Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-8-07 Riigikohtu halduskolleegiumi 9. aprilli 2007. a kohtumäärus Tallinna Linnavalitsuse kaebuses Vabariigi Valitsuse 22. märtsi 2004. a korralduse nr 178-k tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks ja Vabariigi Valitsuse kohustamiseks Paljassaare sadama vara Tallinna linnale üleandmisele suunatud toimingute lõpuleviimiseks — RT III, 16, 137

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-8-07 Määruse kuupäev 9. aprill 2007 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Jüri Põld, Harri Salmann ja Tambet Tampuu Kohtuasi Tallinna Linnavalitsuse kaebus Vabariigi Valitsuse 22. märtsi 2004. a korralduse nr 178-k tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks ja Vabariigi Valitsuse kohustamiseks Paljassaare sadama vara Tallinna linnale üleandmisele suunatud toimingute lõpuleviimiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 22. detsembri 2006. a määrus haldusasjas nr 3-04-89 Menetluse alus Riigikohtus Tallinna Linnavalitsuse määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Tallinna Linnavalitsuse määruskaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 22. detsembri 2006. a määrus haldusasjas nr 3-04-89 ja saata asi menetlemiseks Tallinna Ringkonnakohtule. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Tallinna Linnavalitsuse 3. aprilli 2002. a protokollilise otsuse nr 19 alusel pöördus Tallinna linn majandus- ja rahandusministri poole taotlusega esitada Vabariigi Valitsusele ettepanek AS Tallinna Sadam omandis oleva Paljassaare sadama vara linna omandisse andmiseks munitsipaalkaubasadama ja sadamaalal tööstuspargi loomiseks. Vabariigi Valitsuse 28. juuni 2002. a korraldusega nr 418-k volitati majandus- ning teede- ja sideministrit riigi esindajana hääletama AS Tallinna Sadam aktsionäride üldkoosolekul aktsiakapitali vähendamise poolt Paljassaare sadama vara maksumuse võrra ja Eesti Vabariigile kui ainuaktsionärile väljamakse tegemise poolt Paljassaare sadama vara üleandmise teel. 19. augustil 2002 otsustati AS Tallinna Sadam aktsionäride üldkoosolekul aktsiakapitali vähendamine (100 miljoni krooni võrra). Tallinna Linnavolikogu 19. septembri 2002. a otsusega nr 360 otsustati asutada Paljassaare sadama varade haldamiseks AS Paljassaare Sadam. Majandus- ja kommunikatsiooniministri 19. veebruari 2003. a käskkirjaga nr 63 moodustati komisjon vara riigile üleandmise ja munitsipaliseerimise ettevalmistamiseks. Vastavalt Tallinna Linnavolikogu 19. juuni 2003. a otsusele nr 235 otsustati taotleda Paljassaare sadama vara tasuta võõrandmist Tallinna linnale. 10. juulil 2003 registreeriti riigivara registris riigi nõudeõigus Paljassaare sadama varadele. 2. Vabariigi Valitsuse 22. märtsi 2004. a korraldusega nr 178-k volitati majandus- ja kommunikatsiooniministrit riigi esindajana AS Tallinna Sadam aktsionäride erakorralisel üldkoosolekul hääletama aktsiakapitali suurendamise poolt mitterahalise sissemaksena 100 miljoni krooni väärtuses riigile tekkinud Paljassaare sadama vara nõudeõiguse arvel. 3. Tallinna Linnavalitsus esitas halduskohtule kaebuse, milles taotles Vabariigi Valitsuse viimatinimetatud korralduse tühistamist või alternatiivina selle õigusvastasuse tuvastamist. Kaebuse esitaja taotles ka Vabariigi Valitsuse kohustamist vara Tallinna linnale üleandmisele suunatud toimingute lõpuleviimiseks. Tallinna Linnavalitsus leidis, et kaevatava korralduse täitmise tulemusena väljub vara, st nõudeõigus sellele, riigi omandist ja muutub võimatuks selle vara üleandmine Tallinna linnale, kuna seda saab kasutada vaid tulevane omanik AS Tallinna Sadam. Kaebuse kohaselt on Vabariigi Valitsus vaidlustatud korraldusega loobunud varasema lubaduse täitmisest ning rikkunud kaebaja õiguspärast ootust. Korralduse andmisel on rikutud kaalumisreegleid, motiveerimiskohustust, jäetud menetlusosaline teavitamata toimuvast menetlusest ning eiratud tema õigust esitada menetluses oma arvamus ja vastuväited. Kaebuse esitaja hinnangul on vaidlustatud korraldus haldusakt nii formaalses mõttes kui ka sisu poolest. 4. Tallinna Halduskohus rahuldas 31. jaanuari 2005. a otsusega haldusasjas nr 3-1446/2004 kaebuse osaliselt. Halduskohus leidis, et vaidlustatud korralduse tühistamine pole võimalik, kuna majandus- ja kommunikatsiooniminister on juba korralduse täitnud, hääletades AS Tallinna Sadam aktsionäride üldkoosolekul vastavalt korralduses sätestatule. Kohus tunnistas vaidlustatud korralduse õigusvastaseks, kuid leidis kohustamistaotluse osas, et Vabariigi Valitsusele ettekirjutuse tegemiseks puudub õiguslik alus. Tuginedes Riigikohtu 25. mai 1999. a määrusele haldusasjas nr 3-3-1-25-99 leidis halduskohus, et tegemist on avalik-õigusliku vaidlusega. Vaidlustatud korraldusega määrati kindlaks riiki AS Tallinna Sadam aktsionäride üldkoosolekul esindav isik ja isiku poolt üldkoosolekul tehtava toimingu sisu, seega oli korraldusega ette otsustatud riigi esindaja käitumine koosolekul. Vaidlustatud korraldus mõjutas avalik-õiguslikku suhet – Tallinna linna võimalusi riigivara kasutusse saamisel. Efektiivse õiguskaitse põhimõttega on kooskõlas, et kaebaja ei pidanud ära ootama, kuidas volituse saanud minister tegelikult aktsionäride üldkoosolekul hääletab, vaid pöördus oma õiguste kaitseks kaebusega halduskohtusse. Vaidlustatud korralduses puudub faktiline ja õiguslik motivatsioon ning kohtumenetluses pole seetõttu võimalik hinnata kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasust. Selline vorminõuete rikkumine ei ole kohtumenetluses kõrvaldatav. Korralduse vastuvõtmisel on haldusorgan rikkunud ka teavitamis- ja kaasamiskohustust. 5. Vabariigi Valitsus palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja lõpetada asja menetlus pädevuse puudumise tõttu. Juhul, kui kohus peab vaidlust siiski avalik-õiguslikuks, palus apellant halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Apellant leidis, et tegemist ei ole avalik-õigusliku vaidlusega. Riik käitus AS Tallinna Sadam aktsiakapitali suurendades tavalise aktsionärina ning asjaolu, et vaidlus puudutab riiki ja kohalikku omavalitsust ning neile kuuluvaid äriühinguid, ei muuda seda avalik-õiguslikuks. Vabariigi Valitsuse volitus aktsiaid valitsevale ministrile on küll vormistatud korraldusena, kuid see ei ole haldusakt haldusmenetluse seaduse tähenduses. Apellandi hinnangul pole Tallinna linnal kaebeõigust ka seetõttu, et puudub õiguslik alus, mis võimaldaks Tallinna linnal nõuda riigilt AS-le Tallinna Sadam kuuluva vara tasuta enda või tema asutatud äriühingu omandisse andmist. 6. Tallinna Ringkonnakohtu 22. detsembri 2006. a määrusega tühistati halduskohtu otsus ja lõpetati asja menetlus HKMS § 24 lg 1 p 1 alusel. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole esitatud tühistamistaotlus kaebuse sisu ja eesmärki arvestades mitte iseseisev taotlus, vaid kohustamistaotlusega hõlmatud taotlus. Ringkonnakohus leidis, et tegemist on tüüpilise tsiviilõigusliku olukorraga, kus linna alustatud läbirääkimised ei ole viinud lepingu sõlmimiseni Eesti Vabariigiga ning puudub eripära võrreldes tavapärase eraõigusliku lepingu sõlmimise üle peetavate läbirääkimistega. Tallinna linn vaidlustab tsiviilõiguslikku tegevust – volituse andmist riigi esindamiseks aktsiaseltsi aktsionäride üldkoosolekul ning sisuliselt ka nõude üleandmist. Vaidlustatud korraldus sisaldab haldusorgani tsiviilõiguslikku tahteavaldust. Käesolev vaidlus ei ole algust saanud avalik-õiguslikust suhtest ega tulene avaliku võimu teostamisest. Haldusorgani tsiviilõigusliku tahteavalduse ja tsiviilõigusliku tegevuse õiguspärasuse kontrolli ning tsiviilõiguslike toimingute tegemiseks kohustamiseks tuleb pöörduda üldkohtu poole tsiviilkohtumenetluse seadustikus sätestatud korras. 7. Tallinna Linnavalitsus esitas ringkonnakohtu määruse peale Riigikohtule määruskaebuse, milles palutakse ringkonnakohtu määrus tühistada ja saata asi sisuliseks läbivaatamiseks ringkonnakohtule. Halduskolleegiumi 15. veebruari 2007. a määrusega anti määruskaebus HKMS § 67 lg 1 alusel läbivaatamiseks halduskolleegiumi kogu koosseisule. Asjaosaliste põhjendused Riigikohtus 8. Tallinna Linnavalitsus leiab määruskaebuses, et käesolev vaidlus on tõusetunud avalik-õiguslikest suhetest, millele hinnangu andmine on halduskohtu pädevuses. Vaidlustatud korraldus vastab formaalselt haldusakti tunnustele ning selle on andnud avaliku võimu kandja – Vabariigi Valitsus. Vaidlus on ka sisuliselt avalik-õigusliku iseloomuga. Vaidlustatud korralduse andmisele on eelnenud haldusmenetlus, mille eesmärgiks oli Tallinna linna avalikest huvidest kantud soov riigile kuuluva äriühingu vara omandamiseks, et rajada munitsipaalsadam ja tööstuspark. Määruskaebuse esitaja leiab ka, et menetluse lõpetamine apellatsiooniastmes ei olnud kooskõlas efektiivse õiguskaitse põhimõttega. Kohtuvaidlus kestab 2004. a aprillikuust, sealhulgas ringkonnakohtus 1 aasta ja 9 kuud. Pädevuse puudumise tõttu oleks menetlus tulnud lõpetada juba apellatsioonkaebuse saamisel. Nõue lahendada asi mõistliku aja jooksul hõlmab ka kohustuse lahendada pädevuse küsimus menetluse kõige varasemas staadiumis. 9. Vabariigi Valitsus Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi kaudu leiab kirjalikus vastuses määruskaebusele, et vaidlustatud korraldus on antud eraõiguslike suhete korraldamiseks. Avaliku võimu kandjate vahelised suhted ei muutu automaatselt avalik-õiguslikeks. Tallinna linna huvi saada riigile kuuluva äriühingu vara omanikuks ning anda vara üle linnale kuuluvale äriühingule ei ole kaitstud avaliku õiguse normidega. Ka riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise seadus ei reguleeri avalik-õiguslikke suhteid. Käesoleva vaidluse puhul on tegemist eraõiguslike suhetega, millest tõusetunud vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Kaebajal puudub subjektiivne avaliku õiguse normidega kaitstav õigus, mida oleks rikutud. Vastuses leitakse ka, et asja sisuline läbivaatamine ringkonnakohtus on viibinud kaebuse esitaja enda taotlusel. Kolleegiumi seisukoht 10. Käesolevas asjas on kaebuse esitaja taotlenud Vabariigi Valitsuse korralduse, millega volitati majandus- ja kommunikatsiooniministrit riigi esindajana AS Tallinna Sadam aktsionäride erakorralisel üldkoosolekul hääletama aktsiakapitali suurendamise poolt, tühistamist või õigusvastasuse tuvastamist. Samuti on kaebuse esitaja palunud kohustada Vabariigi Valitsust lõpule viima Paljassaare sadama vara Tallinna linnale üleandmisele suunatud toimingud. Riigikohtul tuleb haldusasja raames Tallinna Linnavalitsuse määruskaebuse alusel lahendada küsimus, milline kohus on pädev vastavat vaidlust lahendama. Halduskohus pidas sellist kohtuasja enda pädevusse kuuluvaks. Ringkonnakohus aga lõpetas asjas menetluse HKMS § 24 lg 1 p 1 alusel, leides, et vaidlus ei kuulu halduskohtu pädevusse. 11. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga selles, et esitatud kaebuse sisu ja eesmärki arvestades tuleb esmatähtsaks pidada esitatud kohustamistaotlust. Kohtuasja materjalidest nähtuvalt on Tallinna linna eesmärgiks saada enda omandisse AS Tallinna Sadam omandis olev Paljassaare sadama vara. Eesti Vabariigi ja Tallinna linna vahelisi läbirääkimisi kajastavate dokumentide kohaselt pidanuks see toimuma kohalikule omavalitsusele riigivara tasuta võõrandamise vormis. Seejuures on Tallinna Linnavolikogu 19. juuni 2003. a otsusega nr 235 otsustanud sõnaselgelt taotleda riigivara tasuta võõrandamist ning 26. juuni 2003. a kirjaga edastati vastav taotlus Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile (tl 32–33). Võõrandamiseks vajalik riigivara pidi kujunema riigile kuuluva AS Tallinna Sadam aktsiakapitali vähendamise ja Eesti Vabariigile kui ainuaktsionärile väljamakse tegemise teel. Vabariigi Valitsuse 28. juuni 2002. a korralduse nr 418-k ja AS Tallinna Sadam aktsionäride üldkoosoleku 19. augustil 2002. a otsuse tagajärjel kanti riigi nõudeõigus vastavas summas riigivara registrisse. Vastavalt korralduse nr 418-k seletuskirjale (tl 12) oli korralduses sisalduva otsustuse eesmärgiks vara väljaarvamine AS Tallinna Sadam vara koosseisust ja kandmine riigivara registrisse, mille abil pidanuks saama võimalikuks edasine riigivara võõrandamine riigivaraseaduses sätestatud korras. 12. Tulenevalt riigivaraseaduse (RVS) § 24 lg 1 p-st 3 võib riigivara võõrandada, kui vara on vajalik kohaliku omavalitsuse tervishoiu-, haridus- ja sotsiaalhoolekandeasutustele või omavalitsuse muude funktsioonide täitmiseks. Vastavalt RVS §-le 27 võib selle seaduse § 24 lg 1 p-s 3 osundatud juhul riigile kuuluvat vallasvara (välja arvatud võlakirjad ning muud väärtpaberid, aktsiad, osad ja muud osalused) tasuta võõrandada riigivara valitseja otsusel. Riigivara võõrandamine toimub Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras. Vabariigi Valitsuse 1. augusti 1995. a määrusega nr 286 kinnitatud «Riigivara võõrandamise korra» (Kord) punkti 11 kohaselt võib riigivara võõrandamise algatajaks olla ka kohalik omavalitsus. Korra punktist 16 tulenevalt teeb riigivara võõrandamise otsustaja Korra punktis 15 nimetatud juhtudel ja tähtaegadel otsuse vara võõrandamiseks või jätab taotluse või ettepaneku rahuldamata, viidates seejuures rahuldamata jätmise põhjustele. Vastavalt RVS §-le 32 lg 2 ja Korra punktile 71 sõlmitakse ka riigivara tasuta võõrandamise korral riigivara võõrandamise leping. Asja materjalidest nähtuvalt ei ole käesoleval juhul riigivara võõrandamise menetlus jõudnud riigivara võõrandamise ega ka taotluse rahuldamata jätmise otsustuse tegemiseni. Esitades kohustamiskaebuse, loodab Tallinna linn saavutada menetluse jätkamist kuni soovitud tulemuseni. Selleks on ta taotlenud riigi kohustamist vastavate toimingute sooritamiseks. 13. RVS § 36 sätestab riigivara valitsejate vaheliste vaidluste lahendamise korra, kuid ei Riigivaraseadusest ega Korrast tulene, kuidas tuleks lahendada riigivara võõrandamise menetluses tekkinud vaidlusi. Riigivara võõrandamise menetlusest tõusetunud vaidlust, mis eelneb RVS §-s 32 ja Korra p-s 71 nimetatud lepingu sõlmimisele, tuleb pidada avalik-õiguslikuks vaidluseks, mille lahendamiseks seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda ja mis tuleb seega lahendada halduskohtus. Ka kolleegiumi varasemast praktikast võib tuua näiteid selle kohta, et riigivara võõrandamise menetlusest tõusetunud vaidlusi lahendab halduskohus (vt nt halduskolleegiumi 30. septembri 2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-61-03, RT III 2003, 28, 289). Ringkonnakohus on ebaõigesti kvalifitseerinud Tallinna linna ja riigi vahel kujunenud suhteid eraõiguslike lepingueelsetest läbirääkimistest tulenevate suhetena. Seega tuleb esitatud kohustamiskaebus vaadata läbi halduskohtus. 14. Kolleegium ei saa käeolevas menetlusstaadiumis, kus hinnatakse Tallinna Linnavalitsuse määruskaebuse alusel ringkonnakohtu määruse õiguspärasust kohtupädevuse küsimuses, võtta seisukohta, kas on üldse õiguslikult võimalik, et käesoleva vaidluse ajendanud riigivara võõrandamise menetlus jõuab linnale soovitud tulemuseni. Samuti ei saa kolleegium praeguses menetlusstaadiumis võtta seisukohta kaebeõiguse küsimuses, sealhulgas hinnata kaebaja õiguste rikkumise või põhjendatud huvi olemasolu. Kuna vastavad väited on esitatud Vabariigi Valitsuse apellatsioonkaebuses, saab seda teha ringkonnakohus apellatsioonkaebust sisuliselt läbi vaadates. Kolleegium möönab aga, et käimasoleva kohtumenetluse raames on kaebajal vaieldamatult võimalik kaitsta oma õigust riigivara võõrandamise menetluse toimumisele vastavalt seaduses ja Korras sätestatule. Sealhulgas on tal õigus saada Korra punktist 16 tulenevalt otsus riigivara võõrandamiseks või taotluse rahuldamata jätmise korral vastav otsus koos asjakohaste põhjendustega. Asja sisulise menetlemise käigus tuleb kohustamiskaebuse lahendamiseks anda hinnang seni riigivara võõrandamiseks toimunud menetluse õiguspärasusele ja võtta seisukoht, kas esineb toiminguid või haldusakte, mille sooritamiseks või andmiseks on riiki võimalik kohustada. 15. Käesolevas asjas vaidlustatud Vabariigi Valitsuse korraldus on antud kuni 16. aprillini 2004 kehtinud Riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja neis osalemise seaduse § 5 lg 1 p 6 alusel, millest tulenes, et riigi esindajale volituse andmine aktsiaseltsi aktsiakapitali suurendamiseks kuulub Vabariigi Valitsuse pädevusse. Arvestades Riigikohtu menetluslikke võimalusi vaidluse lahendamise käesolevas staadiumis, ei saa kolleegium võtta seisukohta, mil määral ja millist mõju vaidlustatud Vabariigi Valitsuse korraldus riigivara võõrandamise menetluse seisukohalt omab. Ei saa välistada, et vaidlustatud korraldus võis osutuda riigivara võõrandamise edasist menetlust takistavaks või tingida selle lõpetamise ilma soovitud eesmärki saamata ning võis selliselt isiku õigusi rikkuda. Niisuguse mõju olemasolu korral peab isiku jaoks olema tagatud tema väidetavalt rikutud õiguste kohtuliku kaitse võimalus. Vaidlus Vabariigi Valitsuse korralduse võimaliku mõju ja puutumuse üle kaebaja õigustesse seondub käesoleval juhul riigivara võõrandamise menetlusega, mida kolleegium peab vastavalt käesoleva otsuse punktis 13 märgitule avalik-õiguslikuks menetluseks, millest tõusetunud vaidlusi lahendab halduskohus. Seega tuleb ka selles asjas esitatud taotlus korralduse tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks lahendada halduskohtumenetluses. 16. Eeltoodu tõttu tuleb Tallinna Linnavalitsuse määruskaebus rahuldada ning ringkonnakohtu vaidlustatud määrus tühistada ja saata asi läbivaatamiseks Tallinna Ringkonnakohtule halduskohtumenetluse korras. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Julia LAFFRANQUE Jüri PÕLD Harri SALMANN Tambet TAMPUU