Udtalelse afgivet af Klagekomitéen for Etnisk Ligebehandling

Udtalelse afgivet af Klagekomitéen for Etnisk Ligebehandling

J.nr. 780.19

Klagekomitéen fandt, at Helsingør Kommunes projekt "Fælles Indsats" og den dermed forbundne visitation af personer med roma baggrund til to bestemte rådgivere var i strid med lov om etnisk ligebehandlings forbud mod direkte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse.

Klagekomitéen for Etnisk Ligebehandling blev gennem modtagelse af en række henvendelser fra personer med roma baggrund opmærksom på, at en række personer var af den opfattelse, at de blev udsat for forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse i forbindelse med Helsingør Kommunes sagsbehandling.

Det fremgik af sagens oplysninger, at Helsingør Kommunes projekt "Fælles Indsats" indebar, at borgere var blevet visiteret til to bestemte rådgivere på baggrund af deres etniske oprindelse.

Det var derfor komitéens opfattelse, at projektet alene kunne gennemføres, hvis det var omfattet af lov om etnisk ligebehandling § 4, om specifikke foranstaltninger, der har til formål at "forebygge eller opveje ulemper knyttet til race eller etnisk oprindelse".

Det var komitéens opfattelse, at en specifik foranstaltning efter lov om etnisk ligebehandling § 4 alene kunne iværksættes, såfremt man tilbød en person eller en gruppe af personer af bestemt etnisk oprindelse en særlig indsats, der fokuserede på personens eller gruppens livssituation og særlige behov.

Ordningen skulle udgøre et gode for den eller de pågældende og måtte ikke indebære nogen tvangsmæssig foranstaltning.

Komitéen fandt, at Helsingør Kommune ved det omhandlede projekt havde forfulgte de legitime formål at styrke arbejdsmarkedsintegrationen for personer med roma baggrund, og at fjerne eller mindske uligheder for personer med roma bagggrund.

Komitéen fandt imidlertid, at den pågældende ordning indebar en automatisk visitering af personer med roma baggrund til de to bestemte sagsbehandlere, såfremt kommunen vurderede, at der var behov for en særlig indsats over for den pågældende.

Komitéen fandt derfor, at den pågældende ordning havde udgjort en tvangsmæssig foranstaltning for personer med roma baggrund i strid med lov om etnisk ligebehandlings forbud mod direkte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse, jf. lovens § 2, stk. 1.

Sagsfremstilling

Klagekomitéen for Etnisk Ligebehandling blev gennem modtagelse af en række henvendelser fra personer med roma baggrund opmærksom på, at en række personer var af den opfattelse, at de blev udsat for forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse i forbindelse med kommunens sagsbehandling.

Klagekomitéen anmodede ved brev af 23. maj 2005 Helsingør Kommune om at oplyse bl.a. baggrunden for oprettelse af det pågældende kontor, om der ved oprettelsen, struktureringen og den daglige ledelse af kontoret særligt blev inddraget betragtninger om brugernes etniske baggrund, og hvilke kriterier Helsingør Kommune anvendte, når borgere skulle tilknyttes kontoret.

Ved brev af 1. august 2005 fremsendte Helsingør Kommune sin udtalelse.

Heraf fremgik bl.a. følgende

[.

.

.

]

[.

.

.

]

[.

.

.

]

[.

.

.

]

Klagekomitéen anmodede herefter ved brev af 19. oktober 2005 om yderligere oplysninger til brug for komitéens behandling af sagen.

Ved brev af 18. januar 2006 fremsendte Helsingør Kommune yderligere oplysninger til komitéen.

Heraf fremgik bl.a. følgende

Klagekomitéen anmodede ved brev af 3. februar 2006 Helsingør Kommune om at uddybe, hvorvidt kommunen havde oprettet et team i Social- og Sundhedsforvaltningen, der udelukkende havde borgere med roma baggrund tilknyttet.

Komitéen anmodede endvidere kommunen om at fremkomme med uddybende oplysninger om baggrunden for og indholdet af det omtalte projekt.

Ved brev af 24. februar 2006 fremsendte kommunen yderligere oplysninger.

Heraf fremgik bl.a. følgende

Helsingør Kommunes brev af 24. februar 2006 var endvidere vedlagt en evalueringsrapport "Fire år med Fælles Indsats - Slutevaluering af forsøg med et helhedsorienteret tilbud til romaer i Helsingør Kommune" vedrørende det omtalte projekt.

Heraf fremgik bl.a., at projektet var iværksat som "en helhedsorienteret indsats, der kan styrke romaernes arbejdsmarkedsintegration ved at sætte fokus på hele deres livssituation og særlige behov".

Det fremgik af rapporten, at det pågældende projekt afsluttedes i september 2005.

Klagekomitéen anmodede ved brev af 27. juni 2006 Helsingør Kommune om at oplyse, hvorvidt projektet var blevet afsluttet i 2005.

Komitéen anmodede endvidere om at få oplyst, hvordan sagsbehandlingen efter projektets eventuelle afslutning var struktureret, herunder hvordan personer med roma baggrund blev tilknyttet andre sagsbehandlere i kommunen.

Helsingør Kommune oplyste ved brev af 25. september 2006, at "Projekt Fælles Indsats" blev afsluttet ved udgangen af august 2005.

Kommunen fremsendte referat af drøftelserne vedrørende evaluering af "Projekt Fælles Indsats" under Helsingør Kommunes socialudvalgs møde den 6. september 2005, hvoraf følgende bl.a. fremgik

[.

.

.

]

Klagekomitéen var ikke i besiddelse af oplysninger om projektet efter dets afslutning ved udgangen af august 2005.

Klagekomitéen for Etnisk Ligebehandlings udtalelse

"Efter § 10, stk. 2, i lov nr. 374 af 28. maj 2003 om etnisk ligebehandling er Institut for Menneskerettigheder tillagt kompetence til at behandle klager over overtrædelse af lovens forbud mod forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse og for overtrædelse af lovens forbud mod repressalier.

Denne opgave varetages på instituttets vegne af Klagekomitéen for Etnisk Ligebehandling, som har beføjelse til at give udtryk for sin opfattelse af, om der er sket en overtrædelse af forbudet mod forskelsbehandling af de anførte grunde eller en overtrædelse af forbudet mod repressalier.

Komitéen har endvidere kompetence til at tage en sag op af egen drift for eksempel på grund af presseomtale eller på grund af en henvendelse fra en borger.

a.

Klagekomitéens kompetence

Klagekomitéen kan behandle klager over forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse, for så vidt angår forhold, der har fundet sted efter lov om etnisk ligebehandlings ikrafttræden den 1. juli 2003.

Helsingør Kommunes projekt "Fælles Indsats" blev iværksat i 2001, men der er sket visitering af borgere frem til projektets nedlæggelse ved udgangen af august 2005.

Komitéen finder, at den har kompetence til at vurdere, om projektet, herunder tilrettelæggelse af sagsbehandlingen m.v. og kriterierne for visitering af borgere, er i overensstemmelse med lov om etnisk ligebehandling for så vidt angår tiden efter den 1. juli 2003.

b.

Klagekomitéens vurdering af projektet "Fælles Indsats" i perioden 1. juli 2003 til udgangen af august 2005

Efter § 2, stk. 1, i lov om etnisk ligebehandling gælder loven for al offentlig og privat virksomhed, for så vidt angår blandt andet social beskyttelse, herunder social sikring og sundhedspleje, sociale goder, uddannelse samt adgang til og levering af varer og tjenesteydelser, herunder bolig, der er tilgængelige for offentligheden.

Efter lovens § 4, stk. 1 og 2, er loven ikke til hinder for, at specifikke foranstaltninger, der har til formål at forebygge eller opveje ulemper knyttet til race eller etnisk oprindelse, opretholdes eller vedtages.

Sådanne s pecifikke foranstaltninger, der iværksættes i henhold til stk. 1, kan alene opretholdes, indtil formålet med dem er opfyldt.

Helsingør Kommune har under sagens behandling oplyst, at kommunen ikke har oprettet et særligt social- og sundhedsforvaltningskontor, men at behandlingen af sager om personer med roma baggrund foregår ved Jobhusets Vejledningscenter, hvor der er ansat 17 rådgivere og en funktionsleder.

Kommunen har videre oplyst, at den gruppe borgere, der bliver visiteret til Jobhuset er borgere, der har svært ved at få tilknytning til og fastholdelse på arbejdsmarkedet.

Arbejdet i Jobhuset er organiseret i teams.

Kommunen har videre oplyst, at i tilfælde, hvor det vurderes, at der skal ske en beskæftigelsesfremmende foranstaltning, visiteres borgere med roma baggrund på baggrund af efternavn til to rådgivere, som har erhvervet en stor specialviden om borgere med roma baggrund.

Kommunen har yderligere oplyst, at man har iværksat projektet m.v. som særlig foranstaltning, hvor der er afsat ekstra ressourcer til en særlig indsats m.v. Kommunen har endelig oplyst, at projektet havde til formål at styrke de pågældendes integration på arbejdsmarkedet, herunder fordi kommunen har erfaret, at det er vanskeligere for en kontanthjælpsmodtager med roma baggrund at få tilbudt beskæftigelse.

Klagekomitéen forstår disse oplysninger således, at visiteringen ikke er sket som et frivilligt tilbud til borgeren, men har været obligatorisk, hvis forvaltningen har vurderet, at der har været behov for en særlig indsats over for den pågældende, og hvis forvaltningen samtidig ud fra borgerens efternavn har vurderet, at personen har roma baggrund.

Da projektet efter det oplyste indebærer, at borgere er blevet visiteret på baggrund af deres etniske oprindelse, er det Klagekomitéens opfattelse, at projekt alene kan gennemføres, hvis det er omfattet af lov om etnisk ligebehandling § 4, om specifikke foranstaltninger, der har til formål at "forebygge eller opveje ulemper knyttet til race eller etnisk oprindelse".

Det følger af forarbejderne til lov om etnisk ligebehandling § 4, at bestemmelsen har til formål at styrke muligheden for at fremme ligestilling og lige muligheder for alle uanset race eller etnisk oprindelse, hvilket kan ske gennem specifikke foranstaltninger, der skal sikre fuld etnisk ligestilling i praksis, jf. Folketingstidende 2002-2003 tillæg A s.

3873.

Det fremgår videre af forarbejderne, at anvendelsen og iværksættelse af specifikke foranstaltninger, i det omfang, det er relevant, skal ske under hensyntagen til de begrænsninger, der følger af EF-domstolens praksis, særligt vedrørende specifikke foranstaltninger indenfor kønsligestillingsområdet.

En specifik foranstaltning kan være lovlig, såfremt foranstaltningen har til formål at fjerne eller mindske nuværende uligheder, der måtte findes i samfundet, men der kan ikke kan gives en automatisk fortrinsstilling til f.eks. en bestemt ydelse, idet foranstaltningen skal sikre, at der sker en objektiv vurdering, hvor der tages hensyn til alle saglige kriterier og foretages en proportionalitetsafvejning, jf. Folketingstidende 2002-2003 tillæg A s.

3874.

Det er Klagekomitéens opfattelse, at en særlig foranstaltning efter lov om etnisk ligebehandling § 4 alene kan iværksættes, såfremt man tilbyder en person eller en gruppe af personer af bestemt etnisk oprindelse en særlig indsats, der fokuserer på personens eller gruppens livssituation og særlige behov.

Ordningen skal udgøre et gode for den eller de pågældende og må ikke indebære nogen tvangsmæssig foranstaltning.

Klagekomitéen finder, at Helsingør Kommune ved det omhandlede projekt har forfulgte de legitime formål at styrke arbejdsmarkedsintegrationen for personer med roma baggrund, og at fjerne eller mindske uligheder for personer med roma bagggrund.

Komitéen finder imidlertid, at den pågældende ordning indebar en automatisk visitering af personer med roma baggrund til de to bestemte sagsbehandlere, såfremt kommunen vurderede, at der var behov for en særlig indsats over for den pågældende.

Komitéen finder derfor, at den pågældende ordning har udgjort en tvangsmæssig foranstaltning for personer med roma baggrund i strid med lov om etnisk ligebehandlings forbud mod direkte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse, jf. lovens § 2, stk. 1.

c.

Afslutning

Klagekomitéen finder det positivt, at Helsingør Kommune har iværksat tiltag, hvorefter der er blevet ydet en særlig indsats over for personer med roma baggrund.

Selv om komitéen ikke er i besiddelse af nærmere oplysninger om kommunens sagsbehandling efter projektets afslutning i august 2005, skal komiteen anmode Helsingør Kommune om at holde komitéen orienteret om de ændringer, der eventuelt vil blive gennemført i kommunens visitationsprocedure m.v. som følge af komitéens udtalelse.

Komiteen lægger særlig vægt på, at det sikres, at tiltaget ikke har karakter af en tvangsmæssig foranstaltning, men at personer med roma baggrund frit kan vælge, om der ønskes placering hos sagsbehandlere, der har særlig fokus på de behov og den livssituation, som nogle af kommunens borgere med roma baggrund måtte have og befinde sig i."

<780.19>

-

"Helsingør Kommune har ikke oprettet et særligt social- og sundhedsforvaltningskontor for romaer.

De personer, der bliver henvist til [.

.

.

], får behandlet deres sager i Jobhusets Vejledningscenter, hvor der er ansat 17 rådgivere og en funktionsleder.

-

[.

.

.

] Den gruppe borgere, der får deres sag behandlet i Jobhusets Vejledningscenter, er borgere, der har svært ved at få tilknytning til og fastholdelse på arbejdsmarkedet.

Arbejdet i Vejledningscenteret er organiseret i teams, og man vurderer løbende, hvilke borgere, der har behov for en særlig indsats, for at kunne få tilknytning til arbejdsmarkedet.

Når det besluttes, hvilke rådgivere, der skal varetage denne opgave, sørger Jobhusets ledelse for, at medarbejderne får tilført de kompetencer, der er nødvendige for at varetage opgaven og udvikle nye metoder i socialt arbejde.

-

En af de grupper, som Helsingør Kommune har valgt at tilbyde en særlig hjælp til at komme på arbejdsmarkedet, er romaer.

Det er vores erfaring, at denne gruppe borgere har svært ved at få og fastholde tilknytning til arbejdsmarkedet.

-

Projektet har eksisteret i 4 år, og formålet er at inddrage viden om romaernes livsstil og kultur for at give den enkelte den støtte, der skal til for at få tilknytning til arbejdsmarkedet.

-

Udover de målrettede arbejdsmarkedstiltag, der er iværksat, har romaerne også fået tilbudt særlig rådgivning en gang pr. uge, med udgangspunkt i de mange henvendelser om breve/skrivelser m.v. fra offentlige og private virksomheder, spørgsmål om børn og familie, skole/daginstitutioner, boligforhold, arbejde og uddannelse samt retssager.

Herudover er der med udgangspunkt i roma grupperne etableret lokal radio-TV arbejde/udsendelser, lavet af og rettet mod roma-grupperne.

-

Helsingør Kommune har ingen registrering af personernes kulturelle baggrund, men med udgangspunkt i samtale med den enkelte borger afgøres det, hvor den optimale indsats kan ske.

Der vurderes bl.a. ud fra efternavn om der bør ske en henvisning til den særlige indsats som sker hos de [.

.

.

] nævnte medarbejdere.

-

Helsingør Kommune oplever indsatsen som en "positiv særbehandling", hvor der er afsat ekstra ressourcer til en særlig indsats, ligesom der er etableret særlige tiltag jf. ovenstående.

Dette skal medvirke til at optimere afklaring, indsats og overgang til selvforsørgelse.

-

Helsingør Kommune kan på baggrund af evalueringer af projektforløbet konstatere, at den særlige indsats har givet gode resultater med et stigende antal personers aktive deltagelse i aktiviteter og overgang til selvforsørgelse.

-

Helsingør Kommune kan på baggrund af de enkelte klagesager konstatere, at den lovgivningsmæssige og administrative praksis fuldt lever op til de krav, der er til medarbejderne.

Dette ses bl.a. af de foretagne opfølgninger på projektet, hvor en stigende andel deltager i aktiviteter og overgår til selvforsørgelse."

-

"Det kan oplyses, at man i Jobhusets Vejledningscenter har organiseret arbejdet således, at hvis man vurderer, at der i en kortere eller længere periode er behov for at yde en særlig indsats for specifikke målgrupper, etableres der særlige teams til at varetage opgaven.

Det kan fx være unge kriminelle, sent udviklede unge, flygtninge, indvandrere der har svært ved at få fodfæste på arbejdsmarkedet.

¬¬

-

Der spørges, om romaerne er tilknyttet andre kontorer/centre i den kommunale forvaltning.

Romaer har som øvrige borgere i Helsingør Kommune adgang til andre relevante afdelinger/forvaltninger.

-

[.

.

.

] Projektet er organiseret i Social- og Sundhedsforvaltningen, Jobhusets Vejledningscenter, som også behandler sager for andre kontanthjælpsmodtagere og revalidender i kommunen.

-

[.

.

.

] Der visiteres udelukkende på efternavn."

-

"Som det tidligere er oplyst, er det ud fra en samtale med den enkelte borger, at det afgøres, hvor den optimale indsats kan foregå.

Når det drejer sig om sager, hvor der skal iværksættes en beskæftigelsesfremmende foranstaltning, visiteres der ud fra efternavn til to rådgivere, som gennem en projektperiode har erhvervet stor specialviden om de nævnte borgere.

-

[.

.

.

] Helsingør Kommune har igennem årene erfaret, at det er vanskeligere for en kontanthjælpsmodtager med et roma efternavn at få tilbud om arbejde, end en kontanthjælpsmodtager med et dansk efternavn.

For at støtte gruppen bedst muligt i at få fodfæste på arbejdsmarkedet, har Helsingør Kommune valgt at afsætte ekstra personaleressourcer til denne opgave."

-

"Projektet Fælles Indsats blev iværksat i efteråret 2001, med det formål at styrke romaernes arbejdsmarkedsintegration, ved at sætte fokus på hele familiens samlede livssituation og særlige behov.

-

Det afgørende led i projektet har været, at sagsbehandlingen udgår fra et fast team bestående af to sagsbehandlere, der arbejder tæt sammen ud fra et fælles sagsansvar med tæt opfølgning og et udvidet rådgivningstilbud.

-

Med den helhedsorienterede indsats har Fælles Indsats søgt at bygge bro mellem romaernes særlige erfaringsverden og de krav, der kendetegner arbejdsmarkedet.

-

Indsats og arbejdsmetoder

-

Arbejdsmetoden bag Fælles Indsats viser sig at være udsædvanlig effektfuld (også set i forhold til tidligere indsatser) og har bidraget væsentligt til at styrke romaernes integration på arbejdsmarkedet.

-

I forløbet har sagsbehandlerne været tydelige i deres krav og forventninger til romaerne.

Romaerne er blevet mødt dér, hvor de er: i hjemmet, på sygehuset, i retssalen og i fængslet.

-

Sideløbende med arbejdsmarkedsperspektivet har sagsbehandlerne haft fokus på børnenes skolegang og fraværsfrekvens.

Målet har været at påvirke familiernes strategi i forhold til brugen af uddannelsessystemet for derved at sikre den næste generation et bedre fodfæste på arbejdsmarkedet.

-

At meget af sagsbehandlingen har foregået udenfor kontoret har gjort det lettere for sagsbehandlerne at skabe sig et mere fuldstændigt billede af familiens samlede ressourcer, og har gjort det lettere for sagsbehandlerne at stimulere de udviklingsmuligheder, der samlet set ligger i familien.

-

Fordele

-

En projektorganisering, hvor der er på forhånd er opstillet klare mål, gør det ulige meget lettere at skabe synlige resultater.

Samtidig skabes der rum for metodeudvikling og videnopsamling.

-

Den målrettede indsats kan aflæses i

-

1. en mere faglig og kvalificeret tilgang til arbejdet med borgere med særlige behov, og

-

2. en øget arbejdsglæde blandt medarbejderne.

-

Ulemper

-

En specialisering i forhold til en bestemt målgruppe, der ydermere er afgrænset til at tilhøre en bestemt etnisk gruppe, kan indebære en risiko for

-

at den enkelte borger føler sig stigmatiseret og udsat for en diskriminerende behandling, og

-

at den professionelle tilgang til det sociale arbejde skrider i forhold til samfundet i øvrigt.

-

Midlet som projekt Fælles Indsats har benyttet sig af, (og som er med til at vedligeholde balancerne, så den ikke tipper over i ulemper), er først og fremmest professionel supervision og tilknytning til et fagligt udviklende miljø både i den ordinære drift og gennem erfaringsudveksling med andre aktører på landsplan.

-

Projektets fremtid

-

Ledergruppen i Jobhuset har besluttet at videreføre og udbrede projekterfaringerne, indenfor den almindelige drifts rammer.

Den videre proces tager udgangspunkt i projektets gode resultater og anbefalinger i slutevalueringen [.

.

.

]"