Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om lovligheden af en kommunes engagement i opførelsen af et uddannelseshus med henblik på udlejning til en række uddannelsesinstitutioner for videregående uddannelser (Y20032015458) | DK

UDT#LOKDOK23 2003 20154 Valid

Art. 1 Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om lovligheden af en kommunes engagement i opførelsen af et uddannelseshus med henblik på udlejning til en række uddannelsesinstitutioner for videregående uddannelser Open official source

Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om lovligheden af en kommunes engagement i opførelsen af et uddannelseshus med henblik på udlejning til en række uddannelsesinstitutioner for videregående uddannelser

UDT#LOKDOK23 2003 20154 Valid

Resumé Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om lovligheden af en kommunes engagement i opførelsen af et uddannelseshus med henblik på udlejning til en række uddannelsesinstitutioner for videregående uddannelser Open official source

Resumé

Indenrigs- og Sundhedsministeriet

3.

DE KOMMUNALE OPGAVER (KOMMUNALFULDMAGTEN)

Om lovligheden af en kommunes engagement i opførelsen af et uddannelseshus med henblik på udlejning til en række uddannelsesinstitutioner for videregående uddannelser

I en sag vedrørende en kommunes engagement i opførelsen af en bygning (uddannelseshus) med henblik på udlejning til en række uddannelsesinstitutioner udtalt, at det er nødvendigt at vurdere lovligheden heraf i forhold til hver enkelt uddannelsesinstitution, som skal anvende bygningen.

På den baggrund tog Indenrigs- og Sundhedsministeriet stilling til, om kommunen lovligt kunne opføre uddannelseshuset med henblik på udlejning til et handelsgymnasium, et pædagogseminarium, som var et statsgodkendt privat seminarium, og en sygeplejeskole.

A) Handelsgymnasium

Generelt udtalt, at spørgsmålet om, hvorvidt kommuner kan yde anlægstilskud til erhvervsskoler, er reguleret i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse.

Lovens § 16 indebærer bl.a., at kommuner kan yde anlægstilskud i form af en grund eller bygning til institutioner for erhvervsrettet uddannelse.

Under henvisning hertil var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kommuner tillige kan opføre lokaler med henblik på udlejning til institutioner for erhvervsrettet uddannelse, herunder et handelsgymnasium.

Det var en betingelse, at kommunen ikke gennem fastsættelse af lejens størrelse indirekte ydede driftstilskud til handelsgymnasiet, idet § 16 i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse udelukker, at der gennem fastsættelse af lejens størrelse indirekte ydes driftstilskud til et handelsgymnasium.

Under hensyn til, at en kommune som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel må drive erhvervsvirksomhed, herunder udlejningsvirksomhed, var det en yderligere betingelse, at kommunen ikke opkrævede større beløb af handelsgymnasiet end nødvendigt til dækning af omkostningerne – dvs. ikke udlejer med henblik på fortjeneste.

B) Pædagogseminarium

Generelt udtalt, at spørgsmålet om, hvorvidt en kommune kan yde anlægstilskud til private seminarier, ikke er reguleret i den skrevne lovgivning.

Dette spørgsmål må derfor afgøres efter de almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse – de såkaldte kommunalfuldmagtsregler.

En kommune kan efter disse grundsætninger som udgangspunkt kun gennemføre foranstaltninger, der er begrundet i almene interesser hos kommunens egne borgere (det såkaldte lokalitetsprincip).

Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger eller yde støtte til foranstaltninger, som udelukkende eller i det væsentligste er af interesse for borgere i andre kommuner, i amter eller i landet som sådant.

De opgaver, som kommuner efter lovgivningen skal varetage i forbindelse med uddannelse af pædagoger, og det behov, som kommuner har for at ansætte pædagoger med henblik på at varetage kommunernes lovpligtige opgaver i især folkeskolen, indebærer, at kommuner har en almindelig interesse i pædagogseminarier, herunder også statsgodkendte private seminarier.

Det må dog på baggrund af lokalitetsprincippet antages, at en kommunes adgang til at yde anlægstilskud til et statsgodkendt privat seminarium forudsætter, at der i øvrigt foreligger en særlig interesse for kommunen i det pågældende seminarium.

En sådan særlig interesse anses bl.a. at foreligge, hvor institutionen først og fremmest tænkes anvendt af kommunens egne borgere.

Kommunens interesse i en hensigtsmæssig placering af seminariet, herunder eksempelvis kommunens ønske om at få seminariet placeret i samme bygning som andre uddannelsesinstitutioner, kan endvidere tale for, at kommunen lovligt kan yde et anlægstilskud til det pågældende seminarium.

I den samlede afvejning af hensyn bør der ligeledes indgå, om det kommunale tilskud står i et passende forhold til den kommunale interesse i seminariet.

Det kan ikke på forhånd mere præcist fastlægges, hvor stort det kommunale engagement kan være i forhold til de samlede udgifter, og der må derfor foretages en konkret afvejning i det enkelte tilfælde.

En kommune vil således lovligt kunne yde anlægstilskud til et privat seminarium, såfremt den har en særlig kommunal interesse heri.

Efter ministeriets opfattelse må det indebære, at en kommune tillige kan opføre en bygning med henblik på udlejning til det pågældende seminarium, såfremt kommunen har en særlig kommunal interesse heri.

Under hensyn til, at en kommune som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel må drive erhvervsvirksomhed, herunder udlejningsvirksomhed, er det imidlertid en betingelse, at kommunen ikke opkræver større beløb af seminariet end nødvendigt til dækning af omkostningerne – dvs. ikke udlejer med henblik på fortjeneste.

I den konkrete sag var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at der forelå en særlig kommunal interesse, der kunne begrunde, at kommunen ville kunne yde et anlægstilskud til det pågældende pædagogseminarium.

Ministeriet lagde i den forbindelse vægt på det oplyste om, at uddannelsesniveauet i den nordlige del af det amt, hvor kommunen lå, var lavere end gennemsnittet for amtet som helhed, at mulighederne for at frekventere videregående uddannelser i den nordlige del af amtet var begrænsede, samt at der var behov for at give de eksisterende uddannelser i området plads og mulighed for at give de studerende bedre rammer.

Ministeriet lagde endvidere vægt på, at kommunen havde en særlig interesse i, at der blev etableret en afdeling af pædagogseminariet i kommunen, idet der tidligere var mangel på uddannede pædagoger med den konsekvens, at det gentagne gange havde været nødvendigt at ansætte ikke-uddannet personale i stedet for.

Endelig lagde ministeriet vægt på, at seminariet i udstrakt grad blev anvendt af kommunen i forbindelse med efter- og videreuddannelse inden for børne- og ungeområdet, samt at en stor del af seminariets elever i øvrigt kom fra kommunen.

Det indebar efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kommunen endvidere lovligt med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne ville kunne opføre lokaler i det planlagte uddannelseshus med henblik på efterfølgende udlejning til pædagogseminariet.

C) Sygeplejeskole

I den konkrete sag var der tale om, at amtskommunen skulle yde et anlægstilskud til opførelsen af uddannelseshuset, der svarede til anlægsudgiften til den del af projektet, der vedrørte sygeplejeskolen.

Der var således ikke tale om, at kommunen ydede anlægstilskud til sygeplejeskolen, uanset at kommunen skulle stå som ejer af den del af uddannelseshuset, der efter lejeaftale mellem kommunen og amtskommunen skulle anvendes af sygeplejeskolen.

Generelt udtalt, at såfremt en kommune yder tilskud til en institution, der tillige varetager aktiviteter, som kommunen ikke kan støtte, er det efter kommunalfuldmagtsreglerne en betingelse for lovligheden af støtten, at kommunen sikrer sig, at denne alene går til de aktiviteter, som kommunen kan støtte.

Såfremt institutionen alene varetager kommunale og amtskommunale opgaver, er der dog ikke grundlag for at antage, at et kommunalt anlægstilskud er ulovligt, såfremt der består et rimeligt forhold mellem det kommunale anlægstilskuds andel af de samlede anlægsudgifter og de kommunale opgavers andel af institutionens samlede opgaver.

Det samme gælder for et amtskommunalt tilskud.

I den konkrete sag var det ministeriets opfattelse, at kommunen lovligt kunne engagere sig i etablering af uddannelseshuset, idet der bestod et rimeligt forhold mellem det kommunale engagement og kommunens andel af uddannelseshuset.

(Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 4. februar 2003 til en kommune – Stabsenheden, j.nr. 2003-21122/787-1)

UDT#LOKDOK23 2003 20154 Valid

Thisted Byråd Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om lovligheden af en kommunes engagement i opførelsen af et uddannelseshus med henblik på udlejning til en række uddannelsesinstitutioner for videregående uddannelser Open official source

Thisted Byråd

Asylgade 30

7700 Thisted

Ved brev af 24. oktober 2002 har Thisted Byråd klaget over Tilsynsrådet for Viborg Amts udtalelse af 26. august 2002 angående lovligheden af Thisted Kommunes engagement i opførelsen af et uddannelseshus.

Byrådet har i sin henvendelse navnlig oplyst, at uddannelsesniveauet i Viborg Amt er under landsgennemsnittet, og at det er nødvendigt at hæve uddannelsesniveauet, hvis fremtidens muligheder med hensyn til beskæftigelse og indkomstniveau skal holdes åbne.

Byrådet har endvidere oplyst, at det er et enigt byråd, der står bag projektet.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har nu afsluttet behandlingen af sagen.

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Thisted Kommune lovligt kan opføre det planlagte uddannelseshus under visse nærmere betingelser.

Her følger først en gennemgang af sagens baggrund og derefter en nærmere begrundelse for Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse.

UDT#LOKDOK23 2003 20154 Valid

Sagens baggrund: Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om lovligheden af en kommunes engagement i opførelsen af et uddannelseshus med henblik på udlejning til en række uddannelsesinstitutioner for videregående uddannelser Open official source

Sagens baggrund

Det fremgår, at Tilsynsrådet for Viborg Amt på baggrund af en artikel i Thisted Dagblad den 7. marts 2001 ved brev af 22. marts 2001 anmodede Thisted Byråd om en redegørelse for indholdet af byrådets beslutning af 6. marts 2001 om at bygge et uddannelseshus for videregående uddannelser, og om de overvejelser byrådet havde gjort sig om lovligheden af kommunens engagement i et sådant uddannelseshus.

Ved brev af 9. maj 2001 med bilag til Tilsynsrådet for Viborg Amt har Thisted Byråd bl.a. oplyst, at der er tale om en principbeslutning, som skal danne grundlag for det videre arbejde med sagen.

Som baggrund for Thisted Kommunes deltagelse i projektet har kommunen henvist til, at uddannelsesniveauet i Viborg Amt er forholdsvis lavt, og at uddannelsesniveauet i den nordlige del af amtet er lavere end gennemsnittet i amtet som helhed.

På den baggrund blev det på et møde mellem Viborg Amtskommune og de fire nordlige kommuner i amtet og repræsentanter fra uddannelsesinstitutionerne i området, herunder Thisted Sygeplejeskole, Nordvestjysk Handelsgymnasium og Jydsk Pædagog Seminarium, i 1999 besluttet, at der skulle arbejdes for at få etableret bedre muligheder for videregående uddannelser i den nordlige del af Viborg Amt.

Ved samme lejlighed blev der nedsat et uddannelsesråd for området (Uddannelsesråd Thy-Mors).

En arbejdsgruppe under uddannelsesrådet har udarbejdet et forslag til etablering af et uddannelseshus i Thisted, der efter planen skal opføres i umiddelbar nærhed af Nordvestjysk Handelsgymnasium.

De uddannelsesinstitutioner, der påtænkes placeret/samlet i uddannelseshuset, er Thisted Sygeplejeskole, Jydsk Pædagog Seminarium samt Nordvestjysk Handelsgymnasium, der efter planen skal tilbyde korte videregående uddannelser.

Formålet med projektet er at bevare og udvikle de eksisterende videregående uddannelser samt tiltrække og udvikle andre videregående uddannelser.

Det fremgår af sagen, at Thisted Kommune skal opføre og eje bygningen under forudsætning af, at der kan indgås længerevarende, uopsigelige lejeaftaler med husets brugere.

De samlede anlægsudgifter er anslået til knap 43 mio. kr., og anlægsudgifterne vedrørende byggeriets 1. etape, hvor de nævnte uddannelsesinstitutioner og fællesfunktioner tænkes opført, er budgetteret til 26,8 mio. kr.

Beløbet påregnes finansieret med 22,8 mio. kr. af Thisted Kommune og 4 mio. kr. af Viborg Amtskommune.

Af Thisted Kommunes udgift på 22,8 mio. kr. påregnes 18,8 mio. kr. forrentet gennem lejeindtægten.

Thisted Kommune ønsker således at yde et tilskud på 15 pct. af anlægssummen svarende til 4 mio. kr. under forudsætning af, at der ydes mindst et tilsvarende tilskud fra Viborg Amtskommune.

Det er derudover planen, at nye videregående uddannelser med relevans for regionen bliver etableret i byggeriets 2. etape.

Der er dog i materialet ikke nærmere redegjort for disse uddannelser.

Endelig har Thisted Kommune oplyst, at opførelsen af uddannelseshuset vil medføre, at andre bygninger i Thisted Kommune bliver gjort ledige, herunder de bygninger, som via lejeaftale mellem Viborg Amtskommune og kommunen anvendes af social- og sundhedsuddannelserne.

Det indebærer, at kommunen vil kunne disponere over disse lokaler og derved undgå investeringer i alternative anskaffelser.

Uddannelseshuset skal efter planen bl.a. indeholde undervisningslokaler, værksteder til klinisk sygeplejeøvelser, gruppe- og konferencerum, bibliotek med studiepladser m.m.

Endvidere vil der også være uddannelsesaktiviteter, herunder efteruddannelse, som er målrettet til kommunalt ansat personale.

Endelig skal uddannelseshuset rumme en række fælles faciliteter, f.eks. kantine, auditorium og mødelokaler.

I den forbindelse har Thisted Kommune ved telefax af 29. januar 2002 til Indenrigs- og Sundhedsministeriet fremsendt oversigt over fordeling af uddannelseshuset på institutionerne.

Det fremgår heraf, at de samlede arealer vil være på 4.317 m2, herunder fællesarealer på 1.275 m2, og at Thisted Sygeplejeskole vil anvende institutionsarealer på 541 m2, seminariet 1.055 m2 og handelsgymnasiet 455 m2.

Ved brev af 26. juni 2001 har Tilsynsrådet for Viborg Amt anmodet Undervisningsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt der i de love, som henhører under Undervisningsministeriet, er hjemmel til – eller noget til hinder for – at Thisted Kommune opfører et uddannelseshus med henblik på udleje af husets lokaler til de omhandlede institutioner.

Undervisningsministeriet har i brev af 2. august 2001 til Tilsynsrådet for Viborg Amt bl.a. oplyst følgende

”… For så vidt angår seminariet og erhvervsskolen (handelsgymnasiet), er Undervisningsministeriets lovgivning ikke til hinder for, at de pågældende institutioner skaffer sig bygningskapacitet ved at leje sig ind i en bygning, der opføres og ejes af en kommune.

Begge institutioner modtager fra staten tilskud til kapitaludgifter (erhvervelse og opretholdelse af lokaler, bygninger og arealer) i form af et såkaldt bygningstaxameter , og det er de respektive bestyrelsers ansvar at sikre institutionernes bygningskapacitet.

Hvad angår et evt. indirekte kommunalt tilskud til nedsættelse af lejen via den påtænkte finansiering af byggeriet, indeholder selvejeloven [lov om Centre for Videregående Uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelse m.v.] alene positiv hjemmel til statstilskud, men det er som udgangspunkt en helt naturlig del af bevillingssystemet for institutioner under Undervisningsministeriet, at institutionerne kan supplere det ordinære statstilskud med andre indtægter, f.eks. hidrørende fra gaver, andre private eller (naturligvis under forudsætning af den fornødne materielle hjemmel) offentlige tilskud, indtægtsdækket virksomhed m.v., og på denne måde øge deres dispositionsfrihed og økonomiske fleksibilitet.

Som tilsynsrådet selv peger på, indeholder erhvervsskoleloven dog ud over hjemler til statstilskud en udtrykkelig bestemmelse (i § 12 b) om kommunale tilskud, hvorefter en kommune kan yde tilskud til erhvervsskolers anlægsudgifter, men ikke til driftsudgifter.

I bemærkningerne til bestemmelsen fra lovforslag nr. L 159 (Folketinget 1993-94) hed det

”Forslaget til den nye bestemmelse i § 12 b om at kommuner og amtskommuner kan yde støtte til erhvervsskolers etablering og udbygning, men ikke til driftsudgifterne er ny, men er overensstemmende med praksis, dog med den ændring, at kommunal långivning efter bestemmelsen er udelukket.

Bestemmelsen er ikke til hinder for at gaver kan gives på anden måde end penge, f.eks. i form af en grund eller bygning.” Bestemmelsen udelukker, at der gennem fastsættelse af lejens størrelse indirekte ydes driftstilskud til Nordvestjysk Handelsgymnasium.

Når der bortses fra erhvervsskolelovens § 12 b, må det afhænge af den kommunalretlige lovgivning, grundsætninger om kommunalfuldmagten m.v., hvorvidt kommunen i øvrigt har materiel hjemmel til at opføre det planlagte ”uddannelseshus” samt i den forbindelse yde et delvist tilskud til institutionerne. … ”

Ved brev af 12. oktober 2001 har Tilsynsrådet for Viborg Amt anmodet Undervisningsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt der i de love, som henhører under Undervisningsministeriet, er hjemmel til – eller noget til hinder for – at en kommune helt eller delvist kan stille skolekapacitet til rådighed for sygeplejeskoler og dermed finansiere etableringsomkostninger for sådanne skoler.

Undervisningsministeriet har i brev af 25. oktober 2001 til Tilsynsrådet for Viborg Amt bl.a. udtalt følgende

”… Sosu-loven [lov om grundlæggende social- og sundhedsuddannelser m.v.] fastslår alene, at amtskommunerne har pligt til at stille skolekapacitet til rådighed for ”de kommunale videregående social- og sundhedsuddannelser” (bl.a. sygeplejerskeuddannelse).

Loven udtaler omvendt ikke, at en primærkommune kan stille sådan skolekapacitet til rådighed eller i øvrigt deltage i finansieringen heraf.

…

Det fremgår ikke hverken af sosu-loven eller dennes forarbejder, at en (primær)kommune skulle være udelukket fra at deltage i finansieringen af opførelsen af lokaler for en sygeplejeskole.

Undervisningsministeriet skal pege på, at primærkommunerne i henhold til sosu-loven skal samarbejde med amtskommunen om at stille de fornødne praktikpladser til rådighed for de studerende.

Det bemærkes, at den pågældende sosu-lov ophæves pr. 1. januar 2002, jf. § 41, stk. 2, i lov nr. 343 af 16. maj 2001 om grundlæggende social- og sundhedsuddannelser.

Denne ”nye” sosu-lov omfatter ikke bestemmelser om de kommunale videregående social- og sundhedsuddannelser, men indeholder i § 41, stk. 3, bemyndigelse for undervisningsministeren til at fastsætte regler om, i hvilket omfang de hidtidige bestemmelser om de videregående social- og sundhedsuddannelser i den ”gamle” sosu-lov, fortsat finder anvendelse.

Det er ministeriets hensigt, at bl.a. bestemmelserne om amtskommuners pligt til at stille skolekapacitet til rådighed og primærkommuners pligt til at samarbejde med amtskommunen om at stille de fornødne praktikpladser (nu: kliniske undervisningssteder) til rådighed for de studerende vil blive videreført ved disse regler.”

Det fremgår af Tilsynsrådet for Viborg Amts udtalelse af 17. december 2001 bl.a. følgende

”… A.

Biblioteksdelen

Efter § 3 i loven om biblioteksvirksomhed er kommunalbestyrelsen forpligtet til at drive et folkebibliotek med afdelinger for børn og voksne.

Endvidere skal kommunalbestyrelsen så vidt muligt oprette filialer eller iværksætte andre betjeningstilbud, hvor kommunens størrelse og karakter gør det hensigtsmæssigt.

Det er derfor intet til hinder for, at Thisted Kommune finansierer opførelse af den del af uddannelseshuset, der skal rumme en folkebiblioteksdel.

B.

Nordvestjysk Handelsgymnasium

Som det fremgår af sagen drives denne institution med hjemmel i loven om erhvervsskoler, lovbekendtgørelse nr. 962 af 26. oktober 2000.

Efter § 2 i loven skal skolerne være organiseret som en selvejende institution, hvis vedtægter godkendes af undervisningsministeren.

Som det fremgår af Undervisningsministeriets foran citerede udtalelse af 2. august 2001 er der i lovens § 12 b hjemmel til at en kommune kan yde tilskud til en erhvervsskoles anlægsudgifter ved etablering og senere udbygning.

Bestemmelsen udelukker, at der gennem fastsættelse af lejens størrelse indirekte ydes driftstilskud til handelsskolen.

Dette indebærer, at en kommune kan yde anlægstilskud til den selvejende institution, som en handelsskole er.

Som anført af Undervisningsministeriet, må det afhænge af den kommunalretlige lovgivning, grundsætninger om kommunalfuldmagten m.v. om kommunen i øvrigt har materiel hjemmel til at opføre det planlagte ”uddannelseshus” samt i den forbindelse yde et delvist tilskud til institutionerne.

Dette spørgsmål er ikke reguleret i lovgivningen, men behandles nedenfor i afsnit E.

C. Jydsk Pædagog Seminarium

Efter § 6 i loven om uddannelse af pædagoger, lovbekendtgørelse nr. 980 af 1. november 2000, foregår uddannelsen på statsseminarier, på private seminarier eller på Centre for Videregående Uddannelser (CVU`er), der af undervisningsministeren er godkendt til at uddanne pædagoger.

Et privat seminarium skal være en selvejende institution med vedtægter godkendt af undervisningsministeren.

Jydsk Pædagog Seminarium er i overensstemmelse med disse bestemmelser organiseret som en selvejende institution.

Som anført af Undervisningsministeriet er der ikke i den lovgivning, der gælder for seminariets virksomhed en direkte hjemmel til at en kommune kan yde tilskud til seminariets anlægsudgifter.

Spørgsmålet er efter ministeriets opfattelse reguleret af de almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse.

Om dette spørgsmål kan tilsynsrådet bemærke følgende

Efter disse grundsætninger kan en kommune kun yde tilskud til private, herunder selvejende institutioners anlægsudgifter, når institutionens aktiviteter knytter sig til løsningen af kommunale opgaver af f.eks. undervisningsmæssig eller kulturel art, og når der i øvrigt kan påvises en særlig kommunal interesse i at yde tilskuddet.

En sådan særlig interesse anses bl.a. for at foreligge, hvor institutionen først og fremmest tænkes anvendt af kommunens egne borgere.

De opgaver, som kommuner efter lovgivningen skal varetage i forbindelse med uddannelse af pædagoger, og det behov, som kommuner har for at ansætte pædagoger med henblik på at varetage kommunernes lovpligtige opgaver, indebærer, at kommunen har en almindelig interesse i pædagogseminarier, herunder også statsgodkendte private seminarier.

Det må derfor antages, at kommuner ikke generelt er afskåret fra at yde støtte til private seminariers anlægsudgifter.

Det må dog på baggrund af lokalitetsprincippet antages, at en kommunes adgang til at yde anlægstilskud til et statsgodkendt privat seminarium forudsætter, at der i øvrigt foreligger en særlig interesse for kommunen i det pågældende seminarium.

I de tilfælde, hvor en kommune i særlig grad varetager opgaver efter loven om uddannelse af pædagoger i forbindelse med et privat seminarium, kan det i sig selv begrunde, at kommunen har en særlig interesse i det pågældende seminarium.

I den samlede afvejning af hensyn må det indgå, om det kommunale tilskud står i et passende forhold til den kommunale interesse i seminariet.

Det kan ikke på forhånd mere præcist fastlægges, hvor stort det kommunale engagement kan være i forhold til de samlede udgifter.

Kommunen har i denne forbindelse anført, at man finder, at uddannelsesniveauet i den nordlige del af Viborg Amt er lavere end gennemsnittet for amtet som helhed.

Endvidere finder man, at mulighederne for at frekventere videregående uddannelser i den nordlige del af amtet er begrænsede.

Endelig finder man, at der er behov for at give de eksisterende uddannelser i området plads og mulighed for at give de studerende bedre rammer.

Hertil skal tilsynsrådet bemærke, at en generel kommunal interesse i at tiltrække uddannelser til en kommune ikke kan anses som en særlig kommunal interesse, der kan begrunde ydelse af tilskud.

Det samme gælder spørgsmålet om rammerne for de studerendes vilkår.

På det foreliggende grundlag finder tilsynsrådet ikke, at Thisted Kommune har påvist, at betingelserne for at yde tilskud er opfyldt.

D.

Thisted Sygeplejeskole

Sygeplejeskolen drives af amtskommunen i henhold til lov om grundlæggende social- og sundhedsuddannelser m.v. lovbekendtgørelse nr. 885 af 12. september 2000.

Efter § 17, stk. 1, i loven skal amtsrådet stille skolekapacitet til rådighed for eleverne på indgangsåret og for uddannelser efter loven samt for de studerende, der optages på de kommunale videregående social- og sundhedsuddannelser.

Efter § 17, stk. 2, har amtsrådet det økonomiske ansvar for skolernes virksomhed og fastlægger de økonomiske rammer for de enkelte skoler efter indstilling fra fællesbestyrelsen om uddannelsestilbudet på skolerne.

Ifølge Undervisningsministeriets udtalelse udtaler loven ikke, at en kommune kan stille skolekapacitet til rådighed for en sygeplejeskole eller i øvrigt deltage i finansieringen heraf.

Endvidere oplyser ministeriet, at det ikke hverken af loven eller dens forarbejder fremgår, at en kommune skulle være udelukket fra at deltage i finansieringen af opførelsen af lokaler for en sygeplejeskole.

Ved vurderingen af om en kommune vil kunne yde støtte til en sygeplejeskoles anlægsudgifter, må udgangspunktet efter tilsynsrådets opfattelse være, at lovgivningens fordeling af opgaver mellem en kommune og en amtskommune er udtømmende, og den hertil knyttede fordeling af udgiftsbyrden skal ikke kunne ændres ved et økonomisk bidrag fra den kommune, hvor virksomheden placeres.

…

Som det fremgår af Undervisningsministeriets udtalelse ventes der for tiden efter 1. januar 2002 udstedt en bekendtgørelse om videreførelse af visse bestemmelser om sygeplejerskeuddannelserne i lov om grundlæggende social- og sundhedsuddannelser.

De hidtil gældende lovbestemmelser om, at amtsrådet skal stille lokalekapacitet til rådighed for de studerende, at amtsrådet skal stille lokalekapacitet til rådighed for de studerende, at amtsrådet fastsætter den årlige optagelse til sygeplejerskeuddannelsen og at amtsrådet har det økonomiske ansvar for skolernes virksomhed og fastlægger de økonomiske rammer for de enkelte skoler, ventes afløst af en bekendtgørelse med tilsvarende indhold.

Det samme gælder spørgsmålet om samarbejde mellem amtsrådet og kommunalbestyrelserne om at stille de nødvendige kliniske undervisningssteder til rådighed inden for deres respektive områder.

Det er tilsynsrådets opfattelse, at der ikke er grundlag for at fravige lovgivningens opgavefordeling mellem kommunen og amtskommunen på dette område.

Det fremgår ikke klart af materialet, om det forudsatte amtskommunale bidrag til opførelsen af uddannelseshuset svarer til anlægsudgiften ved den del af projektet, der vedrører sygeplejeskolen.

E.

Kommunens udlejningsvirksomhed

Som det fremgår af det foranstående, har Thisted Kommune mulighed for at opføre lokaler til bibliotek, og kommunen har endvidere mulighed for at yde støtte til den selvejende institution, Nordvestjysk Handelsgymnasium, til anlægsudgifter.

Støtte til den selvejende institution, Jydsk Pædagog Seminarium, vil ligeledes kunne ydes, såfremt kommunen kan godtgøre den særlige interesse heri, som er beskrevet i afsnit C.

I det notat ”Videregående uddannelser i Viborg Amt – Center Nord”, der har ligget til grund for byrådets behandling af sagen, er det i afsnit 7 anført, at opførelsesvilkårene for uddannelseshuset aftales i en overenskomst om fælles byggeri til videregående uddannelser i Viborg Amt – Center nord og at aftaleparterne udgøres af de implicerede institutioner.

I byrådets udtalelse af 9. maj 2001 er det anført, at kommunen opfører og ejer bygninger under forudsætning af, at der kan indgås længerevarende, uopsigelige lejeaftaler med husets brugere.

Det er som udgangspunkt ikke en kommunal opgave at opføre og udleje bygninger til ikke-kommunale formål.

Den omstændighed, at kommunen kan yde anlægsstøtte til en enkelt eventuelt to af de institutioner som skal leje sig ind i bygningen indebærer i sig selv ikke, at kommunen kan påtage sig opgaven.

Et kommunalt ønske om at forbedre lokaleforholdene eller de fysiske rammer for institutionerne er ej heller efter tilsynsrådets opfattelse tilstrækkeligt til at fravige udgangspunktet. …”

Ved brev af 8. februar 2002 har Thisted Byråd fremsat bemærkninger til tilsynsrådets udtalelse.

Byrådet har bl.a. oplyst, at Thisted Kommune har en særlig interesse i, at der etableres en afdeling af pædagogseminariet i kommunen, idet der tidligere var mangel på uddannede pædagoger med den konsekvens, at det gentagne gange var nødvendigt at ansætte ikke-uddannet personale i stedet for.

Endvidere anvendes seminariet i udstrakt grad af kommunen i forbindelse med efter- og videreuddannelse inden for børne- og ungeområdet, og der nævnes nogle konkrete eksempler herpå.

Endelig anfører kommunen, at en stor del af seminariets elever i øvrigt kommer fra Thisted Kommune.

Thisted Byråd har endvidere bemærket, at kommunen kan udleje sygeplejeskolen til Viborg Amtskommune, der ifølge gældende lovgivning på området har forpligtelsen til at fremskaffe lokaler.

At Viborg Amtskommune fremskaffer disse lokaler ved at indgå lejeaftale med Thisted Kommune og derefter anvender lokalerne til undervisningsformål, kan efter kommunens opfattelse næppe være et problem.

Det er kommunens opfattelse, at der ikke i den eksisterende lovgivning findes bestemmelser, som forhindrer kommunens medvirken til at etablere den omhandlede bygning.

Byrådet har endvidere anført, at det er en nødvendighed for, at kommuner har muligheder for at opretholde og eventuelt udbygge efter- og videreuddannelser, at arrangementer som det påtænkte kan gennemføres.

Ved brev af 12. marts 2002 har Tilsynsrådet for Viborg Amt rettet henvendelse til Indenrigs- og Sundhedsministeriet med anmodning om en vejledende udtalelse til brug for behandlingen af sagen vedrørende Thisted Byråds beslutning om at opføre et uddannelseshus for videregående uddannelser.

Ved brev af 29. juli 2002 har Indenrigs- og Sundhedsministeriet oplyst, at ministeriet af principielle grunde ikke finder, at ministeriet bør udøve responderende virksomhed vedrørende spørgsmål, der dækker over konkrete retstilfælde.

Det hænger blandt andet sammen med, at der efter omstændighederne vil kunne rejses spørgsmål om ministeriets habilitet, såfremt sagen, som henvendelsen vedrører, efterfølgende indbringes for ministeriet.

Det fremgår af Tilsynsrådet for Viborg Amts udtalelse af 26. august 2002 bl.a. følgende

”… At kommunen lovligt kan støtte en opgave ved at give anlægstilskud indebærer ikke i sig selv, at der er tale om en kommunal opgave, som kommunen har ansvaret for at løse.

…

Det er ikke en kommunal opgave at sikre, at et byggeri til handelsgymnasiet og pædagoguddannelsen gennemføres med momsrefusion efter den kommunale og amtskommunale momsudligningsordning.

En kommune vil derfor ikke lovligt kunne påtage sig at opføre et byggeri til de pågældende selvejende institutioner, hvis formålet hermed er at sikre, at momsudgifterne refunderes fra momsudligningsordningen.

I kommunens skrivelser af 9. maj 2001 og 8. februar 2002 er der ikke nærmere redegjort for beregningen af indtægterne ved udleje af bygningen.

Det er dog i skrivelsen af 9. maj 2001 oplyst, at man skal have sikkerhed for, at indtægter og udgifter er i balance.

Såfremt dette skal tages som udtryk for, at lejeindtægten alene skal beregnes på basis af byggeudgifterne indebærer det, at der ydes et indirekte tilskud til driften af de to selvejende institutioner.

For så vidt angår det af kommunen anførte om muligheden for, at kommunen udlejer bygningskapacitet til sygeplejeskolen og handelsgymnasiet bemærkes særligt, at der naturligvis ikke vil være noget til hinder for, at kommunen udlejer ledigbleven eller overskydende lokale- og bygningskapacitet til f.eks. amtskommunen.

Der er i sådanne tilfælde tale om en hensigtsmæssig og økonomisk ansvarlig udnyttelse af de kommunale ressourcer.

Der er imidlertid efter tilsynsrådets opfattelse tale om en anden situation, hvor kommunen opfører et byggeri med henblik på udlejning, hvad enten dette sker til privat eller offentligt formål.

Tilsynsrådet finder fortsat, at der ikke er grundlag for at fravige lovgivningens opgavefordeling mellem kommuner og amtskommuner på dette område, således som det er anført i tilsynsrådets skrivelse af 17. december 2001.

Det er således tilsynsrådets opfattelse, at det ikke er en lovlig kommunal opgave at opføre og udleje bygninger til Nordvestjysk Handelsgymnasium, Jydsk Pædagog Seminarium og Thisted Sygeplejeskole.

…

I den nævnte samlede afvejning af hensyn [vedrørende kommunens adgang til at yde anlægstilskud til et statsgodkendt privat seminarium] må det klargøres, om kommunen varetager opgaver i forbindelse med uddannelse af pædagoger samt i hvilket omfang kommunens egne borgere søger uddannelse på seminariet og dermed i hvilket omfang uddannelsessøgende kommer fra andre kommuner.

Når disse forhold sammen med andre forhold, der af kommunen måtte findes relevante for vurderingen af dens særlige interesse i seminariet, foreligger belyst, kan der tages stilling til størrelsen af kommunens engagement i seminariet. …”

Ved brev af 5. december 2002 har Tilsynsrådet for Viborg Amt efter anmodning fra ministeriet henholdt sig til sine udtalelser af 17. december 2001 og 26. august 2002.

UDT#LOKDOK23 2003 20154 Valid

Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om lovligheden af en kommunes engagement i opførelsen af et uddannelseshus med henblik på udlejning til en række uddannelsesinstitutioner for videregående uddannelser Open official source

Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse

1.

Det tilsyn, som de kommunale tilsynsmyndigheder udøver over for kommunerne, er et retligt tilsyn.

Tilsynet omfatter kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001 som senest ændret ved lov nr. 1089 af 17. december 2002).

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er ikke almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene, men ministeriet fører tilsyn med, at tilsynsrådene ikke tilsidesætter lovgivningen, og at tilsynsrådenes udtalelser ikke er udtryk for en urigtig retsopfattelse eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag, jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse.

2.

I den foreliggende sag påtænker Thisted Kommune at opføre en bygning med henblik på udlejning til en række uddannelsesinstitutioner.

Det er i den forbindelse nødvendigt at vurdere lovligheden heraf i forhold til hver enkelt uddannelsesinstitution, som skal anvende bygningen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har på den baggrund vurderet, hvorvidt Thisted Kommune lovligt kan opføre uddannelseshuset med henblik på udlejning til

a) Nordvestjysk Handelsgymnasium

b) Jydsk Pædagog Seminarium

c) Thisted Sygeplejeskole.

Ad a) Nordvestjysk Handelsgymnasium

§ 12 b i lov om erhvervsskoler, jf. lovbekendtgørelse nr. 962 af 26. oktober 2000, havde følgende ordlyd

”§ 12 b.

Kommuner og amtskommuner kan yde tilskud til erhvervsskolers anlægsudgifter ved etablering eller senere udbygning.

Tilskud kan ikke ydes i form af lån.

Kommuner og amtskommuner kan ikke yde tilskud til erhvervsskolers driftsudgifter.”

Ved § 39, stk. 2, i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse (lov nr. 418 af 6. juni 2002 som senest ændret ved lov nr. 1083 af 17. december 2002) blev lov om erhvervsskoler ophævet pr. 1. juli 2002.

Lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse indeholder i § 16 en bestemmelse, der svarer til § 12 b i den tidligere erhvervsskolelov. § 16 i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse har følgende ordlyd

”§ 16.

Kommuner og amtskommuner kan yde tilskud til institutioner for erhvervsrettet uddannelse til anlægsudgifter ved etablering eller senere udbygning.

Kommuner og amtskommuner kan ikke uden særlig lovhjemmel yde tilskud til institutionernes driftsudgifter eller lån til anlægsudgifter.”

Det fremgår af lovbemærkningerne til § 16 i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse (L 179, Folketinget 2001-02, 2. samling), at med bestemmelsen videreføres den adgang for kommuner og amtskommuner, der hidtil har været, til at yde tilskud til etablering eller senere udbygning på både erhvervsskoler og AMU-centre.

Undervisningsministeriet har i sin udtalelse af 2. august 2001 bl.a. henvist til bemærkningerne til § 12 b i den tidligere erhvervsskolelov, jf. lov nr. 458 af 1. juni 1994 om ændring af lov om erhvervsskoler (Folketingstidende 1993-94, tillæg A, sp. 576), hvoraf det fremgår, at ”Forslaget til den nye bestemmelse i § 12 b om at kommuner og amtskommuner kan yde støtte til erhvervsskolers etablering og udbygning, men ikke til driftsudgifterne er ny, men er overensstemmende med praksis, dog med den ændring, at kommunal långivning efter bestemmelsen er udelukket.

Bestemmelsen er ikke til hinder for at gaver kan gives på anden måde end penge, f.eks. i form af en grund eller bygning.”

På den baggrund må Indenrigs- og Sundhedsministeriet lægge til grund, at spørgsmålet om, hvorvidt kommuner kan yde anlægstilskud til erhvervsskoler, er reguleret i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse.

Loven indebærer bl.a., at kommuner kan yde anlægstilskud i form af en grund eller bygning til institutioner for erhvervsrettet uddannelse.

Under henvisning hertil er det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kommuner tillige kan opføre lokaler med henblik på udlejning til institutioner for erhvervsrettet uddannelse.

Undervisningsministeriet har telefonisk bekræftet, at ministeriet ikke har nogen bemærkninger hertil.

Det er på den baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Thisted Kommune lovligt kan etablere lokaler i det planlagte uddannelseshus, der efterfølgende udlejes til Nordvestjysk Handelsgymnasium.

Det bemærkes, at det er en betingelse, at Thisted Kommune ikke gennem fastsættelse af lejens størrelse indirekte yder driftstilskud til Nordvestjysk Handelsgymnasium, idet § 16 i loven som anført i Undervisningsministeriets udtalelse af 2. august 2001 udelukker, at der gennem fastsættelse af lejens størrelse indirekte ydes driftstilskud til Nordvestjysk Handelsgymnasium.

Under hensyn til, at en kommune som tidligere nævnt som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel må drive erhvervsvirksomhed, herunder udlejningsvirksomhed, er det imidlertid en yderligere betingelse, at kommunen ikke opkræver større beløb af Nordvestjysk Handelsgymnasium end nødvendigt til dækning af omkostningerne – dvs. ikke udlejer med henblik på fortjeneste.

Ad b) Jydsk Pædagog Seminarium

Lov om uddannelse af pædagoger (lovbekendtgørelse nr. 980 af 1. november 2000 som senest ændret ved lov nr. 274 af 8. maj 2002) indeholder blandt andet følgende bestemmelser

”§ 2.

Uddannelsen varer 3½ år og tilrettelægges således, at der veksles mellem undervisning på institutionen, jf. § 6, og praktik…

§ 6.

Undervisningen foregår på statsseminarier, på private seminarier eller på Centre for Videregående Uddannelse (CVU er), der af undervisningsministeren er godkendt til at uddanne pædagoger.

Stk. 2.

Et privat seminarium skal være en selvejende institution eller udgøre en del af en sådan med vedtægter godkendt af ministeren…

§ 14.

For de godkendte private seminarier gælder bestemmelserne i lov om Centre for Videregående Uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelser m.v. …, kapitel 5 om tilskud og lån …”

§ 15.

Amtsrådet og kommunalbestyrelserne skal i samarbejde stille egnede praktikpladser til rådighed for uddannelsen i overensstemmelse med det fastsatte antal uddannelsespladser …” ””

””

Jydsk Pædagog Seminarium er efter det oplyste i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelser organiseret som en selvejende institution.

Det fremgår af Undervisningsministeriets udtalelse af 2. august 2001, at der ikke i den lovgivning, der gælder for seminariets virksomhed, dvs. lov om uddannelse af pædagoger og lov om Centre for Videregående Uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelser m.v., er en direkte hjemmel til, at en kommune kan yde tilskud til seminariets anlægsudgifter, samt at lovgivningen ikke er til hinder herfor.

Spørgsmålet om, hvorvidt en kommune kan yde anlægstilskud til private seminarier, er således ikke reguleret i den skrevne lovgivning.

Dette spørgsmål må derfor afgøres efter de almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse.

En kommune kan efter de kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse som udgangspunkt kun gennemføre foranstaltninger, der er begrundet i almene interesser hos kommunens egne borgere (det såkaldte lokalitetsprincip), jf. Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning II, Opgaver, 1987, side 33-40, Jens Garde og Jørgen Mathiassen, Kommunalret, 1991, side 34-36, og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, s. 242-245, men dog tilsyneladende noget anderledes Mogens Heide-Jørgensen, Den kommunale interesse, 1993, side 261-268.

Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger eller yde støtte til foranstaltninger, som udelukkende eller i det væsentligste er af interesse for borgere i andre kommuner, i amter eller i landet som sådant.

Det vil dog efter omstændighederne kunne være lovligt at løse en opgave uden for kommunens geografiske område, såfremt det er begrundet i hensynet til varetagelsen af den pågældende opgave.