Riigikohtu üldkogu — 3-3-1-101-06 Riigikohtu üldkogu 3. jaanuari 2008. a kohtuotsus Tatjana Gorjatšova kaebuses Vabariigi Valitsuse 11. juuli 2005. a korralduse nr 433 tühistamiseks — RT III, 2008, 3, 23

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-101-06 Otsuse kuupäev 3. jaanuar 2008 Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask ja liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann ning Tambet Tampuu Kohtuasi Tatjana Gorjatšova kaebus Vabariigi Valitsuse 11. juuli 2005. a korralduse nr 433 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 25. augusti 2006. a otsus haldusasjas nr 3-05-641 Menetluse alus Riigikohtus Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 25. augusti 2006. a otsus haldusasjas nr 3-05-641 ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 23. detsembri 2005. a otsus haldusasjas nr 3-1037/2005. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Tatjana Gorjatšova on Eestis sündinud määratlemata kodakondsusega isik, kes töötas 14. veebruarist 1978 kuni 8. maini 1979 ENSV Riikliku Julgeoleku Komitees (ENSV RJK) asjaajajana ja vanem-asjaajajana, kuni ta vabastati omal soovil teenistusest. T. Gorjatšova esitas Kodakondsus- ja Migratsiooniametile avalduse täisealisena naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse saamiseks lähtuvalt kodakondsuse seaduse (KodS) §-dest 6 ja 33. 2. Vabariigi Valitsus keeldus 11. juuli 2005. a korraldusega nr 433 T. Gorjatšovale kodakondsuse andmisest KodS § 21 lõike 1 punkti 5 alusel, kuna kodakondsuse taotleja oli töötanud välisriigi julgeolekuteenistuses. 3. T. Gorjatšova esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes halduskohtult nimetatud Vabariigi Valitsuse korralduse tühistamist. Tallinna Halduskohus jättis 23. detsembril 2005 otsusega haldusasjas nr 3-1037/2005 T. Gorjatšova kaebuse rahuldamata. Halduskohus asus seisukohale, et kaebus on põhjendamatu, kuna kodakondsus on auasi ja privileeg, mitte õigus, mistõttu riigil on lai otsustusõigus oma kodanike määratlemisel. KodS § 21 lõike 1 punkt 5 sätestab kodakondsuse andmise kaalutlusõiguseta keelu, sest Riikliku Julgeoleku Komitee töö salastatust silmas pidades on Eesti riigil praktiliselt võimatu kontrollida, millega üks või teine isik ENSV RJK-s töötades tegelikult tegeles. Seetõttu ei oma kodakondsuse andmisel erinevalt elamisloa andmise menetlusest tähtsust, et kaebuse esitajal on tihe side Eestiga, ta suhtub Eestisse lojaalselt ning tal on Eestis perekond. Oluline on üksnes tuvastada, et kodakondsuse taotleja on töötanud või töötab välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses. Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seaduse (OkupS) § 4 lõike 1 kohaselt tähendab julgeoleku- või luureorgani teenistuses olemine töötamist julgeoleku- või luureorgani koosseisulise töötajana. T. Gorjatšova tööraamatu kannetest nähtub, et ta töötas ENSV RJK-s määramata ajaks sõlmitud töölepingu alusel. Sel ajal kehtinud töökoodeksi kohaselt oli määramata ajaks võimalik töölepingut sõlmida üksnes asutuse koosseisus ettenähtud koha täitmiseks. Järelikult oli T. Gorjatšova ENSV RJK koosseisuline töötaja ning tema suhtes on õiguspäraselt kohaldatud KodS § 21 lõike 1 punkti 5. Kaebuse esitajal ei saanud tekkida õiguspärast ootust kodakondsusele, sest keeld anda kodakondsus isikule, kes on töötanud välisriigi julgeolekuteenistuses, on kodakondsuse seaduses sisaldunud selle vastuvõtmisest alates. Kaebaja ei ole toonud näidet selle kohta, et temaga samasuguses olukorras olevat või olnud isikut oleks koheldud temaga võrreldes soodsamalt. Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine tuleks kõne alla siis, kui Vabariigi Valitsusel oleks olnud kaalutlusõigus. Vabariigi Valitsus on tuvastanud kodakondsuse andmisest keeldumise aluseks oleva asjaolu ja teinud õiguspärase otsuse. 4. T. Gorjatšova esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, paludes Tallinna Halduskohtu otsuse tühistada ja teha asjas uus otsus. Apellant leidis, et Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seadus ja kodakondsuse seadus on erineva reguleerimisalaga seadused. Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seaduse § 4 lõike 1 kohaldamine apellandi suhtes on põhjendamatu. Tehnilist personali ei tohi pidada KodS § 21 lõike 1 punktis 5 nimetatud isikuks, kellele ei anta ega taastata Eesti kodakondsust. Proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et riik ei piiraks isikute õigusi ega tekitaks neile koormavaid tagajärgi, kui see ei ole hädavajalik. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkti 5 kohaldamine apellandi suhtes on vastuolus ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti (pakt) artikliga 26, mis tagab õiguse võrdsusele seaduse ees ja õiguse seaduse võrdsele kaitsele ning sätestab üldise keelu diskrimineerivatele sätetele seaduses. Vastuolu pakti artikliga 26 tuleneb sellest, et isikutele on kodakondsuse andmine keelatud ilma põhjuseta. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkti 5 tuleks kohaldada üksnes nende isikute suhtes, kes asusid vabatahtlikult sõjaväeteenistusse ENSV RJK-s ning kelle tegevus oli suunatud Eesti riigi vastu. 5. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 25. augustil 2006 T. Gorjatšova apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ja Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korralduse ning tegi Vabariigi Valitsusele ettekirjutuse vaadata T. Gorjatšova sooviavaldus uuesti läbi. Ringkonnakohus asus seisukohale, et apellandi töö eripära arvestades ei ole põhjust pidada teda ohtlikumaks võrreldes isikutega, kes Eestit okupeerinud riigi julgeolekuorganis ei ole töötanud. Oht riigi julgeolekule saab tekkida vaid juhul, kui isik on asjakohase väljaõppe või praktiliste kogemustega, mis võimaldab tal teise riigi julgeolekuorgani heaks tulevikus töötada. Seetõttu ei ole apellandi ja muude naturalisatsiooni korras kodakondsust taotlevate isikute erinev kohtlemine õigustatud ühegi legitiimse eesmärgiga. Selline erinev kohtlemine oleks vastuolus põhiseaduse § 12 lõikega 1, mis nõuab, et seadusandja kohtleks võrdseid isikuid võrdselt. Ringkonnakohus leidis, et KodS § 21 lõike 1 punkti 5 tuleb põhiseadusest tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlaliselt tõlgendada nii, et see ei välista kodakondsuse andmist nendele isikutele, kes küll töötasid välismaa julgeolekuteenistuses, kuid ei täitnud julgeolekuorganile spetsiifilisi ülesandeid. Ringkonnakohus asus seisukohale, et T. Gorjatšova ENSV Riiklikus Julgeolekukomitees töötamise aeg, tema varasemad ja hilisemad töökohad, eriala, sõjaväelise auastme puudumine ja vanus ENSV Riiklikus Julgeolekukomitees töötamise ajal, samuti tema ütlused halduskohtu istungil osundavad, et ta julgeolekuorganile omaseid ülesandeid ei täitnud, mistõttu KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei keela talle kodakondsuse andmist. 6. Vabariigi Valitsus esitas Riigikohtule kassatsioonkaebuse, paludes tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus. T. Gorjatšova palus jätta Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse rahuldamata ning ringkonnakohtu otsuse muutmata. 7. Riigikohtu halduskolleegium asus seisukohale, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 keelab absoluutselt ja kaalutlusõigust ning erandeid selgelt välistavalt anda Eesti kodakondsust isikule, kes on teinud luure- või julgeolekuteenistuses mis tahes palgatööd. Halduskolleegiumil tekkis kahtlus, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei ole kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega ning otsustas seetõttu anda kohtuasja läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule, et üldkogu annaks hinnangu selle sätte põhiseaduspärasusele. Halduskolleegium leidis, et üldkogu peaks asja lahendamisel vastama küsimusele, kas võrdse kohtlemise põhimõttega on kooskõlas, et naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel koheldakse erinevalt välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajat, kes ei täitnud luure- või julgeolekuasutusele spetsiifilisi ülesandeid, ja samasuguseid ülesandeid täitnud töötajat, kes ei töötanud välisriigi luureasutuses. Kohtuasja üldkogule üleandmise määruses märgib halduskolleegium muu hulgas, et asja lahendamisel ei ole õige piirduda erineva kohtlemise mõistliku põhjuse otsimisega, vaid tuleks analüüsida, kas erinev kohtlemine on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu. Menetlusosaliste põhjendused 8. Vabariigi Valitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaator väidab järgmist: 1) Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse § 2 lõike 2 punkti 6 järgi on NSVL Riikliku Julgeoleku Komitee nimetatud seaduse mõistes julgeolekuorganiks. ENSV RJK allus NSVL RJK-le. Kuna kodakondsuse seaduses pole loetletud organeid, keda tuleb lugeda julgeoleku- või luureorganiks, siis tuleb lähtuda Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seaduses toodud loetelust ning ENSV RJK on välisriigi julgeolekuorgan. Ka asutuse nimi viitab selle orienteeritusele julgeolekule; 2) T. Gorjatšova tööraamatusse on ENSV RJK kaadrite osakond 16. veebruari 1978. a käskkirja nr 33 alusel teinud kande, et ta on alates 14. veebruarist 1978 võetud tööle asjaajajana, 8. mai 1979. a käskkirja nr 85 alusel kande, et ta on vabastatud omal soovil TööK § 35 alusel. Tööraamatu kannete alusel on üheselt tuvastatud, et T. Gorjatšova töötas julgeolekuasutuses töölepingu alusel; 3) töötamine julgeolekuteenistuses 1. aprillil 1995 jõustunud KodS § 21 lõike 1 punkti 5 mõttes on sisustatav ka 28. märtsil 1995 jõustunud Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse abil. Mõiste «töötamine julgeolekuteenistuses» saab sisustada varem jõustunud seaduse analoogilise mõistega; 4) kodakondsuse seaduse § 21 lg 1 p-d 5 ja 6 eristavad selgelt töötamist ja teenimist. Kuna KodS § 21 lõike 1 punkt 5 sätestab selgesõnaliselt Eesti kodakondsuse andmisest keeldumise tingimuseks töötamise välisriigi julgeolekuteenistuses ja on tuvastatud, et T. Gorjatšova vastab sellele sättele, siis on Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korraldus õiguspärane; 5) kodakondsuse seaduse mõte on välistada kodakondsuse andmine isikule, kellel oli puutumus välisriigi julgeolekuorganiga, olenemata sellest, kas isik töötas töölepingu alusel või oli teenistuses. Sellele viitab KodS § 21 lõike 1 punkti 5 sõnastus «on töötanud välisriigi julgeolekuteenistuses». Riigikohtu üldkogule antud täiendavas arvamuses väidab Vabariigi Valitsus, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei ole vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Põhiseaduse § 8 kohaselt sätestab Eesti kodakondsuse saamise, kaotamise ja taastamise tingimused ning korra, sealhulgas ka kodakondsuse andmisest keeldumise alused, kodakondsuse seadus. Kodakondsuse seadus ei tee vahet, kas isik töötas julgeoleku- või luureorganis abistavaid ülesandeid täitval ametikohal või mitte, sest ka abistaval ametikohal puutub isik kokku tundliku informatsiooniga. Kuna enamik ENSV Riikliku Julgeoleku Komiteed puudutavaid dokumente viidi pärast NSVL lagunemist Eestist välja ja anti üle Vene Föderatsioonile või hävitati, ei ole tagantjärele enam võimalik kontrollida, kes kui palju sellise teabega kokku puutus. Võrdse kohtlemise põhimõte nõuab, et võrdseid olukordi tuleb käsitleda ühtemoodi. Olukorras, kus puudub võimalus kontrollida, missugused olid täpselt kodakondsust taotleva isiku ametikohustused julgeoleku- või luureorganis töötamise ajal, ei saa tõsikindlalt öelda, et isik ei kujuta ohtu riigi julgeolekule. Seetõttu kohaldatakse KodS § 21 lõike 1 punkti 5 kõikide välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötanud isikute suhtes ühtemoodi. Rahvusvahelise õiguse järgi on riigil õigus otsustada, kes on selle riigi kodanikud. Põhiseadus ja rahvusvaheline õigus ei näe kellelegi, ka kodakondsuseta isikutele ette subjektiivset õigust naturalisatsiooni teel kodakondsust saada. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkti 3 ja punkti 5 kohaldamisalad ei kattu, sest punktiga 3 on hõlmatud väljaspool julgeoleku- või luureasutust üksi või rühmitusena Eesti Vabariigi julgeoleku vastu tegutsenud isikud. 9. T. Gorjatšova palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata ning väidab järgmist: 1) Vabariigi Valitsus lähtub ebaõigesti KodS § 21 lõike 1 punkti 5 pelgalt grammatilisest tõlgendusest. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkti 5 kohaldamine tema sooviavalduse läbivaatamisel rikub proportsionaalsuse põhimõtet. Ebaõige on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et haldusasjas ei oma tähtsust T. Gorjatšova tihe side Eestiga, et ta suhtub riiki lojaalselt, et tema abikaasa on Eesti kodanik jne. Need asjaolud annavad riigivõimule võimaluse hinnata seaduse kohaldamisel isiku ohtlikkust riigi julgeolekule; 2) tehnilise personali käsitamine KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikuna on vastuolus Eesti poolt 1991. a ratifitseeritud ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 26, mis tagab õiguse võrdsusele seaduse ees ja sätestab üldise keelu diskrimineerivatele sätetele seaduses. Seadusandja tahe oli suunatud sellele, et välistada Eesti kodakondsuse saamine isikutel, kes olid sõjaväeteenistuses ENSV RJK-s ja kelle tegevus oli seega suunatud Eesti riigi ja tema julgeoleku vastu. T. Gorjatšova töötas tavalise sekretär-asjaajajana töölepingu alusel; 3) Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seaduse § 4 lõikes 1 antud määratlust tuleb kasutada üksnes sama seaduse rakendamisel, sest selles sättes rõhutatakse selgelt ja ühetähenduslikult, et julgeolekuorgani teenistuses olemine on sama seaduse mõistes töötamine julgeolekuorgani koosseisulise töötajana. Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seadusel ja kodakondsuse seadusel on on erinevad reguleerimisalad ning nende mõisteaparatuur ei pruugi kattuda. Seda järeldust kinnitab OkupS § 3 p 2, mis kasutab mõistet «kodakondsuseta isik», mida Eesti seadusandlus ei tunne ega kasuta. Riigikohtu üldkogule esitatud täiendavas arvamuses leiab T. Gorjatšova lisaks ülaltoodule, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 on vastuolus PS §-s 11 sisalduva proportsionaalsuse põhimõttega. Eesti on PS §-de 1 ja 10 kohaselt demokraatlik riik, kus kehtivad Euroopa õigusruumis tunnustatud õiguse üldpõhimõtted. Põhiseadus ja sellega kooskõlas olevad seadused peavad tagama stabiilse ühiskonna tekkimise ja säilimise. Seadustes sisalduvad eesmärgid peavad olema püsivad ja arusaadavad. Ei ole selge, missugune on seadusandja sätestatud piirangu legitiimne eesmärk. On arusaamatu, miks seadusega välistatakse kodakondsuse andmine isikutele, kelle tegevus pole kunagi olnud suunatud Eesti riikluse või selle kodanike vastu. Vastustaja kahtleb KodS § 21 lõike 1 punkti 5 vajalikkuses ja mõõdukuses. 10. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei ole põhiseadusega vastuolus. Riigikogu põhiseaduskomisjon märgib, et põhiseaduse kohaselt ei ole isikutel subjektiivset õigust omandada kodakondsust naturalisatsiooni teel. Rahvusvahelise õiguse kohaselt on riigil suveräänne õigus ise otsustada kodakondsuse saamise tingimused. Seadusandja pädevuses on kujundada kodakondsuse poliitikat ja reguleerida kodakondsuse seadusega naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimusi. Välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajad, kes ei täitnud luure- või julgeolekuasutusele spetsiifilisi ülesandeid, ei ole võrdsed isikutega, kes ei töötanud välisriigi luureasutustes. Asudes tööle teise riigi luure- või julgeolekuteenistusse, pidi isik teadma, kuhu ta tööle asub ning milliseks kujunevad tema ülesanded. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkt 5 sätestab absoluutse keelu anda või taastada välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötanud isikule Eesti kodakondsust, kuna Eesti Vabariigil on võimatu kontrollida teise riigi luure- või julgeolekuteenistuse töötajate tegevust ning töö sisu. Seadusega ei ole võimalik kehtestada sellest keelust erandeid. Põhimõtteliselt on kohtul võimalik seaduse tõlgendamisel eristada asutuse- või teenistusekeskset lähenemist. 11. Õiguskantsler on seisukohal, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei ole põhiseadusega vastuolus. Õiguskantsleri arvates ei ole võimalik KodS § 21 lõike 1 punkti 5 selliselt tõlgendada, et see lubaks anda naturalisatsiooni korras kodakondsuse isikule, kes on töötanud Eestit okupeerinud riigi julgeolekuorganis, kuid kes ei ole seejuures täitnud julgeolekuorganile spetsiifilisi ülesandeid. Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse seletuskirjast nähtub, et julgeolekuorganite tehnilisi töötajaid ja abipersonali ei jäetud seaduse reguleerimisalast välja, kuna on esinenud juhtumeid, et abipersonalina tööle vormistatud isikud tegelesid tegelikult ja otseselt luureandmete kogumise või isikute jälitamisega. Samuti puuduvad riigil arhiiviandmed selle kohta, missugused isikud luure- või julgeolekuteenistusele omaseid ülesandeid tegelikult täitsid. Riigikohtu üldkogu on 2003. aastal märkinud, et seadusandja peab kodakondsuse omandamist ja kaotamist reguleerivate normide kehtestamisel arvestama põhiseaduses sätestatud õiguste ja vabadustega ning oluliseks põhiõiguseks, mida seadusandja kodakondsuse reguleerimisel peab arvestama, on võrdsuspõhiõigus ja diskrimineerimise keeld. Kuigi Euroopa Inimõiguste Kohus on korduvalt nentinud, et kodakondsuse andmist puudutavad küsimused ei ole inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ega selle protokollide kaitsealas, on sama kohus leidnud, et meelevaldne kodakondsuse andmisest keeldumine võib erakordsetel asjaoludel tõstatada siiski küsimuse konventsiooni artikli 8 võimalikust rikkumisest. T. Gorjatšovale kodakondsuse andmisest keeldumise vaidluses selliseid erakordseid asjaolusid ei esine, sest kodakondsuse andmisest keeldumisega ei kaasne märkimisväärseid negatiivseid mõjutusi isiku era- ja perekonnaelule. Kuna kodakondsuse andmise tingimuste määratlemine on rahvusvahelise õiguse kohaselt riigi suveräänsuse väljendus, on küsitav, kas üldine võrdsusõigus on selle suhtes üldse kohaldatav. Äärmisel juhul peaks võrdsusõigusele vastama kodakondsuse andmise menetlus. Kuna isikul puudub subjektiivne õigus kodakondsust naturalisatsiooni korras saada, ei ole põhjendatud sellise subjektiivse õiguse omandamine üldise võrdsuspõhiõiguse kaudu. Põhiseadusest tuleneb, et Eesti Vabariigi ja tema kodanike vahel on eriline usaldus- ja lojaalsusside. Seetõttu on Eesti Vabariigil õigus keelduda kodakondsuse andmisest isikule, kelle lojaalsuses Eesti Vabariigile ei saa olla lõpuni kindel. Eesti Vabariigil puudub terviklik ülevaade välisriigi luure- ja julgeolekuteenistuste ning nende töötajate tegevusest ning seda ei ole ka võimalik saada. Samuti saavad isikud luure- või julgeolekuteenistuses töötades paratamatult teadmisi luure- ja julgeolekuteenistusele omaste ülesannete täitmise vahenditest ja meetoditest ning tutvuvad isikutega, kes reaalselt vastavaid ülesandeid täidavad. Viimati nimetatud isikud aga võivad püüda julgeolekuteenistuses abifunktsioone täitnud isikuid hiljem julgeoleku- või luureülesandeid täitma värvata või neile teadaoleva teabe abil šantažeerida. Seetõttu kujutab isik endast ohtu Eesti Vabariigi julgeolekule ja seadus eristab neid isikuid, kes täitsid välisriigi julgeolekuteenistuses töötades abifunktsioone, nendest isikutest, kes täitsid abistavaid funktsioone väljaspool välisriigi julgeolekuteenistust. Nimetatud isikute grupid on seega olemuslikult erinevad. See on ühtlasi mõistlikuks ja asjakohaseks põhjuseks, mis õigustab nende erinevat kohtlemist. 12. Justiitsminister leiab, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei ole põhiseaduse §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus. Justiitsminister ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et T. Gorjatšovat ei ole põhjust pidada ohtlikumaks kui isikuid, kes välisriigi julgeolekuorganis ei ole töötanud ning kellele võib kodakondsust anda. Isiku tööle asumine, tema väljavalimine ning töötamine välisriigi luure- või julgeolekuasutuses ei ole samaväärne mis tahes muu tööga tavalises asutuses või ettevõttes. Väljaspool välisriigi luure- või julgeolekuasutust töötanud isikul ei ole puutumust välisriigi luure- või julgeolekuasutuse ega selle ülesannete täitmisega. On võimatu välistada, et isik sekretär-asjaajajana töötades lisaülesannetena või mingil muul moel luure- või julgeolekuasutuse põhifunktsioone siiski tegelikult ei täitnud. Seega on Riigikohtu halduskolleegiumi välja pakutud isikute grupid erinevad grupid, keda ei peagi võrdselt kohtlema, ning nende isikute erinev kohtlemine ei riku võrdse kohtlemise põhimõtet. Kui võrrelda kodakondsuse taotlemisel neid isikuid, kes töötasid ametikohal, mille eesmärgiks ei olnud asutuse olemuslike ülesannete täitmine, nende isikutega, kes seesuguseid ülesandeid täitsid, tuleb eeltoodud põhjustel asuda seisukohale, et nende võrdne kohtlemine on kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega. Kui kohus peaks siiski leidma, et tegemist on võrreldavate isikute gruppidega, on nende erinev kohtlemine siiski õigustatud. Kodakondsus on riigi ja kodaniku vaheline tihe ja oluline side ning sellega kaasnevad erilised vastastikused õigused ja kohustused, sealhulgas kodaniku võimalus riigivõimu kõrgeima kandjana suunata selle riigi arengut ja saatust. Välisriigi luure- või julgeolekuasutuses töötavad ning töötanud isikud kujutavad endast ohtu Eesti Vabariigi julgeolekule, mis on tulenevalt põhiseaduse preambulast ja §-st 1 põhiseaduslik väärtus. Kuigi on selge, et sellistes asutustes töötavatel isikutel on erinevad ülesanded, puudub Eesti Vabariigil reaalne võimalus kindlaks teha, millega isik selles asutuses tegeleb või on tegelenud. Samuti võib tõendite usaldusväärsus olla kaheldav, sageli on võimalik leida üksnes kaudseid tõendeid. Seetõttu kehtib kõigile välisriigi luure- või julgeolekuasutustes töötanud ja töötavatele isikutele kodakondsuse andmise keeld. Vaidlustatud säte 13. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkt 5 sätestab: «§ 21. Eesti kodakondsuse andmisest või taastamisest keeldumine (1) Eesti kodakondsust ei anta ega taastata isikule, kes: […] 5) on töötanud või töötab välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses;». Üldkogu seisukoht 14. Riigikohtu üldkogu otsustab kõigepealt, kas tegemist on asjassepuutuva normiga, mille põhiseaduspärasuse kontrollimine on lubatav (I). Seejärel analüüsib üldkogu, kas kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkt 5 on põhiseadusega kooskõlas (II). Lõpuks lahendab üldkogu Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse (III). I 15. Riigikohtu halduskolleegium on algatanud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse, kontrollimaks, kas KodS § 21 lõike 1 punkt 5 on põhiseadusega kooskõlas. Vastavalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lõikele 2 peab säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, olema asjassepuutuv. Riigikohtu senise praktika järgi on asjassepuutuv norm, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega. 16. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei välista kodakondsuse andmist nendele isikutele, kes küll töötasid välismaa julgeolekuteenistuses, kuid ei täitnud julgeolekuorganile spetsiifilisi ülesandeid. Tallinna Ringkonnakohtu tõlgendusest lähtuvalt ei oleks KodS § 21 lõike 1 punkt 5 põhiseaduslikkuse järelevalve asjas asjassepuutuvaks normiks ja põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ei oleks lubatav. KodS § 21 lõike 1 punkti 5 tekst ei võimalda sellist tõlgendust, milleni jõudis Tallinna Ringkonnakohus. Vabariigi Valitsus tõlgendas KodS § 21 lõike 1 punkti 5 õigesti, leides, et see välistab T. Gorjatšovale naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise. Eeltoodust tulenevalt on üldkogu veendunud, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 oli Riigikohtu halduskolleegiumi jaoks Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse lahendamisel olulise tähtsusega. Seega on tegemist asjassepuutuva normiga, mille põhiseaduspärasust üldkogu kontrollib. II 17. Riigikohtu halduskolleegium taotleb Riigikohtu üldkogult hinnangu andmist KodS § 21 lõike 1 punkti 5 kooskõlale PS § 12 lõikest 1 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega. 18. Üldkogu on jätkuvalt seisukohal, et rahvusvaheline õigus jätab üldjuhul iga riigi otsustada kodakondsuse saamise täpsed tingimused ning naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimused määrab riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on Riigikogu pädevuses. Põhiseadus ei näe põhiõigusena ette subjektiivset õigust omandada kodakondsus naturalisatsiooni teel. Kodakondsuse omandamist ja kaotamist reguleerivate normide kehtestamisel peab aga seadusandja arvestama põhiseaduses sätestatud põhiõiguste ja -vabadustega. Olulisteks põhiõigusteks, mida seadusandja kodakondsuse reguleerimisel peab arvestama, on võrdsuspõhiõigus ja diskrimineerimise keeld (vt Riigikohtu üldkogu 10. detsembri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-47-03, p 23). 19. T. Gorjatšova on nii apellatsioonkaebuses kui ka vastuses kassatsioonkaebusele väitnud, et tehnilise personali käsitamine KodS § 21 lg 1 punktis 5 nimetatud isikuna on vastuolus Eesti poolt 1991. a ratifitseeritud ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 26, mis tagab õiguse võrdsusele seaduse ees ja sätestab üldise keelu diskrimineerivatele sätetele seaduses. Üldkogu peab vajalikuks märkida, et ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikkel 26 on T. Gorjatšova viidatud osas Eesti Vabariigi põhiseaduse §-dega 12 ja 13 hõlmatud. Seetõttu puudub vajadus asuda eraldi uurima, kas KodS § 21 lõike 1 punkt 5 on kooskõlas pakti artikliga 26. 20. Põhiseaduse § 12 lõikes 1 sätestatud üldise võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist siis, kui toimub ebavõrdne kohtlemine (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02 – RT III 2002, 8, 74, p 13). Põhiseaduse § 12 lõiget 1 tuleb tõlgendada ka õigusloome võrdsuse tähenduses – seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine pole võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes põhjendatud (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. aprilli 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-2-02 – RT III 2002, 11, 108, p 17). 21. Üldkogu analüüsib järgnevalt, kas T. Gorjatšova suhtes kohaldatud KodS § 21 lõike 1 punkt 5, mis näeb ette, et Eesti kodakondsust ei anta ega taastata isikule, kes on töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, on kooskõlas PS § 12 lõikega 1. 22. Halduskolleegium leidis, et üldkogu peaks asja lahendamisel vastama küsimusele, kas võrdse kohtlemise põhimõttega on kooskõlas, et naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel koheldakse erinevalt välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötades abistavaid ülesandeid täitnud töötajat, kes ei täitnud luure- või julgeolekuasutusele spetsiifilisi ülesandeid, ja samasuguseid ülesandeid täitnud töötajat, kes ei töötanud välisriigi luureasutuses. 23. Küsimus kahe isiku, isikute grupi või olukorra ebavõrdse kohtlemise põhjendatusest või põhjendamatusest (s.o meelevaldsusest) saab tekkida üksnes juhul, kui erinevalt koheldavad grupid on omavahel võrreldavad, s.t konkreetse diferentseerimise aspektist analoogilises olukorras (vt Riigikohtu üldkogu 27. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-2-05, p 40). Üldkogu leiab, et isikud, kes on täitnud luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid, ja isikud, kes on täitnud abistavaid ülesandeid väljaspool luure- või julgeolekuteenistust, ei ole omavahel võrreldavad. Need isikute grupid ei olnud analoogilises olukorras, kuna luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajad olid tahes-tahtmata puutumuses selle asutuse põhifunktsioonide täitmisega ja lõid oma tööga vähemalt tingimused vastava asutuse põhifunktsioonide täitmiseks. Ühtlasi puudub võimalus tõsikindlalt tuvastada, missuguseid ülesandeid keegi välisriigi julgeolekuteenistuses töötades tegelikult täitis, ja sellest lähtuvalt võrreldavaid gruppe moodustada. 24. Kuna üldine võrdsuspõhiõigus nõuab, et sarnases olukorras olevaid isikuid tuleb ühtemoodi kohelda, seisneb üldise võrdsuspõhiõiguse riive sarnases olukorras olevate isikute ebavõrdses (erinevas) kohtlemises. Praegusel juhul on aga tõstatatud küsimus sellest, kas erinevas olukorras olevate isikute erinev kohtlemine kodakondsuse andmisel on põhiseaduspärane, mistõttu üldise võrdsuspõhiõiguse riive puudub. 25. Tuvastatud asjaoludest ei tulene, et T. Gorjatšovat oleks koheldud kodakondsuse andmisest keeldumisel võrreldes mõne muu sarnases olukorras oleva isikute grupiga erinevalt (ebavõrdselt). Seega ei ole T. Gorjatšovale kodakondsuse andmisest keeldumise aluseks olnud KodS § 21 lõike 1 punkt 5 põhiseaduse § 12 lõikest 1 tuleneva õigusloome võrdsuse põhimõttega vastuolus. 26. T. Gorjatšova on nii apellatsioonkaebuses kui ka vastuses kassatsioonkaebusele väitnud, et tema isiku ja isikliku olukorra arvestamata jätmine kodakondsuse andmise üle otsustamisel on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. 27. Põhiseaduse § 11 mainib küll õigusi ja vabadusi, kuid ei nimeta neist ühtki konkreetselt. See paragrahv on kõiki põhiõigusi hõlmav keskne norm, mis sisaldab põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste tõlgendamise ja kohaldamise fundamentaalseid põhimõtteid. Põhiseaduse § 11 lubab õigusi ja vabadusi piirata ainult kolmel tingimusel. Esiteks tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega, teiseks peavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ja kolmandaks ei tohi piirangud moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. (Vt Riigikohtu üldkogu 11. oktoobri 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-7-01, p 12). Proportsionaalsuse põhimõte tuleneb põhiseaduse § 11 teisest lausest, mille kohaselt õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Proportsionaalsuse põhimõttele vastavust kontrollib kohus järjestikku kolmel astmel – kõigepealt abinõu sobivust, siis vajalikkust ja vajadusel ka proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk mõõdukust. Ilmselgelt ebasobiva abinõu korral ei ole vaja kontrollida abinõu vajalikkust ja mõõdukust. Kui aga abinõu on sobiv, kuid pole vajalik, siis puudub vajadus kontrollida selle mõõdukust. Sobiv on abinõu, mis soodustab piirangu eesmärgi saavutamist. Sobivuse seisukohalt on vaieldamatult ebaproportsionaalne abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta piirangu eesmärgi saavutamist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teiselt poolt piirangu eesmärgi tähtsust (Vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02, p 15; Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2003. a otsus asjas nr 3-1-3-10-02, p 30). 28. T. Gorjatšova ei ole ära näidanud, missugust tema põhiõigust KodS § 21 lõike 1 punkt 5 peale üldise võrdsuspõhiõiguse veel riivab. Kuna KodS § 21 lõike 1 punkt 5 on olemuselt materiaalõiguslik norm, ei saa tegemist olla ka menetlus- ja korraldusõiguse riivega. Üldkogu arvates ei riiva KodS § 21 lõike 1 punkt 5 üldise võrdsusõiguse kõrval ühtegi muud põhiõigust. Seetõttu ei ole Riigikohtul võimalik analüüsida T. Gorjatšova väiteid proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta. III 29. Järgnevalt lahendab üldkogu Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse. 30. Vabariigi Valitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada Tallinna Ringkonnakohtu otsuse, millega tühistati Vabariigi Valitsuse 11. juuli 2005. a korraldus nr 433, ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu otsus. Kassaatori arvates on KodS § 21 lõike 1 punkti 5 mõte välistada kodakondsuse andmine isikule, kellel oli puutumus välisriigi julgeolekuorganiga, olenemata sellest, kas isik töötas luure- või julgeolekuasutuses töölepingu alusel või oli teenistuses. 31. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et T. Gorjatšova töötas 14. veebruarist 1978 kuni 8. maini 1979 ENSV Riikliku Julgeoleku Komitees asjaajajana ja vanem-asjaajajana. 32. Üldkogu leiab, et KodS § 21 lõike 1 punkti 5 ei ole võimalik tõlgendada nii, nagu seda tegi Tallinna Ringkonnakohus. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkt 5 keelab absoluutselt, erandeid ja kaalutlusõigust välistavalt anda Eesti kodakondsust isikule, kes on teinud luure- või julgeolekuteenistuses mis tahes palgatööd. Ringkonnakohus on oma otsuse põhjendamiseks viidanud Riigikohtu üldkogu seisukohale, et erinevate tõlgendamisvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole, ja leidnud sellele seisukohale toetudes, et KodS § 21 lg 1 p 5 on võimalik tõlgendada selliselt, et mitte kõik isikud, kes töötavad või töötasid välismaa julgeolekuteenustes, ei sattu nimetatud normi regulatsiooni alla. Üldkogu on seisukohal, et see ringkonnakohtu seisukoht ei ole põhjendatud ning ringkonnakohus on väljunud tõlgendamise piiridest. Praegusel juhul ei ole tegemist vaidlusaluse normi erinevate tõlgendamisvõimalustega, mis annaks üldse aluse tõstatada küsimust põhiseadusega kooskõlas olevast tõlgendusest. Õigusnormi erinevad tõlgendamisvõimalused peavad tulenema normist endast, kuid selle kohtuasja lahendamisel ei ole võimalik normist endast tuletada või järeldada erinevaid tõlgendamisvõimalusi, sest mõiste «töötamine» hõlmab tingimusteta mis tahes palgatöö, olgu siis töö- või teenistuslepingu alusel. 33. Kuna selles kohtuasjas ei ole ilmnenud KodS § 21 lõike 1 punkti 5 vastuolu põhiseadusega ning üldkogu on asunud seisukohale, et seda ei saa tõlgendada kitsendavalt moel, mis välistaks selle kohaldamise T. Gorjatšova suhtes, tuleb kohtuasja lahendamisel lähtuda just sellest normist. Seega on Tallinna Ringkonnakohus KodS § 21 lõike 1 punkti 5 T. Gorjatšova suhtes vääralt kohaldanud ja ekslikult Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korralduse tühistanud. 34. Eeltoodud põhjendustel rahuldab üldkogu Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse ja tühistab Tallinna Ringkonnakohtu 25. augusti 2006. a otsuse haldusasjas nr 3-05-641 materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu. Üldkogu jätab jõusse Tallinna Halduskohtu 23. detsembri 2005. a otsuse haldusasjas nr 3-1037/2005, millega jäeti T. Gorjatšova kaebus rahuldamata ning KodS § 21 lõike 1 punktil 5 põhinenud Vabariigi Valitsuse 11. juuli 2005. a korraldus nr 433 T. Gorjatšovale naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisest keeldumise kohta kehtima. Märt RASK Tõnu ANTON Jüri ILVEST Peeter JEROFEJEV Henn JÕKS Ott JÄRVESAAR Eerik KERGANDBERG Hannes KIRIS Lea KIVI Indrek KOOLMEISTER Ants KULL Lea LAARMAA Julia LAFFRANQUE Jaak LUIK Priit PIKAMÄE Jüri PÕLD Harri SALMANN Tambet TAMPUU Riigikohtunik Jüri Põllu eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsusele kohtuasjas nr 3-3-1-101-06, millega on ühinenud riigikohtunikud Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque ja Harri Salmann 1. Üldkogu lahendatud asjas ei olnud konkreetse normikontrolli objektiks Kodakondsuse seaduse § 21 lg 1 p 5 osas, mis puudutab välisriigi julgeolekuteenistuses parajasti töötavat isikut, samuti isikut, kes varem töötas välisriigi julgeolekuteenistuses, täites nimetatud teenistuse põhiülesandeid. Konkreetse normikontrolli objektiks oli KodS § 21 lg 1 p 5 vaid selles osas, mis puudutab ENSV RJK-s abistavaid ülesandeid täitnud isikut. Eriarvamus puudutabki ainult selliste isikute gruppi ega laiene isikutele, kes kodakondsuse sooviavalduse menetlemise ajal töötavad välisriigi julgeolekuteenistuses mistahes ametikohal või on varem töötanud nimetatud teenistuses, täites teenistuse põhiülesandeid. 2. Nõustun üldkogu enamusega selles, et KodS § 21 lg 1 p 5 välistab igasuguse kaalutlusõiguse nende isikute poolt Eesti kodakondsuse saamiseks esitatud sooviavalduste menetlemisel, kes on töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses. Selle sätte järgi tuleb keelduda kodakondsuse andmisest, kui on tuvastatud, et isik tegi välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses ükskõik millal ja ükskõik missugust tööd. Ma ei saa aga kuidagi nõustuda selle arutluskäiguga, mida mööda üldkogu enamus jõudis järeldusele, et KodS § 21 lg 1 p 5 pole vastuolus üldise võrdsuspõhiõigusega ning pole ka riivet õigusega korraldusele ja menetlusele. Olen seisukohal, et üldkogu hoidus sisulise küsimusega tegelemast. Üldist võrdsuspõhiõigust puudutavas osas vältis üldkogu lähtumist ringkonnakohtu poolt tuvastatud asjaoludest. Selle analüüsimisest, kas põhiseaduspäraselt on piiratud õigust korraldusele ja menetlusele, vabastas üldkogu end sellega, et leidis, et viimatinimetatud põhiõigust pole üldse riivatudki. 3. Sisuliseks küsimuseks oli see, kas KodS § 21 lg 1 p 5 on põhiseaduspärane osas, mille alusel Vabariigi Valitsus jättis rahuldamata T. Gorjatšova sooviavalduse mehhaaniliselt, kaalutlusõigust teostamata põhjendusega, et T. Gorjatšova töötas 14. veebruarist 1978 kuni 8. maini 1979 ENSV RJK-s asjaajajana ja vanem-asjaajajana. 4. Üldisemal tasandil taandub vaidlusalune probleem minu arvates lõppkokkuvõttes sellele, kas isikut tohib käsitada riigivõimu objektina, kelle suhtes tehakse otsustusi grupitunnuste alusel, hindamata konkreetset isikut. Möönan, et teatavate otsustuste puhul võib kaalutlusõigust mittevõimaldav regulatsioon olla põhiseaduspärane. Kaalutlusõigust mittevõimaldava regulatsiooni põhiseaduspärasust võib erandjuhtudel möönda ka siis, kui kaalutlusõigust mittevõimaldav tunnus saadab isikut kogu tema elu. Kuid kaalutlusõiguse puudumise õigustamiseks peab seadusandjal olema eriline põhjendus. Kui kaalutlusõiguse puudumine on kohasel viisil põhjendamata ja kaalutlusõiguse puudumise õiguspärased põhjused pole ka ilmselged, siis on tegemist isiku käsitamisega riigivõimu objektina, mis on vastuolus inimväärikuse põhimõttega. 5. Sisulist küsimust, antud juhul KodS § 21 lg 1 p 5 põhiseaduspärasust võrdse kohtlemise seisukohalt, saab konkreetse normikontrolli raames lahendada, lähtudes tuvastatud asjaoludest. Riigikohtu otsus peab rajanema eelnevate kohtuinstantside poolt tuvastatud asjaoludel ja/või Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 50 lg 2 alusel Riigikohtu enda kogutud tõenditel ja/või Tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 231 lg 1 järgi kohtu poolt üldtuntuks loetud asjaolul. 6. Üldkogu enamus on põhiküsimusest mööda läinud, püüdmatagi välja selgitada KodS § 21 lg 1 p 5 eesmärki ja käesoleva asja «ära lahendanud» otsuse punkti 23 teises lõigus sisalduva abstraktse aruteluga, kogumata ise tõendeid ning ignoreerides ringkonnakohtu poolt tuvastatut. 7. Üldkogu otsuse punkti 23 teine lõik on alljärgnev: «Üldkogu leiab, et isikud, kes on täitnud luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid, ja isikud, kes on täitnud abistavaid ülesandeid väljaspool luure- või julgeolekuteenistust, ei ole omavahel võrreldavad. Need isikute grupid ei olnud analoogilises olukorras, kuna luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajad olid tahes-tahtmata puutumuses selle asutuse põhifunktsioonide täitmisega ja lõid oma tööga vähemalt tingimused vastava asutuse põhifunktsioonide täitmiseks. Ühtlasi puudub võimalus tõsikindlalt tuvastada, missuguseid ülesandeid keegi välisriigi julgeolekuteenistuses töötades tegelikult täitis, ja sellest lähtuvalt võrreldavaid gruppe moodustada.» 7.1. Ma ei pea õigeks isikut kogu elu saatva negatiivse õigusliku tagajärje õiguspärasuse põhistamist põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses üksnes sellega, et teatud gruppi kuuluvad isikud «olid tahes-tahtmata puutumuses selle asutuse põhifunktsioonide täitmisega ja lõid oma tööga vähemalt tingimused vastava asutuse põhifunktsioonide täitmiseks». Eesti lähiajaloost on teada, et riigipoolseid mehaanilisi, ilma kaalumata kohaldatavaid negatiivseid tagajärgi põhjendati sellega, et isikul oli puutumus kuriteoga. Minu arvates tuleb isiku suhtes kohaldatavate negatiivsete tagajärgede põhjendamiseks välja selgitada isiku enese tegevus. 7.2. Seisukoht, et puudub üldse võimalus tõsikindlalt tuvastada, missuguseid ülesandeid keegi välisriigi julgeolekuteenistuses töötades tegelikult täitis, on minu arvates eluvõõras ega saa paika pidada aastakümneid Eestis tegutsenud endise NSVL julgeolekuorganite kõigi töötajate suhtes. Igal juhul ei kujuta üldkogu enamuse seisukoht endast üldtuntud asjaolu TsMS § 231 lg 1 mõttes. Ma ei pea tõsiseltvõetavaks, et Eestis toiminud totalitaarse režiimi julgeolekuorganite abiteenistujate teenistusülesandeid pole üldse võimalik tuvastada. Mis puutub täidetud tööülesannete tuvastamise võimatusse, siis senine halduspraktika kinnitab, et isegi ENSV RJK kaadriohvitseride puhul on isiku teenistusülesandeid tuvastatud. Näiteks on Vabariigi Valitsuse 12. mai 1998. a korralduses nr 420-k suudetud tuvastada, et isik töötas aastatel 1980 kuni 1989 majori auastmes Eesti NSV Riikliku Julgeoleku Komitee (RJK) II osakonnas operatiivvolinikuna välisturistide alal. Tema tööülesandeks oli Eestis viibivate välisturistide kohta informatsiooni kogumine ja nende kontaktide väljaselgitamine (RTL 1998, 169/170, 645). 8. Üldkogu enamus on otsuse punktis 25 järgmisel seisukohal: «Käesolevas kohtuasjas tuvastatud asjaoludest ei tulene, et T. Gorjatšovat oleks koheldud kodakondsuse andmisest keeldumisel võrreldes mõne muu sarnases olukorras oleva isikute grupiga erinevalt (ebavõrdselt). Seega ei ole T. Gorjatšovale kodakondsuse andmisest keeldumise aluseks olnud KodS § 21 lõike 1 punkt 5 põhiseaduse § 12 lõikest 1 tuleneva õigusloome võrdsuse põhimõttega vastuolus.» 8.1. Millised need T. Gorjatšova suhtes ringkonnakohtu poolt tuvastatud asjaolud on, see jääb üldkogu otsuse motivatsiooni lugedes minu jaoks saladuseks. 8.2. Selleks, et mõista, milles käesolevas asjas probleem seisneb, tuleb adekvaatselt esitada ringkonnakohtu arutluskäik ja ringkonnakohtu tuvastatud asjaolud. Ringkonnakohus on oma otsuse 8. punktis leidnud järgmist: «Töö kestusest, isiku erialasest kvalifikatsioonist, ametikohast ja sõjaväelise ametikoha puudumisest võib nähtuda isiku ütluste usutavus tema tööalase tegevuse kohta Eestit okupeerinud riigi julgeolekuorganis. Käesoleval juhul töötas apellant ENSV RJK-s asjaajajana ja vanem-asjaajajana, enne seal töötamist töötas ta Pöögelmanni nim. elektrotehnika tehases kontrolörina, tehases «Punane RET» monteerijana, hiljem autobaasis tehnikuna, AS-s Bertalis müüjana ja OÜ-s E-Rigonda tehnikuna. ENSV RJK-s töötas apellant vähem kui ühe aasta ja kolm kuud. Apellandi ütluste kohaselt tegeles ta ainult formaalse küljega, võttes vastu, sorteerides ja registreerides kirju ja jagades neid laiali. Ringkonnakohus on seisukohal, et sellise töö eripära arvestades ei ole põhjust pidada apellanti ohtlikumaks võrreldes isikutega, kes Eestit okupeerinud riigi julgeolekuorganis ei ole töötanud. Oht riigi julgeolekule saab tekkida vaid juhul, kui isik on asjakohase väljaõppega või praktiliste kogemustega, mis võimaldab tal teise riigi julgeolekuorgani heaks tulevikus töötada.» 8.3. Minu arvates on üldkogu täiesti mööda läinud sellest, et ringkonnakohus tuvastas, et T. Gorjatšovat pole tema töö eripära arvestades põhjust pidada ohtlikumaks võrreldes isikutega, kes Eestit okupeerinud riigi julgeolekuorganis ei ole töötanud. Olen veendunud, et üldkogu enamus pole soovinud lähtuda ringkonnakohtu poolt T. Gorjatšova suhtes tuvastatud asjaoludest. Üldkogu on nendest asjaoludest üldse mööda vaadanud ja pole otsuse motivatsioonis ka märkinud, kas ringkonnakohus on asjaolude tuvastamisel rikkunud menetlusõigust. Ringkonnakohtu otsus tühistati materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu (üldkogu otsuse punkt 34). 8.4. Arvan, et ringkonnakohtu tuvastatud asjaolude pinnalt olnuks üldkogul võimalik moodustada võrreldavaid gruppe. Kui ei peetud võrreldavateks selliseid gruppe, mida on märgitud Riigikohtu halduskolleegiumi määruses ja Tallinna Ringkonnakohtu otsuses, siis olnuks võimalik moodustada ka muid võrreldavaid gruppe. On mõeldamatu, et teatav grupp on nii iseäralik, et teda ei saagi kellegagi võrrelda. 9. Üldkogu enamus on seisukohal, et kuna KodS § 21 lg 1 p 5 on olemuselt materiaalõiguslik norm, siis ei saa tegemist olla ka õiguse korraldusele ja menetlusele riivega (otsuse punkt 28). Ma ei saa selle seisukohaga nõustuda. Nimelt on kaalutlusõiguse võimalus ja ulatus haldusmenetluses väga sageli määratud ära mitte menetlusõigusega, vaid just materiaalõigusega. Käesoleval juhul ongi nii, et KodS § 21 lg 1 p 5 kui materiaalõiguse norm määrab haldusmenetluse piirid, välistades haldusmenetluses sisulise kaalumise. Seepärast olen seisukohal, et õiguse korraldusele ja menetlusele riivet tulnuks üldkogu otsuses tunnistada ja pärast riive olemasolu tunnistamist tulnuks hakata analüüsima seda, kas regulatsioon, mis ei võimalda kodakondsuse andmise üle otsustamisel kasutada kaalutlusõigust, on põhiseaduspärane sekkumine õigusesse korraldusele ja menetlusele. Üldkogu vabastas end probleemi analüüsimisest, leides, et riivet õigusega korraldusele ja menetlusele pole. Arvan, et nõustumine üldkogu enamusega tähendaks lõppkokkuvõttes nõustumist sellega, et õigus korraldusele ja menetlusele on tagatud ka sellise materiaalõigusliku normistikuga, mis taandab otsustusele jõudmise mehaaniliseks toimingute jadaks. Jüri PÕLD