Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-12-08 Riigikohtu halduskolleegiumi 23. aprilli 2008. a kohtumäärus Kulle Kurreli kaebuses Tallinna Linnavalitsuse 28. aprilli 2004. a korralduse nr 863-k tühistamiseks ja Tallinna Linnavalitsuse kohustamiseks detailplaneeringu algatamisega hõlmatud maaüksuse tagastamise otsustamiseks — RT III, 19, 134

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-12-08 Määruse kuupäev 23. aprill 2008 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Julia Laffranque Kohtuasi Kulle Kurreli kaebus Tallinna Linnavalitsuse 28. aprilli 2004. a korralduse nr 863-k tühistamiseks ja Tallinna Linnavalitsuse kohustamiseks detailplaneeringu algatamisega hõlmatud maaüksuse tagastamise otsustamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 11. detsembri 2007. a määrus haldusasjas nr 3-06-59 Menetluse alus Riigikohtus Kulle Kurreli määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Kulle Kurreli määruskaebus. 2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 10. juuli 2006. a määrus haldusasjas nr 3-06-59 tühistamisnõuet puudutavas osas ja Tallinna Ringkonnakohtu 11. detsembri 2007. a määrus haldusasjas nr 3-06-59. 3. Saata asi Tallinna Halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks. 4. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Tallinna Linnavalitsuse 28. aprilli 2004. a korraldusega nr 863-k otsustati algatada Tallinna Tehnoloogiapargi detailplaneeringu koostamine 20,8 ha suuruse ala suhtes. Detailplaneeringu eesmärk on Tallinna Tehnoloogiapargi infrastruktuuri renoveerimine ja uute hoonete ehitamine, planeeritavale maa-alale jäävate kruntide piiride ja ehitusõiguse määramine (p 1). Sama korralduse punktiga 2 kehtestati detailplaneeringu lähteülesanne vastavalt lisale. 2. Kulle Kurrel esitas 6. jaanuaril 2006 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Tallinna Linnavalitsuse 28. aprilli 2004. a korralduse nr 863-k tühistamist ja linnavalitsuse kohustamist kaebajale detailplaneeringuga hõlmatud maa tagastamiseks. Kaebaja, kes on tunnistatud omandireformi õigustatud subjektiks endise kinnistu nr 5288 suhtes, väidab, et tal polnud võimalust enne haldusakti andmist oma seisukohti avaldada. Tagastamisele kuuluva maa katastriüksuse moodustamine alles pärast detailplaneeringu kehtestamist võib oluliselt mõjutada tagastatava maa suurust ning planeeringu põhjendamatu algatamine pikendab tagastamismenetlust. Kaebuse kohaselt sai K. Kurrel vaidlustatud korraldusest teada alles Tallinna Maa-ameti 6. detsembri 2005. a kirjast ning seejärel tutvus haldusaktiga 7. detsembril 2005 Tallinna Linnavalitsuse veebilehel. Nähtuvalt kaebaja vastustest (tl 72-73) halduskohtu 21. aprilli 2006. a määrusele pidas kaebaja kaebust mõlema nõude osas tähtaegselt esitatuks. 3. Tallinna Halduskohus lõpetas 10. juuli 2006. a määrusega haldusasjas nr 3-06-59 tühistamisnõude osas menetluse HKMS § 12 lg 3 alusel kaebetähtaja rikkumise tõttu. Kohustamistaotluse osas otsustati menetlust jätkata. Halduskohus märkis, et detailplaneeringu algatamise korralduse tühistamiseks võib kaebuse esitada HKMS § 9 lg-st 1 tulenevalt 30 päeva jooksul haldusakti teatavakstegemisest arvates. Kooskõlas planeerimisseaduse (PlanS) § 12 lg-ga 1 ja § 11 lg 2 p-ga 3 avalikustati planeeringu algatamise korralduse resolutiivosa 4. mail 2004 ajalehes Postimees ning oli samast kuupäevast alates kättesaadav Tallinna veebilehel. Kaebaja on omandireformi õigustatud subjekt, kuid mitte kinnisasja omanik ning teda ei pidanud PlanS § 12 lg 4 järgi aktist eraldi teavitama. Seega oli korraldus teatavaks tehtud 4. mail 2004 ja kaebetähtaeg lõppes 3. juunil 2004. Seega esitati 6. jaanuari 2006. a kaebus tähtaega rikkudes. Üleriigilises päevalehes avaldamisega tagatakse ka PlanS § 16 lg-s 1 sätestatud nõue, mille kohaselt detailplaneeringu koostamisse kaasatakse planeeritava maa-ala kinnisasjade omanikud ja elanikud ning teised huvitatud isikud. Ka HMS § 31 lg 1 p 1 sätestab, et kui dokument on vaja kätte toimetada rohkem kui sajale isikule, avaldatakse dokumendi resolutiivosa üleriigilise levikuga ajalehes või seadusega sätestatud juhul ametlikus väljaandes Ametlikud Teadaanded. Kuna kaebaja ei ole vaatamata kohtu ettepanekule esitanud taotlust kaebetähtaja ennistamiseks, tuleb menetlus tühistamisnõude osas lõpetada. 4. Määruskaebuses ringkonnakohtule väitis K. Kurrel, et kuna kaebus on tähtaegne ka tühistamisnõude osas, puudub vajadus taotleda tähtaja ennistamist. Kaebaja on jätkuvalt seisukohal et teda kui maa tagastamise õigustatud subjekti tulnuks eraldi teavitada detailplaneeringu algatamisest ning ta ei kuulunud nende isikute hulka, kes pidid planeeringu algatamisest teada saama meedia kaudu. 5. Tallinna Ringkonnakohus jättis 11. detsembri 2007. a määrusega määruskaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et tühistamiskaebus esitati tähtaega rikkudes ja tähtaja ennistamiseks pole põhjendusi ega taotlust esitatud. Õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise õigustatud subjekt pole isik, keda PlanS § 12 lg-st 4 või §-st 44 tulenevalt tuleb eraldi teavitada, st ta pole kinnisasja omanik ega enne 1. novembrit 1991 tekkinud maakasutusõiguse omanik. Kaebuse esitaja on seega planeerimisseaduse mõttes huvitatud isik, kelleni teave peab jõudma PlanS § 12 lg-s 1 sätestatud viisil. Ringkonnakohus möönis, et kaebajal on tihe side vaidlusaluse maaga ja vastustaja oleks võinud teda teavitada tõhusamalt kui teatega ajalehes. Ringkonnakohus osundas ka õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra punktile 49 ja HMS §-le 41, millest tuleneb, et kui maa tagastamist ei saa otsustada ettenähtud tähtaja jooksul, tuleb õigustatud subjekti teavitada põhjustest ja võimalikust otsustamise ajast. Käesoleval juhul vaidlustatud korralduse isikule mittesaatmist ei saa ringkonnakohtu arvates aga pidada raskeks rikkumiseks ega tõlgendada soovina kaebeõigust piirata. Vaidlustatud korralduse andmise ajal ei peetud kohtupraktikas (Riigikohtu halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-8-02) põhimõtteliselt võimalikuks planeeringu algatamise vaidlustamist. Sellisele võimalusele osundati alles Riigikohtu 18. oktoobri 2005. a lahendis haldusasjas nr 3-3-1-44-05. Ringkonnakohus leidis, et huvitatud isiku tõhusama informeerimise võimaluse kasutamata jätmine võib olla põhimõtteliselt tähtaja ennistamise aluseks. Seejuures tuleb aga silmas pidada, et detailplaneeringu algatamisest kohtusse pöördumise ajaks oli möödunud peaaegu kaks aastat ning kolmas isik on teinud planeeringu algatamise korraldusest lähtuvalt juba olulisi kulutusi. Menetlusosaliste põhjendused 6. Määruskaebuses Riigikohtule palub K. Kurrel tühistada ringkonnakohtu määruse, lugeda kaebus tähtaegseks ja võtta menetlusse ka tühistamisnõude osas. Määruskaebuse esitaja on järjekindlal seisukohal, et ei pidanud korraldusest teada saama ajakirjanduse vahendusel ning kaebetähtaeg ei hakanud kulgema akti resolutsiooni ajakirjanduses avalikustamisest. Tegelikkuses sai kaebaja aktist teada alles Tallinna Maa-ameti 6. detsembri 2005. a kirjast, milles detailplaneeringu algatamise korraldusele viidati. Seejärel leidis ta Tallinna linna veebilehelt ka akti teksti ning vaidlustas akti 30-päevase tähtaja jooksul. Omandireformi õigustatud subjektile, kelle õigusi akt rikub, ei ole korraldust teatavaks tehtud ning rikutud on ka HMS § 40 lg-st 1 tulenevat kohustust võimaldada menetlusosalisel esitada oma seisukohti. Määruskaebuse esitaja hinnangul rikub detailplaneeringu algatamine kaebaja õigusi sõltumata lõpptulemusest. Kuna detailplaneeringu üheks eesmärgiks on tagastatava katastriüksuse moodustamine, saab see toimuda alles pärast detailplaneeringu kehtestamist. Algatatud detailplaneeringuga otsustatakse sisuliselt tagastamisele kuuluva maa suurus. Riigikohtu praktikast tulenevalt on erandlikult võimalik vaidlustada ka detailplaneeringu algatamise korraldust, kui selline akt rikub kaebaja õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest. 7. Tallinna Linnavalitsuse kirjalikus vastuses palutakse jätta määruskaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Vastuses rõhutatakse, et kohtud on soovitanud kaebajal esitada tähtaja ennistamise taotlus koos ennistamiseks mõjuvate põhjuste äranäitamisega, mida kaebaja pole teinud. Vastustaja leiab, et kaebaja polnud isik, keda oleks tulnud planeerimismenetlusse planeerimisseaduses sätestatust erinevalt kaasata ja teavitada planeeringu algatamisest seaduses sätestatust intensiivsemalt. 8. Tallinna Tehnoloogiapargi Arendamise SA märgib kirjalikus vastuses, et toetab Tallinna Linnavalitsuse seisukohta. Kolleegiumi seisukoht 9. Halduskohtule esitatud kaebuses taotles K. Kurrel detailplaneeringu algatamise korralduse tühistamist ja linnavalitsuse kohustamist kaebajale detailplaneeringuga hõlmatud maa tagastamiseks. Riigikohtus käib vaidlus tühistamiskaebuse tähtaegsuse üle. 10. Kaebuse esitaja on omandireformi õigustatud subjekt, kes taotleb planeeringualasse jääva maa tagastamist. Ta on soovinud esitada kaebuse Tallinna Linnavalitsuse 28. aprilli 2004. a korralduse nr 863-k tühistamiseks ning leidnud kogu senise kohtumenetluse kestel järjekindlalt, et kaebus on tähtaegne. Kaebaja väidab, et kõnealusest aktist sai ta teada alles Tallinna Maa-ameti 6. detsembri 2005. a kirjast, misjärel tutvus 7. detsembril 2005 Tallinna linna veebilehel akti sisuga. Kaebuse halduskohtule esitas K. Kurrel 6. jaanuaril 2006. 11. HKMS § 9 lg-test 1 ja 2 tuleneb, et üldjuhul hakkab tühistamiskaebuse puhul 30-päevane vaidlustamistähtaeg kulgema haldusakti teatavakstegemisest. Alates 1. septembrist 2006 kehtiv HKMS § 9 lg 9 sätestab, et kui haldusakti ei ole kaebuse esitajale teatavaks tehtud, kuid ta on haldusaktist muul viisil teada saanud, ent viivitanud kaebuse esitamisega ebamõistlikult, loetakse kaebuse esitamise tähtaeg möödunuks. Vaidlust ei ole selle üle, et planeeringu algatamise korraldust pole K. Kurrelile eraldi teatavaks tehtud. Haldusasja pooled on aga erineval seisukohal selles, kas detailplaneeringu algatamise korraldusest teavitamine planeerimisseaduses ette nähtud viisil oli piisav, kas K. Kurrelit kui omandireformi õigustatud subjekti tulnuks korraldusest teavitada seaduses ettenähtust intensiivsemalt ja kas omandireformi õigustatud subjektile korralduse saatmata jätmine mõjutas kaebetähtaja kulgemahakkamist. 12. PlanS 12 lg 1 näeb ette, et kohalik omavalitsus, kes planeeringu koostamist korraldab, teatab planeeringu algatamisest, annab informatsiooni planeeritava maa-ala suuruse ja asukoha kohta ning tutvustab algatatud planeeringu eesmärke vastavas ajalehes ühe kuu jooksul pärast planeeringu algatamise otsuse tegemist. Vastavaks ajaleheks planeerimisseaduse tähenduses on detailplaneeringu puhul vähemalt üks kord kuus ilmuv valla- või linnaleht ja regulaarselt ilmuv maakonnaleht või üleriigilise levikuga päevaleht, mis on kohaliku omavalitsuse poolt määratud valla või linna ametlike teadete avaldamise kohaks (PlanS § 11 lg 2 p 3). Käesolevas asjas on tuvastatud, et detailplaneeringu algatamise korraldus avalikustati üleriigilise levikuga päevalehes Postimees 4. mail 2004 ja Tallinna linna veebilehel. PlanS § 12 lg 4 sätestab, et kui detailplaneeringu algatamisel on teada, et algatatav detailplaneering võib kaasa tuua kinnisasja või selle osa võõrandamise või selle suhtes sundvalduse seadmise vajaduse, teatab kohalik omavalitsus tähtsaadetisena edastatud kirjaga detailplaneeringu algatamisest vastava kinnisasja omanikule kahe nädala jooksul planeeringu algatamise otsuse tegemise päevast arvates. PlanS §-st 44 tulenevalt laienevad planeerimisseaduses sätestatud kinnisasja omaniku õigused planeeringu koostamisel ka enne 1991. aasta 1. novembrit tekkinud maakasutusõiguse omanikule. Halduskohus ja ringkonnakohus leidsid, et kuna korraldus on planeerimisseaduse nõuete kohaselt teatavaks tehtud 4. mail 2004, lõppes tühistamiskaebuse esitamise tähtaeg 3. juunil 2004 ning kaebus on tühistamisnõude osas esitatud tähtaega rikkudes. Kohtud asusid seisukohale, et K. Kurrel omandireformi õigustatud subjektina ei kuulunud nende isikute hulka, keda pidanuks PlanS §12 lg-st 4 tulenevalt planeeringu algatamisest tähtkirjaga teavitama, kuna ta polnud ei kinnisasja ega maakasutusõiguse omanik. 13. Kolleegium ei nõustu kohtute sellise lähenemisega. Kolleegiumi varasemas praktikas on korduvalt rõhutatud vajadust isikuid seaduses sätestatust intensiivsemalt teavitada, kui on ette näha, et üksnes seaduses sätestatud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid (1. oktoobri 2002. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-57-02 p 13, 7. mai 2003. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-31-03 p 26, 27. septembri 2005. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-47-05). Kolleegium on pidanud vajalikuks teavitada seaduses sätestatust intensiivsemalt detailplaneeringu kehtestamisest isikut, kes on hoonete omanikuna esitanud maa ostueesõigusega erastamise avalduse ja kellel on maa tagastamise õigustatud subjektiga kokkulepe tagastatava ja erastatava maa piiride osas (27. septembri 2005. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-47-05). Samuti pole kolleegium pidanud piisavaks ja kohaseks teavitamise viisiks maa riigi omandisse jätmise otsuse avaldamist Ametlikes Teadaannetes (28. jaanuari 2008. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-82-07) või maa enampakkumisega erastamise teate avaldamist üleriigilises päevalehes isiku suhtes, kes pole maa enampakkumisega erastamisel huvitatud isik, vaid sama maa ostueesõigusega erastamise õigustatud subjekt (1. oktoobri 2002. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-57-02). Kuna K. Kurrel on tunnistatud planeeringualasse jääva maa osas omandireformi õigustatud subjektiks, siis võib planeeringu algatamine puudutada tema huve. Seaduses sätestatust intensiivsemat teavitamise kohustust isikute osas, kelle huve planeeringu algatamine puudutab, toetab planeerimismenetluse puhul ka kohtupraktikas rõhutatud põhimõte, et isikud tuleb kaasata planeerimise võimalikult varases staadiumis (vt näiteks kolleegiumi otsus haldusasjas nr 3-3-1-8-02). 14. Eeltoodule tuginedes leiab kolleegium, et tähtaeg Tallinna Linnavalitsuse 28. aprilli 2004. a korralduse nr 863-k vaidlustamiseks ei saanud kulgema hakata enne, kui kaebajal oli pärast Maa-ameti kirja kaudu korraldusest teadasaamist võimalik tutvuda ka selle korralduse sisuga. Kirjeldatud asjaoludest nähtuvalt esitas K. Kurrel pärast planeeringu algatamise korraldusest 6. detsembril 2005 teadasaamist ning 7. detsembril 2005 korralduse sisuga tutvumist kaebuse halduskohtule 6. jaanuaril 2006. Seega on tühistamiskaebus esitatud kaebajale kohasel viisil teatavaks tegemata korralduse sisuga tutvumisest seda liiki kaebuste esitamiseks HKMS § 9 lg-s 1 ette nähtud 30-päevase tähtaja jooksul. Ka otsuses haldusasjas nr 3-3-1-82-07 leidis kolleegium akti puhul, mida polnud teatavaks tehtud: «Kui haldusakti väljanõudmine ja selle vaidlustamine toimub 30 päeva jooksul, siis puudub vajadus tähtaja ennistamise järele». 15. Käesolevas asjas esitatud tühistamiskaebuse tähtaegsuse väljaselgitamisele lisaks ei ole kohtud pööranud tähelepanu sellele, kas tühistamiskaebus on kaebaja eesmärgi saavutamiseks üldse sobiv õiguskaitsevahend. Halduskolleegium on eelpool viidatud lahendites (näit halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus haldusasjas 3-3-1-8-02) leidnud, et planeeringu algatamise korraldus ei ole haldusakt. Samas on neis lahendites rõhutatud, et erandlikult on ka menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti vaidlustamine õigustatud, kui tegemist on sedavõrd olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda järeldusele, et sellise menetluse tulemusena antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane või kui menetlustoiming rikub õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest (halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus haldusasjas 3-3-1-8-02, 13. oktoobri 2005. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-44-05). Seejuures on peetud erandlikult võimalikuks ka planeeringu algatamise otsuse või korralduse vaidlustamist. 16. Eeltoodu tõttu tuleb tühistada halduskohtu määrus tühistamisnõude osas ja ringkonnakohtu määrus ning saata asi kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks tagasi Tallinna Halduskohtule. K. Kurreli kaebuse menetlusse võtmise otsustamisel tuleb halduskohtul võtta esmalt seisukoht, kas Tallinna Linnavalitsuse 28. aprilli 2004. a korraldus nr 863-k oli haldusakt, mille vaidlustamiseks sai kaebaja esitada tühistamiskaebuse või on tal võimalus esitada teist liiki kaebus. Seejuures tuleb välja selgitada, kas täidetud on sellise kaebuse menetlusse võtmise eeldused. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Julia LAFFRANQUE