Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-78-06 Riigikohtu halduskolleegiumi 16. novembri 2006. a kohtuotsus AS XXXXX kaebuses Narva Linnavalitsuse 20. aprilli 2005. a korralduse nr 363k tühistamiseks ja Narva Linnavalitsusele erastamise eeltoimingute teostamiseks ettekirjutuse tegemiseks — RT III, 42, 362

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-78-06 Otsuse kuupäev 16. november 2006 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi AS XXXXX kaebus Narva Linnavalitsuse 20. aprilli 2005. a korralduse nr 363k tühistamiseks ja Narva Linnavalitsusele erastamise eeltoimingute teostamiseks ettekirjutuse tegemiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 14. juuni 2006. a otsus haldusasjas nr 3-05-396 Menetluse alus Riigikohtus AS XXXXX kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada AS XXXXX kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 14. juuni 2006. a ja Jõhvi Halduskohtu 7. novembri 2005. a otsused haldusasjas nr 3-05-396 ning saata asi uueks läbivaatamiseks Tartu Halduskohtule. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. AS XXXXX esitas 28. märtsil 2003 Narva Linnavalitsusele avalduse maaüksuste Jõe 5 ja Jõe 7 ostueesõigusega erastamiseks. AS-le XXXXX kuuluvad nimetatud maaüksustel asuvad tootmishoone, garaažid ning laohoone. 11. septembril 2003 koostas Narva Linnavalitsus erastatava maa piiride kulgemise ettepaneku, mille kohaselt kulgesid maaüksuste piirid mööda Narva jõe kallast. 14. aprillil 2004 võttis Narva Linnavalitsus vastu protokollilise otsuse nr 8, millega koostati uus piiride kulgemise ettepanek ning otsustati anda esialgne nõusolek AS-le XXXXX maa ostueesõigusega erastamiseks uute piiride järgi. Uue ettepaneku kohaselt ei kulgenud maaüksuste piir enam mööda Narva jõe kallast, vaid sellest 10–15 m kauguselt. Otsus saadeti AS-le XXXXX kaaskirjaga, milles paluti lugeda kehtetuks varasem piiride kulgemise ettepanek. AS XXXXX vaidlustas nimetatud korralduse. Jõhvi Halduskohtu 29. juuli 2004. a otsusega tühistati protokolliline otsus nr 8 põhjendamise ning puudutatud isikute kaasamise nõuete rikkumise tõttu. 28. aprillil 2005 andis Narva Linnavalitsus korralduse nr 363k, milles tehti uus piiride kulgemise ettepanek. Uue ettepanekuga jagati erastatavad maaüksused kaheks (Jõe 5 ja 5a ning Jõe 7 ja 7a). Otsuse põhjenduste kohaselt tingis sellise jagamise asjaolu, et maaüksusi läbib avalikult kasutatav Jõe tänav, mida ei saa erastada. Maaüksuste piiridest jäeti välja ka kaldaäärne riba, põhjendustena toodi välja Looduskaitseseadusega ja üldplaneeringuga kehtestatud kitsendused ning piirivalve nõudmised. 2. 25. mail 2005 esitas AS XXXXX kaebuse, milles palus tühistada Narva Linnavalitsuse 28. aprilli 2005. a korralduse nr 363k ning kohustada Narva Linnavalitsust sooritama erastamise eeltoimingud. Kaebaja leidis, et vaidlustatud korraldus rikub õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid, kuna AS XXXXX on algsele ettepanekule toetudes teostanud maaüksuste mõõtmise ning moodustatud on katastriüksuse toimikud. Korraldus rikub AS XXXXX ettevõtlusvabadust ning omandi puutumatust. Korraldus on motiveerimata ega arvesta usalduse kaitsega. AS-i XXXXX ei kaasatud korralduse andmise menetlusse. Üldplaneeringu, looduskaitseseadusega ja teeseadusega seatud kitsendused ei takista esimese piiride kulgemise ettepaneku realiseerimist. Ei ole täpsustatud, mida mõeldakse piirivalve nõudmiste all. 3. Jõhvi Halduskohtu 7. novembri 2005. a otsusega asjas nr 3-130/05 rahuldati AS XXXXX kaebus osaliselt. Kohus leidis, et AS-le XXXXX saab erastada tema hoonete teenindamiseks vajaliku maa. Ehitise teenindamiseks vajalik ehitiste alune ning ehitisi ümbritsev maa saab aga olla vaid ühes tükis. Selle kriteeriumiga on kooskõlas vaidlustatud korralduse punktid, millega anti nõusolek maaüksuste Jõe 5 ja Jõe 7 erastamiseks. Korralduse punktid, millega nõustuti erastama Jõe tänava ja Narva jõe vahelised maaüksused Jõe 5a ja Jõe 7a ei ole aga seadusega kooskõlas. Nendel maaüksustel ei asu AS-le XXXXX kuuluvaid ehitisi, seega ei saa AS XXXXX neid ostueesõigusega erastada. AS-le XXXXX ei saa erastada Jõe tänavat, mis on avalikult kasutatav tee. Põhjendatud ei ole kaebuse esitaja arvamus jõeäärse maa vajalikkusest kaebajale sadama ehitamise plaanide realiseerimiseks. Teenindusmaad ei saa määrata ehitistele, mida kavatsetakse püstitada tulevikus. Kuna Narva linnas juriidilisele isikule maa erastamiseks on vajalik maavanema luba, tuleb esitada maavanemale uus taotlus Jõe 5 ja Jõe 7 maatükkide erastamise osas. Kohtuistungil osalenud maavanema esindaja väitel ei antud esimesele piiride kulgemise ettepanekule nõusolekut, sest erastatava maa piiridesse jäi ka osa piiriveekogust Narva jõest. Kuni maavanema luba erastamiseks puudub, ei saa Narva Linnavalitsust erastamise lõpuleviimiseks kohustada. Kohus märkis, et halduskohtul on õigus tühistada vaidlustatud haldusakt kas täielikult või osaliselt, vastavalt sellele, mil määral see on seadusega kooskõlas. Kuna kaebus rahuldati osaliselt, mõistis kohus vastustajalt AS XXXXX kasuks välja kohtukulud kolmandiku ulatuses. 4. AS XXXXX esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ning kaebuse täies ulatuses rahuldada. Kaebaja väitel oli talle kuuluvatele hoonetele teenindusmaa määratud juba 1998. aastal korraldustega, mille alusel on toimunud senine maakasutus. Jõe tänava kandmine kohalike tänavate nimekirja ei saa takistada selle aluse maa erastamist. Esimene piiride kulgemise ettepanek nägi ette teeservituudi. Jõe tänava ja Narva jõe vahelise riba erastamine on seotud Jõe tänava aluse maa erastamise võimalikkusega. Kuna tänavaaluse maa erastamine on võimalik, saab AS-le XXXXX erastada ka nimetatud maariba. Tühistades valikuliselt vaidlustatud korralduse punkte, väljus halduskohus kaebaja taotluse piiridest. AS XXXXX esitas kaebuse, sest soovis Jõe tänava aluse maa erastamist, kohtu otsuse tõttu on aga takistatud ka Jõe tänava ja Narva jõe vahelise riba erastamine. AS XXXXX oleks õiguslikult paremas seisus, kui ta poleks üldse kaebust esitanud. Samuti määras kohus oma otsusega sisuliselt kindlaks AS XXXXX hoonete teenindamiseks vajaliku maa suuruse, see pole aga kohtu pädevuses. 5. Tartu Ringkonnakohtu 14. juuni 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-05-396 jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud. Halduskohus ei ületanud kaebuse piire, kuna AS XXXXX esitas kaebuse Narva Linnavalitsuse korralduse peale tervikuna. Halduskohus pole ka asunud teostama kaalutlusõigust Narva Linnavalitsuse asemel, sest HKMS võimaldab kaebuse sisulisel lahendamisel haldusakti ka osaliselt tühistada. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 6. AS XXXXX esitas kassatsioonkaebuse, milles palub kohtute otsused tühistada ning uue otsusega tühistamis- ja kohustamiskaebuse täies ulatuses rahuldada. Kassaator jääb oma apellatsioonkaebuses esitatud väidete juurde, kuna ringkonnakohtu otsus seal püstitatud küsimustes uusi põhjendusi ei sisalda. Kassaator leiab, et teenindamiseks vajaliku maa määramisel on kohalikul omavalitsusel ulatuslik hindamisruum. Selliste otsuste puhul on oluline haldusakti kohane põhjendamine. Vaidlustatud korraldusest ei nähtu, millised asjaolud tingisid teenindusmaa määramise korralduses märgitud ulatuses. Halduskohus ei kontrollinud korralduse õiguspärasust, vaid asus seda linnavalitsuse asemel põhjendama. Korralduse andmisel ei arvestatud AS XXXXX usalduse kaitsega, samuti rikuti AS XXXXX õigust olla ära kuulatud. Teeseadusest tulenevalt võib tänav olla ka eraomandis, seega ei ole välistatud selle aluse maa erastamine. Väär on halduskohtu seisukoht, et kohustamiskaebust ei saa rahuldada. AS XXXXX soovis Narva Linnavalitsuse kohustamist toiminguteks, mis eelnevad maavanema poolt sooritatavatele erastamistoimingutele. 7. Narva Linnavalitsus kassatsioonkaebusele vastust ei esitanud. Kolleegiumi seisukoht 8. Riigikohtu halduskolleegium peab kõigepealt vajalikuks peatuda küsimusel, kas kohtud on käesolevas asjas otsuste tegemisel jäänud kaebuses esitatud taotluse piiridesse. 9. AS XXXXX vaidlustas käesolevas asjas Narva Linnavalitsuse 28. aprilli 2005. a korralduse nr 363k, millega tehti uus piiride kulgemise ettepanek kaebuse esitajale kuuluvate hoonete juurde maa erastamiseks. Asja materjalidest nähtuvalt taotleb AS XXXXX nimetatud korralduse tühistamist, kuna soovib erastada rohkem maad, kui vaidlustatud korraldus võimaldaks. Kaebaja tahaks maad erastada esimeses piiride kulgemise ettepanekus märgitud ulatuses. Tühistamistaotluse esitas AS XXXXX korralduse peale tervikuna, leides, et vaidlustatud korralduse tühistamisel jääks kehtima eelmine, kaebaja jaoks soodsam piiride kulgemise ettepanek. 10. HKMS § 26 lg 1 p 1 võimaldab halduskohtul õigusvastase haldusakti kas täielikult või osaliselt tühistada. Käesolevas asjas on halduskohus ning ringkonnakohus tühistanud vaidlustatud haldusakti osaliselt. Tühistatud on korralduse punktid, millega arvati erastatava maa piiridesse maaüksused Jõe 5a ning Jõe 7a, mis asuvad AS XXXXX hoonete suhtes teisel pool Jõe tänavat. Kohtud leidsid, et kuna kaebuse esitaja taotles vaidlustatud korralduse tühistamist tervikuna, on HKMS § 26 lg 1 p 1 alusel võimalik tühistada üksikud, kohtute hinnangul õigusvastased korralduse punktid. Seega vähendasid kohtud oma otsustega erastatava maa suurust, jättes piiride kulgemise ettepaneku jõusse vaid osas, millega erastatava maa piiridesse arvati maaüksused Jõe 5 ja Jõe 7. 11. HKMS § 19 lg 7 kohaselt vaatab halduskohus asja läbi kaebuses esitatud taotluse ulatuses. Halduskohus ei ole seejuures seotud kaebuse sõnastusega. Kohus ei tohi seega haldusorgani tegevuse õiguspärasust kontrollida omal algatusel suuremas ulatuses, kui kaebuse esitaja on taotlenud. Väär on arusaam, et haldusakti tervikuna vaidlustamine tähendab alati taotlust kõigi selle üksikute osade õiguspärasuse kontrolliks. Kuna esitatud taotluse ulatuse kindlakstegemisel ei saa lähtuda üksnes kaebuse sõnastusest, tuleb arvesse võtta ka isiku eesmärki kaebuse esitamisel. AS XXXXX eesmärk kaebuse esitamisel oli võimaluse saamine maa erastamiseks suuremas ulatuses, kui vaidlustatud korraldus seda võimaldab. AS XXXXX ei taotle kontrolli selle üle, kas erastatava maa piiridesse määratud maa erastamise võimaldamine on vaidlustatud korralduses õiguspärane. Selline kontroll läheks vastuollu kaebuse esitaja eesmärgiga, kuna kohtuotsuse tagajärjel võiks erastatava maa suurus hoopis väheneda ning kaebaja õiguslik positsioon erastamismenetluses nõrgeneda. Kaebaja soovib, et kohus kontrolliks, kas taotletud maast osa väljajätmine erastatava maa piiridest on toimunud õiguspäraselt. Eeltoodust tulenevalt on kohtud käesolevas asjas tehtud otsustes väljunud kaebuses esitatud taotluse ulatusest. Kuivõrd kohtud rikkusid oluliselt kohtumenetluse norme, tuleb käesolevas asjas tehtud kohtuotsused tühistada. Asi tuleb HKMS § 72 lg 1 p 5 alusel saata uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule. 12. Asja uuel läbivaatamisel peab halduskohus kontrollima vaidlustatud korralduse õiguspärasust osas, milles see muudab esialgset piiride kulgemise ettepanekut. Kohus peab kontrollima, kas erastatava maa suuruse vähendamine võrreldes esialgse ettepanekuga oli õiguspärane. HMS § 67 lg 1 kohaselt peab haldusorgan haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistamisel arvestama muu hulgas ka isiku usaldust, et haldusakt jääb kehtima. Vaidlustatud haldusaktiga tegi Narva Linnavalitsus AS-le XXXXX maa erastamiseks uue piiride kulgemise ettepaneku ning andis nõusoleku maa erastamiseks uutes piirides. Sellega tunnistas Narva Linnavalitsus kehtetuks 11. septembril 2003 koostatud piiride kulgemise ettepaneku. Erastatava maa piiride kulgemise ettepanek on eelhaldusakt, millega ei lahendata erastamise küsimust veel lõplikult. Samas on ettepanek aluseks katastriüksuse moodustamisele ning sellega määratakse siduvalt kindaks hilisema maa erastamise otsuse tegemisel olulist tähendust omavad asjaolud. HMS § 52 lg-st 2 tulenevalt kohaldatakse eelhaldusakti suhtes haldusakti sätteid. Seega peab ka eelhaldusakti kehtetuks tunnistamisel järgima HMS-s sätestatud nõudeid. Erastamise eeltoimingute raames antud korraldused ei pruugi anda isikule õiguspärast ootust, et erastamine viiakse lõpule eelhaldusaktides kindlaksmääratud tingimustel. Põhjendatud kaalutluste olemasolul võib haldusorgan üldjuhul erastamise eeltoimingute raames kindlaksmääratud tingimusi muuta. Asja uuel läbivaatamisel peab halduskohus kontrollima vastavate kaalutluste olemasolu ning väljatoomist vaidlustatud korralduses. 13. Kolleegium märgib, et esialgse korralduse muutmist õigustavaks kaalutluseks võib olla avalik huvi veeseaduse § 5 lg 1 p 2 kohaselt riigi omandis oleva Narva jõe osalise erastamise vältimiseks. Samuti saab tunnistada võimalikku avalikku huvi Jõe tänava erastamata jätmiseks. MRS § 28 lg 1 p 1 kohaselt antakse munitsipaalomandisse munitsipaalomandis olevate rajatiste alune ning neid teenindav maa. Kui tegemist on avalikult kasutatava ning eraisikule mittekuuluva teega, on selle erastamata jätmiseks piisavalt kaalukas huvi, et õigustada haldusakti muutmist. Halduskohus peab asja uuel läbivaatamisel kontrollima erastatava maa piiride muutmise põhjendatust ka ülejäänud muudatuste osas. 14. Kolleegium ei nõustu kohtute seisukohaga vaidlustatud korralduse õigusvastasusest teenindamiseks vajaliku maa määramise tõttu lahustükkidena. MRS § 6 lg 33 kohaselt määratakse ehitise teenindamiseks vajalikuks maaks ehitisealune ning ehitist ümbritsev vähim tarvilik ja piisav kogus maad, mis tagab ehitise sihtotstarbelise kasutamise, hooldamise, ohutu ekspluateerimise ning füüsilise säilimise. Ehitise vahetus läheduses kulgev tee ei saa takistada ehitise teenindamiseks piisava suurusega maatüki erastamist. Kui ehitisega samal pool teed olevast maast ei piisa teenindusmaaks, ei ole välistatud täiendava maatüki teenindusmaaks määramine ehitist ümbritsevast maast teisel poolt teed. 15. HMS § 40 lg 1 kohustab haldusorganit andma menetlusosalisele võimaluse esitada asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Kaebuse kohaselt ei kaasatud AS-i XXXXX vaidlustatud korralduse andmise menetlusse ega kuulatud ära tema arvamust. Halduskohus peab asja uuel läbivaatamisel kontrollima, kas vaidlustatud korralduse andmisel täideti kaasamise nõudeid ning anti AS-le XXXXX võimalus esitada oma arvamus. Kuna Riigikohus ei tee asjas lõplikku otsust, ei võta kolleegium seisukohta kohtukulude jagamise osas. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN