib sõlmida laenu- või krediidilepingu, kui laenuandja või krediidiandja on krediidiasutus ning leping on tagatud erakonna varaga või tema liikme käendusega. § 122. Majandusaasta aruanne (1) Majandusaasta aruande koostamiseks viib erakond, mis saab eraldist riigieelarvest, läbi audiitorkontrolli. (2) Erakonna üldkoosolek või põhikirja järgi seda asendav organ kinnitab igal aastal erakonna majandustegevuse aruande ja avalikustab selle erakonna veebilehel. Aastaaruanne koos seadusega ettenähtud lisadega avaldatakse Riigi Teataja Lisas. § 123. Annetuste avalikkus (1) Erakonna poolt saadud annetuste kohta peab erakond registrit. Erakond avalikustab annetuste registri oma veebilehel. (2) Annetuste registris märgitakse annetaja nimi, tema kontaktandmed ning annetuse väärtus. Mitterahalise annetuse korral määrab annetuse väärtuse annetaja. (3) Annetuste registris toodud andmete õigsuse tagab erakonna juhatus. (4) Erakond ei tohi vastu võtta anonüümset annetust ega juriidilise isiku annetust. Sellise annetuse tagastab erakond võimaluse korral annetajale. Võimaluse puudumisel kannab erakond kümne päeva jooksul annetuse riigieelarvesse, kus see lisatakse järgmisel eelarveaastal riigieelarvest erakondadele eraldatava toetuse hulka. § 124. Valimiskampaania rahastamise avalikkus (1) Erakond esitab aruande Riigikogu või kohaliku omavalitsuse volikogu või Euroopa Parlamendi valimiskampaania läbiviimiseks erakonna, käesoleva seaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja erakonna nimekirjas kandideerinud isikute poolt tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta korruptsioonivastase seaduse § 14 lõikes 2 nimetatud komisjonile ühe kuu jooksul, arvates valimispäevast. (2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud komisjonil on õigus nõuda täiendavaid dokumente erakondade, käesoleva seaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja kandideerinud isikute poolt tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta.» Üldkogu seisukoht 20. Otsuse I osas lahendab üldkogu küsimuse õiguskantsleri taotluse lubatavusest ning II osas küsimuse sellest, kas õiguskantsleri vaidlustatud sätted on asjassepuutuvad. Üldkogu analüüsib otsuse III osas õiguskantsleri väiteid, mis puudutavad olemasolevate kontrollorganite sõltumatust, ning IV osas olemasolevate kontrollorganite seaduses sätestatud pädevusest tulenevat võimet kontrollida erakondade rahastamist. Otsuse V osas võtab üldkogu seisukoha õiguskantsleri taotluse kohta. I 21. Õiguskantsler palub Riigikohtul tunnistada põhiseaduse vastaseks erakonnaseaduse sätted, milles ei sätestata tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, ja kohustada Riigikogu looma kontrollorgan, mis vastab miinimumnõuetele. 22. Seega koosneb õiguskantsleri taotlus kahest omavahel seotud osast – tuvastamisnõudest ja kohustamisnõudest. Kohustamisnõude osas on üldkogul vaja võtta seisukoht, juhul kui tuvastamisnõue on menetluslikult lubatav, tuvastamisnõudega hõlmatud sätted asjassepuutuvad ning tuvastamisnõue tuleb rahuldada. Asja lahendamise menetluslikuks esmaeelduseks on seega õiguskantsleri tuvastamisnõude lubatavuse kindlakstegemine. 23. Õiguskantsler peab tuvastamisnõudes põhiseaduse vastaseks seadusandja tegevusetust, mis tema arvates seisneb kokkuvõtlikult selles, et seadusandja on küll kehtestanud õigusliku regulatsiooni erakondade rahastamise allikate kontrollimiseks, kuid seadusandja valitud kontrollimehhanism ei võimalda välja selgitada erakondade rahastamise tegelikke allikaid. Põhiseaduse nõuete kohase, s.o erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudva kontrollimehhanismi kehtestamata jätmine on õiguskantsleri arvates seadusandja põhiseaduse vastane tegevusetus. Taotluse lubatavust põhjendades väidab õiguskantsler, et põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 2. detsembri 2004. a otsuses asjas nr 3-4-1-20-04 aktsepteerinud õiguskantsleri õigust vaidlustada seadusandja tegevusetust. 24. Küsimus õiguskantsleri taotluse lubatavusest tuvastamisnõude osas tekkis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumil seonduvalt õiguskantslerile seadustega antud pädevusega siis, kui kolleegium vaatas 2007. aastal viieliikmelises koosseisus avalikul kohtuistungil läbi õiguskantsleri taotlust. Pärast Riigikohtu üldkogule asja üleandmist menetlusosaliste täiendavalt esitatud seisukohtadest nähtub, et Riigikogu põhiseaduskomisjon ja justiitsminister ei pea õiguskantsleri taotlust lubatavaks, sest nende väitel pole õiguskantsleril pädevust vaidlustada õigustloova akti andmata jätmist (otsuse p-d 12 ja 13). 25. Taotluse lubatavusega seonduvalt on tarvis selgitada järgmist. 26. Esiteks, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 6 lg 1 p-d 1, 2 ja 3 annavad õiguskantslerile õiguse esitada Riigikohtule taotlus tunnistada jõustunud seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt või selle säte kehtetuks, väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus põhiseadusega vastuolus olevaks või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi jõustumata õigustloov akt põhiseadusega vastuolus olevaks. Õiguskantsleri seaduse § 18 lg 1 sätestab, et kui õigustloova akti vastuvõtnud organ ei ole 20 päeva jooksul arvates õiguskantsleri ettepaneku saamise päevast akti või selle sätet põhiseaduse või seadusega kooskõlla viinud, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada õigustloov akt või selle säte kehtetuks. Seega sätestavad seadused selgesõnaliselt õiguskantsleri pädevuse vaidlustada olemasoleva regulatsiooni kooskõla põhiseadusega, kuid lähevad vaikides mööda õiguskantsleri õigusest vaidlustada akti vastuvõtnud organi tegevusetust. 27. Teiseks, seadusandja tegevusetusega on kaheldamatult tegemist siis, kui põhiseadusega nõutav õigustloov akt on jäänud üldse andmata. Õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusevastasuse vaidlustamise ja põhiseaduse vastaseks tunnistamise võimalus sätestati esimest korda selgesõnaliselt Riigikogus 28. aprillil 2004 vastu võetud riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadusega. Seda tehti seoses riigivastutuse seaduse (RVS) § 14 lg 1 muutmisega. RVS § 14 lg 1 varasem redaktsioon sätestas isiku võimaluse teatud tingimustel nõuda õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamist, kui Riigikohus on tunnistanud olemasoleva sätte põhiseaduse vastaseks või kehtetuks. Uus redaktsioon võimaldab teatud tingimustel nõuda ka õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist. Seaduseelnõu 357 SE seletuskirjast nähtuvalt on RVS § 14 lg 1 eesmärgiks üksikisikule õiguste andmine. Seaduseelnõu seletuskirjas mõisteti õigustloova akti andmata jätmist järgmiselt: «Siseriiklikult tähendab õigustloova akti andmata jätmine juhtumeid, kui seadusandja ei ole kehtestanud põhiseaduses nõutavat korda või kui vaatamata volitusnormi olemasolule seaduses jäetakse rakendusakt andmata.» 28. Riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadusega täiendati põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadust läbivalt. PSJKS § 9 lg-t 1 täiendati selliselt, et esimese või teise astme kohus edastab vastava otsuse või määruse Riigikohtule ka siis, kui ta tunnistab õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduse vastaseks. Riigikohtu haldus-, tsiviil- või kriminaalkolleegium, samuti erikogu sai õiguse anda asja lahendamine Riigikohtu üldkogule ka siis, kui kolleegiumil või erikogul tekib põhjendatud kahtlus kohtuasja lahendamisel asjassepuutuva õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusele vastavuses (PSJKS § 3 lg 3). Riigikohtu pädevust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses täiendati eelnevaga seonduvalt õigusega tunnistada õigustloova akti andmata jätmine põhiseaduse vastaseks (PSJKS § 15 lg 1 p 21). Üldkogu märgib, et 28. aprillil 2004. a vastu võetud riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadusega muudeti ka PSJKS § 24 lg-t 3, § 31 lg-t 2, § 36 lg-t 2 ning § 46 lg-t 4 selliselt, et Riigikohus saab erinevat liiki asjades, mida ta põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses lahendab ainsa kohtuinstantsina, tunnistada õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduse vastaseks. 29. Üldkogu arvates on PSJKS § 9 lg 1 ja § 15 lg 1 p 21 seotud RVS § 14 lg-ga 1 ning seetõttu määratud toimima üksnes koos õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõudega. Õiguskantsleril, kes teeb abstraktset normikontrolli, ei saa tekkida nõudeid, mis tulenevad RVS § 14 lg-st 1. Neid nõudeid võivad esimese astme kohtus esitada füüsilised ja juriidilised isikud, sh ka kohalikud omavalitsused. Kohalike omavalitsuste puhul on RVS § 14 lg-st 1 tulenevad nõuded mõeldavad nii juhtudel, kui õigustloova akti andmata jätmine rikub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi (näiteks pole riigieelarvega eraldatud raha riiklike ülesannete täitmiseks), kui ka juhtudel, mil kohalikule omavalitsusele on muul viisil õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju. 30. Õiguskantsleri pädevust puudutavas osas põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadust (§ 6) ei muudetud ning endiselt ei sätesta nimetatud seadus õiguskantsleri pädevust vaidlustada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses õigustloova akti andmata jätmist. Õiguskantslerile ei anna sellist õigust ka õiguskantsleri seadus. Seonduvalt õiguskantsleriga on üldkogu 19. aprilli 2005. a otsuses asjas nr 3-4-1-1-05 asunud seisukohale, et õiguskantsler saab tegutseda üksnes seaduse alusel (p 49). Seega puudub kehtivas õiguses alus, millele tuginevalt õiguskantsler võib põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses vaidlustada sellise olukorra põhiseadusevastasust, mis seisneb selles, et põhiseadusega nõutav õigustloov akt puudub. Üldkogu märgib, et muutmata jäi ka kohaliku omavalitsuse volikogu pädevust reguleeriv PSJKS § 7. Seega ei anna seadus kohaliku omavalitsuse volikogule abstraktse normikontrolli raames pädevust vaidlustada Riigikohtus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste teostamiseks nõutava õigustloova akti vastu võtmata jätmist. 31. Kolmandaks tingib õiguskantsleri taotluse lubatavuse analüüsi see, et põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 2. detsembri 2004. a otsuses asjas nr 3-4-1-20-04 (p-d 42-45) viidanud sama aasta 21. jaanuari otsusele asjas nr 3-4-1-7-03 ja leidnud, et viimati nimetatud otsuses on Riigikohus aktsepteerinud õiguskantsleri õigust vaidlustada seadusandja tegevusetust. Praeguses asjas on õiguskantsler osutanud just sellele otsusele ja jõudnud järeldusele, et tema vastavasisulist pädevust on Riigikohus juba aktsepteerinud. 32. Üldkogu leiab, et 2. detsembri 2004. a kohtuotsuses tehtud viide on ebatäpne. 21. jaanuari 2004. a otsuses ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium võtnud selgesõnaliselt seisukohta, et õiguskantsleri pädevuses on vaidlustada seadusandja tegevusetuse põhiseadusevastasust. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. jaanuari 2004. a otsusega lahendatud asjas käis vaidlus sotsiaalhoolekande seaduse piirava normi üle, mis, sätestades eluasemekulude hüvitamise tingimused, ei võimaldanud teatud eluasemekulude hüvitamist selle seaduse alusel. Riigikohus tunnistas õiguskantsleri taotluse alusel sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud piirava normi põhiseaduse vastaseks. Sisuliselt pidasid nii õiguskantsler kui ka Riigikohus vajalikuks normi täiendamist selliselt, et varem normist välja jäänud eluasemekulud saaksid hüvitatud. 33. Üldkogu on seisukohal, et seadusandja tegevust, mille tulemusena on sätestatud regulatsioon, mis välistab õiguse kasutamise, saab üheaegselt käsitada nii põhiseaduse vastaselt piirava regulatsiooni kehtestamisena kui ka põhiseadusega nõutava regulatsiooni kehtestamata jätmisena. Sellises olukorras võib piirava normi vaidlustamine tähendada ka seadusandja tegevusetuse, mis seisneb põhiseadusega nõutava regulatsiooni kehtestamata jätmises, vaidlustamist. 34. Õiguskantsleri pädevust määratlevad PSJKS § 6 lg 1 p-d 1, 2 ja 3 ning õiguskantsleri seaduse § 18 lg 1 võimaldavad õiguskantsleril vaidlustada ka õigustloova akti vastu võtnud organi tegevusetust väitega, et olemasolev regulatsioon on põhiseaduse vastane põhjusel, et see ei sisalda põhiseadusega nõutavat. Õiguskantsleri taotlusest nähtuvalt ongi praegu tegemist sellise olukorraga. Erakondade rahastamist kontrollivate riigiorganite pädevus on määratletud normidega, mis on üheaegselt vaadeldavad nii õigust andvatena kui ka keeluna teha kõike, mida norm ei luba. 35. Seega on õiguskantsleri taotlus tunnistada erakonnaseadus osaliselt põhiseaduse vastaseks menetlusõiguslikult lubatav. II 36. Järgnevalt vaatleb üldkogu seda, kas õiguskantsleri väidetud erakonnaseaduse normid (otsuse p 17) on asjassepuutuvad. Õiguskantsler on seisukohal, et erakonnaseadus on valinud vahendid, mille abil pole võimalik jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Üldkogu arvates võib erakondade rahastamise allikate kontrollimehhanism olla sätestatud erinevates seadustes. Sellesisulised normid ongi leitavad nii erakonnaseaduse §-dest 121, 122, 123 ja 124 kui ka teistest seadustest. Kuid selle eest heaseismine, et jõuda erakonna rahastamise tegelike allikateni, on ka üldkogu arvates eeskätt erakonnaseaduse ülesanne. Kuna erakonnaseadus on erakondi ja nende rahastamist reguleeriv seadus, siis peab seadusandja just erakonnaseaduse vastu võtmisel kindlustama erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudva kontrollimehhanismi olemasolu. Sellisel juhul, kui erakonnaseadus on määranud erakondade rahastamise kontrolli lähemalt reguleerima teised seadused, on teiste seadustega sätestatud kontrollimehhanismi puudused just erakonnaseaduse puudused. Kui teiste seadustega sätestatud kontrollimehhanism ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni, siis tuleb olla seisukohal, et erakonnaseadus on põhiseaduse vastane osas, millega erakonnaseadus ei taga erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudmist. Seega on erakonnaseadus üldkogu arvates asjassepuutuv seadus. III 37. Õiguskantsler on taotluses kahtluse alla seadnud audiitori, Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni ja politsei sõltumatuse. 38. Üldkogu nõustub õiguskantsleriga, et kontrollorganid peavad mitte ainult olema sõltumatud, vaid ka näima sõltumatud kontrollitavast. Üldkogu märgib, et erakondlikul alusel moodustatud organi, näiteks isegi Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 20 alusel moodustatud uurimiskomisjoni puhul on õigusliku regulatsiooni abil raske saavutada seda, et organ ka näiks kõigile erapooletu. Näiv sõltuvus ei saa aga üldkogu arvates kaasa tuua kontrollorganite asendit sätestava seaduse põhiseadusevastasust. 39. Õiguskantsler väidab, et audiitor on eraõiguslik isik, kelle valib audiitorkontrolli tegema ja kellele tasu maksab erakond ise, ning seetõttu ei pruugi audiitori kui kontrollorgani tegevus näida sõltumatu. Hoolimata sellest, et õiguskantsler väidab audiitori näilist sõltuvust, analüüsib üldkogu seda, kas seadusandja on kehtestanud regulatsiooni, et tagada audiitori tegelik sõltumatus. Audiitorid tegutsevad audiitortegevuse seaduse alusel ja selle seaduse § 43 järgi seob klienti ja audiitorit leping, millega muuhulgas määratakse kindlaks lepingut täitev audiitor ning juhtaudiitor, nende ülesanded ja tasu. Audiitori ja erakonna vaheline õigussuhe ei erine millegi poolest näiteks audiitori ja äriühingu vahelisest õigussuhtest. Pelgalt sellest, et audiitorit tasustatakse kliendiga, praegusel juhul erakonnaga, sõlmitud lepingu alusel, ei saa aga üldkogu järeldada, et audiitori tegevus ei pruugi näida sõltumatuna. Üldkogu meelest on selle piisavaks tagatisteks, et audiitori tegevus oleks sõltumatu, mitte töö tasustamise viis, vaid audiitortegevuse seaduse §-ga 21 audiitorile seatud nõuded, §-ga 39 sätestatud audiitori tegevuspiirangud, järeldusotsuse allkirjastamine kliendilepingut täitnud audiitori ja juhtivaudiitori poolt (§ 33 lg 2), audiitori kutsetegevuse peatamise võimalus § 28 lg 1 p 2 alusel, audiitori kutsetegevuse lõpetamise võimalus § 29 lg 2 p-de 2 või 6 alusel ning audiitori distsiplinaarvastutus § 45 järgi. 40. Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon moodustatakse Riigikogus esindatud erakondade esindajatest. Järelevalveorgani moodustamine üksnes poliitiliste erakondade esindajatest tekitab õiguskantsleri sõnul paratamatult küsimuse organi sõltumatuse kohta poliitilistest huvidest ning loob ohu võimalikeks omavahelisteks nn kokkumängudeks. Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni sõltumatuse saavutamiseks erakondlikest huvidest on komisjon moodustatud pariteetsel alusel kõigist Riigikogu fraktsioonidest. Eelduslikult on omavahel poliitilises konkurentsis olevad erakonnad huvitatud sellest, et ükski erakond ei saavutaks võrreldes teistega konkurentsieelist kontrollimatute rahaliste vahendite arvel. Õiguskantsler ei ole esitanud tõendeid, mis võimaldaksid üldkogul võtta seisukohta, et komisjoni selline moodustamise viis ei taga komisjoni tegelikku sõltumatust ning et muudes küsimustes poliitilises konkurentsis olevatel parlamendifraktsioonidel on komisjonile pandud ülesannete täitmist võimatuks tegev ühishuvi mitte jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Kohtuotsus ei saa rajaneda kontrollimatul kahtlustusel. Pigem viitavad kohtuasja materjalid sellele, et Riigikogu XI koosseisusus, seega ka viimase moodustatud korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjonis on huvi jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Nimelt peavad Eestimaa Rahvaliidu fraktsioon, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon, Erakonna Eestimaa Rohelised fraktsioon ning Isamaa ja Res Publica Liidu fraktsioon erakonnaseaduses sätestatud erakondade rahastamise kontrolli mehhanismi põhiseaduse vastaseks. 41. Õiguskantsler väidab, et politseiasutused pole institutsionaalselt sõltumatud, vaid on osa täitevvõimust. Politseiasutused on osa täitevvõimust. Sellest ei saa aga kujundada usaldamatust politsei kui institutsiooni vastu. Üldkogu on seisukohal, et õigusriigis tuleb eeldada, et politseiasutused on kuritegude ja väärtegude menetlemisel sõltumatud poliitilistel alustel moodustatud valitsusest ning poliitilisel alusel ametisse nimetatud siseministrist. Kui tekib kahtlus, et täitevvõim on õigusvastaselt sekkunud kriminaal- või väärteoasja menetlusse, tuleb sellele reageerida selleks ettenähtud õiguslike vahenditega. Samuti on võimalik kasutada Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses sätestatud parlamentaarse kontrolli vahendeid – moodustada Riigikogu uurimiskomisjon (§ 20), algatada umbusalduse avaldamine (§ 133), esitada Vabariigi Valitsuse liikmele arupärimine (§ 139), esitada Vabariigi Valitsuse liikmele infotunnis suulisi küsimusi (§ 143), esitada Vabariigi Valitsuse liikmele kirjalik küsimus (§ 147). 42. Eeltoodud põhjendustel pole üldkogul alust olla seisukohal, et audiitor, Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon ja politsei on erakondade rahastamise seaduslikkuse kontrollimisel sõltuvad kontrollitavatest erakondadest. Põhiküsimuseks on üldkogu arvates see, kas erakondade rahastamist kontrollivate organite pädevus võimaldab vajadusel jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. IV 43. Järgnevalt analüüsib üldkogu erakondade rahastamise kontrolli süsteemi tervikuna, s.o erakonnaseaduses (EKS) sätestatud nõudeid erakondade rahaliste allikate avalikustamiseks ning Riigikogu korruptsioonivastase seaduse (KVS) kohaldamise erikomisjoni, audiitori, Maksu- ja Tolliameti ning politsei pädevusi erakondade rahastamise kontrolliks. Seejuures hindab üldkogu erakondade rahastamise kontrolli mehhanismi sätestava normistiku vastavust põhiseadusele. 44. Erakonnaseaduses on sätestatud üldised nõuded parteide rahastamisele. Erakonnaseaduse § 121 järgi on erakonna vara ja vahendite allikaks üksnes tema poolt põhikirjaga kehtestatud liikmemaksud, erakonnaseaduse alusel saadud eraldised riigieelarvest, füüsiliste isikute annetused ning tulu erakonna varalt. Erakond ei tohi vastu võtta anonüümset ega varjatud annetust. Seejuures loetakse varjatud annetuseks mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamist erakonnale tingimustel, mis ei ole kättesaadavad teistele isikutele. Erakond ei tohi vastu võtta ka juriidilise isiku annetust, mille erakond võimaluse korral tagastab annetajale, kuid võimaluse puudumisel kannab kümne päeva jooksul riigieelarvesse, kus see lisatakse järgmisel eelarveaastal riigieelarvest erakondadele eraldatava toetuse hulka (EKS § 123 lg 4). Erakonna piirangud annetuste vastuvõtmisel ning annetuste avalikustamise nõuded laienevad ka mittetulundusühingule, mille liige erakond on (EKS 126). Seejuures ei selgita erakonnaseadus täpsemalt annetuse mõistet. Selle sisustamisel on oluline EKS § 121 lg-s 3 toodud varjatud annetuse mõiste, mille kohaselt loetakse varjatud annetuseks «mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamist erakonnale tingimustel, mis ei ole kättesaadavad teistele isikutele». EKS § 121 lg-s 1 toodud loetelust järeldub, et erakonnaseadus ei käsita annetusena ei eraldisi riigieelarvest ega erakonna liikmete liikmemakse. Seega võib annetuse erakonnaseaduse tähenduses määratleda kui mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamist erakonnale, v.a liikmemaks ja eraldis riigieelarvest. 45. Parteide rahastamise kontrolli aluseks on erakonnaseaduses sätestatud nõuded parteide rahastamise aruannetele. Seejuures näeb erakonnaseadus ette meetmed erakondade rahastamise allikate avalikkuse tagamiseks nii valimis- kui ka valimistevahelisel perioodil. Kehtib põhimõte, et erakonna saadud annetused on avalikud ja erakond peab nende kohta registrit ning avalikustab annetuste registri oma veebilehel (EKS § 123 lg 1). Erakonna veebilehel avalikustatavas erakonna saadud annetuste registris märgitakse annetaja nimi, tema kontaktandmed ning annetuse väärtus, kusjuures mitterahalise annetuse korral määrab annetuse väärtuse annetaja (§ 123 lg 2). Seejuures on erakonna juhatusel kohustus tagada annetuste registris toodud andmete õigsus (§ 123 lg 3). Igal aastal kinnitab erakonna üldkoosolek või põhikirja järgi seda asendav organ erakonna majandustegevuse aruande ja avalikustab selle erakonna veebilehel, samuti avaldatakse aastaaruanne koos seadusega ettenähtud lisadega Riigi Teataja Lisas (EKS § 122 lg 2). Erakonnaseadus näeb ette ka aruandekohustuse valimistega seotud rahaliste vahendite osas. Nii esitab erakond aruande Riigikogu või kohaliku omavalitsuse volikogu või Euroopa Parlamendi valimiskampaania korraldamiseks erakonna, erakonnaseaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute (mittetulundusühing, mille liige erakond on) ja erakonna nimekirjas kandideerinud isikute tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjonile ühe kuu jooksul arvates valimispäevast (EKS § 124 lg 1). Samasuguse aruandluskohustuse sätestavad ka Riigikogu valimise seaduse § 65, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 59 ja Euroopa Parlamendi valimise seaduse § 63. Üldkogu märgib, et avalikkuse põhimõte on oluliseks instituudiks, võimaldamaks jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. 46. Majandusaasta aruande koostamiseks korraldab erakond, mis saab eraldist riigieelarvest, audiitorkontrolli (EKS § 122 lg 1). Audiitortegevuse seaduse (AudS) § 2 lg 4 esimese lause kohaselt on auditeerimine raamatupidamisaruande kontrollimine ja sellele hinnangu andmine auditeerimiseeskirjast lähtudes. Auditeerimist reguleeriva eeskirja kohaselt on audiitori ülesandeks anda hinnang raamatupidamisaruande kohta. Audiitor peab jõudma veendumusele, kas raamatupidamise algandmed ja muu lähteinformatsioon on usaldusväärsed ja piisavad raamatupidamisaruande koostamiseks. Audiitor kontrollib, kas erakonna majandusaasta aruanne kajastab erakonna finantsmajanduslikku seisundit kõigis olulistes aspektides õigesti. Sealjuures kontrollib audiitor ka seda, kas erakonna majandusaasta aruanne on kooskõlas erakonnaseaduse nõuetega. Audiitor saab jälgida, kas erakonna aruandes on kajastatud üksnes tulu, mis pärineb EKS § 121 lg-s 1 loetletud lubatud allikatest. Samuti saab audiitor kontrollida, kas erakonna laenu- või krediidilepingud vastavad EKS § 121 lg-s 4 sätestatud nõuetele, seega kas laenu- või krediidiandjaks on krediidiasutus ning kas leping on nõuetekohaselt tagatud. Audiitorkontrolli raames on põhimõtteliselt võimalik tuvastada, kas erakonnale on laekunud tulu, mida majandusaasta aruandes pole kajastatud. Auditeerimise seisukohalt on sellisel juhul tegemist raamatupidamislike nõuete rikkumisega. Audiitorite vastutus auditeerimistegevuse raames on ette nähtud AudS §-s 44 (järelevalve audiitori tegevuse üle) ning AudS §-s 45 (audiitori distsiplinaarvastutus). Audiitori karistusõiguslik vastutus on ette nähtud karistusseadustiku (KarS) § 379 lg-s 1 (audiitori või erikontrolli tegija poolt audiitor- või erikontrolli käigus teatavaks saanud oluliste asjaolude aruandes esitamata jätmise või ebaõige esitamise eest karistatakse rahalise karistuse või kuni üheaastase vangistusega). Mõlemal juhul rakendub audiitori vastutus sellekohase teate või rikkumisele viitava muu teabe laekumisel. Samuti pole välistatud audiitorkogu juhatuse kontroll omal initsiatiivil. Eeltoodust saab järeldada, et audiitori järelevalve on laiaulatuslik raamatupidamislik järelevalve erakonna finantstegevuse üle. Eksimuse eest selle tegemisel on ette nähtud audiitori vastutus distsiplinaar- või kriminaalkorras. Õiguskantsler leiab, et erakonnaseaduse nõuetele vastavuse osas piirdub audiitori järelevalve eeskätt formaalse kontrolliga, kuna audiitor ei saa kontrollida erakonna varjatud rahastamist ega uurida annetuste päritolu. Üldkogu arvates on oluline hinnata audiitorkontrolli osa erakonna majandusaasta aruande koostamisel erakondade rahastamise kontrollisüsteemi kui terviku raames. Üksnes audiitortegevuse raames ei ole võimalik saavutada erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudmist. Kuna audiitor tegeleb vaid majandusaasta aruannete auditeerimisega, tuleb audiitori pädevust erakondade rahastamise kontrolli raames vaadelda koos teiste kontrollorganite pädevusega. 47. Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjon on moodustatud KVS § 14 lg 2 alusel eelkõige korruptsioonivastasest seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks ning korruptsiooni ennetamise abinõude ühetaolisele rakendamisele kaasa aitamiseks. Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni ülesandeks on seejuures ka valimiskampaania rahastamise avalikkuse tagamine. Riigikogu või kohaliku omavalitsuse volikogu või Euroopa Parlamendi valimiskampaania korraldamiseks erakonna, erakonnaseaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja erakonna nimekirjas kandideerinud isikute tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta esitab erakond ühe kuu jooksul arvates valimispäevast erikomisjonile aruande (EKS § 124 lg 1). Samasuguse kohustuse sätestavad valimisseadused – kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus (KOVVS), Riigikogu valimise seadus ja Euroopa Parlamendi valimise seadus. Näiteks KOVVS § 59 lg 1 kohaselt esitab erakond Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjonile ühe kuu jooksul arvates valimispäevast aruande valimiskampaania kulude ning kasutatud vahendite päritolu kohta. Aruandes tuleb märkida vahendite laekumise kuupäev, vahendite liik, väärtus kroonides ning nende eraldaja nimi ja isiku- või registrikood (KOVVS § 60 lg 1). KOVVS § 60 lg-s 2 on loetletud vahendite liigid, mis võivad olla erakonnale laekunud. Nendeks on erakonna põhikirjaga kehtestatud liikmemaksud, füüsiliste isikute annetused, eraldised riigieelarvest, tulu erakonna varalt ja laen või krediit EKS § 121 lg-s 4 sätestatud tingimustel. Erikomisjoni tööd reguleerib Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 22 lg 1, mille kohaselt on komisjonil õigus nõuda Vabariigi Valitsuselt ja täidesaatva riigivõimu asutustelt oma tööks vajalikke andmeid, samuti Vabariigi Valitsuse liikme komisjoni istungil osalemist valitsusliikme võimkonda kuuluvate küsimuste kohta teabe saamiseks ning kutsuda komisjoni teavitamiseks ja nõustamiseks komisjoni istungil osalema valitsusasutuste ametnikke ja teisi isikuid. Samuti on Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjonil õigus nõuda täiendavaid dokumente erakondade, erakonnaseaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja kandideerinud isikute tehtud valimiskampaania kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta (EKS § 124 lg 2). Ka Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni rolli tuleb hinnata erakondade rahastamise kontrolli süsteemi raames. Nimelt tegeleb Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjon vaid osaga erakondade rahastamise küsimustest, valimiskampaania kulude aruannetega. Seetõttu tuleb Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni pädevust erakondade rahastamise kontrolli raames vaadelda koos teiste kontrollorganite pädevusega. 48. Maksu- ja Tolliameti (MTA) ülesandeks on Maksu- ja Tolliameti põhimääruse § 7 p 2 kohaselt riiklike maksudega seotud maksuasjade menetlemine, riiklike maksude arvestamise ja tasumise õigsuse kontrollimine ning seadusega sätestatud suuruses ja korras maksude tasumise ning maksusoodustuste kohaldamise jälgimine, tasumisele kuuluva maksusumma ja intressi arvestamine ning määramine. Maksuhaldur kontrollib seega maksukorralduse seaduse (MKS) ja maksuseaduste täitmist, kasutades talle selleks seadusega antud pädevust (MKS § 10 lg 1). Seejuures on maksuhalduri ülesanneteks: 1) kontrollida maksude arvestamise ja tasumise õigsust ning jälgida, et makse tasutakse ja maksusoodustusi kohaldatakse seadusega sätestatud suuruses ja korras; 2) arvestada ja määrata seadusega sätestatud juhtudel tasumisele kuuluv maksusumma ja intress ning tagastada enammakstud või hüvitatavad summad; 3) nõuda sisse maksuvõlad; 4) kohaldada maksuseaduste rikkujate suhtes seadusega lubatud sunnivahendeid ja karistusi (MKS § 10 lg 2). Tulumaksuseaduse (TuMS) § 27 lg 1 kohaselt on residendist füüsilisel isikul õigus maksustamisperioodi tulust maha arvata TuMS § 11 lg-s 1 nimetatud nimekirja kantud või TuMS § 11 lg-s 10 nimetatud erakonnale maksustamisperioodil tehtud dokumentaalselt tõendatud kingitused ja annetused. Paragrahvi 11 lg-s 1 nimetatud nimekirja kantud erakond on kohustatud Maksu- ja Tolliameti piirkondlikule struktuuriüksusele esitama deklaratsiooni kalendriaastal saadud kingituste ja annetuste kohta, samuti nende kingituste, annetuste ja muude tulude kasutamise kohta (TuMS § 571 lg 3). MKS § 27 lg 1 p 7 kohaselt võib maksuhaldur maksukohustuslase nõusoleku ja teadmiseta avaldada igaühele andmeid tulumaksusoodustusega mittetulundusühingute ja sihtasutuste nimekirja kantud erakonna tulude (sealhulgas saadud kingituste ja annetuste) ning nende kasutamise kohta. Seega võimaldab MKS § 27 lg 1 p 7 avalikkuse kontrolli erakondadele tehtud annetuste ja nende kasutamise üle. Samas ei tulene sellest sättest, et maksuhaldur vastutaks teabe õigsuse eest või oleks kohustatud kontrollima teabe õigsust. 49. Vastutus erakonna rahastamisega seotud nõuete ning piirangute rikkumise eest on sätestatud erakonnaseaduse peatükis 22 «Vastutus» (kaks väärtegu §-des 1214 ja 1215) ning karistusseadustiku 21. peatüki 8. jaos «Erakonnaalased süüteod». EKS § 1214 kohaselt karistatakse erakonnale tehtava annetuse registreerimise või avalikustamise korra rikkumise eest rahatrahviga kuni 300 trahviühikut; sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, karistatakse rahatrahviga kuni 50 000 krooni. EKS § 1215 kohaselt karistatakse erakonna majandustegevuse aastaaruande või erakonnale laekunud vahendite kvartaliaruande või erakonna valimiskampaania rahastamise avalikustamise korra rikkumise eest rahatrahviga kuni 300 trahviühikut; sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, karistatakse rahatrahviga kuni 50 000 tuhat krooni. KarS § 4021 kohaselt karistatakse erakonna majandustegevusele või varale kehtestatud piirangute rikkumise eest rahalise karistusega; sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, karistatakse rahalise karistusega. KarS § 4022 kohaselt karistatakse erakonnale tehtava anonüümse, varjatud või juriidilise isiku annetuse vastuvõtmise eest rahalise karistusega; sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, karistatakse rahalise karistusega. Erakonnaseaduses sätestatud väärtegude menetleja on politseiprefektuur (EKS § 1216 lg 2). Kohtueelset menetlust kriminaalasjades toimetab Politseiamet, teatud juhtudel ka Kaitsepolitseiamet (kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) § 212 lg 1). Politsei tegevust süüteoasjade menetlemisel reguleerivad väärteomenetluse seadustik (VTMS) ja kriminaalmenetluse seadustik. Tulenevalt kriminaalmenetluse kohustuslikkuse põhimõttest (KrMS § 6) on uurimisasutus ja prokuratuur kuriteo asjaolude ilmnemisel kohustatud kriminaalmenetluse algatama. Kriminaalmenetlus algatatakse, kui selleks on ajend ja alus – kuriteoteade või kuriteole viitav muu teave (KrMS § 194 lg 1), milles sedastatakse kuriteotunnuste olemasolu (KrMS § 194 lg 2). Kriminaalmenetluse ajendiks võib olla prokuratuuri või uurimisasutuse sedastatud teabelevis avaldatud kuriteole viitav teave (KrMS § 197 lg 1), samuti võib kriminaalmenetluse ajend olla kuriteole viitav teave, mille on sedastanud uurimisasutus või prokuratuur oma ülesandeid täites (KrMS § 197 lg 2). Seega võib kriminaalmenetluse ajendiks olla nii kuriteoteade kui ka kuriteole viitav muu teave, sh kuriteokaebus, prokuratuuri või uurimisasutuse sedastatud teabelevis avaldatud kuriteole viitav teave ning kuriteole viitav teave, mille on sedastanud uurimisasutus või prokuratuur oma ülesandeid täites. Samuti on kriminaalmenetluse ajendiks audiitori, Riigikogu KVS seaduse kohaldamise erikomisjoni ning MTA teade. Väärteomenetluse ajendile kohaldatakse samuti eelmainitud sätteid (VTMS § 2). Politsei on kohustatud alustama menetlust, kui talle saabub teave, milles politsei sedastab EKS §-des 1214 või 1215 sätestatud väärteo toimepanemise tunnused või KarS §-des 4021 või 4022 sätestatud kuriteo toimepanemise tunnused. Sel moel kontrollib politsei süüteomenetluse raames erakonna rahastamise vastavust seaduse nõuetele. Üldkogu lähtub eeldusest, et riigiametnikud, kellel on ühes või teises valdkonnas kontrollifunktsioon, teavitavad süüteo tunnuste avastamisel pädevat riigiorganit, et oleks tagatud kahtlustuse seadusekohane menetlemine. 50. Eelnevast tulenevalt leiab üldkogu, et Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni, audiitorkontrolli, MTA ja politsei pädevus koostoimes, arvestades erakonnaseadusest tulenevat nõuet pidada annetuste registrit ning esitada majandusaasta aruanne, mis ka avalikustatakse, st erakondade rahastamise kontrolli süsteem ning kontrollorganite pädevus koostoimes on piisav selleks, et jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Üldkogu arvates on erakondade rahastamise kontrollorganid erapooletud (vt otsuse p-d 37-42). Nende pädevus on piisav kontrollimaks erakondade rahastamist (vt p-d 46-49), samuti on tagatud erakondade rahaliste vahendite avalikustamine (vt p 45). Kui ka möönda, et erakondade rahastamise kontrolli regulatsioon ei ole täiuslik, ei tulene sellest veel iseenesest, et see on vastuolus põhiseadusega. Igasugune ebatäiuslikkus ei ole põhiseaduse vastane. V 51. Tulenevalt eeltoodust jätab üldkogu õiguskantsleri taotluse tunnistada erakonnaseaduse sätted, milles ei sätestata tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, põhiseaduse vastaseks ja kohustada Riigikogu looma kontrollorgan, mis vastab miinimumnõuetele, rahuldamata. Märt RASK Tõnu ANTON Jüri ILVEST Peeter JEROFEJEV Ott JÄRVESAAR Eerik KERGANDBERG Hannes KIRIS Lea KIVI Indrek KOOLMEISTER Ants KULL Lea LAARMAA Jaak LUIK Priit PIKAMÄE Jüri PÕLD Harri SALMANN Tambet TAMPUU Riigikohtunik Jüri Põllu eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsusele kohtuasjas nr 3-4-1-3-07, millega on ühinenud riigikohtunikud Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Lea Kivi ja Jaak Luik 1. Nõustun üldkogu nende põhjenduste ja järeldustega, mis on esitatud otsuse I, II ja III osas. 2. Nõustun ka sellega, et üldkogu keskendus otsuse IV osas erakondade rahastamise kontrolli mehhanismi sätestavale normistikule (otsuse punkt 43), jättes kõrvale kontrolliorganite haldussuutlikkuse. Nimelt ei anna riigiorgani suutmatus täita seadust minu arvates üldjuhul põhjust seada kahtluse alla seaduse põhiseaduspärasus. Kui riigiorgan ei suuda täita seadust, siis üldjuhul tuleb tõhustada tema tegevust. Minu jaoks saab seaduse põhiseaduspärasus seonduda haldussuutlikkusega vaid sellisel juhul, kui seadust pole ilmselgelt võimalik olemasoleva haldussuutlikkuse juures täita ja haldussuutlikkust pole seejuures põhimõtteliselt võimalik kiiresti viia seaduse täitmiseks vajalike nõueteni. Sel juhul oleks viga seadusandja tegevuses (seadusandja on eesmärgini jõudmiseks valinud kõlbmatud vahendid). Sellise tegevuse tulemuseks olev seadus võib teatud tingimustel olla põhiseadusevastane. 3. Ma ei saa aga nõustuda otsuse punkti 50 esimeses lõigus esitatud järelduse ja resolutsiooniga. Nimelt ei veena mind üldkogu enamuse poolehoiu leidnud otsuse IV osa motiivid selles, et õige on otsuse punkti 50 esimeses lõigus esitatud järeldus: «Eelnevast tulenevalt leiab üldkogu, et Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni, audiitorkontrolli, MTA ja politsei pädevus koostoimes, arvestades erakonnaseadusest tulenevat nõuet pidada annetuste registrit ning esitada majandusaasta aruanne, mis ka avalikustatakse, st erakondade rahastamise kontrolli süsteem ning kontrollorganite pädevus koostoimes on piisav selleks, et tagada põhiseaduspärane kontrollimehhanism erakondade rahastamise üle, sh jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.» 4. Enda seisukohtade selguse huvides täpsustan, mida ma mõistan regulatsioonina, mis võimaldab jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Enesestmõistetavalt ei suuda ükski seadus tagada seda, et kontrolli tegelikul teostamisel jõutaks iga erakonna iga tegeliku rahastajani. Täpselt samuti ei suuda ka demokraatliku riigi maksuseaduste ükski regulatsioon tagada seda, et avastatakse absoluutselt kõik maksuõiguse rikkumised. Küll aga peab seadus sätestama kontrollorganite sellise pädevuse ja ülesehituse, mille abil on põhimõtteliselt võimalik jõuda iga erakonna iga rahastajani. Kontrollorganite pädevuse puudumise tõttu ei tohi kontrolli alt välja jääda erakondade ükski rahastamisallikas nagu ka maksustatava tulu mõni liik. Kontrollimehhanismi osaks pean ka seadusega erakondadele pandud kohustusi, näiteks kohustust avaldada rahastamise allikad. Selliselt mõistangi regulatsiooni, mis võimaldab jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. 5. Järgnevalt vaatlen, kuidas üldkogu jõudis otsuse punkti 50 esimeses lõigus esitatud järeldusele (eriarvamuse punktid 6 kuni 8), ja põhjendan, miks ma ei pea üldkogu põhjendusi ja arutluskäiku veenvaks (eriarvamuse punktid 9 kuni 12). 6. Jättes kõrvale seaduste refereeringud, mis moodustavad otsuse IV osa mahust enamuse, saab minu arvates üldkogu mõttekäigu kokkuvõtlikult esitada järgmiselt: 1) avalikkuse põhimõte on oluline instituut, võimaldamaks jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni (punkti 45 viimane lõik); 2) üksnes audiitortegevusega ei ole võimalik saavutada erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudmist. Kuna audiitor tegeleb vaid majandusaasta aruannete auditeerimisega, tuleb audiitori pädevust erakondade rahastamise kontrolli raames vaadelda koos teiste kontrollorganite pädevusega (punkti 46 viimase lõigu 2., 3. ja 4. lause); 3) ka Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni rolli tuleb hinnata erakondade rahastamise kontrolli süsteemi raames. Nimelt tegeleb see komisjon vaid osaga erakondade rahastamise küsimustest, valimiskampaania kulude aruannetega; 4) makshaldur kontrollib maksukorralduse seaduse (MKS) ja maksuseaduste täitmist (otsuse punkti 48 teise lõigu esimene lause); 5) kuna maksuhaldur võib igaühele avaldada andmeid tulumaksusoodustusega mittetulundusühingute ja sihtasutuste nimekirja kantud erakonna tulude, sh saadud kingituste ja annetuste ning nende kasutamise kohta, siis võimaldab MKS § 27 lg 1 p 7 avalikkuse kontrolli erakondadele tehtud annetuste ja nende kasutamise üle. Samas ei tulene sellest sättest, et maksuhaldur vastutab teabe õigsuse eest või on kohustatud kontrollima teabe õigsust (otsuse punkti 48 neljas lõik); 6) politsei on kohustatud alustama menetlust, kui talle saabub teave, milles politsei sedastab erakonnaseaduse §-s 1214 või 1215 sätestatud väärteo või KarS §-s 4021 või 4022 sätestatud kuriteo toimepanemise tunnused. Sel moel kontrollib politsei süüteomenetluses erakonna rahastamise vastavust seaduse nõuetele (otsuse punkti 49 seitsmes lõik); 7) «Üldkogu lähtub eeldusest, et riigiametnikud, kellel on ühes või teises valdkonnas kontrollifunktsioon, teavitavad süüteo tunnuste avastamisel pädevat riigiorganit, et oleks tagatud kahtlustuse seadusekohane menetlemine.» (Otsuse punkti 50 viimane lõik.) 7. Eeltoodust nähtuvalt on üldkogu enamus seisukohal, et avalikkusel on suur roll erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudmisel, audiitori ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni pädevus pole piisav, et jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Kuid kogu süsteem, mille koostisosaks on politsei, võimaldab jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. 8. Nõustun üldkogu enamusega, et üksnes audiitori ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni pädevus ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. 9. Ma ei nõustu üldkogu enamusega, et MKS § 27 lg 1 p 7 võimaldab avalikkuse kontrolli erakondadele tehtud annetuste üle. Probleem pole niivõrd selles, et maksukorralduse seadusest ei tulene, et maksuhaldur vastutab teabe õigsuse eest või on kohustatud kontrollima teabe õigsust. MKS § 27 lg 1 p 7 sõnastusest võib teha järelduse, et silmas on peetud ainult vormil INF9 avaldatud infot, st annetajate nimesid avaldada ei tohi. See oleks seotud juba konkreetse isiku maksusaladusega. Seepärast arvan, et MKS § 27 lg 1 p 7 ei võimalda avalikkuse tõhusat kontrolli erakondadele tehtud annetuste üle. Pealegi tuleks minu arvates erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudva kontrollimehhanismi all mõista riiklikult institutsionaliseeritud süsteemi. Avalikkuse kontroll erakondadele tehtud annetuste üle võib seda üksnes täiendada. 10. Ma ei saa pidada veenvaks seisukohta, et politseilike meetoditega on võimalik jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Politsei pole kontrolliorgan, kes omal initsiatiivil asub kontrollima seda, kas erakondade rahavood on õiguspärased. Politsei kasutada olevate vahenditega on võimalik kontrollida vaid seda, kas teade ühe või teise võimaliku kuriteo või väärteo kohta oli õige, s.o seda, kas vastav süütegu on toime pandud. Politsei asub asja menetlema n-ö juhuslikult saadud informatsiooni alusel. Tõhusat ja pidevalt toimivat kontrollisüsteemi ei saa minu arvates üles ehitada, lähtudes eeldusest, et riigiametnikud, kellel on ühes või teises valdkonnas kontrollifunktsioon, ja kodanikud teavitavad süüteo tunnuste avastamisel pädevat riigiorganit, antud juhul politseid. Pealegi ei sätesta ükski seadus kellegi kohustust teavitada politseid erakondade rahastamisega seonduvatest süütegudest. 11. Üldkogu enamuse loogikat järgides võiks Maksu- ja Tolliamet vaid määrata maksu, maksustatava summani jõudmine võiks aga olla politsei ülesanne. Siinkohal küsiksin: kas tõhusaks saab pidada kontrollisüsteemi maksuseaduste rikkumiseni jõudmiseks, kui võtta maksuhaldurilt ära näiteks õigus omal algatusel kontrollida teatavate maksude tasumise õigsust ja panna maksuhaldur töötama kodanikelt ja riigiametnikelt võib-olla laekuvate avalduste alusel? 12. Otsuse punkti 50 kolmandas lõigus esitab üldkogu enamus otsuse põhjenduste kontekstis ootamatu seisukoha, millega samuti ei tahaks nõustuda. Üldkogu enamus on siin seisukohal: «Kui ka möönda, et erakondade rahastamise kontrolli regulatsioon ei ole täiuslik, ei tulene sellest veel iseenesest, et see on vastuolus põhiseadusega. Igasugune ebatäiuslikkus ei ole põhiseaduse vastane.» Tsiteeritud lõigu esimese lause sõnastusest saab teha järelduse, et üldkogu enamus peab erakondade rahastamise kontrollimehhanismi praegu reguleerivat normistikku otsesõnu täiuslikuks. Teisiti ei saa ju mõista lauseosa «Kui ka möönda, et erakondade rahastamise kontrolli regulatsioon ei ole täiuslik.». Sellisena ületab üldkogu enamuse seisukoht olemasoleva kontrollimehhanismi kõige tulisemate pooldajate parimad lootused ja on otsuse pärliks. 13. Olen veendunud selles, et erakondade rahastamise praegune kontrollimehhanism pole piisav selleks, et jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni ega suuda saavutada neid eesmärke (eriarvamuse punkt 10), milleks on vajalik erakondade rahastamise kontrollimehhanism. Loomulikult olen ma kaugel mõttest, et olemasolev kontrollisüsteem ei võimalda jõuda erakondade rahastamise ühegi allikani. Siinkohal märgin, et ka Vabariigi Valitsus ja GRECO (The Group of States against Corruption; korruptsioonivastane riikide ühendus) ei pea erakondade rahastamise olemasolevat kontrollimehhanismi selliseks, mis võimaldab jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Valitsuse seisukohad on esitatud Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 2008. a korraldusega nr 164 (RTL 2008, 29, 433) heaks kiidetud «Korruptsioonivastases strateegias aastateks 2008–2012» ja selle rakendusplaanis. Strateegia, mille VII osa käsitleb korruptsiooni vältimist erakondade rahastamisel, ja selle rakendamisplaan on avaldatud Justiitsministeeriumi veebilehel (http://www.korruptsioon.ee/34935). Justiitsministeerium on veebilehel avaldanud ka GRECO III aruande erakondade rahastamist puudutavad soovitused (http://www.korruptsioon.ee/34941). 14. Kuna nõustun üldkogu enamusega, et audiitori ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni pädevus ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni ja arvan, et ka annetuste avalikustamine ning politsei ei aita jõuda soovitud eesmärgini, siis pole tarvis pikemalt põhjendada, miks olen seisukohal, et erakondade rahastamise praegune kontrollimehhanism ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Suuremaid kordusi vältida püüdes märgin erakondade rahastamise praeguse kontrollimehhanismi ebatõhususe kohta siiski alljärgnevat. 15. Alustan Vabariigi Valitsuse poolt heaks kiidetud korruptsioonivastase strateegia VII osa kahe lõigu tsiteerimisega. 15.1. «Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus ei hõlma erakondade ega teiste mittetulundusühingute tegevust. See tingib olukorra, et minnes sularahaga erakonna kontorisse, ei teki erakonnal kohustust tuvastada isikusamasust üle 100 000 kroonise sularahatehingu korral ega informeerida rahapesu andmebürood sularahatehingust, mille puhul tekib rahapesukahtlus (v.a erakonnaseaduse §-st 123 tulenev kohustus avalikustada annetaja nimi).» 15.2. «Praegu on Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni pädevus erakonnaseaduses ja valimisseadustes määratletud väga piiratuna. Sisuliselt kuulub komisjoni pädevusse ainult valimiskulutuste ja annetuste aruannete kogumine ja nende formaalse seadusele vastavuse hindamine. Komisjonil ei ole aga pädevust kontrollida erakondade rahastamist väljaspool valimiskampaaniat ja annetuste aruannet. Komisjonil puuduvad ka volitused, mille abil tõhusat järelevalvet teostada. Nii näiteks puuduvad komisjonil haldusõiguslikud sunnivahendid oma korralduste jõustamiseks.» 16. Piiratud ei ole mitte ainult valdkond, mida Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon kontrollib erakondade rahastamisel. Ka komisjoni õigused selles valdkonnas, mida ta kontrollib, on piiratud. Erikomisjonil on Riigikogu töö- ja kodukorraseaduse § 22 lg-s 1 sätestatud õigused, mis kuuluvad nii alalisele kui ka probleemkomisjonile. Lisaks sellele on Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjonil erakonnaseaduse § 124 lg-s 2 sätestatud õigus nõuda täiendavaid dokumente erakondade, sama seaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja kandideerinud isikute poolt tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta. Erikomisjoni õigused on väiksemad kui uurimiskomisjonil, sest erikomisjonile ei laiene Riigikogu töö- ja kodukorraseaduse § 22 lg 2, mis sätestab: «Uurimiskomisjonil on õigus kutsuda komisjoni ette isikuid ning nõuda oma ülesannete täitmiseks vajalikke andmeid ja dokumente. Kutsutu on kohustatud ilmuma, andma selgitusi ning vastama küsimustele. Komisjoni poolt nõutud andmed ja dokumendid tuleb esitada komisjoni määratud tähtpäevaks.» Märgin siiski, et seadus ei sätesta sanktsioone juhuks, kui uurimiskomisjoni kutsutu jätab kohustused täitmata. Seega ei saa Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon praeguste õigustega jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni isegi selles valdkonnas, kus ta on pädev kontrolli teostama. 17. Lisaks Maksu- ja Tolliameti kohta otsuse punktis 48 ja eriarvamuse punktis 9 märgitule pean vajalikuks täiendavalt peatuda ameti pädevusel. 17.1. MKS § 10 lg 1 ütleb selgesõnaliselt, et maksuhaldur kontrollib maksukorralduse seaduse ja maksuseaduste täitmist. Maksuseaduste reguleerimisalasse jääb vaid annetuste maksusoodustus annetaja jaoks. Maksuseadused ei sätesta erakondadele keeldu võtta vastu varjatud annetusi ega sellele korrespondeeruvat maksuhalduri kohustust kontrollida annetuse tegijat. Maksuhaldur saab vaid kontrollida, kas see isik, kes on deklareerinud annetusega seotud maksusoodustust, on seda teinud õigesti (st kas ta on annetuse teinud). Maksuhaldur ei saa kontrollida neid annetajaid, kes ei ole maksusoodustust deklareerinud. Kui annetaja väidab, et ta on annetuse teinud ja erakond kinnitab annetuse saamist ning ükski teine isik ei väida, et annetuse on tegelikult teinud tema, siis ei ole maksuhalduril pädevust teha rohkem kontrolltoiminguid. Maksuhalduri pädevus saab realiseeruda konkreetse haldusakti, toimingu või väärteokaristuse määramisega. Annetustega seoses saab maksuhaldur keelata annetuse mahaarvamise tuludeklaratsioonis, korrigeerides vastavalt tulumaksu arvutust. Erakondadele tehtud annetuste kontrollimise pädevus eeldab konkreetseid pädevusnorme, sest kontrollitegevus piirab erakonna kui eraõigusliku juriidilise isiku õigusi, samuti annetaja või varjatud annetuse kahtlusega isiku õigusi. See tähendab, et on vaja konkreetseid norme, mis sätestaksid, milliseid kontrolltoiminguid on lubatud teha, millist teavet on kohustatud keegi esitama jne. 17.2. Maksu- ja Tolliameti pädevus erakondi kontrollida piirdub seega erakondade maksukohustusega. Varjatud annetuse saamine ei tekita erakonnale maksukohustust. Seega ei ole Maksu- ja Tolliametil praegu pädevust ega huvi selgitada välja tegelik annetuse tegija. Varjatud annetuse puhul võib maksukohustus tekkida annetuse tegijal (nt ettevõtlusega mitteseotud kulu, kauba või teenuse müük turuhinnast erineva hinnaga, kingitus, vt tulumaksuseaduse §-d 49, 51, 52). Seda saab Maksu- ja Tolliamet kontrollida, kuid sel juhul puudutab kontroll ühte konkreetset annetuse tegijat ja tema kõiki varjatud annetusi, mitte ainult erakonnale tehtud annetusi. 18. Puudujäägid erakondade rahastamise kontrollisüsteemi reguleerivates seadustes, mis ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni, ei tähenda minu jaoks otsemaid seda, et erakonnaseadus on osalist põhiseadusevastane. Erakonnaseaduse saaks tunnistada osaliselt põhiseadusevastaseks, kui on tuvastatud selle seaduse vastuolu põhiseadusega. 19. Selleks, et kontrollida, kas seadustega sätestatud kontrollimehhanism, mis ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni, on ka põhiseaduspärane, tuleb välja selgitada, milleks on tarvis jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Arvan, et seadus peab sätestama erakondade rahastamise tõhusa kontrollimehhanismi selleks, et: 1) tagada erakondade võrdsus selles mõttes, et kõik erakonnad kasutaksid «ausat raha», s.o et erakonnad oleksid läbi ausa mängu reeglite poliitilises konkurentsis võimaluste poolest võrdsed (erakonnavõrdsus kui põhiseaduse § 48 lg-st 1 tuleneva erakonnapõhiõiguse komponent); 2) vältida, et poliitilisi otsuseid kontrolliks anonüümne raha, s.o vältida poliitilist korruptsiooni (põhiseaduse § 1 demokraatia põhimõte); 3) tagada, et valijal oleks kindlus, et valimistel osalevat erakonda rahastatakse seaduslikult (aktiivne valimisõigus põhiseaduse § 57; § 156); 4) tagada, et kandidaadil oleks kindlus, et seda erakonda, kelle valimisnimekirjas ta osaleb, rahastatakse seaduslikult (passiivne valimisõigus põhiseaduse § 60 lg 2). 20. Seejärel saab analüüsida, kas kontrollimehhanism, mis ei jõua erakondade rahastamise tegelike allikateni, on iga ülalloetletud eesmärki silmas pidades põhiseaduspärane. Eriarvamuses pole sellist mahukat analüüsi siiski vaja teha, pidades silmas seda, kui kaugele üldkogu enamus oma aruteluga jõudis. Seepärast piirdun vaid tõdemusega, et minu arvates on erakonnaseadus põhiseaduse vastane osas, milles see ei sätesta tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle. Näen vastuolu põhiseaduse § 48 lg-st 1 tuleneva erakonnavõrdsusega ning ebaproportsionaalset sekkumist aktiivsesse ja passiivsesse valimisõigusse, seega vastuolu põhiseaduse §-ga 57, §-ga 156 ja § 60 lg-ga 2. Samuti leian, et erakonnaseadus on vaadeldavas osas vastuolus põhiseaduse §-s 1 sätestatud demokraatia põhimõttega, sest ei väldi piisaval määral poliitilist korruptsiooni. 21. Pidades olemasolevat erakondade rahastamise kontrollisüsteemi põhiseadusevastaseks, leian erinevalt õiguskantslerist, et olemasolevate kontrolliorganite puudulik pädevus ei tähenda veel seadusandja kohustust luua uus riigiorgan uue pädevusega. Arvan, et seadusandja otsustada on, kas luua selline organ või täiendada olemasolevate kontrollorganite (eeskätt Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni ja/või Maksu- ja Tolliameti) pädevust. Jüri PÕLD Peeter JEROFEJEV Hannes KIRIS Lea KIVI Jaak LUIK