Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-58-06 Riigikohtu halduskolleegiumi 4. oktoobri 2006. a kohtuotsus XXXXX XXXXXXX AS-i kaebuses Kaitseministeeriumi kohustamiseks tagastama riigihanke (viitenumber 014187) raames antud tagatis — RT III, 36, 308

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-58-06 Otsuse kuupäev 4. oktoober 2006 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi XXXXX XXXXXXX AS-i kaebus Kaitseministeeriumi kohustamiseks tagastama riigihanke (viitenumber 014187) raames antud tagatis Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 10. mai 2006. a otsus haldusasjas nr 3-05-49 Menetluse alus Riigikohtus XXXXX XXXXXXX AS-i kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Jätta XXXXX XXXXXXX AS-i kassatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Ringkonnakohtu 10. mai 2006. a otsus haldusasjas nr 3-05-49 muutmata. 2. Arvata kautsjon riigituludesse. Asjaolud ja menetluse käik 1. Kaitseministeerium kuulutas välja riigihanke «JVÕK Kuperjanovi ÜJP territooriumi asukohaga Võru Linn, Kose tee 3a, IV kasarmu, remondihalli ja staabihoone projekteerimine ja ehitamine» (riigihanke viitenumber 014187). Pakkumise esitamise tähtpäevaks kehtestati 27. august 2004 kell 10:00. Pakkumise kutse dokumentide punkti 7 alajaotise III.1.1) alapunkti 5 kohaselt oli pakkumise tagatiseks 500 000 krooni, mis pidi olema jõus vähemalt pakkumise jõusoleku tähtaja jooksul. XXXXX XXXXXXX AS esitas koos pakkumisega Hansapanga 23. augustil 2004 väljastatud garantiikirja, millega kinnitas, et ei võta pakkumist selle jõusoleku ajal tagasi ning et ta sõlmib pärast pakkumise parimaks tunnistamist Kaitseministeeriumiga lepingu pakkumises toodud tingimustel. Kaitseministeeriumi kantsleri 15. septembri 2004. a käskkirjaga nr 18 kvalifitseeriti nimetatud riigihankemenetluses teiste hulgas pakkuja XXXXX XXXXXXX AS ning tunnistati tema pakkumine vastavaks. 2. XXXXX XXXXXXX AS teavitas 17. septembril 2004 kirjaga Kaitseministeeriumi asjaolust, et kaebuse esitaja hinnaarvestajate poolt on pakkumise koostamisel tehtud metoodilisi vigu, mis tulenesid hinnaarvestuse aluseks võetud varem Kaitseministeeriumile ehitatud objektide maksumustest, arvestamata vahepeal ehitusturul toimunud muutusi. XXXXX XXXXXXX AS märkis kirjas järgmist: «Eeltoodust tulenevalt oleme sunnitud tunnistama meie pakkumishinna ebareaalseks ja paluma Teid mitte arvestada sellega riigihanke nr 014187 raames. Vabandame ebapädeva pakkumise esitamisega Kaitseministeeriumile tekitatud ebamugavuste eest [...]» Viitega muuhulgas eelnimetatud XXXXX XXXXXXX AS kirjale, tunnistati kaitseministri 22. septembri 2004. a käskkirjaga nr 166 edukaks XXXXXXX XXX AS pakkumine. Kaitseministeeriumi 23. novembri 2004. a kirjaga teatati, et riigihangete seaduse (RHS) § 38 lg 5 kohaselt ei kuulu tagatis XXXXX XXXXXXX AS-le tagastamisele ning paluti tasuda 500 000 krooni suurune tagatisraha Rahandusministeeriumi arveldusarvele. XXXXX XXXXXXX AS kandis nõutud summa 26. novembril 2004 Rahandusministeeriumi arveldusarvele, kuid küsis Kaitseministeeriumilt täiendavalt tagatise sissenõudmise põhjuseid. Kaitseministeeriumi 15. detsembri 2004. a kirjas põhjendati tagatise sissenõudmist sellega, et XXXXX XXXXXXX AS oli oma 17. septembri 2004. a kirjaga pakkumise tagasi võtnud. 3. XXXXX XXXXXXX AS esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Kaitseministeeriumi kohustamist tagastama XXXXX XXXXXXX AS poolt makstud tagatis. Kaebaja leidis, et tagatis kuulus vastavalt RHS § 38 lg 6 p-le 1 tagastamisele, sest kõnealuse riigihanke puhul oli pakkumise jõusoleku tähtaeg möödunud ja hankeleping edukaks tunnistatud pakkujaga 22. oktoobril 2004 sõlmitud. Kaitseministeerium tõlgendas meelevaldselt XXXXX XXXXXXX AS-i 17. septembri 2004. a kirja pakkumise tagasivõtmisena selle jõusoleku ajal RHS § 38 lg 5 p 1 tähenduses. Kaebaja tahe ei seisnenud mitte pakkumise tagasivõtmises, vaid kirjas üksnes informeeriti Kaitseministeeriumi, et arvutusvea tõttu on tegemist põhjendamatult madala pakkumisega RHS § 48 tähenduses, mis oleks seaduse järgi tulnud tagasi lükata. Kui kaebuse esitaja oleks soovinud pakkumise tagasi võtta, oleks ta seda vastavalt ka väljendanud. Tagatise sissenõudmine ei ole kooskõlas tagatise eesmärgiga. Tagatise eesmärgiks oli pakkuja poolt kohustuse täitmata jätmise korral kahjude täielik või osaline hüvitamine. XXXXX XXXXXXX AS pole aga rikkunud ühtegi RHS-s pakkujale pandud kohustust ning isegi kui käsitada pakkumise esitaja 17. septembri 2004. a kirja pakkuja kohustuse rikkumisena, pole Kaitseministeeriumile pakkuja tegevuse tõttu kahju tekkinud ning tagatise sissenõudmiseks puudub alus. 4. Kaitseministeeriumi vastuses vaieldi kaebusele vastu. Kaebuse sisu kohta leidis Kaitseministeerium, et kuna XXXXX XXXXXXX AS kirjas oli esitatud palve mitte arvestada tema pakkumist, siis jättis Kaitseministeerium pakkumise arvesse võtmata ning luges pakkuja pakkumisest loobunuks. XXXXX XXXXXXX AS ei ole kirjas märkinud, et soovib riigihankemenetluses edasi osaleda. XXXXX XXXXXXX AS pakkumise hind (49 293 970) ei olnud põhjendamatult madal RHS § 48 tähenduses, sest oli Kaitseministeeriumi poolt kehtestatud esialgse hinnaga (50 000 000 krooni) samas suurusjärgus. Tagatise eesmärk on tagada pakkumise jõusolek, mitte kulude hüvitamine. 5. Tallinna Halduskohtu 19. aprilli 2005. a otsusega asjas nr 3-91/2005 jäeti kaebus rahuldamata. Kohtukulusid välja ei mõistetud. Kokkuvõtlikult olid halduskohtu põhjendused järgmised: 1) XXXXX XXXXXXX AS 17. septembri 2004. a kirjas sisalduvat tahteavaldust tuleb tõlgendada TsÜS § 75 lg 1 teise lause alusel ning tahteavaldust võib mõista pakkumise tagasivõtmisena. Kirjas ei teavitatud Kaitseministeeriumi üksnes arvutusvigadest, vaid esitati ka konkreetne taotlus mitte arvestada kaebuse esitaja pakkumisega riigihanke nr 014187 raames. Kaebaja kirjas esitatud taotluse rahuldamise õiguslikuks tagajärjeks on pakkumise arvestamata jätmine; 2) kuna 17. septembri 2004. a kirja esitamise ajaks oli kaebuse esitaja pakkumine juba tehtud, avatud ning vastavaks tunnistatud, siis ei saanud tahteavaldust käsitada pakkumise RHS § 38 lg 6 p 5 kohase tagasivõtmisena. Pakkumise tähelepanuta jätmise korral ei saa vastustaja asuda pakkumist RHS § 45 alusel võrdlema ja hindama, mistõttu on pakkumise arvestamata jätmise õiguslikud tagajärjed vastustaja jaoks võrdsed pakkumise tagasivõtmise omadega. Seega on Kaitseministeerium kaebuse esitaja tahteavaldust õigesti tõlgendanud; 3) pakkumise kutse dokumentidest tulenevalt pidi pakkumine olema siduv 90 päeva arvates pakkumise esitamise kuupäevast ning pakkumise edukaks tunnistamise korral kuni hanke lõppemiseni. Seega võeti pakkumine tagasi selle jõusoleku aja jooksul. Pakkumise tagasivõtmise korral oli Kaitseministeerium õigustatud pakkujale tagatist mitte tagastama, olenemata kahju tekkimisest, kuna RHS § 38 lg 5 p 1 ei sea pakkujale tagatise mittetagastamist sõltuvusse kahjude tekkimisest või nende suurusest; 4) kaebuse esitaja väide, et Kaitseministeeriumil oli võimalik jätta ka esitatud kiri tähelepanuta, tunnistada pakkumine parimaks ning nõuda kaebuse esitajalt lepingu sõlmimist ei ole kooskõlas poolte lepinguvabaduse põhimõttega, millest tulenevalt ei saa ostja kohustada pakkujat endaga lepingut sõlmima, vaid nõuda pakkujalt tagatist, mis kindlustab ostjale pakkuja poolt kohustuste täitmata jätmisel (sealhulgas pakkumise selle jõusoleku ajal tagasivõtmisel (RHS § 38 lg 5 p 1)) kahjude täieliku või osalise hüvitamise (RHS § 38 lg 1). 6. XXXXX XXXXXXX AS esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule, milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldatakse. Samuti soovis apellant kohtukulude väljamõistmist vastavalt kohtukulude nimekirjale. XXXXX XXXXXXX AS leidis, et Kaitseministeerium on rikkunud uurimispõhimõtet, kui jättis välja selgitamata XXXXX XXXXXXX AS-i tegeliku tahte. Pakkumise vigasus oleks pakkumise sisulise hindamise käigus niikuinii ilmsiks tulnud ning seega oleks tema pakkumine RHS § 48 alusel tagasi lükatud ja tagatis tagastatud. Halduskohus on vääralt leidnud, et see, kas pakkumine on põhjendamatult madal, selgitatakse välja pakkumiste vastavaks tunnistamise, mitte sisulise hindamise käigus. Apellant ei nõustunud halduskohtuga selles, et tagatise tagastamine pole sõltuvuses ostjale tekkinud kahjuga. RHS § 38 lg 1 kohaselt on tagatise eesmärk pakkuja poolt kohustuste täitmata jätmise korral kahjude täielik või osaline hüvitamine. Kaitseministeerium ei ole XXXXX XXXXXXX AS 17. septembri 2004. a kirjaga seoses kahju kandnud. 7. Kaitseministeeriumi vastuses vaieldi apellatsioonkaebusele vastu ja paluti see rahuldamata jätta, kuid mõista XXXXX XXXXXXX AS-lt välja kohtukulud vastavalt kohtukulude nimekirjale. Kaitseministeerium leidis, et tagatise eesmärk on tagada pakkumise jõusolek selleks ettenähtud tähtaja jooksul. XXXXX XXXXXXX AS oma pakkumise jõusolekut ei taganud ja seetõttu tagatist ei tagastatud. Halduskohus on õigesti leidnud, et tagatise tagastamata jätmisel RHS § 38 lg 5 p 1 alusel ei pea ostja kahju tekkimist tõendama ning ostjal ei pea ka otsest kahju tekkima. 8. Tallinna Ringkonnakohtu 10. mai 2006. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et XXXXX XXXXXXX AS-i 17. septembri 2004. a kiri on käsitatav pakkumise tagasivõtmisena ning et riigihankele kehtestatud pakkumise eeldatava maksumusega võrreldes ei saa lugeda kaebuse esitaja 49 293 970 kroonist pakkumist põhjendamatult madalaks. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga samuti selles, et RHS § 38 lg 5 p 1 ei sea pakkujale tagatise tagastamata jätmist sõltuvusse kahjude tekkimisest või nende suurusest, vaid pakkuja poolt oma kohustuste rikkumisest. XXXXX XXXXXXX AS poolt seisnes kohustuste rikkumine selles, et ta võttis vastuolus RHS § 38 lg-ga 5 pakkumise tagasi pärast pakkumiste esitamise tähtpäeva ning pakkumise tagasivõtmise tõttu kaotas Kaitseministeerium võimaluse sõlmida hankeleping kaebuse esitaja pakkumises sätestatud tingimustel, mis olid esitatud pakkumiste hulgas ilmselt soodsaimad. Ringkonnakohus mõistis HKMS § 93 lg 1 alusel apellandilt vastustaja kasuks välja apellatsiooniastmes kantud õigusabikulud summas 5328 krooni ja 90 senti. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 9. XXXXX XXXXXXX AS esitas Tallinna Ringkonnakohtu otsuse peale Riigikohtule kassatsioonkaebuse, milles taotleb ringkonnakohtu otsuse tühistamist täies ulatuses ning uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldatakse. Kassaator taotleb ka kohtukulude hüvitamist. Ringkonnakohus on ekslikult tuginenud tahteavalduse tõlgendamisel TsÜS § 75 lg 2 teisele lausele, kuna antud säte reguleerib tahtevalduse tegemist avalikkusele, mitte aga kindlale isikule. Käesoleval juhul on tegemist aga tahteavalduse adresseerimisega konkreetsele isikule. Kaitseministeeriumi kohustus selgitada välja tahteavalduse mitmetimõistetavuse korral tahteavalduse tegija tegelik tahe tuleneb riigihankemenetluse avalik-õiguslikust iseloomust, mida on toonitanud ka Riigikohtu halduskolleegium 20. detsembri 1999. a määruses asjas nr 3-3-1-48-99 ja 6. veebruari 2001. a määruses asjas nr 3-3-1-69-00 ning seetõttu pidi Kaitseministeerium lähtuma ka HMS § 6 alusel uurimisprintsiibist. XXXXX XXXXXXX AS leidis, et kuivõrd Kaitseministeerium ei selgitanud välja kassaatori tahet, ei ole tal võimalik tugineda ka TsÜS § 75 lg 1 teises lauses sätestatule ning tahteavalduse tõlgendamisel tuleb määravaks lugeda kassaatori tahe. Ringkonnakohtu järeldus, et pakkumine ei olnud põhjendamatult madal, ei vasta seadusele. RHS § 38 lg 3 kohaselt ei või pakkumise tagatis olla suurem kui 1% pakkumise eeldatavast maksumusest. Kuna Kaitseministeeriumi määratud tagatisraha summa oli 500 000 krooni, siis pidi pakkumise eeldatav suurus olema vähemalt 50 000 000 krooni. Seega oli XXXXX XXXXXXX AS esitatud pakkumine madalam riigihanke eeldatavast maksumusest ning Kaitseministeeriumil alus lugeda pakkumise hind põhjendamatult madalaks. Kassaator ei nõustu ka ringkonnakohtu seisukohaga, et tagatise mittetagastamine ei ole sõltuv ostjale tekkinud kahjust. XXXXX XXXXXXX AS ei ole rikkunud ühtegi riigihangete seaduses pakkujale pandud kohustust, mis on tagatise sissenõudmise eeltingimus. Kaitseministeerium pole 17. septembri 2004. a kirja tõttu kahju kandnud. 10. Kaitseministeeriumi vastuses vaieldakse kassatsioonkaebusele vastu ja palutakse jätta ringkonnakohtu otsus muutmata. Vastustaja leiab, et tahteavaldust tuleb tõlgendada TsÜS § 75 lg 1 esimese lause alusel. XXXXX XXXXXXX AS tegelik tahe oli oma pakkumine tagasi võtta ning pakkumise hind ei olnud põhjendamatult madal. Vastustaja leiab, et RHS § 51 lg 2 kohaselt ei tohtinud riigihanke korraldaja läbirääkimisi pidada, kuna vastasel juhul ei oleks tagatud kõigi pakkujate võrdne kohtlemine pakkumismenetluses. Tallinna Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et RHS § 38 lg 5 p 1 ei sea pakkujale tagatise mittetagastamist sõltuvusse kahjude tekkimisest või nende suurusest. Pakkumise tagasivõtmise tõttu kaotas ostja võimaluse sõlmida hankeleping kassaatori pakkumises sätestatud tingimustel, mis olid esitatud pakkumiste hulgas soodsaimad. Kohustus, mida pakkuja rikkus, oli tagada oma pakkumise jõusolek. Kassaatori väited kahju puudumisest on väärad. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht Selles kohtuasjas tuleb Riigikohtu halduskolleegiumil kassatsioonkaebuse lahendamiseks vastata eeskätt küsimusele, millisel juhul tuleb riigihankemenetluses pakkumise tagatiseks antud tagatisraha tagastada pakkumise teinud isikule. 11. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et ringkonnakohtu lõppjäreldus XXXXX XXXXXXX AS-i 17. septembri 2004. a kirjas sisalduvate tahteavalduste hindamisel on õige. TsÜS § 75 lg 1 sätestab: «Kindlale isikule tehtud tahteavaldust tuleb tõlgendada vastavalt tahteavalduse tegija tahtele, kui tahteavalduse saaja seda tahet teadis või pidi teadma. Kui tahteavalduse saaja tahteavalduse tegija tegelikku tahet ei teadnud ega pidanudki teadma, tuleb tahteavaldust tõlgendada nii, nagu tahteavalduse saajaga sarnane mõistlik isik seda samadel asjaoludel mõistma pidi.» Tahteavaldus on tehtud kindlale isikule – Kaitseministeeriumile. Kuna Kaitseministeerium ei pidanud XXXXX XXXXXXX AS 17. septembri 2004. a kirja saades teadma kassaatori tahet tahteavalduse tegemisel ning kirjas sisaldub taotlus pakkumisega mitte arvestada, on halduskohus õigesti leidnud, et tahteavaldust tuleb tõlgendada TsÜS § 75 lg 1 teise lause kohaselt pakkumise tagasivõtmisena. Ringkonnakohus on nõustunud halduskohtu põhjendustega, kuid viidanud valele lõikele. Tegemist on ringkonnakohtu poolt tehtud ilmselge kirjaveaga ning tahteavalduse tõlgendamise õigsust see ei mõjutanud. 12. RHS § 38 lg 1 kohaselt võib ostja nõuda pakkujalt tagatist, mis kindlustab ostjale pakkuja poolt kohustuste täitmata jätmise korral kahjude täieliku või osalise hüvitamise. RHS § 38 lg 5 p-s 1 sätestatu alusel ei pea ostja tagastama pakkujale pakkumise tagatist, kui pakkuja võtab pakkumise selle jõusoleku ajal tagasi. Pakkumise jõusoleku aeg oli pakkumise kutse dokumendi nr 3 kohaselt 90 päeva, arvates pakkumise esitamise kuupäevast või pakkumise edukaks tunnistamisel kuni hanke lõpetamiseni. See nõue vastab RHS § 41 lg-s 1 sätestatule. Tahteavaldust sisaldava kirja saatmise hetkel 17. septembril 2004 ei olnud pakkumiste jõusoleku aeg möödunud, sest XXXXX XXXXXXX AS oli pakkumise esitanud ning edukat pakkumist polnud Kaitseministeerium veel välja selgitanud. Seega on nii halduskohus kui Tallinna Ringkonnakohus õigesti järeldanud, et pakkumise tagasivõtmine toimus pakkumise jõusoleku ajal. Kassaatori viide haldusmenetluse uurimisprintsiibile on asjakohatu, sest riigihangete pakkumismenetlus ei ole haldusmenetlus HMS § 2 lg 2 tähenduses. Riigihankemenetlus toimub riigihangete seaduses määratud avalik-õiguslike toimingute kaudu (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 20. detsembri 1999. a määrus asjas nr 3-3-1-48-99 ja 6. veebruari 2001. a määrus asjas nr 3-3-1-69-00). Riigihankemenetlus on küll avalik-õiguslik, kuid haldusmenetluse seadus sellele üldiselt ei laiene. Erandina laienevad riigihanke pakkumismenetlusele haldusmenetluse seaduses sätestatud haldusakti vorminõuded. Nimelt sätestab RHS § 1 lg 2, et lisaks riigihangete seadusest tulenevatele vorminõuetele peavad riigihanke pakkumismenetluses antavad haldusaktid vastama haldusmenetluse seaduse vorminõuetele. 13. Halduskohus ja ringkonnakohus on leidnud, et RHS § 38 lg 5 p 1 ei sea pakkujale tagatise mittetagastamist sõltuvusse kahjude tekkimisest või nende suurusest. Riigikohtu halduskolleegium nõustub selle seisukohaga, kuid peab vajalikuks lähemalt selgitada tagatise eesmärki riigihankemenetluses. Kuigi RHS § 38 lg 1 sätestab tagatise eesmärgina kahjude osalise või täieliku hüvitamise, ei ole see ammendav eesmärk. RHS § 1 lg-st 1 tulenevalt on riigihankemenetluse eesmärgiks edendada konkurentsi ning tagada riigihangete läbipaistvus ja pakkumismenetluses osalejate võrdne kohtlemine. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et riigihanke pakkumismenetluses on tagatise kõige olulisemaks eesmärgiks kindlustada ausa ja läbipaistva riigihanke läbiviimine. Viimane omakorda võimaldab konkurentsi tekkimise ja pakkujate võrdse kohtlemise. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et pakkumismenetluse ausaks ja läbipaistvaks korraldamiseks on vajalik tagada reaalsete pakkumiste esitamine ja nende jõusolek, et riigihanke korraldajal säiliks võimalus valida kõige soodsam pakkumine. Pakkumise tagatis on vajalik selleks, et riigihankemenetluses osaleksid võitmisest tõsiselt huvitatud pakkujad, mis tagaks tulemusliku pakkumismenetluse. Pakkuja peab pakkumise tegemisel arvestama, et ebareaalse pakkumise tegemisel ning pakkumisest loobumisel pakkumise jõusoleku ajal ei ole võimalik nõuda tagatist tagasi üksnes põhjusel, et kahju pole hanke korraldaja kandnud. 14. RHS § 38 lg 5 p 1 kohaselt on tagatise tagastamata jätmise eelduseks pakkumisest loobumine pakkumise jõusoleku ajal. Kahju tekkimine seejuures tähtsust ei oma. Ringkonnakohus on õigesti järeldanud, et pakkumise tagasivõtmise tõttu kaotas ostja võimaluse sõlmida hankeleping kaebuse esitaja pakkumise tingimustel, mis olid esitatud pakkumiste hulgas ilmselt soodsaimad. Kuna XXXXX XXXXXXX AS võttis avalduse tagasi pakkumise jõusoleku ajal ning tagatise tagastamise otsustamisel ei oma kahju tekkimine tähtsust, siis käitus Kaitseministeerium tagatist tagastamata jättes õiguspäraselt. 15. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et XXXXX XXXXXXX AS-i tehtud pakkumist 49 293 970 krooni, võrreldes seda Kaitseministeeriumi kehtestatud eeldatava maksumusega 50 000 000 krooni, ei ole võimalik hinnata RHS § 48 lg 3 alusel ilmselt põhjendamatult madalaks. Lähtudes eeltoodust tuleb kassatsioonkaebus jätta rahuldamata. Halduskolleegium jätab jõusse Tallinna Ringkonnakohtu 10. mai 2006. a kohtuotsuse haldusasjas nr 3-05-49. Kautsjon tuleb arvata riigituludesse. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Jüri PÕLD