Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-2-08 Riigikohtu halduskolleegiumi 3. märtsi 2008. a kohtuotsus Uppsala Filadelfia Koguduse kaebuses Tallinna Linnavalitsuse 1. märtsi 2006. a korralduse nr 375-k punktide 1-5 tühistamiseks — RT III, 11, 84

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-2-08 Otsuse kuupäev 3. märts 2008 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri Salmann Kohtuasi Uppsala Filadelfia Koguduse kaebus Tallinna Linnavalitsuse 1. märtsi 2006. a korralduse nr 375-k punktide 1-5 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 25. oktoobri 2007. a otsus haldusasjas nr 3-06-539 Menetluse alus Riigikohtus Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 25. oktoobri 2007. a otsus ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 9. jaanuari 2007. a otsus haldusasjas nr 3-06-539. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Gerda Viktoria Sandberg esitas esindaja kaudu 12. detsembril 1991. a Tallinna Linnavalitsusele avalduse tema isale Vilhelm Reinhold Devidile kuulunud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamiseks Tallinnas, Vesivärava tn 24 (Vesivärava 18b), endisel kinnistul nr 2553. 2. ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni 30. märtsi 1998. a otsusega nr 9878 loeti Tallinnas, Vesivärava tn 24 endisel kinnistul nr 2553 asunud ehitised ja krunt omandireformi objektiks (p 1) ja G. V. Sandberg tunnistati selle vara suhtes õigustatud subjektiks (p 3). Tallinna Omandireformiameti päringu peale teatas Rootsi Kuningriigi pädev ametiasutus, et G. V. Sandberg suri Uppsalas 1995. a. ÕVVTK Tallinna linnakomisjon tühistas 2. novembri 1998. a otsusega nr 10309 oma 30. märtsi 1998. a otsuse nr 9878 p 3 ja tunnustas G. V. Sandbergi õigust omandireformi õigustatud subjektina Vesivärava tn 24 ehitiste ja krundi suhtes ning luges tema nõudeõiguse päritavaks. 3. Tallinna notari 12. aprilli 2005. a testamendijärgse pärimisõiguse tunnistuse kohaselt päris Tallinnas, Vesivärava tn 24 ehitiste ja krundi nõudeõiguse Uppsala Filadelfia Kogudus. 4. Tallinna Maa-amet tellis OÜ-lt Ehitusekspert eksperthinnangu Vesivärava tn 24 hoonete säilivuse määra väljaselgitamiseks. 5. mai 2005. a eksperthinnangu aluseks oli muu hulgas Vabariigi Valitsuse 25. novembri 1997. a määrusega nr 220 kinnitatud Ehitise endisel individualiseeritaval kujul säilimise hindamise kord ja metoodika (Kord). 5. Tallinna Linnavalitsuse 1. märtsi 2006. a korralduse nr 375-k p-ga 1 kinnitati OÜ Ehitusekspert 5. mai 2005. a eksperthinnang Vesivärava tn 24 õigusvastaselt võõrandatud hoonete endisel individualiseeritaval kujul säilivuse määra selgitamiseks; p-ga 2 tagastati Uppsala Filadelfia Kogudusele osaliselt hoonest nr 1 55/100 ja hoonest nr 2 70/100 mõttelist osa; p-ga 3 nähti ette Kesklinna Valitsuse kohustused seoses vara üleandmisega; p-ga 4 nähti ette Uppsala Filadelfia Koguduse kohustused vara vastuvõtmisel; p-ga 5 jäeti rahuldamata õigustatud subjekti taotlus hoonete 45/100 ja 30/100 mõttelise osa tagastamise kohta, kuna ehitiste väärtus on kapitaalremondi tõttu oluliselt suurenenud ja ORAS § 12 lg 8 p-de 1 ja 2 ning lg 9 kohaselt tagastatakse üksnes ehitiste säilinud väärtusele vastav osa; p-ga 6 otsustati mitte alustada hoonete 45/100 ja 30/100 mõttelise osa kompenseerimise menetlust, sest seadusest tulenevalt väärtuse vähenemist ega suurenemist ei kompenseerita. 6. Uppsala Filadelfia Koguduse kaebuses Tallinna Halduskohtule paluti tühistada Tallinna Linnavalitsuse 1. märtsi 2006. a korralduse nr 375-k punktid 1–5. Korraldus ei vasta seadusele ja kahjustab kaebaja õigust saada hooned tagasi suuremas ulatuses või täielikult. Taotlus vara tagastamiseks esitati 12. detsembril 1991, mistõttu tuleb vara säilivuse hindamisel kohaldada enne 2. märtsi 1997 kehtinud ORAS § 12 redaktsiooni ja keskkonnaministri 13. märtsi 1995. a määrusega nr 16 kinnitatud «Metoodilisi soovitusi ekspertidele ehitise endisel individualiseeritaval kujul säilivuse määra hindamiseks» (Soovitused). 2. märtsil 1997 jõustus ORAS § 12 uus redaktsioon, mille järgi hoonete säilivuse määramisel arvestatakse ka kapitaalremonti ja tagastada võib vaid säilinud väärtusele vastav osa. Uus redaktsioon halvendas G. V. Sandbergi ja tema õigusjärglase võimalusi vara tagastamisel võrreldes nende subjektidega, kellele vara tagastati nimetatud seaduse varasema redaktsiooni alusel. See kahjustab kaebaja õiguspärast ootust ja on vastuolus võrdse kohtlemise, õiguskindluse ja usalduse kaitse põhimõtetega. Seejuures viidati Riigikohtu 20. juuni 2000. a otsusele haldusasjas nr 3-3-1-30-00. Ebaõige ja formaalne on omistada määrav tähtsus sellele, millal tehti otsused õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või tagastamata jätmise kohta, kas enne 2. märtsi 1997. a või pärast seda. Rikutud on hea halduse põhimõtet, sest kui taotlust oleks menetletud mõistliku hoole ning kiirusega, oleks subjektiotsus ja vara tagastamise korraldus vastu võetud enne 2. märtsi 1997. 7. Tallinna Halduskohtu 9. jaanuari 2007. a otsusega asjas nr 3-06-539 jäeti kaebus rahuldamata järgmiste põhjendustega: 1) kaebajal tekkis nõudeõigus ja kaebeõigus vaidlusaluse vara suhtes notari poolt pärimisõiguse tunnistuse väljastamisega 12. aprillil 2005; 2) alates 2. märtsist 1997 loetakse ORAS § 12 lg 8 järgi vara endisel individualiseeritaval kujul säilinuks, kui vara kuju, väärtus ja suurus ei ole oluliselt muutunud. Varasema redaktsiooni järgi loeti vara säilinuks, kui vara kuju ja suurus ei olnud oluliselt muutunud. Vabariigi Valitsuse 25. novembri 1997. a määrusega nr 220 kinnitati Kord, millele tuginesid OÜ Ehitusekspert eksperdid Vesivärava tn 24 elamute endisel individualiseeritaval kujul säilivuse hindamisel. Nimetatud Korra p 4 kohaselt rakendatakse seda õigusvastaselt võõrandatud ehitiste hindamisel, mille kohta kohaliku omavalitsuse täitevorgan ei ole enne 2. märtsi 1997 teinud otsust selle ehitise tagastamise või mittetagastamise kohta. Tallinna Linnavalitsus ei olnud enne 2. märtsi 1997 teinud ühtki otsust vaidlusaluste ehitiste tagastamise või mittetagastamise kohta. Seetõttu tuli hindamisel rakendada Korda, mitte aga keskkonnaministri 13. märtsi 1995. a määrusega nr 16 kinnitatud Soovitusi. Riigikohtu otsuse haldusasjas nr 3-3-1-30-00 punktidest 2 ja 3 järeldub samuti, et kui kohaliku omavalitsuse täitevorgan ei ole jõudnud teha otsust ehitise tagastamise või mittetagastamise kohta 2. märtsiks 1997, siis pärast selle tähtaja saabumist rakendub Kord. Nimetatud otsuse punktis 3 märgiti, et vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega jääks vara tagastamata isikule, kes oli juba asunud oma õigusi realiseerima ja selle taotluse kohta oli juba antud haldusakt. Viidatud asjas oli aga linnavalitsus teinud õigustatud subjekti osas enne 2. märtsi 1997 mitu korraldust, mis tunnistati hiljem kohtuotsustega seadusevastaseks; 3) võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud. Kaebaja ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et mõnele teisele isikule oleks Tallinna Linnavalitsus teinud pärast 2. märtsi 1997 otsuse vara tagastamise või mittetagastamise kohta, tuginedes ehitise hindamisel enne 2. märtsi 1997 kehtinud Soovitustele. Riigikohtu lahendis haldusasjas nr 3-3-1-44-05 märgiti, et omandireformi õigustatud subjektil ei ole vara tagastamise taotluse esitamisest hoolimata õiguspärast ootust vara tagastamisele ja vahetult õigustatud subjektiks tunnistamise otsuse alusel ei toimu veel vara tagastamist ega kompenseerimist; 4) vaidlustatud haldusakti vastuvõtmisel on õigesti lähtutud haldusakti andmise ajal kehtinud ORAS § 12 lg 8 redaktsioonist ja selle alusel kehtestatud Korrast; 5) kaebust ei ole esitatud ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni tegevuse peale, mistõttu kohtul puudub vajadus hinnata, kas menetlusaeg linnakomisjonis otsuse tegemisel oli ebamõistlikult pikk või mitte; 6) kuna vara tagastatakse õigustatud subjektilt nõudeõiguse pärinud isikule ja pärimisõiguse tunnistus väljastati kaebajale 12. aprillil 2005, sai linnavalitsus hakata alles pärast seda tegema toiminguid vara tagastamiseks. Arvestades ekspertiisi tellimiseks ja läbiviimiseks kulunud aega, anti korraldus vara tagastamiseks mõistliku aja jooksul. 8. Uppsala Filadelfia Koguduse apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse väited olid järgmised: 1) rikutud on õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõtet. Vara tagastamist ei otsustatud avalduse menetlusse võtmise aja seaduse alusel ja mõistliku aja jooksul. Halduskohtu viide Riigikohtu lahendile nr 3-3-1-44-05 ei ole asjakohane, asjakohane on Riigikohtu lahendi nr 3-3-1-30-00 p 3; 2) rikutud on võrdse kohtlemise põhimõtet. Halduskohus tõlgendas Riigikohtu lahendit nr 3-3-1-30-00 kitsendavalt. Kuigi nimetatud asjas oli subjektiks tunnistamise otsus tehtud enne 2. märtsi 1997, ei omista Riigikohus sellele otsustavat tähendust. Selle otsuse punkti 3 lõikudes 2 ja 3 lähtutakse ainult avalduse esitamisest. Seda põhimõtet rõhutatakse ka Riigikohtu otsuse haldusasjas nr 3-3-1-85-06 p 11 lõpus. Kui subjektiks tunnistamise otsuse tegemise aeg olekski oluline, oleks tegemist võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega, sest subjektid jaotatakse siis isikuteks, kelle suhtes subjektiks tunnistamise otsus jõuti teha enne 2. märtsi 1997, ja nendeks, kelle suhtes ei jõutud otsust teha neist sõltumatutel asjaoludel; 3) rikutud on hea halduse põhimõtet. Linnavalitsus pidi märkama, et tema hallatav ÕVVTK linnakomisjon ei olnud enam kui kuue aasta jooksul asja menetlenud. 9. Tallinna Ringkonnakohtu 25. oktoobri 2007. a otsusega rahuldati apellatsioonkaebus. Halduskohtu otsus tühistati ja tehti uus otsus, millega rahuldati Uppsala Filadelfia Koguduse kaebus ning tühistati Tallinna Linnavalitsuse 1. märtsi 2006. a korralduse nr 375-k punktid 1–5. Põhjendused olid järgmised: 1) asjas ei sõltu ORAS § 12 lg 8 kohaldamisele kuuluva redaktsiooni valik üksnes Vabariigi Valitsuse 25. novembri 1997. a määrusega kinnitatud Korra p-st 4 ja HMS §-st 54 (haldusakti õiguspärasuse üheks eelduseks on selle vastavus haldusakti andmise hetkel kehtivale õigusele). Haldusmenetluse seadus on üldseadus ja ei välista erandeid. Korra p 4 tähendab, et Korda kohaldatakse siis, kui see ei ole vastuolus tagasiulatuva jõu põhimõttega; 2) kuigi Tallinna Linnavalitsus ei ole teinud enne 2. märtsi 1997 otsust nimetatud ehitiste tagastamise või mittetagastamise kohta, tuleb nende ehitiste endisel individualiseeritaval kujul säilivuse hindamisel lähtuda kaebajale soodsamast ORAS § 12 lg 8 redaktsioonist. Riigikohus märkis haldusasjas nr 3-3-1-85-06, et üldjuhul ei tohi seadusel olla tagasiulatuvat jõudu ja et õiguse üldpõhimõtete kohaselt tuleb uuele õigusnormile tagasiulatuva jõu andmine sätestada vastava seaduse rakendussätetes. Omandireformi küsimuses märkis Riigikohus asjas nr 3-3-1-30-00, et Omandireformiga seonduvate õigusaktide muutmise seadust tuleb rakendada kooskõlas õiguse üldpõhimõtetega ja et ORAS § 12 lg 8 uut redaktsiooni ei tohi kohaldada tagasiulatuvalt juhul, kui see halvendab õigustatud subjekti olukorda; õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise avalduse nõudeõigust omavatel isikutel, kes esitasid selles asjas õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise avalduse, oli kooskõlas õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetega alust eeldada, et vara tagastamine otsustatakse avalduse menetlusse võtmise ajal kehtinud seaduse alusel; 3) Tallinna Linnavalitsusel tuleb hinnata vaidlusaluste ehitiste säilivuse määra ka ORAS § 12 lg 8 kuni 2. märtsini 1997 kehtinud redaktsiooni ja keskkonnaministri 13. märtsi 1995. a määrusega nr 16 kinnitatud Soovituste alusel. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 10. Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada ja jätta jõusse halduskohtu otsus järgmistel põhjustel: 1) ORAS § 12 lg 8 uus redaktsioon hakkas kehtima 2. märtsil 1997. Vabariigi Valitsus kinnitas nimetatud sätte ja ORAS § 12 lg 11 alusel 25. novembril 1997 Korra. Korra p 4 kohaselt rakendatakse seda ehitiste hindamisel, mille kohta kohaliku omavalitsuse täitevorgan ei ole enne 2. märtsi 1997 teinud otsust selle ehitise tagastamise või mittetagastamise kohta. Vesivärava tn 24 hoonetega seonduvalt ei ole Tallinna Linnavalitsus teinud enne 2. märtsi 1997 ühtegi otsust. Seetõttu kuuluvad kohaldamisele ORAS § 12 lg 8 uus redaktsioon ja Kord. Seda seisukohta kinnitavad Riigikohtu otsused haldusasjas nr 3-3-1-30-00 (p-d 2 ja 3) ja nr 3-3-1-44-05 (p 22); 2) HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Vaidlustatud korraldus vastab nendele põhimõtetele. 11. Uppsala Filadelfia Koguduse vastuses vaieldakse kassatsioonkaebusele vastu ja leitakse, et ringkonnakohtu otsus on õige ning kaebus on põhjendamatu. 12. Kolmandate isikute (üürnike) esindaja vastuses nõustutakse Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebuse väidetega. Kolmas isik Lilian Kirsipuu märgib lisaks esindaja vastusele, et tagastamismenetlus oli õigusvastane ja pärijal ei ole õiguslikku alust pärandi saamiseks. Kolleegiumi seisukoht 13. Käesolevas asjas vaieldakse selle üle, milline ORAS § 12 lg 8 redaktsioon kuulus kohaldamisele õigusvastaselt võõrandatud Vesivärava tn 24 ehitiste tagastamise otsustamisel – kas kuni 2. märtsini 1997 kehtinud redaktsioon või 2. märtsil 1997 kehtima hakanud redaktsioon. Ja sellega seonduvalt, millist ehitiste endisel individualiseeritaval kujul säilivuse hindamise metoodikat tuli kohaldada – kas keskkonnaministri 13. märtsi 1995. a määrusega nr 16 kinnitatud Soovitusi või Vabariigi Valitsuse 25. novembri 1997. a määrusega kinnitatud Korda. 14. Tallinna Linnavalitsus lähtus 1. märtsi 2006. a korraldust nr 375-k andes 2. märtsil 1997 kehtima hakanud ORAS § 12 lg 8 redaktsioonist ja Korrast, sealhulgas Korra p-st 4. Kaebaja leidis aga, et taotlus vara tagastamiseks esitati 1991. a, mistõttu tuli lähtuda kuni 2. märtsini 1997 kehtinud ORAS § 12 lg 8 redaktsioonist ja Soovitustest, mis oleks talle soodsam. Halduskohus leidis, et Tallinna Linnavalitsus lähtus korraldust andes õigesti 2. märtsil 1997 jõustunud ja korralduse andmise ajal kehtinud ORAS § 12 lg 8 redaktsioonist ning Korrast. Vastupidiselt halduskohtule asus ringkonnakohus seisukohale, et kuigi Tallinna Linnavalitsus ei ole teinud nimetatud hoonete kohta enne 2. märtsi 1997 otsuseid tagastamise või mittetagastamise kohta, tuli siiski lähtuda kuni 2. märtsini 1997 kehtinud ORAS § 12 lg 8 redaktsioonist ja Soovitustest, mis oleks kaebajale soodsam. Ringkonnakohus põhjendas oma seisukohta Riigikohtu lahenditega haldusasjades nr 3-3-1-30-00 ja nr 3-3-1-85-06. 15. Omandireformi aluste seaduse § 12 lg 8 2. märtsil 1997 jõustunud redaktsiooni kohaselt loetakse vara endisel individualiseeritaval kujul säilinuks, kui vara kuju, väärtus ja suurus ei ole oluliselt muutunud. Enne 2. märtsi 1997 kehtis aga ORAS § 12 lg 8 redaktsioon, mille kohaselt loeti vara endisel individualiseeritaval kujul säilinuks, kui vara kuju ja suurus ei ole oluliselt muutunud ning seejuures ei olnud oluline, millisel määral oli muutunud vara väärtus. Seaduse selline muutus lõi võimaluse, et mõni ehitis on varem kehtinud redaktsiooni järgi säilinud endisel individualiseeritaval kujul, kuid uue redaktsiooni järgi ei pruugi ta seda olla. 16. ORAS § 12 lg 8 2. märtsil 1997 jõustunud redaktsioonist lähtudes kinnitas Vabariigi Valitsus 25. novembril 1997 Korra (aluseks ORAS § 12 lg 11). Korra p 4 kohaselt rakendatakse Korda õigusvastaselt võõrandatud ehitise hindamisel, mille kohta kohaliku omavalitsuse täitevorgan ei ole enne 2. märtsi 1997 teinud otsust selle ehitise tagastamise või mittetagastamise kohta. Selles asjas on kohtud tuvastanud, et Vesivärava tn 24 hoonete kohta ei ole enne 2. märtsi 1997 Tallinna Linnavalitsus teinud ühtki otsust nende tagastamise või mittetagastamise kohta. Halduskolleegium on seisukohal, et asjas ei tulnud kohaldada mitte vara tagastamise taotluse esitamise ajal kehtinud seaduse redaktsiooni ja Soovitusi, vaid vaidlustatud korralduse andmise ajal kehtinud redaktsiooni, st 2. märtsil 1997 jõustunud ORAS § 12 lg-t 8 ja Korda. 17. Ringkonnakohus viitas oma otsuse põhjendustes Riigikohtu praktikale. Sellega seoses märgib halduskolleegium, et Riigikohtu otsuse haldusasjas nr 3-3-1-30-00 punktides 2 ja 3 asus kolleegium seisukohale, et kui kohaliku omavalitsuse täitevorgan ei ole jõudnud teha otsust ehitise tagastamise või mittetagastamise kohta 2. märtsiks 1997, siis tuleb pärast selle tähtaja saabumist rakendada ehitiste hindamisel Korda. Selle otsuse punktis 3 märkis kolleegium veel, et vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega jääks vara tagastamata isikule, kes oli juba asunud oma õigusi realiseerima ja kelle taotluse kohta oli juba antud haldusakt. Märgitud asjas andis Tallinna Linnavalitsus enne 2. märtsi 1997 korduvalt korraldusi hoone Narva mnt 10 mittetagastamise kohta, kuid need tunnistati kohtuotsustega seadusevastasteks. Ringkonnakohtu poolt viidatud Riigikohtu otsuses asjas nr 3-3-1-85-06 käsitleti kahju hüvitamist eluruumi erastamata jätmisega tekitatud kahju eest ja see ei ole praeguses asjas asjakohane. 18. Eeltoodust tulenevalt rahuldab halduskolleegium Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebuse, tühistab ringkonnakohtu otsuse ja jätab jõusse halduskohtu otsuse. Kolleegium nõustub halduskohtu ülejäänud seisukohtadega ja ei korda neid. Kautsjon tuleb tagastada. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Harri SALMANN