Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — Jäätmeseaduse muutmise seaduse (RT I, 08.07.2014, 2) § 1 p 1 põhiseaduslikkuse kontroll — RT I, 2014, 5

R I I G I K O H U S PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM MÄÄRUS Kohtuasja number 3-4-1-34-14 Määruse kuupäev 25. september 2014 Kohtukoosseis Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Indrek Koolmeister ja Tambet Tampuu Kohtuasi Jäätmeseaduse muutmise seaduse (RT I, 08.07.2014, 2) § 1 p 1 põhiseaduslikkuse kontroll Menetluse alus Sõmeru, Rägavere, Vinni, Kadrina, Rakvere ja Nissi vallavolikogu taotlus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON 1. Rahuldada Sõmeru, Rägavere, Vinni, Kadrina, Rakvere ja Nissi vallavolikogu taotlus peatada õigustloova akti jõustumine. 2. Peatada jäätmeseaduse muutmise seaduse (RT I, 08.07.2014, 2) jõustumine kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-34-14. ASJAOLUD 1. Riigikogu võttis 19. juunil 2014 vastu jäätmeseaduse (JäätS) muutmise seaduse (RT I, 08.07.2014, 2). Vabariigi President kuulutas seaduse välja 26. juunil 2014 otsusega nr 469 ja seadus on määratud jõustuma 1. oktoobril 2014. 2. JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 järgi tunnistatakse JäätS § 66 lg 11 kehtetuks. JäätS § 66 lg 11 sätestab: „Jäätmeveo võib korraldada selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on kohaliku omavalitsuse üksus või viimase poolt volitatud mittetulundusühing. Sellisel juhul lasub jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ning nendega arveldamise kohustus kohaliku omavalitsuse üksusel või viimase volitatud mittetulundusühingul.” JäätS muutmise seaduse eelnõu (455 SE I) seletuskirja järgi on JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine tingitud vajadusest „kaotada olukord, kus kohaliku omavalitsuse üksus muutub jäätmevaldaja (s.o. kodaniku või lõpptarbija) kaitsjast tema ärakasutajaks”. Seletuskirja järgi on teadaolevalt seni JäätS § 66 lg-t 11 praktikas rakendanud vaid üks kohalik omavalitsus (Tallinna linn). 3. Riigikohtule esitasid taotlused Lääne-Viru maakonda kuuluvad Sõmeru vald (17. septembril 2014), Rägavere vald (17. septembril 2014), Vinni vald (18. septembril 2014), Kadrina vald (19. septembril 2014), Rakvere vald (22. septembril 2014) ja Nissi vald (24. septembril 2014), kes palusid tunnistada JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks ning peatada seaduse jõustumine kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni käesolevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas. TAOTLUS PEATADA ÕIGUSTLOOVA AKTI JÕUSTUMINE 4. Sõmeru, Rägavere, Vinni, Kadrina, Rakvere ja Nissi vallavolikogud (taotlejad) on seisukohal, et JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 on vastuolus põhiseaduse (PS) § 154 lg-s 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse (KOV) enesekorraldusõigusega. Vaidlustatud õigusakti jõustumise edasilükkamine aitaks taotlejatel tõrjuda võimalikke kahjulikke tagajärgi kohtumenetluse kestel ja tagada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse lõppedes kohtuotsuse täitmise. Taotlejad on MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus asutajad ja leiavad, et JäätS muutmise seaduse jõustumine põhjustaks nii MTÜ-le Lääne-Viru Jäätmekeskus kui ka selle loomist rahaliselt toetanud taotlejatele ja riigile pöördumatuid tagajärgi, mis tulenevad jäätmekeskuse pankrotiohust ja uutest rahalistest kohustustest. 5. Vaidlustatud õigustloova akti jõustumisel ei oleks taotlejate ja MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus vahel sõlmitud halduslepingutel enam õiguslikku alust ning MTÜ-l Lääne-Viru Jäätmekeskus alates 1. oktoobrist 2014 taotlejate nimel tegutsemise õigust. MTÜ-l Lääne-Viru Jäätmekeskus puuduks õigus lõpetada pooleliolevaid hankeid ja täita lõpuni enne 1. aprilli 2014 korraldatud ja käimasolevates riigihangetes sõlmitavaid jäätmeveo- ja käitluslepinguid. Kuigi JäätS muutmise seaduse rakendussätete järgi on võimalik enne 1. oktoobrit 2014 alustatud riigihanked ja neis sõlmitud lepingud lõpuni täita, puudub MTÜ-l Lääne-Viru Jäätmekeskus sellesisuliste rakendussätete kehtestamata jätmise tõttu õigus täita taotlejate nimel korraldatud jäätmeveoga seotud ülesandeid. JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 jõustumisel ei saa MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus osutada teenuseid (arveldada jäätmekäitlejate ja -valdajatega) ega tegevuse jätkamiseks raha. Seetõttu on reaalne oht, et riigi ja KOV-ide toel rajatud MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus pankrotistub. Vaidlustatud sätte jõustumise peatamine võimaldab pöördumatuid tagajärgi vältida. 6. Kui 1. oktoobril 2014 jõustuma pidava JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 jõustumist ei peatata, võib Riigikohtu otsuse täitmine põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-34-14 olla raskendatud. Juhul, kui Riigikohtu otsusega tunnistataks JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 põhiseaduse vastaseks, tuleks Riigikogul vastu võtta uus säte. Kahetsusväärselt palju on näiteid, kus Riigikogu ei ole Riigikohtu otsuseid täitnud ja uut põhiseadusega kooskõlas olevat regulatsiooni loonud. 7. Õigustloova akti jõustumise peatamata jätmiseks puuduvad kaalukad avalikud huvid. JäätS muutmise seaduse jõustumisel halveneks konkurentsiolukord, sest väikestel jäätmevedajatel muutuks erakordselt raskeks konkureerida riigihangetel. JäätS muutmise seaduse § 1 p-ga 1 muudetakse oluliselt KOV-ide võimalusi jäätmekorraldust oma haldusterritooriumil suunata, kuid selle mõju ei ole analüüsitud. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 8. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus põhiseadusega vastuolus olevaks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Riigikohus on osutatud sätte alusel pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud kaks tingimust: esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 44). Kolleegiumi esialgsel hinnangul võib JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 riivata taotlejate PS § 154 lg-ga 1 tagatud KOV-i enesekorraldusõigust kui omavalitsusüksuste olulisimat põhiseaduslikku tagatist ning seetõttu on põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus PSJKS § 7 kohaselt lubatav. 9. PSJKS § 12 järgi võib Riigikohus menetlusosalise põhistatud taotluse alusel või omal algatusel põhistatult peatada vaidlustatud õigustloova akti või selle sätte jõustumise või välislepingu jõustamise kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni. Kolleegium leiab, et praeguses asjas on õigustloova akti jõustumine vaja PSJKS § 12 alusel edasi lükata, sest JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 jõustumisega 1. oktoobrist 2014 võivad kaasneda negatiivsed tagajärjed taotlejate finantsautonoomiale. Juhul, kui kohtumenetluses peaks leidma kinnitust taotlejate väide, et JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 tunnistataks kehtetuks, oleks põhiseaduspärase olukorra taastamine raskendatud ilma seadusandja täiendavate sammudeta. Sellisel juhul võib kohtuotsusega taotlejate õiguste kaitse ilma õigustloova akti jõustumise peatamise taotlust rahuldamata osutuda oluliselt raskendatuks või isegi võimatuks. 10. Võimalikku riivet taotlejate finantsautonoomiale ei välista ka asjaolu, et JäätS muutmise seaduses ette nähtud rakendussätted, mis peaksid koheseid varalisi ohte minimeerima. JäätS muutmise seaduse § 1 p-ga 5 täiendatakse JäätS-i §-ga 1366, mille järgi JäätS-i kuni 2014. aasta 1. oktoobrini kehtinud § 66 lg 11 rakendamiseks sõlmitud lepingud kehtivad nende kehtivusaja lõpuni. JäätS muutmise seaduse § 1 p-ga 6 täiendatakse JäätS-i §-ga 1367, mille järgi enne 2014. aasta 1. oktoobrit sõlmitud korraldatud jäätmeveo kontsessioonilepingud kehtivad nende kehtivusaja lõpuni lepingutes ettenähtud jäätmete äraveosagedusega. JäätS muutmise seaduse § 1 p-ga 7 täiendatakse JäätS-i §-ga 1368, mille järgi pooleliolevad riigihankemenetlused ning lepingute menetlused JäätS-i kuni 2014. aasta 1. oktoobrini kehtinud § 66 lg 11 rakendamiseks viiakse lõpuni ja nendes menetlustes sõlmitud lepingud kehtivad nende kehtivusaja lõpuni. 11. Eeltoodud rakendussätetele vaatamata ei ole välistatud, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse kestel kaotavad kehtivuse seni sõlmitud asjassepuutuvad lepingud, mis võib kaasa tuua pöördumatuid tagajärgi MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus finantsseisule ja sedakaudu taotlejate garantiikohustusele. Taotlejad on andnud krediidiasutuse laenu katteks tagasimakse garantii, mille suurus iga taotluse esitaja kohta on umbes 66 000 eurot. Taotlejatel ei ole võimalik JäätS § 1 p 1 jõustumisel 1. oktoobrist 2014 alustada uute jäätmekorralduse lepingute sõlmimist, mis võib kaasa tuua täiendavaid ettenägematuid tagajärgi MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus varalisele seisule. 12. Kolleegium leiab, et avalik huvi on ühelt poolt suunatud sellele, et Riigikogu vastuvõetud seadused jõustuvad ettenähtud ajal, tagades sedakaudu õiguskindluse põhimõtet. Teisalt tähendab õiguskindluse põhimõte kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31. jaanuari 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-14-06, p 23). JäätS § 66 lg 11 jõustus 11. märtsil 2007 ning taotlejad on korraldanud jäätmeveo ja käitluse eeldusel, et kehtestatud norm jääb püsima. Mõne aastaga on taotlejad väidetavalt teinud pikaajalisi suuri investeeringuid JäätS § 66 lg 11 alusel jäätmemajanduse korraldamiseks kohalikes omavalitsustes jäätmevaldajate, kohaliku ettevõtluse arendamise ja keskkonna suhtes võimalikult tasakaalustatud moel. 13. Kolleegium märgib, et JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 on lahutamatult seotud ka seaduse § 1 p-dega 5, 6 ja 7. Seetõttu peab kolleegium põhjendatuks peatada 19. juunil 2014 Riigikogus vastu võetud JäätS muutmise seaduse jõustumine tervikuna. Eeltoodu alusel ja PSJKS §-st 12 juhindudes rahuldab kolleegium taotluse ja peatab JäätS muutmise seaduse (RT I, 08.07.2014, 2) jõustumise kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-34-14. Priit Pikamäe, Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Eerik Kergandberg, Tambet Tampuu