Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — 3-4-1-17-07 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. detsembri 2007. a kohtuotsus Tartu Ringkonnakohtu 29. juuni 2007. a otsuse kohta tunnistada Eesti Vabariigi maareformi seaduse ja maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse muutmise seaduse § 14 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks — RT III, 44, 351

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-17-07 Otsuse kuupäev 3. detsember 2007 Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask ning liikmed Eerik Kergandberg, Ants Kull, Julia Laffranque ja Jüri Põld Kohtuasi Tartu Ringkonnakohtu 29. juuni 2007. a otsus tunnistada Eesti Vabariigi maareformi seaduse ja maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse muutmise seaduse § 14 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon Jätta Tartu Ringkonnakohtu taotlus rahuldamata. Asjaolud ja menetluse käik 1. Tartu linnale kuulus 410 m2 suurusel maatükil paiknev kahekorruseline puitelamu Tartus Kesk tn 17. Tartu Linnavalitsus tunnistas 19. detsembri 1995. a korraldusega nr 1864 elamu valitsemiseks mittevajalikuks. 28. veebruaril 1996 sõlmisid Martin Pitman ja Tartu Linnavalitsus elamu ostu-müügilepingu. 2. 28. veebruaril 2006 esitas M. Pitman avalduse Kesk tn 17 ehitise juurde maa ostueesõigusega erastamiseks. Tartu Linnavalitsus keeldus 12. detsembri 2006. a korraldusega nr 1846 maa ostueesõigusega erastamise eeltoimingute tegemisest, kuna Eesti Vabariigi maareformi seaduse ja maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse muutmise seaduse (MaaRS muutmise seadus) § 14 lg 2 kohaselt tuli avaldus maa ostueesõigusega erastamiseks esitada 1. jaanuariks 1998. Avalduse tähtajaks esitamata jätmisel jääb maa riigi omandisse ja ehitise omaniku kasuks seatakse hoonestusõigus. 3. M. Pitman esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus jätta MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 kui põhiseadusvastase sätte kohaldamata, tühistada Tartu Linnavalitsuse 12. detsembri 2006. a korraldus nr 1846 ning kohustada linnavalitsust uuesti läbi vaatama tema avaldus maa ostueesõigusega erastamiseks. 4. Tartu Halduskohus jättis 17. aprilli 2007. a otsusega kaebuse rahuldamata. M. Pitman esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus Tartu Halduskohtu otsuse tühistada. 5. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 29. juuni 2007. a otsusega apellatsioonkaebuse ning tühistas Tartu Halduskohtu 17. aprilli 2007. a otsuse. Kohus tegi asjas uue otsuse, millega tühistas Tartu Linnavalitsuse 12. detsembri 2006. a korralduse nr 1846 ning kohustas Tartu Linnavalitsust uuesti läbi vaatama M. Pitmani avaldus maa ostueesõigusega erastamiseks. Ringkonnakohus tunnistas MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ning jättis selle kohaldamata, edastades otsuse Riigikohtule. Kohtu ja menetlusosaliste seisukohad 6. Tartu Ringkonnakohus leiab, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 alusel hoonestusõiguse seadmine riivab põhiseaduse (PS) §-ga 32 tagatud ehitise omaniku omandiõigust. Hoonestusõiguse seadmisel ei oma isik enam mitte ehitist, vaid tähtajalist hoonestusõigust. Põhiõiguse riive eesmärgiks on maareformi sujuva ja tõrgeteta lõpuleviimise tagamine, kuid abinõu ei ole eesmärgi saavutamiseks vajalik. Eesmärki oleks võimalik saavutada omandiõigust vähem riivavate vahenditega, nt ehitise vallasasjana käsutamise keeld alates 1. märtsist 2006 vms. 7. Riigikogu põhiseaduskomisjoni enamus on seisukohal, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 ei ole põhiseadusega vastuolus. Erastamisõigusest ilmajätmine tähtaja minetamise tõttu ei piira isiku omandiõigust ning tähtaegade andmine on reformi lõpuleviimise ainuvõimalik meede. Komisjoni vähemus leiab, et MaaRS § 14 lg 2 ei ole põhiseadusega kooskõlas, kuna õigustatud subjektidele antud vacatio legis oli liiga lühike ning piirang ei olnud vajalik, sest ei aidanud reformi lõpuni viia (hoonestusõigusi pole senini seatud). 8. Riigikogu maaelukomisjon leiab, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 ei ole põhiseadusega vastuolus. Vallasomandi asemel hoonestusõiguse omandamine on omandipõhiõiguse väheintensiivne riive. 1997. a oli maa ostueesõigusega erastamise avalduse esitamise lõpptähtaja sätestamise eesmärgiks saada ülevaade ehitiste omanike taotlustest, et lisaks tagastavatele maadele oleks teada ka ostueesõigusega erastatavad maad koos pindalaga ning saaks välja selgitada nn vabad maad. See andis võimaluse alustada teiste maa erastamise vormidega, nagu piiratud ja avalik enampakkumine. Tähtaeg avalduste esitamiseks ei olnud liiga lühike, sest avaldusi sai esitada juba alates 1991. a lõpust. Hiljem loodi lisavõimalusi ostueesõigusega erastamise avalduste esitamiseks. Tähtaegade seadmise eesmärgiks oli reform võimalikult kiiresti lõpetada ning tähtaeg on sellele kaasa aidanud. Ehitise omaniku jaoks tuleks leida muu võimalus, nt kaaluda võimalust asendada hoonestusõiguse seadmine ehitiste teenindamiseks vajaliku maa omandamisega. Hoonestusõiguse haldamine võib osutuda riigi jaoks kulukaks. 9. Tartu Linnavalitsus leiab, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 on põhiseadusega vastuolus. Omandiõigus ehitisele kui kinnisasja olulisele osale ei ole samastatav omandiõigusega ehitisele kui hoonestusõiguse olulisele osale. Riigi huvi, et kogu maa saaks tähtajaks reformitud, ei ole piisavalt kaalukas, õigustamaks olulist omandipõhiõiguse rikkumist. 10. M. Pitman arvab, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 riivab tema omandiõigust ehitisele kui vallasasjale ning ka õigust Kesk tn 17 asuva kinnistu omandile. Tegemist on näiliselt sobiva vahendiga maareformi kiirendamiseks, kuid tegelikult muudab see võimatuks saavutada reformi üht eesmärki – tagada hoone ja maatüki omaniku ühtimine. Ehitise vallasasjana käsutamise keeld on vähemalt sama efektiivne abinõu reformi kiirendamiseks. Abinõu ei ole mõõdukas, kuna isik jäetakse omandiõigusest ilma eesmärgiga vältida riikliku reformi venimist. MaaRS muutmise seaduse § 14 lg-st 2 tulenev omandiõiguse riive ei ole proportsionaalne ning säte on seetõttu põhiseadusega vastuolus. Erinevalt ehitise omanikust puudub riigil otsene huvi saada maa omanikuks, samas toob hoonestusõiguse seadmine riigile kaasa kulusid. Hoonestusõiguse seadmine oleks asjakohane juhul, kui hoone omanik seda soovib või keeldub maad erastamast. 11. Õiguskantsler leiab, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 ei ole asjassepuutuv norm. Maareformi seaduse (MaaRS) §-s 40 kehtestatakse sarnaselt MaaRS muutmise seaduse § 14 lg-le 2 maa erastamise lõpptähtajad. Seejuures on MaaRS § 40 lg 1 teine lause vaadeldav erinormina nii MaaRS § 40 lg 1 esimese lause kui ka MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 suhtes. Lähtudes MaaRS § 40 lg 1 teise lause sõnastusest ning selle muutmise viisist, et saa välistada, et seadusandja on soovinud MaaRS § 40 lg 1 teise lausega hõlmata ka juhtumeid, mil kinnisasi on omandatud enne 1. jaanuari 1998 ning maa ostueesõigusega erastamise avaldus on jäänud MaaRS muutmise seaduse § 14 lg-s 2 sätestatud tähtajaks esitamata. Sellisele eesmärgile viitab asjaolu, et normist on välja jäetud MaaRS § 40 lg 1 redaktsioonis 2003. a olnud lause, mis kohustas esitama avalduse hiljemalt kolme kuu jooksul ehitise omandamisest. Lex posteriori derogat legi priori põhimõttest lähtuvalt MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 ei kehti, tegemist ei ole asjassepuutuva normiga ning suhtele tuleks kohaldada MaaRS § 40 lg1 teist lauset. Lisaks tekib küsimus ka MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 vastavusest õigusselguse põhimõttele, kuna see on leitav elektroonilisest Riigi Teatajast vaid algtekstina ning maareformi seaduses puudub viide sellele, et maa ostueesõigusega erastamise seisukohast põhimõttelise tähtsusega regulatsiooni, MaaRS § 14 lg-t 2, tuleks sellest seadusest otsida. 12. Justiitsminister on seisukohal, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 ei ole asjassepuutuv säte. Tartu Linnavalitsus oleks pidanud kohaldama MaaRS § 40 lg-t 1. Erastamisavalduse esitamise ja haldusakti andmise ajal sätestas MaaRS § 40 lg 1 (27. novembril 2005 jõustunud redaktsioonis) ehitise omaniku õiguse esitada avaldus ehitise teenindamiseks vajaliku maa erastamiseks. Justiitsminister leiab, et MaaRS § 40 lg 1 ei ole põhiseadusega vastuolus. Maareformi seaduse § 40 lg 1 riivab omandipõhiõigust, muutes isiku omandiõiguse ehitisele senisest tähtajatust tähtajaliseks. Põhiõiguse riivel on aga legitiimne eesmärk ning valitud vahend on sobiv, vajalik ja mõõdupärane. Minister on seisukohal, et hoonestusõiguse seadmine ei ole ehitise omaniku jaoks väga intensiivne riive. Hoonestusõiguse võib seada kuni 99 aastaks. Ehitise omanik võib hoonestusõiguse seadmisel nõuda, et hoonestusõiguse täheaeg ei oleks lühem kui ehitise eeldatava püsimise tähtaeg. Hoonestusõigus tingimusi arvestades võib seda ehitise praeguse omaniku jaoks lugeda eluaegseks õiguseks. Riive eesmärk – viia lõpule enam kui 15 aastat kestnud omandireform – on ministri arvates kaalukas. Vaidlustatud säte 13. Eesti Vabariigi maareformi seaduse ja maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse muutmise seaduse § 14 lg 2 sätestab: «Isikul, kellel maareformi seaduse alusel on õigus maad ostueesõigusega erastada ja kes ei ole vastavat avaldust esitanud, tuleb see esitada 1998. aasta 1. jaanuariks. Kui kehtestatud tähtajaks avaldust esitatud ei ole, jäetakse ehitise teenindamiseks vajalik maa riigi omandisse ja ehitise omaniku kasuks seatakse hoonestusõigus.» 14. Maareformi seaduse § 40 lg 1 redaktsioon, mis jõustus 27. novembril 2005, sätestab: «§ 40. Maa erastamise lõpptähtajad (1) Avaldusi maa ostueesõigusega erastamiseks võetakse vastu 2003. aasta 31. detsembrini, kui seadusest ei tulene varasem tähtaeg. Avaldusi maa erastamiseks ehitise juurde, mis omandatakse vallasasjana ning mille võõrandaja pole maa erastamise avaldust esitanud, võetakse vastu kuni 2006. aasta 1. märtsini, avaldusi ehitise teenindamiseks vajaliku maa erastamiseks kuni 2006. aasta 1. juunini. Ehitise, mille juurde maa erastamiseks ei ole 2006. aasta 2. juuniks avaldust esitatud, teenindamiseks vajalikule maale seatakse maavanema otsuse alusel ning Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras ja tingimustel hoonestusõigus. Avaldusi maa erastamiseks käesoleva seaduse § 22 lõike 12 alusel võetakse vastu 2006. aasta 1. juunini.» Kolleegiumi seisukoht 15. Säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus konkreetse normikontrolli raames hindab, peab olema asjassepuutuv. Hindamaks MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 põhiseaduspärasuse kontrollimise lubatavust, tuleb kõigepealt kindlaks teha, kas MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 on käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja algatamise aluseks olnud vaidluse seisukohalt asjassepuutuv norm. Lähtudes Riigikohtu varasemast praktikast, saab asjassepuutuvateks lugeda üksnes neid norme, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega (vt nt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, p 10). Otsustavat tähtsust omavad kohtuasjas normid, millest lähtudes isiku haldusasi oleks tegelikult seaduse kohaselt tulnud lahendada. Asjassepuutuvaks tuleb lugeda see isiku suhtes kohaldatud norm, mis vaatlusalust suhet või olukorda tegelikult reguleerib (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. novembri 2006. a otsus nr 3-4-1-8-06 – RT III 2006, 40, 337, p 17). 16. M. Pitman on vaidlustanud Tartu Linnavalitsuse 12. detsembri 2006. a korralduse nr 1846, mille aluseks on maa ostueesõigusega erastamise avalduste esitamise tähtaega sätestav MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2. Mainitud säte jõustus 30. novembril 1997. Samas reguleerib maa ostueesõigusega erastamise avalduste esitamise tähtaegu ka MaaRS § 40 lg 1, mis jõustus 27. novembril 2005. Seega kehtisid nii erastamisavalduse esitamise (28. veebruar 2006) kui ka haldusakti andmise ajal (12. detsember 2006) mõlemad mainitud sätted. 17. Järgnevalt tuleb kolleegiumil kindlaks teha, kumb säte on kohaldatav praegusel juhul, ning lahendada selle kaudu ka Tartu Ringkonnakohtu poolt põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte – MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 – asjassepuutuvuse küsimus. 18. Mõlemas eelmainitud normis kehtestatakse maa ostueesõigusega erastamise avalduste esitamise tähtaeg. Maareformi seaduse muutmise seaduse § 14 lg 2 kohaselt tuli maa ostueesõigusega erastamiseks esitada avaldus enne 1. jaanuari 1998 ning MaaRS § 40 lg 1 esimese lause kohaselt võetakse avaldusi maa ostueesõigusega erastamiseks vastu 2003. a 31. detsembrini, kui seadusest ei tulene varasem tähtaeg. Seega välistab varasema tähtaja sätestav MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 MaaRS § 40 lg 1 esimese lause kohaldamise. 19. Maareformi seaduse § 40 lg 1 teine lause sätestab samas, et avaldusi maa erastamiseks ehitise juurde, mis omandatakse vallasasjana ning mille võõrandaja pole maa erastamise avaldust esitanud, võetakse vastu kuni 2006. a 1. märtsini, avaldusi ehitise teenindamiseks vajaliku maa erastamiseks kuni 2006. a 1. juunini. Seega on tegemist MaaRS § 40 lg 1 esimese lause suhtes erinormiga, mis on kohaldatav juhtudel, mil ehitis on omandatud vallasasjana ning selle võõrandaja ei ole selle juurde maa erastamiseks avaldust esitanud. 20. Kõnealuses kohtuasjas omandas M. Pitman Kesk tn 17 asuva ehitise vallasasjana Tartu linnalt, kes võõrandajana ei olnud maa erastamise avaldust esitanud. Järelikult on MaaRS § 40 lg 1 teine lause praegusel juhul kohaldatav. 21. Maareformi seaduse § 40 lg 1 lisati seadusesse 15. märtsil 2003 jõustunud muudatustega. Maareformi seaduse § 40 lg 1 esimese lause sõnastus on jäänud muutumatuks, kuid teist lauset muudeti 27. novembril 2005 jõustunud redaktsioonis. Kuni mainitud muudatuseni 2005. a sätestas MaaRS § 40 lg 1, et avaldusi maa erastamiseks ehitise juurde võetakse vastu ka pärast nimetatud kuupäeva (s.o 31. detsembrit 2003), kuid mitte hiljem kui kolm kuud pärast ehitise omandamist vallasasjana. 27. novembril 2005 jõustunud muudatustega toodi seadusesse säte praegu kehtivas sõnastuses. Sellega asendati ehitise omandamise päevast arvates maa ostueesõigusega erastamise avalduse esitamiseks kolmekuulise tähtaja andnud MaaRS § 40 lg 1 teine lause ehitiste juurde maa erastamiseks avalduste esitamise võimalusega kuni 1. märtsini 2006 ning ehitiste teenindamiseks maa erastamise avalduste esitamise võimalusega kuni 1. juunini 2006. 22. Kuna praegusel juhul reguleerivad sama küsimust mõlemad sätted – nii MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 kui ka MaaRS § 40 lg 1, tuleb lex posterior derogat legi priori põhimõttest tulenevalt kohaldada hilisemat normi, seega MaaRS § 40 lg-t 1. Seetõttu ei ole MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 kohtuasja lahendamisel otsustava tähendusega normiks ning kohus ei saa analüüsida selle normi põhiseadusele vastavust. Praegusel juhul tuleb asjassepuutuvaks lugeda MaaRS § 40 lg 1, mis vaatlusalust olukorda tegelikult reguleerib ning millest lähtudes isiku haldusasi oleks seaduse kohaselt tulnud lahendada. 23. Kuna Tartu Ringkonnakohtu poolt põhiseadusvastaseks tunnistatud MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 ei ole asjassepuutuvaks normiks, puudub alus hinnata mainitud sätte põhiseaduspärasust ja Tartu Ringkonnakohtu taotlus tuleb jätta rahuldamata. Märt RASK Eerik KERGANDBERG Ants KULL Julia LAFFRANQUE Jüri PÕLD