Udtalelse afgivet af Indenrigs og Sundhedsministeriet om afslag på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2

Udtalelse afgivet afIndenrigs og Sundhedsministeriet om afslag på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2

Resumé

Resume af Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 14. april 2003.

8.

Andre udtalelser og afgørelser

Om afslag på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2

Generelt udtalt, at enhver med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, efter offentlighedslovens § 4, stk. 1 kan forlange aktindsigt i dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling i forbindelse med dennes virksomhed.

Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om forretningsforhold, for så vidt disse er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

Endvidere udtalt, at bestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, kun er anvendelig, hvis indrømmelse af aktindsigt efter en konkret afvejning må antages at indebære en nærliggende risiko for, at der – typisk af konkurrencegrunde - påføres den pågældende person eller virksomhed skade, navnlig et økonomisk tab af væsentlig betydning.

For at godtgøre, at der er grundlag for at anvende undtagelsesbestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, vil det være nødvendigt at foretage en konkretisering af, hvilke økonomiske skadevirkninger for den person eller virksomhed, oplysningerne angår, der er tale om, og det skal fremgå, hvorledes det økonomiske tab vil eller kan indtræde som en følgevirkning af, at begæringen om aktindsigt imødekommes.

Hensynet til den pågældende virksomheds drifts- eller forretningsforhold skal således i den enkelte sag være konkretiseret og underbygget, og det skal være undersøgt, hvilke skadevirkninger der vil være forbundet med at give aktindsigt.

Det er ikke tilstrækkeligt blot at henvise til undtagelsesbestemmelsens ordlyd eller generelt at henvise til konkurrencemæssige grunde eller tilsvarende abstrakte angivelser af beskyttelsesbehovet.

Den konkrete stillingtagen vil normalt forudsætte, at den virksomhed, oplysningen vedrører, bliver hørt.

Det er dog ikke tilstrækkeligt til at undtage oplysninger, at virksomheden udtaler sig imod en udlevering.

Det kræves, at der er sandsynliggjort en tilstrækkelig skadesrisiko.

Når der er indhentet en udtalelse fra den, hvis interesse kan være til hinder for, at begæringen om aktindsigt imødekommes, skal udtalelsen indgå som et blandt flere momenter i myndighedens konkrete vurdering af, hvorvidt oplysningerne kan undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 12.

I den foreliggende konkrete sag, der vedrørte en amtskommunes afslag på anmodning om aktindsigt i forretningsmæssige aftaler mellem et forsorgshjem og de firmaer, der fik udført arbejdsopgaver på hjemmet, blev afslag givet alene med henvisning til, at de rekvisitioner og fakturaer, der lå til grund for aftalerne, indeholdt forretningshemmeligheder for de pågældende firmaer.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt ikke på det foreliggende grundlag, at dokumenterne indeholdt oplysninger, som efter en konkret vurdering kunne begrunde et afslag på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

Ministeriet bemærkede i den forbindelse, at offentliggørelse af oplysninger om, at en bestemt virksomhed entrerer med forsorgshjemmet, samt offentliggørelse af oplysninger om, hvilke ordrer virksomheden har afgivet til forsorgshjemmet og prisen herfor, ikke i sig selv skabte en formodning for, at virksomhedens konkurrenceevne ville lide skade og dermed påføre virksomheden et økonomisk tab af væsentlig betydning.

Endvidere fandt ministeriet, at amtskommunens angivelse af de hensyn, der begrundede afslaget på aktindsigt i rekvisitionerne og fakturaerne, var generelt formuleret.

Det var således ikke konkretiseret, hvorledes det økonomiske tab for virksomhederne ville eller kunne indtræde som følgevirkning af, at der meddeltes aktindsigt, samt at denne økonomiske skadevirkning ville være af væsentlig betydning for de pågældende virksomheder.

Herudover fandt ministeriet, at amtskommunen i forbindelse med meddelelse af afslag på aktindsigt burde have taget stilling til, hvorvidt der var oplysninger i de pågældende dokumenter, som ikke var omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, og som den pågældende derfor burde have været gjort bekendt med, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 2.

Endvidere udtalt, at et afslag på aktindsigt er en afgørelse efter forvaltnings-loven.

Afslaget skal således ifølge forvaltningslovens § 22 være ledsaget af en begrundelse.

Begrundelsen skal indeholde en henvisning til de regler i offentlighedsloven, der i den pågældende sag giver hjemmel til at begrænse retten til aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt.

I det omfang afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1, 2. pkt.

Ministeriet fandt ikke, at amtskommunens afslag på aktindsigt opfyldte kravene til begrundelse i forvaltningslovens § 24.

Ministeriet lagde herved bl.a. vægt på, at amtskommunens begrundelse ikke indeholdt en henvisning til de regler i offentlighedsloven, der gav hjemmel til at begrænse retten til aktindsigt.

(Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 14. april 2003 til en amtskommune – 2.k.kt.j.nr. 2003-2220/042-1)

Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 14. april 2003 til en borger.

Ved brev med bilag modtaget i Indenrigs- og Sundhedsministeriet den 2. oktober 2002 har De klaget over, at Fyns Amtskommune ved e-mail af 26. august 2002 har meddelt Dem afslag på aktindsigt i forsorgshjemmet St.

Dannesbos forretningsmæssige aftaler med de firmaer, som institutionen samarbejder med.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har nu afsluttet behandlingen af sagen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder ikke, at Fyns Amtskommune har været berettiget til at meddele afslag på Deres anmodning om aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

Endvidere finder Indenrigs- og Sundhedsministeriet, at Fyns Amtskommune i forbindelse med meddelelsen af afslag på aktindsigt burde have taget stilling til, hvorvidt der var oplysninger i de pågældende dokumenter, som ikke var omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, og som De derfor burde være gjort bekendt med, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 2.

Endelig finder Indenrigs- og Sundhedsministeriet, at Fyns Amtskommunes afslag på meddelelse af aktindsigt ikke opfylder kravene til begrundelse i forvaltningslovens § 24.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har ved kopi af dette brev underrettet Fyns Amtskommune om ministeriets retsopfattelse og har anmodet amtskommunen om at genoptage behandlingen af sagen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har samtidig anmodet om underretning om, hvad der videre sker i sagen.

Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse

Sagens baggrund

Ved e-mail af 16. august 2002 til Fyns Amtskommune anmodede De om aktindsigt i forsorgshjemmet St.

Dannesbos forretningsmæssige aftaler med de firmaer, som institutionen samarbejder med.

Ved e-mail af 26. august 2002 meddelte Fyns Amtskommune Dem afslag på Deres anmodning om aktindsigt og anførte i den forbindelse bl.a. følgende

”Det skal hermed oplyses, at det ikke er muligt at give den ønskede aktindsigt i forretningsmæssige aftaler mellem Forsorgshjemmet St.

Dannesbo og firmaer, der får udført arbejdsopgaver på forsorgshjemmet, idet der ikke ligger skriftlige kontrakter til grund for samarbejder mellem forsorgshjemmet og de pågældende firmaer.

Arbejdet udføres på baggrund af rekvisitioner fra de pågældende firmaer til St.

Dannesbo, der efter levering fremsender en faktura.

Disse papirer indeholder oplysninger om erhvervshemmeligheder for det enkelte firma og er derfor undtaget for reglerne om aktindsigt.”

Ved brev med bilag modtaget i Indenrigs- og Sundhedsministeriet den 2. oktober 2002 klagede De over denne afgørelse.

Ved brev af 15. oktober 2002 anmodede Indenrigs- og Sundhedsministeriet Fyns Amtskommune om en udtalelse i sagen.

Ved brev af 24. februar 2003 til Indenrigs- og Sundhedsministeriet har Fyns Amtskommune afgivet en udtalelse i sagen, og har i den forbindelse bl.a. anført følgende

”Det kan oplyses, at der ikke foreligger skriftlige kontrakter til grund for samarbejdet mellem forsorgshjemmet St.

Dannesbo og firmaer, der får udført arbejdsopgaver på forsorgshjemmet.

Det har derfor ikke været muligt at give den ønskede aktindsigt i forretningsmæssige aftaler.

Det kan endvidere oplyses, at arbejdet udføres på baggrund af rekvisitioner fra de pågældende firmaer til St.

Dannesbo.

Efter levering fremsender St.

Dannesbo en faktura for det udførte arbejde.

Det er Fyns Amts opfattelse, at disse dokumenter indeholder oplysninger undtaget fra aktindsigt efter reglerne i § 12, stk. 1, nr. 2, hvorfor anmodningen ikke har kunnet imødekommes.

Kopi af A´s anmodning om aktindsigt og Fyns Amts svar vedlægges sammen med kopier af rekvisitioner og fakturaer fra 2002 til Deres orientering.”

Indenrigs- og Sundhedsministeriet udtalelse

Det tilsyn, som Indenrigs- og Sundhedsministeriet fører med amtskommunerne, er et retligt tilsyn.

Tilsynet omfatter kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001 som senest ændret ved lov nr. 1089 af 17. december 2002).

Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan således ikke tage stilling til, om amtskommunens dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige, eller til spørgsmålet vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

1.

Aktindsigt i forsorgshjemmet St.

Dannesbos forretningsmæssige aftaler med de firmaer, som institutionen samarbejder med

Efter § 4, stk. 1, i offentlighedsloven (lov nr. 572 af 19. december 1985 som senest ændret ved lov nr. 429 af 31. maj 2000) kan enhver med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7 – 14, forlange at blive gjort bekendt med de dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.

Fyns Amtskommune har i udtalelsen til Indenrigs- og Sundhedsministeriet henvist til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, som begrundelse for at meddele Dem afslag på Deres anmodning om aktindsigt.

Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, har følgende ordlyd

” § 12.

Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold,

2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.

Stk. 2.

Omfattes kun en del af et dokument af bestemmelsen i stk. 1, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.”

I lovbemærkningerne til bestemmelsen er der bl.a. anført følgende (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, spalte 227)

”Bestemmelsen… er enslydende med den gældende lovs § 2, stk. 1, nr. 2, dog således at der efter ”drifts- eller forretningsforhold” er tilføjet ”eller lignende”.

Den gældende retstilstand forudsættes således videreført, og kravet om, at hemmeligholdelse skal være af væsentlig økonomisk betydning, opretholdes.”

Om § 2, stk. 1, nr. 2, i offentlighedsloven af 1970 er videre i betænkning nr. 857/1978 (side 254) bl.a. anført følgende

”En betingelse for, at undtagelsesadgangen efter den nævnte bestemmelse kan bringes i anvendelse, er ikke blot, at de oplysninger, som der er spørgsmål om at undtage, indholdsmæssigt vedrører ”tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller drifts- eller forretningsforhold”, men også at hemmeligholdelse er ”af væsentlig økonomisk betydning” for den person eller virksomhed, oplysningerne vedrører.

Dette sidste element forudsætter en konkret afvejning af risikoen for skadevirkninger ved oplysningernes offentliggørelse.

Rækkevidden af kravene såvel til oplysningernes beskaffenhed som til omfanget af de forventede økonomiske skadevirkninger i tilfælde af deres offentliggørelse synes ikke at have været genstand for mere principielle overvejelser i praksis.

I den i FOB 1975 side 124 refererede sag vedrørende bestemmelsens anvendelse i sager om meddelelse af støtte til filmprojekter udtalte Justitsministeriet dog med henvisning til forarbejderne mere almindeligt, at bestemmelsen formentlig kun er anvendelig, hvis indrømmelsen af aktindsigt efter et konkret skøn må antages at indebære en nærliggende risiko for, at der – typisk af konkurrencemæssige grunde – påføres den pågældende person eller virksomhed skade, navnlig et økonomisk tab, af nogen betydning.

Ombudsmanden gav udtryk for tilslutning hertil.”

I betænkningen er vedrørende væsentlighedsvurderingen efter § 2, stk. 1, nr. 2, og § 2, stk. 2, i offentlighedsloven af 1970 bl.a. anført følgende (side 263)

”Som det nærmere fremgår af fremstillingen ovenfor…, forudsætter undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 2, stk. 2, at adgangen til aktindsigt kun kan begrænses, såfremt det er nødvendigt til beskyttelse af ”væsentlige” hensyn til de interesser, der er angivet i de enkelte klausuler.

Endvidere er det efter undtagelsesadgangen i § 2, stk. 1, nr. 2, en betingelse for, at oplysninger om ”tekniske indretninger eller drifts- eller forretningsforhold” kan undtages, at hemmeligholdelse er ”af væsentlig økonomisk betydning” for den person eller virksomhed, oplysningerne vedrører.

I de tilfælde, hvor undtagelsesadgangen beror på en væsentlighedsvurdering, opstår spørgsmålet om, hvorvidt der kan opstilles almindelige retningslinier for skønsudøvelsen.

Indledningsvis bemærkes, at den i bestemmelserne forudsatte interesseafvejning på grundlag af et væsentlighedskriterium indebærer, at der skal foretages et konkret skøn i hvert enkelt tilfælde, og der må herunder også foretages en konkret vurdering for hvert enkelt dokument for sig, jfr. herved lovens § 2, stk. 3, og nedenfor… At adgangen til aktindsigt kun kan begrænses af hensyn til væsentlige interesser, må endvidere antages at indebære, at begæringer om at få oplysninger kun kan afslås, såfremt der er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning…”

Bestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, er således kun anvendelig, hvis indrømmelse af aktindsigt efter en konkret afvejning må antages at indebære en nærliggende risiko for, at der - typisk af konkurrencegrunde - påføres den pågældende person eller virksomhed skade, navnlig et økonomisk tab af væsentlig betydning.

For at godtgøre, at der er grundlag for at anvende undtagelsesbestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, vil det være nødvendigt at foretage en konkretisering af, hvilke økonomiske skadevirkninger for den person eller virksomhed, oplysningerne angår, der er tale om, og det skal fremgå, hvorledes det økonomiske tab vil eller kan indtræde som en følgevirkning af, at begæringen om aktindsigt imødekommes.

Hensynet til den pågældende virksomheds drifts- eller forretningsforhold skal således i den enkelte sag være konkretiseret og underbygget, og det skal være undersøgt, hvilke skadevirkninger der vil være forbundet med at give aktindsigt.

Det er ikke tilstrækkeligt blot at henvise til undtagelsesbestemmelsens ordlyd eller generelt at henvise til konkurrencemæssige grunde eller tilsvarende abstrakte angivelser af beskyttelsesbehovet.

Den konkrete stillingtagen vil normalt forudsætte, at den virksomhed, oplysningen vedrører, bliver hørt.

Det er dog ikke tilstrækkeligt til at undtage oplysninger, at virksomheden udtaler sig imod en udlevering.

Det kræves, at der er sandsynliggjort en tilstrækkelig skadesrisiko.

Der henvises til pkt. 42 i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen.

Når der er indhentet en udtalelse fra den, hvis interesse kan være til hinder for, at begæringen om aktindsigt imødekommes, skal udtalelsen indgå som et blandt flere momenter i myndighedens konkrete vurdering af, hvorvidt oplysningerne kan undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 12.

Der henvises til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret 1994, s. 285 f, og John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 1998, s. 225 ff.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har gennemgået de af Fyns Amtskommune fremsendte rekvisitioner og fakturaer og finder ikke på det foreliggende grundlag, at dokumenterne indeholder oplysninger, som efter en konkret vurdering kan begrunde et afslag på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2,

Ministeriet skal i den forbindelse bemærke, at offentliggørelse af oplysninger om, at en bestemt virksomhed entrerer med St.

Dannesbo, samt offentliggørelse af oplysninger om, hvilke ordrer virksomheden har afgivet til St.

Dannesbo og prisen herfor, ikke i sig selv skaber en formodning for, at virksomhedens konkurrenceevne vil lide skade og dermed påføre virksomheden et økonomisk tab af væsentlig betydning.

Endvidere finder ministeriet, at Fyns Amtskommunes angivelse af de hensyn, der har begrundet afslaget på aktindsigt i rekvisitionerne og fakturaerne, er generelt formuleret.

Det er således ikke konkretiseret, hvorledes det økonomiske tab for virksomhederne vil eller kan indtræde som følgevirkning af, at der meddeles aktindsigt, samt at denne økonomiske skadevirkning vil være af væsentlig betydning for de pågældende virksomheder.

Herudover finder Indenrigs- og Sundhedsministeriet, at Fyns Amtskommune i forbindelse med meddelelsen af afslag på aktindsigt burde have taget stilling til, hvorvidt der var oplysninger i de pågældende dokumenter, som ikke var omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, og som De derfor burde være gjort bekendt med, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 2.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har underrettet Fyns Amtskommune om ministeriets retsopfattelse.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har samtidig anmodet amtskommunen om at genoptage behandlingen af sagen samt om underretning om, hvad der videre sker i sagen.

2.

Krav til begrundelsen ved afslag på aktindsigt

Adgangen til aktindsigt efter § 4 i offentlighedsloven omfatter som udgangspunkt alle dokumenter, der er undergivet administrativ sagsbehandling, og er alene begrænset af de undtagelser, der følger af lovens §§ 7-14.

Et afslag på aktindsigt er en afgørelse efter forvaltningsloven.

Afslaget skal således ifølge forvaltningslovens § 22 være ledsaget af en begrundelse.

Begrundelsen skal indeholde en henvisning til de regler i offentlighedsloven, der i den pågældende sag giver hjemmel til at begrænse retten til aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt.

I det omfang afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1, 2. pkt.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder ikke, at Fyns Amtskommunes afslag på meddelelse af aktindsigt af 26. august 2002, opfylder kravene til begrundelse i forvaltningslovens § 24.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet lægger herved bl.a. vægt på, at Fyns Amtskommunes begrundelse ikke indeholder en henvisning til de regler i offentlighedsloven, der giver hjemmel til at begrænse retten til aktindsigt.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har underrettet Fyns Amtskommune om ministeriets retsopfattelse.

Med venlig hilsen

Christina Ekmann