Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-61-06 Riigikohtu halduskolleegiumi 11. detsembri 2006. a kohtuotsus U. U. kaebuses Paldiski Linnavalitsuse 9. septembri 2003. a korralduse nr 313 ja kaitseministri 17. septembri 2003. a käskkirja nr 474 tühistamiseks — RT III, 46, 391

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-61-06 Otsuse kuupäev 11. detsember 2006 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri Salmann Kohtuasi U. U. kaebus Paldiski Linnavalitsuse 9. septembri 2003. a korralduse nr 313 ja kaitseministri 17. septembri 2003. a käskkirja nr 474 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuni 2006. a otsus haldusasjas nr 3-03-88 Menetluse alus Riigikohtus R. U., R. U. ja A. J. kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 9. november 2006 Kohtuistungil osalenud isikud R. U., R. U. ja A. J. esindaja vandeadvokaat Toomas Tamme Resolutsioon 1. Rahuldada R. U., R. U. ja A. J. kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 15. detsembri 2004. a otsus haldusasjas nr 3-452/04 ja Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuni 2006. a otsus haldusasjas nr 3-03-88. 3. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada U. U. kaebus ning tühistada Paldiski Linnavalitsuse 9. septembri 2003. a korraldus nr 313 ja kaitseministri 17. septembri 2003. a käskkiri nr 474. 4. Mõista R. U. (isikukood xxxxxxxxxxx) kasuks välja menetluskulud Paldiski Linnavalitsuselt 30 088 krooni ja 96 senti ning Kaitseministeeriumilt 30 000 krooni. 5. Tagastada kautsjon 1200 krooni. Asjaolud ja menetluse käik 1. Harju Maavalitsuse ÕVVTK komisjoni 13. septembri 1995. a otsusega nr 8207 tunnistati U. U. omandireformi õigustatud subjektiks Paldiski linnas asuva endise kinnistu Tralli 15 (kinnistu nr 243, pindala 44,68 ha) maa suhtes. U. U. soovis maa tagastamist. 2. Kaitseministri 4. juuli 1997. a käskkirjaga nr 111 jäeti muuhulgas endise kinnistu Tralli 15 arvelt maad riigi omandisse umbes 5,8 ha. 3. Kaitseministeerium saatis 3. jaanuaril 2003 Paldiski Linnavalitsusele taotluse Paldiski linnas asuva maaüksuse Lõunalinnaku IV, ligikaudse suurusega 12,92 ha, riigikaitse eesmärgil riigi omandisse jätmiseks maareformi seaduse (MaaRS) § 31 lg 1 p 5 ja Maa riigi omandisse jätmise korra alusel. Linnavalitsusel paluti teha vajalikud toimingud ja esitada kirjalik arvamus. 4. Paldiski Linnavalitsus nõustus 14. jaanuari 2003. a korraldusega nr 23 Kaitseministeeriumi taotlusega Lõunalinnaku IV maaüksuse riigi omandisse jätmiseks vastavalt skeemile, suurusega 12,92 ha, sihtotstarbega riigikaitsemaa. Linnavalitsus saatis selle korralduse 3. veebruaril 2003. a ministeeriumile. Skeemi järgi koosneb nimetatud maa munitsipaalmaast 1,56 ha ja endise kinnistu Tralli 15 maast 11,36 ha. 5. Paldiski Linnavalitsus otsustas 8. aprilli 2003. a korraldusega nr 107 tagastada U. U.-le endise kinnistu Tralli 15 maast 38,8511 ha ja seda kolme maaüksusena – Tralli 31,11 ha, Tralli 1 12 511 m2 ja Tralli 2 6,49 ha. Tagastamata jääva maa, 58 289 ruutmeetrit eest määrati kompensatsioon. Maaüksused registreeriti 17. juunil 2003 maakatastris. 6. Harju maavanem algatas kaitseministri avalduse alusel järelevalve Paldiski Linnavalitsuse 8. aprilli 2003. a korralduse nr 107 seaduslikkuse üle ja tegi 19. augusti 2003. a kirjas ettepaneku linnavalitsusele viia korraldus vastavusse seadusega. Ettepanekus leiti, et korraldus on vastuolus Õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise korra punktiga 54, mille kohaselt ei otsustata õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise küsimust enne, kui maa riigi omandisse jätmise taotluse kohta on seaduses ettenähtud korras vastu võetud otsus. 7. Paldiski Linnavalitsus tunnistas 9. septembri 2003. a korraldusega nr 313 kehtetuks linnavalitsuse 8. aprilli 2003. a korralduse nr 107. Korralduse andmise alusena ja põhjendusena märgiti: «Vastu tulles Harju maavanema hr Orm Valtsoni palvele järelevalve algatamisega seoses Paldiski Linnavalitsuse 08.04.2003. a. korralduse nr 107 «Õigusvastaselt võõrandatud maa osaline tagastamine osaline kompenseerimine» suhtes ja vastava õigusakti kooskõlla viimiseks seadusega ning juhindudes Vabariigi Valitsuse seaduse § 85 lg 4, ...». 8. Paldiski Linnavalitsus tunnistas 15. septembri 2003. a korraldusega nr 329 kehtetuks linnavalitsuse 14. jaanuari 2003. a korralduse nr 23. Korralduses nr 329 nõustuti Kaitseministeeriumi taotlusega maa riigi omandisse jätmiseks munitsipaalmaa Pallase 17 suhtes, suurusega 21 000 m2, mis oli antud munitsipaalomandisse Harju maavanema 29. mai 2001. a korraldusega nr 1808. Korraldusega otsustati moodustada katastriüksus Lõunalinnaku IV 2,1 ha, sihtotstarbega riigikaitsemaa. Korralduses märgiti, et see jõustub Kaitseministeeriumile teatavakstegemisest. Linnavalitsus saatis korralduse ministeeriumile 19. septembril 2003. a. 9. Kaitseministri 17. septembri 2003. a käskkirjaga nr 474 jäeti asendiplaani alusel riigi omandisse Paldiski linnas asuv Lõunalinnaku IV maaüksus 129 200 m2, sihtotstarbega riigikaitsemaa. Käskkirja õigusliku alusena märgiti MaaRS § 31 lg 1 p 5, Maa riigi omandisse jätmise kord ning Paldiski Linnavalitsuse 14. jaanuari 2003. a korraldus nr 23, 8. aprilli 2003. a korraldus nr 107 ja 9. septembri 2003. a korraldus nr 313. 10. U. U. esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Paldiski Linnavalitsuse 9. septembri 2003. a korralduse nr 313 ja kaitseministri 17. septembri 2003. a käskkirja nr 474 tühistamiseks. Kaebaja leidis, et linnavalitsuse korraldus nr 313 on faktiliselt ja õiguslikult põhjendamata. Korraldusega tunnistati kehtetuks kaebajat soodustav haldusakt. Rikuti HMS § 54, § 55 lõike 1, § 56 lõigete 1 ja 2 ning § 66 lõike 2 nõudeid. Maa riigi omandisse jätmise korra kohaselt tuleb koostada vastav toimik, kuid toimik nähtavasti puudub. HMS § 11 lg 1 ja § 40 lg 1 järgi pidanuks linnavalitsus ja Kaitseministeerium andma U. U.-le võimaluse arvamuseks ja vastuväideteks, kuid teda ei teavitatud toimingutest. maareformi seaduse ja Maa riigi omandisse jätmise korra koosmõjust tuleneb, et maa riigi omandisse jätmisel, kui selle tõttu ei tagastata maad kas osaliselt või tervikuna, peavad olema mõjuvad põhjused. U. U.-le tagastamisele kuuluvat maad vähendati Kaitseministeeriumi taotlusel juba 1997. a, kui riigi omandisse jäeti umbes 5,8 ha maad. Kaebaja tegi siis järelduse, et sellega määrati riigi omandisse jäetav maa lõplikult kindlaks ja ülejäänud maa tagastatakse. Linnavalitsus viivitas üle viie aasta maa tagastamise otsustamisega ega informeerinud U. U. põhjustest. Kuna linnavalitsus tunnistas kehtetuks 14. jaanuari 2003. a korralduse nr 23, mis oli kaitseministri käskkirja nr 474 üheks aluseks, siis ei ole käskkiri enam õiguspärane. Käskkiri on õigusvastane ka seetõttu, et ta anti enne, kui lahendati vaidlus linnavalitsuse korralduse nr 107 kehtetuks tunnistamise üle. 11. Paldiski Linnavalitsus ja kaitseminister vaidlesid kaebusele vastu ja palusid jätta rahuldamata. Korraldus nr 313 on õiguslikult ja faktiliselt põhjendatud. Linnavalitsus ja ministeerium teatasid kaebajale kirjalikult riigi huvist selle maa vastu. Linnavalitsuse maakorraldaja selgitas kaebajale korralduse nr 107 tühistamist tingivaid asjaolusid. Ministeeriumi ametnik sai 2002. a lõpus linnavalitsuse maakorraldajalt teada, et Tralli 15 maad ei ole U. U.-le tagastatud temast endast tulenevatel põhjustel, sest ta ei ole teinud vajalikke toiminguid katastriüksuse moodustamiseks, mistõttu tal puudub huvi maa tagastamiseks. Lähtudes riigikaitselistest eesmärkidest ja arengukavast oli ministeeriumil huvi selle maa vastu. Nimetatud maaga piirnevad/külgnevad varem riigi omandisse jäetud ja Kaitseministeeriumi valitseda määratud kinnistutega Lõunalinnaku I, II ja III. Vaidlusalune maaüksus Lõunalinnaku IV piirneb Lõunalinnaku III-ga ning koos I ja II-ga on kaitsejõudude arendamise objektiks. Vabariigi Valitsuse 13. novembri 2001. a korraldusega nr 754-k kinnitati «Kaitsejõudude struktuur ja arengueesmärgid keskpikaks perioodiks» ja Vabariigi Valitsuse 22. mai 2002. a määrusega nr 172 kinnitati «Kaitseväe ülesehitus», mis kehtestasid riigikaitse prioriteedid ja vajaliku infrastruktuuri väljaarendamise Paldiski linnas, kus asuvad väljaõppekeskus Rahuoperatsioonide Keskus ja Scoutspataljon (ESTBAT). 12. Tallinna Halduskohtu 15. detsembri 2004. a otsusega haldusasjas nr 3-452/04 jäeti U. U. kaebus rahuldamata. Otsust põhjendati järgmiselt: 1) korraldus nr 313 ei ole piisavalt motiveeritud. Pelgalt sel põhjusel ei ole korralduse tühistamine mõistlik ega loo kaebajale õiguslikult soodsamat olukorda. Linnavalitsus otsustas maa tagastamise küsimuse enne maa riigi omandisse jätmise taotluse lahendamist, rikkudes Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra p-i 54. Korralduse tühistamine ei tingi kaitseministri käskkirja tühistamist. Käskkirjaga jäeti riigi omandisse maaüksus 129 200 m2, sihtotstarbega riigikaitsemaa. Halduskohtul puudub pädevus hinnata selle otsuse otstarbekust ja vajadust; 2) U. U. 3. jaanuari 2003. a kirjast linnavalitsuse maakorralduse osakonnale nähtub, et ta sai telefonikõnest maakorraldajaga aru, et Kaitseministeerium kavatseb lähemal ajal riigistada veel osa tagasi taotletavast maast. Seega teadis U. U. maa riigi omandisse jätmisest juba enne 3. jaanuari 2003. Maakorraldaja saatis U. U. järelepärimisele 31. jaanuaril 2003 kirja, milles kohustati teda sõlmima maa katastrimõõdistamistööde läbiviimiseks leping maamõõdufirmaga. Maakorraldaja pidanuks teavitama U. U. maa riigi omandisse jätmise taotluse menetlemisest ja selgitama võimalusi küsimuse lahendamiseks. Maakorraldaja eksitav ja ebapiisav teave võis põhjustada kaebajal põhjendamatuid kulusid; 3) U. U.-l ei saanud tekkida õiguspärast ootust korralduse nr 107 kehtima jäämiseks ja ta ei saanud tugineda usaldusele, sest ta oli teadlik, et ministeerium soovib jätta maa riigi omandisse. HMS § 67 lg 1 sätestab, et isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamist otsustades arvestab haldusorgan peale sama seaduse § 64 lõikes 3 sätestatu ka isiku usaldust, et haldusakt jääb kehtima, avalikku huvi ja haldusaktiga koormatud isiku huvi, et haldusakt tunnistataks kehtetuks. Asjas pole esitatud tõendeid, et linnavalitsus ei arvestanud korralduse nr 313 andmisel neid nõudeid. Riigikaitse huvi võib käsitada ülekaaluka avaliku huvina. Kaebaja võib kaaluda kahjunõude esitamist; 4) käskkiri nr 474 on õiguslikult põhjendatud, sisaldades viiteid käskkirja aluseks olevatele haldusaktidele; 5) korralduse nr 313 andmine oli antud olukorras õige tehtud vea parandamiseks; 6) tõendamist ei leidnud menetlusnormide rikkumised seoses maa riigi omandisse jätmise toimiku puudumise ja haldusmenetluse seaduse kohase menetluse läbiviimata jätmisega. Käskkirja andmisel ei esinenud olulisi menetlusnõuete rikkumisi (HMS § 58). 13. R. U., R. U. ja A. J. (U. U. õigusjärglased) esitasid apellatsioonkaebuse, paludes tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuses väideti järgmist: 1) kui korraldus nr 313 oli faktiliselt ja õiguslikult põhjendamata, pidi kohus selle tühistama. Korraldusega tunnistati kehtetuks kaebajat soodustav haldusakt. Korralduse õigusvastasus ja selle tühistamine toob kaasa käskkirja õigusvastasuse ja tühistamise; 2) kohtus tuvastatud asjaolud ja õigusaktid võimaldavad järeldada, et korraldust nr 107 ei oleks tulnud tühistada. Tegemist oli maa riigi omandisse jätmise n-ö teise ringiga, sest 1997. a lahendati juba ära maa riigi omandisse jätmine. Seetõttu ei olnud linnavalitsusel enam piiranguid korraldusega nr 107 maa tagastamiseks. Kaebaja ei ole süüdi selles, et Kaitseministeerium esitas uue taotluse maa riigi omandisse jätmiseks, sest U. U. ei jätnud tegemata ühtegi toimingut, mis takistas maa tagastamist. Riigi kulul tagastatava maa osas peab katastriüksuse moodustamiseks tellimuse esitama maavanem või tema volitatud esindaja. Kaitseministeerium lähtus linnavalitsuse paljasõnalisest informatsioonist, et maa on tagastamata kaebajast tulenevatest põhjustest, kontrollimata seda teavet. Kaitseministeerium ei viinud läbi kohast haldusmenetlust. U. U. kaasamisel menetlusse oleksid asjaolud selgunud juba 2003. a alguses; 3) kaaludes korralduse nr 107 kehtetuks tunnistamist, pidi linnavalitsus arvestama HMS §-de 64, 66 ja 67 nõudeid. Varasemat haldusakti kehtetuks tunnistav haldusakt peab sisaldama faktilisi asjaolusid, kaalutlusi ja rakendatavaid õigusnorme. Korraldus nr 313 ei sisalda seda. Kohus ei andnud hinnangut, kas korraldus nr 107 oli vastuvõtmise ajal õiguspärane, kas seadus lubab soodustavat haldusakti kehtetuks tunnistada ja kas kaalutleti õigesti. Kohus tõlgendas ebaõigesti Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra punkti 54, sest igasuguse taotluse esitamine maa riigi omandisse jätmiseks enne tagastamise otsuse tegemist ei too vältimatult kaasa tagastamise otsuse kehtetuks tunnistamist; 4) kaebaja ei teadnud 3. jaanuari 2003. a taotlusest ega maavanema järelevalvemenetluse algatamisest, teda ei teavitatud sellest. Kaebaja saab tugineda usaldusele. See välistab soodustava haldusakti kehtetuks tunnistamise ja seda ka lähtuvalt ülekaalukast avalikust huvist. Kohtus uuritud tõenditest ei saa järeldada ülekaaluka avaliku huvi esinemist. Vaidlusalusele maale planeeritakse kaitseväelaste takistusriba ja sinna ulatub osa tähtsa objekti tarast/kaitsevallist. Maa riigi omandisse jätmine peab olema põhjendatud, vajalik ja kontrollitav, et vältida omavoli; 5) kaitseministri käskkiri nr 474 ei ole õiguspärane, selle kehtivus sõltub korralduse nr 313 tühistamisest ning käskkirja andmisele eelnenud menetlustoimingutest. Käskkiri on nii formaalselt kui materiaalselt õigusvastane. Maa riigi omandisse jätmise menetlemisel eirati oluliselt haldusmenetluse nõudeid. 14. Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuni 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-03-88 jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata, kuid muudeti halduskohtu otsuse põhjendavat osa, täiendades seda ringkonnakohtu põhjendustega. Otsuse põhjendused olid järgmised: 1) korralduse nr 313 tühistamine ei ole mõistlik, sest asja uuel otsustamisel, järgides kõiki menetlus- ja vorminõudeid, peaks linnavalitsus välja andma samasisulise haldusakti; 2) korraldus nr 313 on puuduliku motivatsiooni ja menetlusvea tõttu formaalselt õigusvastane. Seal on vaid viide maavanema ettepanekule viia haldusakt seadusega kooskõlla. Viitest järeldub, et põhjendused kehtetuks tunnistatava korralduse nr 107 õigusvastasuse kohta sisalduvad maavanema ettepanekus ja et linnavalitsus peab maa tagastamise korraldust õigusvastaseks. Korralduses puuduvad HMS §-des 64-70 nõutavad kaalutlused, millest lähtuti kaebajat soodustava korralduse kehtetuks tunnistamisel. Kaebajat ei ole enne haldusakti kehtetuks tunnistamist ära kuulatud. HMS § 58 kohaselt ei too haldusakti formaalne õigusvastasus endaga tingimata kaasa ka kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti tühistamist, kui kohtul on menetluse käigus võimalik veenduda, et haldusorgani valik oli konkreetseid asjaolusid arvestades õige. Linnavalitsuse valik oli õige; 3) nõustuda ei saa kaebajaga selles, et maa tagastamise korraldus nr 107 on õiguspärane põhjusel, et 1997. a lahendati juba maa riigi omandisse jätmise taotlus ja seepärast pole uue taotluse esitamine lubatud. Kui maareformi käigus tekib täiendav vajadus maa riigi omandisse jätmiseks, pole takistusi uue taotluse esitamiseks. Korraldus nr 107 oli õigusvastane, sest linnavalitsus ei olnud ministeeriumi taotluse suhtes maa tagastamise otsustamise ajaks otsustanud maa riigi omandisse jätmist. Maa riigi omandisse jätmine on MaaRS § 6 lg 2 punkti 4 järgi prioriteetne sama maa tagastamise suhtes ja seetõttu on Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra punktis 54 selgesõnaline keeld otsustada maa tagastamise küsimust enne, kui maa riigi omandisse jätmise taotluse kohta on seaduses ettenähtud korras vastu võetud otsus; 4) U. U. ei saanud korralduse nr 107 kehtetuks tunnistamise ajal tugineda usaldusele, et see korraldus jääb kehtima. U. U. 3. jaanuari 2003. a kirjast linnavalitsuse maakorralduse osakonnale ilmneb selgelt, et ta teadis ministeeriumi kavatsusest jätta lisaks 1997. a riigi omandisse jäetud maale veel täiendavalt riigi omandisse maad. U. U. ei olnud maa tagastamise korralduse kehtetuks tunnistamise ajaks sellele korraldusele tuginedes teinud midagi sellist, mille alusel saaks väita, et ta ka tegelikult usaldas korralduse kehtima jäämist. Maa mõõdistamise kulutused tegi ta enne korralduse nr 107 andmist; 5) linnavalitsuse viivitus maa tagastamisel ei ole selline argument, mis kaalub üles vajaduse kõrvaldada õigusvastase korralduse nr 107 tagajärjed ning menetleda maa riigi omandisse jätmise taotlus ja maa tagastamise avaldus ettenähtud prioriteete arvestades. Kui U. U. oli maakorraldajast erineval arvamusel katastriüksuse moodustamise suhtes, oli tal võimalus pöörduda maavanema poole. Maa tagastamise korraldust ei tunnistatud kehtetuks kaalutlusveaga; 6) maa riigi omandisse jätmise menetlus ja käskkirja motivatsioon ei olnud korrektsed. U. U. oleks tulnud haldusmenetluse reeglite kohaselt puudutatud isikuna maa riigi omandisse jätmise menetluses ära kuulata ja maa riigi omandisse jätmist põhjalikumalt motiveerida, vähemalt niivõrd, kui seda võimaldas riigisaladus. Maa riigi omandisse jätmise korra p 7 alapunkti 1 kohaselt peab maa riigi omandisse jätmise taotlus sisaldama muuhulgas asjaolusid, mis võivad olla maa tagastamise taotluse rahuldamata jätmise põhjuseks, ning põhjendada tuleb maa riigi omandisse jätmise vajadust. Taotluses sisalduv põhjendus «riigikaitsemaa» on ilmselgelt liiga napp. Maa riigi omandisse jätmist tuleb motiveerida, kaaludes erinevaid huve. Maa riigi omandisse jätmise põhjendusi võis teada linnavalitsus, kuid need tulnuks teha teatavaks ka U. U.-le ja ära kuulata tema võimalikud vastuargumendid. Formaalsed puudused ei too alati kaasa haldusakti tühistamist, kui kohtul on võimalik akti kontrollida ja jõuda järeldusele, et haldusakt on materiaalselt õiguspärane. Kuigi U. U. ei kaasatud menetlusse, oli ta teadlik ministeeriumi kavatsusest jätta maa veelkord riigi omandisse, mistõttu tal oli võimalus taotleda enda menetlusse kaasamist; 7) Kaitseministeerium põhjendas veenvalt maa riigi omandisse jätmise uut taotlust. Täiendava maa vajadus tekkis kavandatud liitumisest NATO-ga. See tingis väljaõppekeskuse Rahuoperatsioonide Keskus ja Scoutspataljoni (ESTBAT) infrastruktuuri täiendava väljaarendamise vajaduse, ilma selleta ei ole võimalik Eesti Vabariigi riigikaitseliste ja rahvusvaheliste ülesannete täitmine. Hoonestuskava, ministeeriumi ametniku ütluste ja ministeeriumi esindajate seletuste kohaselt jääb riigi omandisse jäetud maale takistusriba, sinna ulatuvad projekteeritavad tehnika varjualused, samuti jääb maa praktiliselt täies ulatuses olemasoleva ja projekteeritava eriotstarbelise objekti esimesse ohutsooni. Need põhjendused on küllaldased ja järeldus ülekaalukast avalikust huvist õige; 8) vastuväited, mida kaebaja soovinuks esitada maa riigi omandisse jätmise taotluse menetlemisel, kattuvad tema vastuväidetega maa tagastamise korralduse kehtetuks tunnistamisel. Vastuväited ei ole sellised, mis kaaluksid üles avaliku huvi jätta maa riigikaitse vajadusteks riigi omandisse; 9) linnavalitsuse järjekindlusetust näitab see, et ta tunnistas 15. septembri 2003. a korraldusega nr 329 kehtetuks oma 14 jaanuari 2003. a korralduse nr 23. Sellega taandus ta varem antud kooskõlastusest, kuid kohtumenetluse käigus ei toetanud ta käskkirja tühistamist. Kaitseministri käskkiri maa riigi omandisse jätmiseks on õiguspärane, sest selle andmise ajal oli linnavalitsuse nõusolek maa riigi omandusse jätmiseks ja oli määratud maa sihtotstarbeks riigikaitsemaa. Asjaolu, et korralduse nr 313 vaidlustamise tähtaeg ei olnud käskkirja nr 474 andmise ajaks veel möödunud, ei mõjuta käskkirja õiguspärasust, sest korraldus nr 313 oli kehtiv; 10) ebaõige on apellantide seisukoht, et maa riigi omandisse jätmine riigikaitselisel eesmärgil saab toimuda üksnes juhul, kui see maa täitis Maareformi seaduse vastuvõtmise ajal ja maa riigi omandisse jätmise taotlemise ajal riigikaitsemaa funktsiooni. Riigikaitselisel eesmärgil maa riigi omandisse jätmine on põhjendatud ka siis, kui riigikaitselise otstarbega kompleks vajab laiendamiseks täiendavalt maad. Täiendavalt riigi omandisse jäetud maa Lõunalinnak IV külgneb Kaitseministeeriumi valitsemisel oleva maaüksusega Lõunalinnaku III, mis koos maaüksustega Lõunalinnaku I ja II on arengukava objektiks. Usutav on ministeeriumi ametniku seletus, et varem oli kogu vaidlusalune maa Vene Föderatsiooni relvajõudude kasutuses. Maa riigi omandisse jätmisel ei ole tehtud kaalutlusvigu. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 15. R. U., R. U. ja A. J. kassatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning teha uus otsus, millega rahuldada U. U. kaebus. Põhjendused on järgmised: 1) kohtud tõlgendasid ja kohaldasid ebaõigesti MaaRS § 2, § 6 lg 2 p-i 4 ja § 31 lg 1 p-i 5 ning Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra punkte 49 ja 54; 2) ringkonnakohus tegi tuvastatud asjaoludest ebaõiged järeldused, samuti jättis vastamata osadele apellatsioonkaebuse väidetele; 3) vaidlustatud korraldus ja käskkiri on nii formaalselt kui materiaalselt õigusvastane ning nii oluliselt, et nende andjad jõudsid asja otsustamisel ebaõigetele järeldustele. Tuvastatud minetused võisid mõjutada asja otsustamist, mistõttu kohaldati ebaõigesti HMS §-i 58; 4) tuvastanud, et vaidlustatud haldusaktid on formaalselt õigusvastased, pidanuks ringkonnakohus tühistama halduskohtu otsuse vähemalt osaliselt ja tegema selles osas uue otsuse; 5) maa riigi omandisse jätmisel ei esinenud ülekaalukat avalikku huvi. Ülekaalukale avalikule huvile ei viita kaitseväelaste takistusriba ja vaidlusalusele maale projekteeritavad tehnika varjualused; 6) ringkonnakohus ei vastanud apellatsioonkaebuse väitele, et Kaitseministeerium kasutas ära linnavalitsuse õigusvastast viivitust U. U.-le maa tagastamisel. Ministeerium lähtus linnavalitsuse paljasõnalisest informatsioonist, et U. U.-le ei ole maad tagastatud temast endast tulenevatel põhjustel, kontrollimata selle teabe vastavust tegelikkusele; 7) ringkonnakohus ei võtnud üldse seisukohta küsimuses, kas linnavalitsuse poolt maa tagastamisega viivitamine U. U.-le oli õigusvastane. Ringkonnakohus oleks pidanud vähemalt põhjendama, miks tema arvates see asjaolu antud asja lahendamise seisukohalt ei oma tähtsust. Pärast 1997. a maa riigi omandisse jätmist puudusid linnavalitsusel takistused U. U.-le maa õigeaegseks tagastamiseks. Põhjendamatu on kohtu etteheide, et U. U. ei olnud ise maa tagastamise taotlemisel piisavalt aktiivne. U. U. ei jätnud tegemata ühtegi toimingut, mis oleks takistanud talle maa tagastamist. U. U. oli isik, kellele tuleb maa tagastada riigi kulul. Linnavalitsus ei täitnud U. U. suhtes selgitamiskohustust; 8) kuna tegemist oli maa riigi omandisse jätmise n-ö teise ringiga, siis ei pidanud linnavalitsus korralduse nr 107 andmisel enam arvestama Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra punktist 54 tulenevate piirangutega; 9) korraldus nr 107 maa tagastamiseks on U. U. soodustav haldusakt, selle kehtetuks tunnistamine on teda koormav haldusakt. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et U. U. ei saanud korralduse kehtetuks tunnistamise ajal tugineda usaldusele, et korraldus jääb kehtima. Kohtud tuvastasid, et U. U. teadis Kaitseministeeriumi kavatsusest, kuid ei ole tuvastanud, et ta teadis enne korralduse nr 107 andmist ministeeriumi poolt esitatud dokumentidest maa riigi omandisse jätmiseks. Järelikult saab kaebaja tugineda usaldusele ning vaidlustatud korraldus ja käskkiri tuleb tühistada. Kui aga korraldus nr 107 tunnistati kehtetuks tulenevalt ülekaalukast avalikust huvist, tuleb kaebajale hüvitada varaline kahju; 10) MaaRS § 31 lg 1 p 5 ja § 2 koosmõjus tähendavad seda, et riigi omandisse jäetav maa pidi selle seaduse vastuvõtmise ajal ja ka Kaitseministeeriumi taotluse esitamise ajal olema kasutusel riigikaitsemaana. Ringkonnakohus tuvastas, et see maa ei ole täitnud ega täida ka praegu riigikaitsemaa funktsiooni. Kohtuotsusega tuvastati, et riigikaitselise otstarbega kompleks vajab laienemiseks täiendavalt maad. Käskkiri on materiaalselt õigusvastane, sest minister ületas kaalutlusõiguse piire ja jättis riigi omandisse maa, mis ei ole täitnud riigikaitsemaa funktsioone; 11) enne käskkirja nr 474 vastuvõtmist tunnistas linnavalitsus 15. septembri 2003. a korraldusega nr 329 kehtetuks oma 14. jaanuari 2003. a korralduse nr 23, mistõttu langes ära alus käskkirja andmiseks ja seetõttu ei ole see käskkiri enam õiguspärane; 12) käskkirja andes jäeti tähelepanuta kaebaja suhtes soodustav haldusakt ja selle kehtetuks tunnistamise põhjendused ning asjaolu, et korralduse nr 313 vaidlustamise tähtaeg ei olnud veel möödunud. Haldusmenetluse läbiviimisel eirati haldusmenetluse seaduses sätestatud nõudeid. 16. Paldiski Linnavalitsuse ja kaitseministri kirjalikes vastustes kassatsioonkaebusele vaieldakse kaebusele vastu ja palutakse jätta see rahuldamata ning ringkonnakohtu otsus muutmata. Kolleegiumi seisukoht 17. Käesoleva asja lahendamiseks tuleb jõuda selgusele, kas olukorras, kus maa oli juba korra jäetud riigi omandisse ja enne maa tagastamist õigustatud subjektile esitati uus taotlus maa riigi omandisse jätmiseks, pidi Paldiski Linnavalitsus enne maa tagastamist võtma vastu otsuse selle uue taotluse suhtes või võis ta otsustada maa tagastamise küsimuse. 18. Harju Maavalitsuse ÕVVTK komisjoni 13. septembri 1995. a otsusega nr 8207 tunnistati U. U. omandireformi subjektiks Paldiski linnas asuva endise kinnistu Tralli 15 (kinnistu nr 243, pindalaga 44, 68 ha) maa suhtes. U. U. soovis selle maa tagastamist terves ulatuses. 19. Kaitseministri 4. juuli 1997. a käskkirjaga nr 111 jäeti riigi omandisse nimetatud endisest kinnistust nr 243, mis kuulus tagastamisele U. U.-le, umbes 5,8 ha maad. U. U. seda käskkirja halduskohtus ei vaidlustanud. 20. MaaRS § 15 lg 1 kohaselt otsustab maa tagastamise ja kompenseerimise kohalik omavalitsus Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt tagastatakse maa õigustatud subjekti kulul, kuid sama seaduse § 5 lõike 1 punktis 1 nimetatud isikutele ja nende lastele ning abikaasale tagastatakse maa riigi kulul. Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 1993. a määrusega nr 36 kinnitatud «Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra» p 49 kohaselt otsustab õigusvastaselt võõrandatud maa õigustatud subjektidele tagastamise maa asukohajärgne valla- või linnavalitsus kuue kuu jooksul õigustatud subjektiks tunnistamise otsuse kättesaamise päevast, võttes aluseks kohaliku komisjoni otsuse, õigusvastaselt võõrandatud vara toimiku ja maa tagastamiseks täiendavalt kogutud dokumendid. Kui valla- või linnavalitsus ei saa mõjuval põhjusel otsustada nimetatud tähtaja jooksul maa tagastamist, informeerib ta õigustatud subjekti põhjustest, millest on tingitud viivitus maa tagastamise otsustamisel ja teatab küsimuse otsustamise tähtaja. Seega pärast seda, kui U. U.-le tagastamisele kuuluvast maast jäeti 1997. a riigi omandisse umbes 5,8 ha ja oli möödunud kaitseministri käskkirja kohtus vaidlustamise tähtaeg, oli Paldiski Linnavalitsus kohustatud aktiivselt tegutsema järelejäänud maa õigeaegseks tagastamiseks U. U.-le. Kui esinesid mõjuvad põhjused, mis ei võimaldanud seda maad tagastada tähtaegselt, oli linnavalitsus kohustatud informeerima nendest põhjustest U. U. ja teatama temale küsimuse otsustamise aja. Igal juhul pidi linnavalitsus otsustama maa tagastamise küsimuse mõistliku aja jooksul. Kohtutoimiku materjalide kohaselt linnavalitsus ei otsustanud Tralli 15 maa tagastamist mõistliku aja jooksul, vaid viivitas maa tagastamisega ebamõistlikult pikalt – ligi kuus aastat. Ehkki tollal ei kehtinud veel haldusmenetluse seadus, pidi Paldiski Linnavalitsus maa tagastamise menetluses lähtuma hea halduse põhimõtetest, s.o menetlusosalise kaasamise kohustusest, tema arvamuse ja vastuväidete ärakuulamise kohustusest ning selgitamise kohustusest. Linnavalitsus neid põhimõtteid ei järginud, millega rikkus U. U. subjektiivseid õigusi, viivitades ebamõistlikult pikalt maa tagastamisega. Kui linnavalitsus oleks järginuks nimetatud hea halduse põhimõtteid, oleks ta pidanud vaidlusaluse maa U. U.-le tagastama õigeaegselt ja oleks olnud välistatud käesoleva olukorra ja ka vaidluse tekkimine. Põhjendamatud on kohtute etteheited, et U. U. ei olnud ise piisavalt aktiivne maade tagastamise taotlemisel ja ei vaidlustanud linnavalitsuse viivitust. Riigikohtu halduskolleegium rõhutab, et haldusmenetlus peab olema ka õiglane ja U. U.-l oli põhjendatud ootus, et linnavalitsus menetleb tema taotlust maa tagastamiseks õiglaselt. 21. MaaRS § 29 kohaselt jäetakse riigi omandisse Vabariigi Valitsuse või tema poolt volitatud valitsusasutuse otsusega sama seaduse § 31 lõikes 1 nimetatud maa. Maa riigi omandisse jätmise korra, volitatud valitsusasutused ja riigimaa valitseja määramise alused kehtestab Vabariigi Valitsus. Sama seaduse § 31 lõike 1 p 5 kohaselt jäetakse riigi omandisse riigikaitsemaa. Omandireformi õigustatud subjektiks võib olla ORAS § 4 kohaselt ka riik. Kuid maa jätmist riigi omandisse vastavalt MaaRS § 6 lg 2 punktile 4 tuleb vaadata koostoimes MaaRS §-ga 2 kui erandit. Need juhtumid, mil maa jäetakse riigi omandisse, on sätestatud MaaRS § 31 lg-s 1. Käesolevas asjas on asjassepuutuv sama paragrahvi lg 1 p 5, mis loeb riigi omandisse jäetava maa hulka ka riigikaitsemaa. Maa riigi omandisse jätmine on aga prioriteetne sama maa tagastamise suhtes (MaaRS § 6 lg 2 p 4). Kuid see ei tähenda, et maa riigi omandisse jätmine võib toimuda sellekohase menetluseta ja et vastavat otsust ei pea põhjendama. Seadusandja on volitanud Vabariigi Valitsust kehtestama maa riigi omandisse jätmise korra ja volitatud valitsusasutuste ning riigimaa valitseja määramise alused. Maa riigi omandisse jätmisel tuleb järgida vastavat korda. Maa riigi omandisse jätmist tuleb motiveerida, kaaludes erinevaid huve. Riigi omandisse jätmise menetlus peab vastama haldusmenetlusele kehtestatud nõuetele. Riigikohtu halduskolleegium rõhutab, et MaaRS § 31 lg 1 punkti 5 tuleb vaadata koostoimes sama seaduse §-ga 2 kui erandit. Maareformi seaduse § 2 kohaselt on maareformi eesmärk kujundada riiklikul maaomandil rajanevad suhted ümber eraomandil põhinevateks suheteks, lähtudes endiste omanike õiguste järjepidevusest ja praeguste maakasutajate seadusega kaitstud huvidest, ning luua eeldused maa efektiivsemaks kasutamiseks. Sellest tulenevalt on maareformi eesmärk eeskätt õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamine, millest maa riigi omandisse jätmine moodustab erandi. Maa jätmine riigi omandisse riigikaitsemaana saab toimuda juhul, kui kõnealune maa täitis nii Maareformi seaduse vastuvõtmise ajal 1991. a kui ka maa riigi omandisse taotlemise ajal riigikaitsemaa funktsioone. Ringkonnakohtu otsuses leiti, et «Usutav on ka vastustaja seletus, et varem oli kogu kõnealune maa Vene Föderatsiooni relvajõudude kasutuses.» Kuid ringkonnakohus ei ole tuvastanud, et vaidlusalune maaüksus täitis maareformi seaduse vastuvõtmise ajal 1991. a ja maa riigi omandisse taotlemise ajal Eesti Vabariigi riigikaitsemaa funktsioone. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et kui riigil tekkis seoses riigikaitselise objekti laienemisega vajadus täiendava maa järele, oli tal võimalik lahendada täiendava maa kasutamise või omandamise küsimus näiteks kokkuleppemenetluses maa tagastamise õigustatud subjektidega või taotleda selle maa sundvõõrandamist. 22. Vabariigi Valitsuse 3. septembri 1996. a määrusega nr 226 kinnitatud Maa riigi omandisse jätmise korra p 6 kohaselt koostab taotleja või tema poolt volitatud isik maa riigi omandisse jätmise otsustamiseks toimiku. Sama korra p 7 kohaselt kogutakse sellesse toimikusse rida dokumente, sh alapunktis 4 märgitud õiend teiste isikute taotluste kohta riigi omandisse jäetava maa omandamiseks tagastamise korras. Sama korra p 8 kohaselt esitatakse nõuetekohaselt koostatud toimik maa asukohajärgsele kohalikule omavalitsusele tutvumiseks. 23. Kaitseministeerium esitas 3. jaanuaril 2003 Paldiski Linnavalitsusele uue taotluse Tralli 15 kinnistust veel 11,36 ha maa riigi omandisse jätmiseks. Selle taotluse esitamise üheks põhjuseks oli Paldiski Linnavalitsuse maakorraldaja informatsioon Kaitseministeeriumi ametnikule, milles väideti, et kuna U. U. pole teinud vajalikke toiminguid katastriüksuse moodustamiseks, siis ta ei ole huvitatud selle maa tagastamisest. See informatsioon oli väär ja ministeeriumi eksitav, sest U. U. ei olnud loobunud maa tagastamise taotlusest. Sellist loobumise avaldust ei saanud sisaldada ka maa riigi omandisse jätmise toimik. Kaitseministeerium oleks pidanud kontrollima linnavalitsuse poolt antud teabe tõelevastavust lähtudes haldusmenetluse seaduses sätestatud hea halduse põhimõtetest – U. U. menetlusse kaasamine, tema ärakuulamine, selgitamine, uurimine, kaalumine jne. Ministeerium eiras neid põhimõtteid, millega rikkus ühtlasi U. U. õigusi ja see tõi kaasa ebaõige otsustuse – esitada taotlus maa riigi omandisse jätmiseks. 24. Ringkonnakohus leidis, et maa riigi omandisse jätmine on prioriteetne sama maa tagastamise suhtes ja seetõttu sisaldub Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra punktis 54 selgesõnaline keeld otsustada maa tagastamise küsimust enne, kui maa riigi omandisse jätmise taotluse kohta on seaduses ettenähtud korras vastu võetud otsus. Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra p 54 sätestab, et kui õigustatud subjekt nõuab maa tagastamist, mille kohta on esitatud taotlus maa riigi omandisse jätmiseks või kui on olemas kirjalikud andmed koostatava taotluse kohta, ei otsustata maa tagastamise küsimust enne, kui nimetatud taotluse kohta on seaduses ettenähtud korras vastu võetud otsus. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et käesolevas asjas on tegemist erandliku olukorraga, kus U. U. nõudis maa tagastamist, kuid 1997. a jättis kaitseminister osa sellest maast riigi omandisse. U. U.-l tekkis arusaam ja õigustatud ootus, et sellega määras riik lõplikult kindlaks riigi omandisse jäetava maa ja ülejäänud maa kuulub talle tagastamisele. Ehkki seejärel linnavalitsus viivitas ebamõistlikult kaua ülejäänud maa tagastamisega, lõpetas ta siiski õigesti U. U. õiguste rikkumise ja tagastas talle korraldusega nr 107 endise Tralli 15 kinnistu järelejäänud maa õiguspäraselt. Halduskolleegium leiab, et Paldiski Linnavalitsuse maa tagastamise korraldus nr 107 oli õige ja linnavalitsus ei pidanud enne seda enam võtma vastu otsust maa riigi omandisse jätmise taotluse suhtes. Seetõttu tunnistas Paldiski Linnavalitsus oma korralduse nr 107 kehtetuks vääralt. 25. HMS § 58 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Riigikohtu halduskolleegium leiab käesolevas asjas, et kohtute poolt tuvastatud vaidlustatud haldusaktide menetlus- ja vorminõuete rikkumised olid sedavõrd olulised, et mõjutasid vaidlustatud haldusaktide andjaid asja otsustamisel ja viisid ebaõigetele järeldustele. Halduskolleegium leiab, et vaidlustatud korraldus ja käskkiri on õigusvastased nii formaalselt kui ka materiaalselt. 26. Eeltoodud põhjustel kuulub kassatsioonkaebus rahuldamisele. Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu otsused tuleb tühistada. Riigikohtu halduskolleegium teeb uue otsuse asja uueks arutamiseks saatmata ja rahuldab U. U. kaebuse ning tühistab Paldiski Linnavalitsuse 9. septembri 2003. a korralduse nr 313 ja kaitseministri 17. septembri 2003. a käskkirja nr 474. 27. HKMS § 93 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust. Sama paragrahvi lg 5 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Tallinna Halduskohus ja Tallinna Ringkonnakohus jätsid kohtukulud menetlusosaliste endi kanda. Tallinna Halduskohtus palus U. U. välja mõista tema kasuks vastustajatelt õigusabikulud 30 228 krooni ja riigilõiv 20 krooni (tlk 142–144). Tallinna Ringkonnakohtus palus R. U. (isikukood xxxxxxxxxxx, xxxxxxxxx xxx xx–xx, 13914 Tallinn) välja mõista vastustajatelt õigusabikulud 29 820 krooni ja 96 senti ning riigilõiv 20 krooni (tlk 243–247). Nimetatud kulud on kantud ja tasutud. Riigikohtu halduskolleegium peab neid menetluskulusid vajalikeks ja põhjendatuteks. Kassatsiooniastmes ei ole õigusabikulude nimekirja esitatud. Eeltoodust tulenevalt tuleb kassaatori R. U. (isikukood xxxxxxxxxxx) kasuks välja mõista Paldiski Linnavalitsuselt menetluskulud 30 088 krooni ja 96 senti ning Kaitseministeeriumilt 30 000 krooni. Kautsjon tagastatakse. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Harri SALMANN