Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — Halduskohtumenetluse seadustiku § 30 lõike 2 punkti 2 ja § 47¹ lõike 1 koostoimes maksukorralduse seaduse § 136¹ lõikega 1 põhiseaduslikkuse kontroll — RT I, 2011+02:00, 1

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-18-11 Otsuse kuupäev 22. november 2011 Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Peeter Jerofejev, Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Halduskohtumenetluse seadustiku § 30 lõike 2 punkti 2 ja § 47¹ lõike 1 koostoimes maksukorralduse seaduse § 136¹ lõikega 1 põhiseaduslikkuse kontroll Menetluse alus Tallinna Ringkonnakohtu 16. juuni 2011. aasta määrused haldusasjades nr 3-10-2717, nr 3-10-3170, nr 3-10-2619 ja nr 3-10-2537; 5. juuli 2011. aasta määrused haldusasjades nr 3-10-3252 ja nr 3-10-2562 ning 7. septembri 2011. aasta määrus haldusasjas nr 3-11-373 Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Tunnistada HKMS § 30 lõike 2 punkt 2 koostoimes HKMS § 47¹ lõikega 1 vastuolus olevaks PS § 24 lõikega 5 ja kehtetuks osas, milles need sätted ei võimalda isikul, kelle vara suhtes andis MKS § 136¹ alusel MKS § 130 lõikes 1 nimetatud täitetoimingu tegemiseks loa halduskohus, esitada loa andmise määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Haldusasjas nr 3-10-2717 tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 16. juuni 2011. aasta määruse kohaselt esitas Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskus (PMTK) 19. oktoobril 2010 Tallinna Halduskohtule taotluse saada luba Eesti Vabariigi kasuks hüpoteegi seadmiseks Oleg Kovaljovi nimel registrisse kantud kinnisasjadele. Tallinna Halduskohus rahuldas 20. oktoobri 2010. aasta määrusega PMTK taotluse ning andis loa taotleda maksukorralduse seaduse (MKS) § 1361 lõike 1 alusel hüpoteekide seadmist Eesti Vabariigi kasuks (PMTK kaudu) Oleg Kovaljovile kuuluvatele kinnistusraamatus registreeritud kinnistutele. Oleg Kovaljov ja tema abikaasa Oksana Kovaljova esitasid 10. detsembril 2010 määruskaebused halduskohtu 20. oktoobri 2010. aasta määruse tühistamiseks ja PMTK taotluse rahuldamata jätmiseks. Tallinna Halduskohus keeldus 13. detsembri 2010. aasta määrusega O. Kovaljovi määruskaebuse menetlusse võtmisest ning tagastas selle läbivaatamatult. Halduskohus leidis, et tulenevalt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 30 lõikest 2 võib haldustoiminguks loa andmise määruse peale määruskaebuse esitada kas taotleja või isik, kelle suhtes haldustoiminguks luba anti, kui loa andmine otsustati kohtuistungil või kui ta võis esitada seletuse HKMS § 29 lõike 3 järgi. MKS §-s 1361 ei ole maksukohustuslasele sätestatud seletuse esitamise õigust. Samuti ei tulene seadusest kohustust otsustada asi kohtuistungil. Seega ei olnud Oleg Kovaljovil HKMS § 471 lõike 1 kohaselt seadusest tulenevat õigust määruskaebust esitada. Samal põhjusel jättis Tallinna Halduskohus 1. veebruari 2011. aasta määrusega menetlusse võtmata ja tagastas läbivaatamatult ka O. Kovaljova määruskaebuse. O. Kovaljov esitas 22. detsembril 2010 määruskaebuse halduskohtu 13. detsembri 2010. aasta määruse tühistamiseks ning O. Kovaljova esitas 2. veebruaril 2011 määruskaebuse halduskohtu 1. veebruari 2011. aasta määruse tühistamiseks. Tallinna Halduskohus jättis 11. veebruari 2011. aasta määrusega O. Kovaljovi ja O. Kovaljova määruskaebused rahuldamata ja edastas need lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule. Tallinna Ringkonnakohus tunnistas 16. juuni 2011. aasta määrusega haldusasjas nr 3-10-2717 põhiseaduse (PS) § 24 lõikega 5 vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata HKMS § 30 lõike 2 punkti 2 ja § 471 lõike 1 koostoimes MKS § 1361 lõikega 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) osas, milles need ei võimalda isikul, kelle suhtes on halduskohus andnud Maksu- ja Tolliametile loa sooritada MKS § 130 lõike 1 punktides 1-51 sätestatud täitetoiminguid, esitada halduskohtu määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. Ringkonnakohus rahuldas O. Kovaljovi 22. detsembri 2010. aasta ja O. Kovaljova 2. veebruari 2011. aasta määruskaebused ning tühistas Tallinna Halduskohtu 13. detsembri 2010. aasta ja 1. veebruari 2011. aasta määrused haldusasjas nr 3-10-2717. 2. Haldusasjas nr 3-10-3120 tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 16. juuni 2011. aasta määruse kohaselt esitas PMTK 2. detsembril 2010 Tallinna Halduskohtule taotluse saada luba Eesti Vabariigi kasuks käsutamise keelumärke seadmiseks OÜ Formet Grupp omandis olevale kahele kinnistule ja kolmekümne kolmele sõidukile või haagisele. Tallinna Halduskohus rahuldas 6. detsembri 2010. aasta määrusega PMTK taotluse ja andis loa seada käsutamise keelumärge summas 5 000 000 krooni Eesti Vabariigi kasuks (PMTK kaudu) OÜ-le Formet Grupp kuuluvale varale. OÜ Formet Grupp esitas 18. detsembril 2010 määruskaebuse, milles palus Tallinna Halduskohtu 6. detsembri 2010. aasta määrus tühistada ja jätta asjas kohaldamata MKS § 1361 lg 1 ning tunnistada nimetatud säte PS §-dega 9, 14, 15, 32 ja 152 vastuolus olevaks. Tallinna Halduskohus keeldus 5. aprilli 2011. aasta määrusega OÜ Formet Grupp määruskaebuse menetlusse võtmisest ja tagastas selle esitajale läbivaatamatult. OÜ Formet Grupp esitas 18. aprillil 2011 halduskohtu määruse peale määruskaebuse. Tallinna Halduskohus ei pidanud põhjendatuks määruskaebust ise rahuldada ja edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule. Tallinna Ringkonnakohus tunnistas PS § 24 lõikega 5 vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata HKMS § 30 lõike 2 punkti 2 ja § 471 lõike 1 koostoimes MKS § 1361 lõikega 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) osas, milles need ei võimalda isikul, kelle suhtes on halduskohus andnud Maksu- ja Tolliametile loa sooritada MKS § 130 lõike 1 punktides 1-51 sätestatud täitetoiminguid, esitada halduskohtu määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. Ringkonnakohus rahuldas OÜ Formet Grupp 18. aprilli 2011. aasta määruskaebuse ning tühistas Tallinna Halduskohtu 5. aprilli 2011. aasta määruse haldusasjas nr 3-10-3170. 3. Haldusasjas nr 3-10-2537 tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 16. juuni 2011. aasta määruse kohaselt esitas PMTK 30. septembril 2010 Tallinna Halduskohtule taotluse saada luba selleks, et seada Eesti Vabariigi kasuks (PMTK kaudu) kohtulikud hüpoteegid ühele Erich Reimetsa ja kahele Reet Reimetsa nimele registrisse kantud kinnistule ning käsutamise keelumärke kandmiseks E. Reimetsa nimel registrisse kantud mootorrattale. Tallinna Halduskohus rahuldas 4. oktoobri 2010. aasta määrusega PMTK taotluse ja andis taotlejale loa taotleda kinnistutele kohtulike hüpoteekide seadmist ning mootorrattale käsutamise keelumärke seadmist. E. Reimets ja R. Reimets esitasid 17. novembril 2010 määruskaebused, milles palusid Tallinna Halduskohtu 4. oktoobri 2010. aasta määrus tühistada ning tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta asjas kohaldamata MKS § 1361. Tallinna Halduskohus keeldus 5. mai 2011. aasta määrusega E. Reimetsa ja R. Reimetsa määruskaebuste menetlusse võtmisest ja tagastas need esitajatele läbivaatamatult. E. Reimets ja R. Reimets esitasid 11. mail 2011 määruskaebused, milles palusid tunnistada MKS § 1361 ja HKMS § 30 lõige 2 punkt 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta need kohaldamata osas, milles viidatud sätted ei näe isikutele ette kaebeõigust. Samuti palusid määruskaebuste esitajad tühistada Tallinna Halduskohtu 4. oktoobri 2010. aasta ja 5. mai 2011. aasta määrused. Tallinna Halduskohus ei pidanud 26. mail 2011 põhjendatuks määruskaebusi ise rahuldada ja edastas need lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule. Tallinna Ringkonnakohus tunnistas PS § 24 lõikega 5 vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata HKMS § 30 lõike 2 punkti 2 ja § 471 lõike 1 koostoimes MKS § 1361 lõikega 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) osas, milles need ei võimalda isikul, kelle suhtes on halduskohus andnud Maksu- ja Tolliametile loa sooritada MKS § 130 lõike 1 punktides 1-51 sätestatud täitetoiminguid, esitada halduskohtu määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. Ringkonnakohus rahuldas E. Reimetsa ja R. Reimetsa määruskaebused ja tühistas Tallinna Halduskohtu 5. mai 2011. aasta määruse haldusasjas nr 3-10-2537. 4. Haldusasjas nr 3-10-2562 tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 5. juuli 2011. aasta määruse kohaselt esitas PMTK 5. oktoobril 2010 Tallinna Halduskohtule taotluse anda luba käsutamise keelumärke seadmiseks Ilja Volgini omandis olevatele kinnisasjadele ja sõidukitele. Tallinna Halduskohus rahuldas 7. oktoobri 2010. aasta määrusega PMTK taotluse ja andis määruse resolutsioonis PMTK-le loa taotleda käsutamise keelumärke seadmist Eesti Vabariigi (PMTK kaudu) kasuks I. Volgini omandis olevatele kinnisasjadele ja sõidukitele. I. Volgin esitas 3. novembril 2010 määruskaebuse halduskohtu 7. oktoobri 2010. aasta määruse tühistamiseks ja PMTK taotluse rahuldamata jätmiseks. Tallinna Halduskohus keeldus 10. mai 2011. aasta määrusega I. Volgini määruskaebuse menetlusse võtmisest. Selle määruse peale esitas I. Volgin määruskaebuse. Tallinna Halduskohus jättis 27. mai 2011. aasta määrusega määruskaebuse rahuldamata ja edastas selle Tallinna Ringkonnakohtule. Ringkonnakohus tunnistas PS § 24 lõikega 5 vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata HKMS § 30 lõike 2 punkti 2 ja § 471 lõike 1 koostoimes MKS § 1361 lõikega 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) osas, milles need ei võimalda isikul, kelle suhtes on halduskohus andnud Maksu- ja Tolliametile loa sooritada MKS § 130 lõike 1 punktides 1-51 sätestatud täitetoiminguid, esitada halduskohtu määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas I. Volgini määruskaebuse ja tühistas Tallinna Halduskohtu 10. mai 2011. aasta määruse haldusasjas nr 3-10-2562. 5. Haldusasjas nr 3-10-3252 tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 5. juuli 2011. aasta määruse kohaselt esitas PMTK 13. detsembril 2010 Tallinna Halduskohtule taotluse saada luba Eesti Vabariigi kasuks Oleg Kuzmini nimele kinnistusraamatus registreeritud kinnistutele kohtuliku hüpoteegi seadmiseks. Tallinna Halduskohus rahuldas 21. detsembri 2010. aasta kohtumäärusega PMTK taotluse ja andis loa hüpoteegi seadmiseks. O. Kuzmin esitas 7. veebruaril 2011 Tallinna Halduskohtule määruskaebuse, milles palus jätta vastuolu tõttu PS-ga kohaldamata HKMS § 30 lõike 2 punkt 2 ja HKMS § 471 lõige 1 osas, milles need normid ei võimalda määruse peale, millega halduskohus andis MKS §-s 1361 sätestatud loa maksuhaldurile MKS § 130 lõikes 1 sätestatud täitetoimingute sooritamiseks, edasi kaevata isikul, kelle suhtes haldustoiminguks luba anti. O. Kuzmin palus võtta määruskaebus menetlusse ja see sisuliselt läbi vaadata, tühistada halduskohtu 21. detsembri 2010. aasta kohtumäärus ja jätta PMTK taotlus rahuldamata. Tallinna Halduskohus keeldus 5. aprilli 2011. aasta määrusega määruskaebuse menetlusse võtmisest ning tagastas määruskaebuse O. Kuzminile läbivaatamatult. Tallinna Halduskohtu 5. aprilli 2011. aasta määruse peale esitatud kaebuse jättis Tallinna Halduskohus 5. mai 2011. aasta määrusega rahuldamata ja edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule. Ringkonnakohus tunnistas PS § 24 lõikega 5 vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata HKMS § 30 lõike 2 punkti 2 ja § 471 lõike 1 koostoimes MKS § 1361 lõikega 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) osas, milles need ei võimalda isikul, kelle suhtes on halduskohus andnud Maksu- ja Tolliametile loa sooritada MKS § 130 lõike 1 punktides 1-51 sätestatud täitetoiminguid, esitada halduskohtu määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas O. Kuzmini määruskaebuse ja tühistas Tallinna Halduskohtu 5. aprilli 2011. aasta määruse haldusasjas nr 3-10-3252. 6. Haldusasjas nr 3-10-2619 tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 16. juuni 2011. aasta määruse kohaselt esitas PMTK 7. oktoobril 2010 Tallinna Halduskohtule taotluse anda luba kohtuliku hüpoteegi seadmiseks Oliver Kruuda, Kairi Pobbuli ja Kristel Voltenbergi omandis olevatele kinnisasjadele ja keelumärke seadmiseks O. Kruuda ja K. Voltenbergi omandis olevatele sõidukitele. Tallinna Halduskohus rahuldas 11. oktoobri 2010. aasta määrusega PMTK taotluse ning andis PMTK-le loa taotleda kohtulike hüpoteekide seadmist Eesti Vabariigi (PMTK kaudu) kasuks O. Kruuda omandis olevatele kinnisasjadele ja loa taotleda keelumärgete seadmist Eesti Vabariigi (PMTK kaudu) kasuks O. Kruuda omandis olevatele sõidukitele. O. Kruuda esitas 12. novembril 2010 määruskaebuse Tallinna Halduskohtu 11. oktoobri 2010. aasta määruse tühistamiseks teda puudutavas osas. Tallinna Halduskohus keeldus 5. mai 2011. aasta määrusega O. Kruuda määruskaebuse menetlusse võtmisest. O. Kruuda esitas selle peale määruskaebuse, milles palus Tallinna Halduskohtu 5. mai 2011. aasta määrus tühistada, jätta kohaldamata regulatsioon (HKMS § 29 lõige 3, § 30 lõike 2 punkt 2 ja § 471 lõige 1 koostoimes MKS §-ga 1361), mis välistab O. Kruuda jaoks haldusasjas nr 3-10-2619 halduskohtu 11. oktoobri 2010. aasta kohtumääruse vaidlustamise ja tema esitatud määruskaebuse menetlusse võtmise, selle vastuolu tõttu PS § 24 lõikega 5 ning võtta O. Kruuda 12. novembril 2010 esitatud määruskaebus Tallinna Ringkonnakohtu menetlusse või alternatiivselt saata määruskaebuse menetlusse võtmise küsimus uuesti lahendamiseks Tallinna Halduskohtule. Tallinna Ringkonnakohus tunnistas PS § 24 lõikega 5 vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata HKMS § 30 lõike 2 punkti 2 ja § 471 lõike 1 koostoimes MKS § 1361 lõikega 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) osas, milles need ei võimalda isikul, kelle suhtes on halduskohus andnud Maksu- ja Tolliametile loa sooritada MKS § 130 lõike 1 punktides 1-51 sätestatud täitetoiminguid, esitada halduskohtu määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas O. Kruuda 16. mai 2011. aasta määruskaebuse ja tühistas Tallinna Halduskohtu 5. mai 2011. aasta määruse haldusasjas nr 3-10-2619. 7. Haldusasjas nr 3-11-373 tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 7. septembri 2011. aasta määruse kohaselt esitas PMTK 14. veebruaril 2011 Tallinna Halduskohtule taotluse anda luba Eesti Vabariigi kasuks (PMTK kaudu) kohtulike teise järjekoha hüpoteekide seadmiseks Heigo Kraavile kuuluvatele kinnistutele ja käsutamise keelumärgete seadmiseks H. Kraavile kuuluvale sõidukile ja väikelaevadele. Tallinna Halduskohus rahuldas 15. veebruari 2011. aasta määrusega PMTK taotluse. H. Kraav esitas 10. märtsil 2011 määruskaebuse halduskohtu 15. veebruari 2011. aasta määruse peale. H. Kraav leidis, et tal on määruskaebuse esitamise õigus. Kui aga halduskohus asub seisukohale, et määruskaebuse esitajal seda ei ole, siis tuleb seda välistavad sätted tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta kohaldamata. Tallinna Halduskohus keeldus 5. mai 2011. a määrusega H. Kraavi määruskaebuse menetlusse võtmisest. Tallinna Halduskohus jättis 23. mai 2011. aasta määrusega H. Kraavi 16. mail 2011 esitatud määruskaebuse (mida kohus tõlgendas määruskaebusena Tallinna Halduskohtu 5. mai 2011. aasta määruse peale) rahuldamata ja edastas selle Tallinna Ringkonnakohtule. Tallinna Ringkonnakohus tunnistas 7. septembri 2011. aasta määruses PS § 24 lõikega 5 vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata HKMS § 30 lõike 2 punkti 2 ja § 471 lõike 1 koostoimes MKS § 1361 lõikega 1 osas, milles need ei võimalda isikul, kelle suhtes on halduskohus andnud Maksu- ja Tolliametile loa sooritada MKS § 130 lõikes 1 sätestatud täitetoiminguid, esitada halduskohtu määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. Ringkonnakohus rahuldas samas määruses H. Kraavi määruskaebuse ja tühistas Tallinna Halduskohtu 5. mai 2011. aasta määruse haldusasjas nr 3-11-373. 8. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium otsustas 20. septembri 2011. aasta määrusega liita Tallinna Ringkonnakohtu eespool loetletud määrustega algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asjad ühte menetlusse. 15. novembri 2011. aasta määrusega otsustas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium liita samasse menetlusse ka Tallinna Ringkonnakohtu 7. septembri 2011. aasta määrusega haldusasjas nr 3-11-373 algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asja nr 3-4-1-22-11. TALLINNA RINGKONNAKOHTU MÄÄRUSED 9. Tallinna Ringkonnakohus leidis haldusasjades nr 3-10-2717, nr 3-10-3170, nr 3-10-2619, nr 3-10-2537, nr 3-10-3252 ja nr 3-10-2562 tehtud määrustes, et PS § 24 lõikega 5 on vastuolus HKMS § 30 lõike 2 punkt 2 ja § 471 lõige 1 koostoimes MKS § 1361 lõikega 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) osas, milles need ei võimalda isikul, kelle suhtes on halduskohus andnud Maksu- ja Tolliametile loa sooritada MKS § 130 lõike 1 punktides 1-51 sätestatud täitetoiminguid, esitada halduskohtu määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. Ringkonnakohtu 7. septembri 2011. aasta määrus haldusasjas nr 3-11-373 puudutab aga MKS § 1361 lõike 1 kehtivat redaktsiooni. 10. Ringkonnakohus märgib, et täitetoimingute tegemine riivab intensiivselt isikute õigusi. Loa otsustamine istungit korraldamata ja isikult seletusi palumata, mis ei võimalda kaebeõigust tagada HKMS § 30 lõike 2 punkti 2 alusel, on samas põhjendatud. Niisuguse regulatsiooni eesmärk on võimaldada maksunõude täitmist tagavaid toiminguid enne, kui maksukohustuslane maksukontrollist teada saab ja maksukohustus lõplikult kindlaks määratakse. See on vajalik, et ennetada olukordi, kus maksukohustuslane muudab end maksumenetluse kestel teadlikult maksejõuetuks. 11. Ringkonnakohus on aga seisukohal, et edasikaebevõimaluse andmine ei takista regulatsiooni eesmärkide saavutamist. 12. Edasikaebeõiguse piirangu õigustamisel ei ole asjakohane viidata vajadusele tagada maksude parem laekumine, sest edasikaebamise võimaldamine ei kahjustaks kuidagi selle eesmärgi saavutamist. Loa andmise määruse peale määruskaebuse esitamine ei takista selle haldustoimingu sooritamist, milleks maksuhaldur MKS § 1361 lõike 1 alusel halduskohtult luba taotles. Nimelt reguleerivad kõnesoleva määruse täitmist ringkonnakohtu hinnangul HKMS § 5 alusel tsiviilkohtumenetluse sätted. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 467 lõikest 5 tulenevalt tuleb kohtumäärus viivitamatult täita, kui seadusest ei tulene teisiti. TsMS § 667 lõige 5 sätestab, et määrus kehtib ja kuulub täitmisele alates selle kättetoimetamisest või edastamisest määruskaebuse esitajale, välja arvatud juhul, kui määruse peale saab edasi kaevata ja seaduses on ette nähtud, et määrus kuulub täitmisele alates jõustumisest. Kuivõrd ei halduskohtumenetluse seadustik ega maksukorralduse seadus ei sisalda erandeid, mille kohaselt peaks MKS § 1361 lõike 1 alusel haldustoiminguks loa andmise taotluse kohta tehtud määrust täitma alles selle jõustumisest alates, tuleb ka nimetatud määrus täita üldises korras viivitamata. 13. Edasikaebeõiguse piirangut võib põhimõtteliselt õigustada kohtusüsteemi ökonoomse toimimise eesmärk, mis on Riigikohtu praktika kohaselt põhiseaduslikku järku väärtus, ja mida vaidlusalune piirang kahtlemata toetab. Seejuures on oluline tähele panna, et kui MKS § 1361 vastuvõtmisel hindasid eelnõu (Riigikogu XI koosseisu eelnõu 377 SE) autorid, et maksuhaldur võib halduskohtule esitada üksnes ligikaudu 25 loataotlust aastas ja halduskohtute koormuse kasv oleks väheoluline, siis senine praktika kinnitab kohtute infosüsteemi andmetel selliste taotluse märgatavalt suuremat arvu ja nende esitamise sagenemist just viimasel ajal. 14. Kohtusüsteemi kulude kokkuhoid ei saa siiski toimuda isikute oluliste õiguste kaitseta jäämise arvel. Isikul ei oleks oma varalisi õigusi võimalik kaitsta üheski teises menetluses. Riigikohtu üldkogu on lahendis nr 3-3-1-50-10 (punkt 45) üheselt märkinud, et näiteks kohtuliku hüpoteegi seadmine pärast halduskohtult selleks loa saamist ei toimu tsiviilkohtumenetluse seadustiku hagi tagamise sätete kohaselt, mille puhul esineks edasikaebamise võimalus, vaid hüpoteegi saab seada halduskohtu lahendi alusel ning see toimub registriasjade suhtes kehtestatud korra järgi, mis avalduse alusel tehtud n-ö positiivse kandemääruse peale edasikaebamist ei võimalda (TsMS § 599). See kehtib lisaks hüpoteegile ka kinnistuomaniku käsutusõiguse kitsenduste (nt käsutamise keelumärge) kinnistusraamatusse kandmise suhtes. Efektiivseks õiguskaitsevahendiks ei saa pidada ka isiku põhimõttelist võimalust pöörduda ise maksuhalduri tegevuse vaidlustamiseks halduskohtusse kohustamisnõudega riigivastutuse seaduse § 4 lõike 1 alusel, nõudes jätkuva toiminguga kaasneva õiguste rikkumise lõpetamist. 15. MKS § 1361 ning HKMS § 29 lõike 3, § 30 lõike 2 punkti 2 ja § 471 lõike 1 koostoimes isikule, kelle suhtes on maksuhaldur taotlenud täitmist tagavate toimingute sooritamiseks loa andmist, kehtestatud piirangut haldustoiminguks loa andmise määruse vaidlustamiseks ei saa pidada mõõdukaks edasikaebeõiguse piiranguks. Seega on HKMS § 30 lõike 2 punkt 2 ja § 471 lõige 1 koostoimes MKS § 1361 lõikega 1 vastuolus PS § 24 lõikega 5 osas, milles need ei võimalda isikul, kelle suhtes haldustoiminguks luba anti, esitada määruskaebust haldustoiminguks loa andmise määruse peale. Ringkonnakohus ei pea seejuures põhiseaduse vastaseks seda, et maksukohustuslasel ei võimaldata esitada taotluse peale seletust ega korraldata loa andmise taotluse lahendamiseks kohtuistungit, vaid üksnes sellise määruse peale edasikaebamise mittevõimaldamist olukorras, kus määrus tuleb viivitamatult täita ja edasikaebamine iseenesest määruse täitmist ei takista. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Riigikogu 16. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et vaidlusalune regulatsioon on esiteks vastuolus PS § 24 lõikega 2, mille kohaselt on igaühel õigus olla oma kohtuasja arutamise juures, ja teiseks vastuolus ka PS § 24 lõikega 5. Eesmärk tagada maksude laekumist puudutavate asjade kiire lahendamine ja menetlusökonoomia ei kaalu üles isiku põhiõigustele tekitatud riivet. 17. Riigikogu õiguskomisjon seevastu leiab, et vaidlusalused sätted on põhiseadusega kooskõlas. Täitetoiminguks loa andmise määrus ei kuulu PS § 24 lõike 5 esemelisse kaitsealasse. Selle põhiõiguse esemelisse kaitsealasse kuuluvad vaid need lahendid, mis on tehtud sisulise õigusemõistmise protsessis. Vaidlusalune määrus on preventiivne meede, mis peab tagama maksude laekumise. Täitetoiminguks loa andmise ajal ei ole õiguslikku vaidlust ja seda ei pruugi tekkidagi. Kohtult loa saamise nõue on kehtestatud kohtuliku kontrolli tagamiseks menetleja tegevuse üle, et tagada maksumaksja varaliste õiguste kaitse, mitte selleks, et lahendada mingit vaidlust. Pealegi on puudutatud isikul võimalik pärast tema õigusi riivavast täitetoimingust teadasaamist pöörduda halduskohtusse. Samuti on tal võimalik pärast maksumenetluse lõppemist vaidlustada tema suhtes tehtud maksuotsus või vastutusotsus. Lisaks võib halduskohus ka ise antud loa tühistada HKMS § 30 lõike 1 alusel. O. Kovaljov ja O. Kovaljova 18. O. Kovaljov ja O. Kovaljova oma arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei esitanud. OÜ Formet Grupp 19. Kaebuse esitaja hinnangul on kaebeõiguse puudumine isiku omandiõiguse kasutamist sedavõrd piirava määruse peale vastuolus põhiseadusest tulenevate põhiõigustega õiglasele kohtumenetlusele (PS § 15), õigusega olla oma kohtuasja arutamise juures (PS § 24 lõige 2) ning õigusega omandile (PS § 32). Kaebuse esitaja on seisukohal, et regulatsioon, mis võimaldab riigil arestida ettevõtjale või eraisikule kuuluvad varad määramata ajaks, määramata ulatuses ning teadmata ja välja selgitamata kohustuse katteks on põhiõigusi oluliselt piirav meede, mille peale edasikaebeõiguse puudumine on vastuolus ka põhiseaduses sätestatud kaebeõiguse regulatsiooniga (PS § 24 lõige 5). E. ja R. Reimets 20. E. ja R. Reimets nõustuvad ringkonnakohtu seisukohtadega ja on samuti seda meelt, et maksukorralduse seaduse ja halduskohtumenetluse seaduse koostoimes kehtestatud edasikaebeõiguse piirang on vastuolus PS § 24 lõikega 5. Sarnase varaliste õiguste piiramisega menetluse ajaks tsiviilkohtumenetluses või kriminaalmenetluses kaasneb alati kaebeõigus. Mõlemal juhul on isikule, kelle varalisi õigusi piiratakse, tagatud kaebeõigus ning ei ole ohtu, et kaebeõiguse kohaldamine venitaks hagi tagamise või arestimise abinõude rakendamist. Pole ühtegi mõistlikku selgitust, millest lähtudes saaks väita, et sellised riskid esineksid siis, kui MKS § 1361 alusel tehtud halduskohtu määruse peale saaks esitada määruskaebuse. Seadusega on võimalik sätestada tasakaalustatud menetlus, kus ühest küljest võlgnik või muu sarnane isik saab kasutada kaebeõigust tema vastu rakendatud piirangu suhtes, kuid samal ajal on kaitstud võlausaldaja huvid. I. Volgin 21. I. Volgin oma arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei esitanud. O. Kuzmin 22. O. Kuzmin nõustub Tallinna Ringkonnakohtu 5. juuli 2011. aasta määruses toodud seisukohtadega, et määruskaebuse esitamine on praegusel juhul lubatud ka talle, kuna HKMS § 30 lõike 2 punktist 2 ja HKMS § 471 lõikest 1 tulenev piirang, mis ei võimalda MKS §-s 1361 ette nähtud loa saamise menetluses esitada määruskaebust isikul, kelle suhtes haldustoiminguks luba anti, ei ole mõõdukas ning riivab ebaproportsionaalselt PS § 24 lõikes 5 sätestatud edasikaebeõigust. O. Kruuda 23. O. Kruuda on seisukohal, et halduskohtumenetluse seadustikus ning maksukorralduse seaduses sätestatud regulatsioon on vastuolus põhiseadusega osas, mis ei võimalda isikul vaidlustada kohtumäärust, millega antakse maksuhaldurile luba sooritada ennetava tõkendina selle isiku vara suhtes täitetoiminguid. 24. Eelkõige rikuvad need sätted PS § 24 lõikest 5 tulenevat põhiõigust. Selle õiguse rikkumise muudab intensiivsemaks asjaolu, et isikut ei kaasata tema vara eelarestimiseks loa taotlemise menetlusse ega võimaldata tal esitada oma arvamust. Maksuhaldur taotleb kohtult luba ning luba antakse ja täitetoiming tehakse sisuliselt ilma isiku teadmiseta (vt MKS § 1361, HKMS § 29). See rikub õigust olla ärakuulatud, õigust võrdsele kohtlemisele ja õigust olla oma kohtuasja arutamise juures (PS § 12, § 24 lõige 2). Nende põhiõiguste rikkumist saab leevendada, võimaldades ärakuulamisõiguse vähemalt edasikaebeõiguse andmise kaudu. 25. Samuti süvendab põhiõiguse rikkumist oluliselt asjaolu, et kohus annab vaadeldava ennetava täitetoimingu tegemiseks maksuhaldurile loa põhimõtteliselt määramatuks ajaks. See rikub eelkõige PS §-ga 13 tagatud isiku põhiõigust seaduse kaitsele riigivõimu omavoli eest ja PS §-ga 14 tagatud isiku põhiõigust korraldusele ja õiglasele menetlusele. 26. Ennetava tõkendi lubamise tagajärjeks on ka PS §-ga 32 tagatud omandiõiguse ja PS §-ga 31 tagatud ettevõtlusvabaduse rikkumine, kuna isik ei saa MKS § 130 lõikes 1 sätestatud täitetoimingu sooritamise tulemusel oma vara käsutada. Lisaks on avalikustatud vara käsutuskeeld ja üleüldse sellise ennetava tõkendi lubamine isiku põhiõigustele ning ärilistele ja eraelulistele huvidele väga negatiivse mõjuga. 27. Arvestades ennetava tõkendi üldjuhul negatiivseid tagajärgi, peab lisaks esmasele edasikaebeõigusele olema isikule tagatud õigus edasi kaevata ka ringkonnakohtu määrus, mis tehti halduskohtu määruse peale esitatud määruskaebuse kohta. PS § 24 lõige 5 eeldab siin seda, et määruskaebuse esitamise õigus ulatub Riigikohtuni. H. Kraav 28. H. Kraav oma arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei esitanud. Maksu- ja Tolliamet 29. PMTK leiab, et vaidlusalused sätted on põhiseadusega vastuolus, kuna need ei võimalda esitada ringkonnakohtule määruskaebust isikul, kelle suhtes on kohus andnud Maksu- ja Tolliametile loa sooritada MKS § 130 lõike 1 punktides 1-51 sätestatud täitetoiminguid. Kohtumääruse vaidlustamise piirang ei ole mõõdukas. Õiguskantsler 30. Õiguskantsler leiab, et HKMS § 471 lõige 1 on osas, milles see ei võimalda isikul esitada määruskaebust halduskohtu määruse peale, millega antakse tema vara suhtes haldustoimingu tegemise taotlemiseks luba, vastuolus PS § 15 lõikega 1 ning PS § 149 lõikega 3 selle koostoimes PS § 15 lõikega 1 ja PS § 24 lõikega 5. 31. Õiguskantsleri hinnangul piisab, kui asjassepuutuvaks sätteks lugeda HKMS § 471 lõige 1 osas, milles see ei võimalda isikul esitada määruskaebust halduskohtu määruse peale, millega antakse luba taotleda tema vara suhtes haldustoimingu tegemist. See säte piirab eelkõige PS § 15 lõikest 1 tulenevat põhiõigust pöörduda oma õiguste ja vabaduste kaitseks kohtusse. Kaebeõiguse piirangu eesmärkidest on legitiimne ainult kohtusüsteemi efektiivsus ehk menetlusökonoomia. Piirang ei ole selle eesmärgi saavutamiseks mõõdukas. 32. Õiguskantsler lisab, et kaebeõiguse piirangute põhiseaduspärasuse üle otsustamisel ei tohiks küsimus taanduda vaid põhiõigus(t)e riive mõõdukusele. Kontrollida tuleb ka piirangu vastavust põhiseaduses kohtusüsteemi ülesehitust reguleerivatele sätetele. PS § 149 lõikest 3 tuleneb koostoimes PS § 15 lõikega 1 ja § 24 lõikega 5, et Riigikohtusse väljajõudmise potentsiaal peaks olema vähemalt kohtuasjadel, milles otsustatakse lõplikult ja isiku suhtes koormavalt isiku (põhi)õiguste või kohustuste üle. Kuna praegusel juhul see nõnda ei ole, on asjassepuutuv säte vastuolus ka PS § 149 lõikega 3 selle koostoimes PS § 15 lõikega 1 ja PS § 24 lõikega 5. Justiitsminister 33. Justiitsministri hinnangul on HKMS § 30 lõike 2 punkt 2 ning § 471 koostoimes MKS § 1361 lõikega 1 vastuolus PS §-ga 11 ja § 24 lõikega 5 osas, milles need ei võimalda isikul, kelle suhtes on halduskohus andnud Maksu- ja Tolliametile loa sooritada MKS § 130 lõikes 1 sätestatud täitetoiminguid, esitada halduskohtu määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. HKMS § 30 lõike 2 punktist 2 ja §-st 471 ning MKS § 1361 lõikest 1 tulenev määruskaebeõiguse välistus riivab PS § 24 lõikest 5 tulenevat edasikaebeõigust. Riive legitiimseks eesmärgiks on ühelt poolt avalik huvi maksude laekumise vastu ning teiselt poolt kohturessursi kokkuhoid (menetlusökonoomia). Maksulaekumise tagamise seisukohalt ei ole määruskaebeõiguse välistus vajalik abinõu, kuna sama tõhusalt täidab seda eesmärki määruse viivitamatu täitmise regulatsioon. Menetlusökonoomia seisukohalt ei ole aga määruskaebeõiguse puudumine mõõdukas piirang, kuna sellega saavutatav võimalik kohturessursi kokkuhoid ei kaalu üles riive intensiivsust. RINGKONNAKOHTUS KOHALDAMATA JÄETUD SÄTTED 34. Halduskohtumenetluse seadustiku § 30 pealkirjaga „Haldustoiminguks antud loa tühistamine ja määruse vaidlustamine“ lõike 2 punkt 2: „(2) Haldustoiminguks loa andmise määrusele, loa andmisest keeldumise määrusele ja loa tühistamise määrusele võib käesolevas seadustikus sätestatud korras esitada määruskaebuse: [. . .] 2) isik, kelle suhtes haldustoiminguks luba anti, kui loa andmine otsustati kohtuistungil või kui ta võis esitada seletuse vastavalt käesoleva seadustiku § 29 lõikele 3.“ 35. Halduskohtumenetluse seadustiku § 471 pealkirjaga „Määruskaebuse esitamise õigus“ lõige 1: „(1) Halduskohtu määruse peale võib määrusega puudutatud menetlusosaline esitada määruskaebuse ringkonnakohtule üksnes juhul, kui määruskaebuse esitamine on seaduse järgi lubatud või kui määrus takistab asja edasist menetlust. Muu määruse kohta võib esitada vastuväite apellatsioonkaebuses, kui seadusest ei tulene teisiti.“ 36. Maksukorralduse seaduse § 1361 pealkirjaga „Täitmist tagavate toimingute sooritamine enne rahalise nõude või kohustuse määramist“ lõige 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis): „(1) Kui maksude tasumise õigsuse kontrollimisel tekib põhjendatud kahtlus, et pärast maksuseadusest tuleneva rahalise nõude või kohustuse määramist võib selle sundtäitmine maksukohustuslase tegevuse tõttu osutuda oluliselt raskemaks või võimatuks, võib Maksu- ja Tolliameti piirkondliku struktuuriüksuse juhataja teha halduskohtule taotluse loa saamiseks, et sooritada käesoleva seaduse § 130 lõike 1 punktides 1-51 sätestatud täitetoimingud.“ 37. Eelmises punktis tsiteeritud sätte 1. jaanuarist 2011 kehtiv redaktsioon näeb ette: „(1) Kui maksude tasumise õigsuse kontrollimisel tekib põhjendatud kahtlus, et pärast maksuseadusest tuleneva rahalise nõude või kohustuse määramist võib selle sundtäitmine maksukohustuslase tegevuse tõttu osutuda oluliselt raskemaks või võimatuks, võib Maksu- ja Tolliameti piirkondliku struktuuriüksuse juhataja teha halduskohtule taotluse loa saamiseks, et sooritada käesoleva seaduse § 130 lõikes 1 sätestatud täitetoimingud või taotleda kohtult luba pöörduda kohtutäituri poole täitetoimingute sooritamiseks, kui käesoleva seaduse § 130 lõikes 1 sätestatud täitetoimingute sooritamine ei ole asjas võimalik või ei oleks see suure tõenäosusega tulemuslik.“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 38. Tallinna Ringkonnakohtu määrustega algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetlustes on küsimuseks see, kas isikul, kelle vara suhtes andis MKS § 1361 alusel MKS § 130 lõikes 1 nimetatud täitetoimingu tegemiseks esimest korda loa halduskohus, peaks olema õigus selle loa andmise määruse peale kaevata edasi ringkonnakohtusse. 39. Olemuselt sama küsimust käsitles Riigikohtu üldkogu 10. novembri 2011. aasta otsuses kohtuasjas nr 3-3-1-28-11. Selles kohtuasjas hindas üldkogu, kas põhiseadusega on kooskõlas sätted, mis ei võimalda isikul, kelle vara suhtes andis MKS § 1361 alusel MKS § 130 lõikes 1 nimetatud täitetoimingu tegemiseks esimest korda loa ringkonnakohus, esitada loa andmise määruse peale määruskaebust Riigikohtule. Nii üldkogus lahendatud kui ka põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis lahendatavas asjas on seega küsimus selles, kas isikul, kelle vara suhtes annab kohus MKS § 1361 alusel MKS § 130 lõikes 1 nimetatud täitetoimingu tegemiseks loa, peab olema õigus vähemalt ühe korra kaevata edasi selle loa andmise määruse peale. 40. Riigikohtu üldkogu lahendi eeskujul leiab kolleegium, et juhul, kui MKS § 1361 alusel annab MKS § 130 lõikes 1 nimetatud täitetoimingu tegemiseks loa halduskohus, peab isikul olema õigus selle loa andmise määruse peale kaevata edasi ringkonnakohtusse. Selle õiguse välistab praegusel juhul HKMS § 30 lõike 2 punkt 2 koostoimes HKMS § 471 lõikega 1. Need sätted on kolleegiumi hinnangul vastuolus PS § 24 lõikega 5, mille kohaselt on igaühel õigus tema kohta tehtud kohtu otsuse peale seadusega sätestatud korras edasi kaevata kõrgemalseisvale kohtule. 41. Halduskohtu määruse peale edasikaebeõiguse puudumine riivab PS § 24 lõikes 5 sätestatud põhiõigust. Praeguses asjas vaatluse all oleva määruse puhul ei ole edasikaebeõiguse piiramine aga kolleegiumi hinnangul õigustatud. 42. Edasikaebeõiguse piiramine võib olla põhimõtteliselt lubatav selleks, et tagada maksude parem laekumine. Samas ei aita olukord, kus MKS § 1361 alusel MKS § 130 lõikes 1 sätestatud toimingute tegemiseks antud kohtu loa peale on määruskaebuse esitamine välistatud, kaasa maksude paremale laekumisele. Teisisõnu ei sobi edasikaebeõiguse välistamine selle eesmärgi saavutamiseks. Nimelt ei takista loa andmise määruse peale määruskaebuse esitamine selle haldustoimingu sooritamist, milleks maksuhaldur MKS § 1361 lõike 1 alusel halduskohtult luba taotles (vt RKÜK eespool viidatud otsus, punktid 30-34). 43. Edasikaebeõiguse välistamine võib põhimõtteliselt olla õigustatud ka menetlusökonoomia kaalutlustel ehk täitetoimingu tegemiseks kuluva menetlusaja lühendamiseks ja kohtusüsteemi töökoormuse vähendamiseks. Edasikaebeõiguse välistamine ei aita aga lühendada täitetoimingu tegemiseks kuluvat menetlusaega, kuna seda toimingut on võimalik teha sõltumata määruskaebuse esitamisest (vt eelmine punkt). Samas kohtute töökoormuse vähendamisele aitab edasikaebeõiguse välistamine praegusel juhul kahtlemata kaasa ja on seega selle eesmärgi saavutamiseks sobiv vahend. Kolleegiumil ei ole praeguses asjas põhjust kahelda ka selles, et edasikaebeõiguse välistamine on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik abinõu. 44. Kolleegiumi hinnangul ei kaalu aga vajadus vähendada kohtute töökoormust praegusel juhul üles MKS § 1361 alusel MKS § 130 lõikes 1 nimetatud täitetoimingute tegemisega põhjustatava omandipõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse riive intensiivsust ja võimatust kaalul olevaid põhiõigusi halduskohtumenetluses muul viisil kaitsta. Kehtestatud edasikaebeõiguse piirangut ei saa seetõttu pidada mõõdukaks. 45. HKMS § 30 lõike 2 punkt 2 koostoimes HKMS § 471 lõikega 1 tuleb seetõttu tunnistada PS § 24 lõikega 5 vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles need sätted ei võimalda isikul, kelle vara suhtes andis MKS § 1361 alusel MKS § 130 lõikes 1 nimetatud täitetoimingu tegemiseks loa halduskohus, esitada loa andmise määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. 46. Kuna edasikaebeõiguse piirang tuleb eespool toodud kaalutlustel kehtetuks tunnistada ja isiku põhiõigused on sellega tagatud, siis ei ole kolleegiumi hinnangul vaja praeguses kohtuasjas hinnata õiguskantsleri väidet, et edasikaebeõiguse piirang on vastuolus ka PS § 149 lõikega 3 selle koostoimes PS § 15 lõikega 1 ja PS § 24 lõikega 5. Samuti ei pea kolleegium praeguses kohtuasjas võimalikuks hinnata menetlusosaliste väiteid PS § 24 lõikes 2 sätestatud kohtuasja arutamise juures viibimise õiguse rikkumise või ringkonnakohtu määruse peale Riigikohtusse määruskaebuse esitamise õiguse kohta. Neid küsimusi reguleerivad sätted ei ole ringkonnakohtule esitatud määruskaebuse menetlusse võtmise otsustamisel asjassepuutuvad. Märt Rask, Tõnu Anton, Peeter Jerofejev, Jüri Põld, Harri Salmann