Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om et tilsynsråds annullation af en kommunalbestyrelses afgørelse om at indskrænke åbningstiden for fire natrestauranter

§§ 10, stk. 1-3, 28, stk. 1 og 4, og 33 i lov om restaurationsvirksomhed (lovbekendtgørelse nr. 203 af 31. marts 1998) er sålydende

"Alkoholbevilling

...

Bevillingsmyndigheden

§ 10. Stærke drikke må kun serveres i virksomheder med alkoholbevilling, jf. dog kapitel 4 og 5.

Stk. 2. Alkoholbevilling gives og fornys af kommunalbestyrelsen efter forhandling med politiet. For virksomheder omfattet af § 11, stk. 2, gives og fornys bevilling dog af Landsbevillingsnævnet. Bevillingen gælder et bestemt forretningssted og for et tidsrum af 8 år. Bevillingen kan efter omstændighederne begrænses og betinges.

Stk. 3. Kommunalbestyrelsen kan nedsætte et bevillingsnævn til at træffe afgørelser, der efter denne lov er henlagt til kommunalbestyrelsen. bevillingsnævnet består af politimesteren og indtil 6 andre medlemmer. Personer, der ikke er medlemmer af kommunalbestyrelsen, kan være medlem af nævnet. ...

Lukketid

§ 28. Restaurationer og andre serveringssteder, hvortil der er offentlig adgang, skal være lukket i tiden fra kl. 24 til kl. 5. Kommunalbestyrelsen kan fastsætte, at den almindelige lukketid kan være kortere, dog skal der være lukket i tiden fra kl. 2 til kl. 5. Kommunalbestyrelsens beslutninger om ændring af den almindelige lukketid skal offentliggøres mindst 2 gange i et eller flere blade, der har almindelig udbredelse i kommunen. I lukketiden kan servering ske for overnattende gæster uden for de almindelige restaurationslokaler. Den almindelige lukketid gælder ikke for tog, busser, fly og skibe i fart, jf. § 11, stk. 2, nr. 3 og 4.

...

Stk. 4. Den stedlige bevillingsmyndighed kan med politiets samtykke tillade, at visse restaurationer har åbent i den almindelige lukketid, jf. stk. 1, såfremt det ud fra miljø- og samfundsmæssige samt ordens- og ædruelighedsmæssige hensyn sammenholdt med virksomhedens karakter og driftsform skønnes forsvarligt.

...

Begrænsninger og betingelser for tilladelser m.v.

§ 33 . Tilladelser og dispensationer, der gives i medfør af loven, kan efter vedkommende myndigheds bestemmelse begrænses og betinges."

Af bemærkningerne til §§ 28 og 33 i loven (Folketingstidende år 1992-93, Tillæg A, sp. 237 f. og sp. 240) fremgår bl.a. følgende

"Til § 28

...

Efter stk. 4, kan den stedlige bevillingsmyndighed med politiets samtykke tillade, at et mindre antal restaurationer har åbent hele døgnet, men det fremgår af bestemmelsens udformning, at bevillingsmyndighedens kompetence hertil er mere snæver end den kompetence, der tilkommer kommunalbestyrelse og politi efter den gældende lovs § 28, stk. 3. Restaurationer omfattet af denne bestemmelse kan f.eks. være restaurationer med gode lokaleforhold, hvor der er mulighed for spisning eller en vis underholdning.

Tilladelse efter stk. 4 kan eventuelt begrænses til kun at gælde nætterne efter fredage og lørdage og før helligdage.

Da kompetencen til at meddele tilladelse i medfør af stk. 3 og 4 er tillagt den stedlige bevillingsmyndighed, kan den, der søger alkoholbevilling, i almindelighed søge tilladelse til forlænget åbningstid hos samme myndighed og få svar på begge ansøgninger samtidig, hvilket har betydning for en eventuel beslutning om køb af restaurationsvirksomhed. Da også politimæssige hensyn har betydning foreslås, at afgørelsen træffes med politiets samtykke.

...

Til § 33

Bestemmelsen svarer til den gældende lovs § 10, stk. 1. Ændringen er af redaktionel karakter. Bestemmelsen giver mulighed for at stille begrænsninger eller betingelser, der er motiveret af de hensyn som loven skal varetage."

Den gældende restaurationslov indeholder - ligesom den tidligere lov af 1970 - ikke regler om tilbagekaldelse af tilladelser til at holde åbent i den almindelige lukketid. I betænkning nr. 539/1969 afgivet af Handelsministeriets beværterlovudvalg er imidlertid anført, at tilladelser til at holde åbent uden for den af udvalget foreslåede almindelige lukketid (kl. 24 til 05) skulle kunne tilbagekaldes. Udvalgets forslag var medtaget i handelsministerens forslag (af 13. januar 1970) til den senere vedtagne lov af 1970, og der anførtes her tilsvarende bemærkninger som i udvalgsbetænkningen, jf. Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 16, s. 1708-09. Restaurationsloven indebærer således ikke, at almindelige forvaltningsretlige regler om tilbagekaldelse og ændring af forvaltningsakter ikke finder anvendelse.

Generelt om adgangen til at tilbagekalde og ændre begunstigende forvaltningsakter

Afgørelsen af, hvorvidt en forvaltningsakt, herunder en tilladelse, kan tilbagekaldes eller ændres til ugunst for adressaten, er en udpræget skønsmæssig afgørelse, der beror på en afvejning af modstående hensyn: på den ene side hensynet til adressaten og dennes berettigede forventning om den fortsatte gyldighed af en tilladelse, som vedkommende har indrettet sig på, og på den anden side de hensyn, som i det konkrete tilfælde taler for tilbagekaldelse eller ændring af tilladelsen.

De hensyn, som kan begrunde en tilbagekaldelse af en tilladelse, skal ud over at være hensyn, som det er sagligt at inddrage i forbindelse med den afgørelse, der er tale om, tillige have større vægt i sagen end hensynet til adressaten. I den forbindelse antages det, at bl.a. hensyn til menneskers liv og sundhed og til opretholdelse af ro og orden er tungtvejende hensyn, som vil kunne begrunde en tilbagekaldelse.

Det er også af betydning for vægten af de pågældende hensyn, hvilke forhold der begrunder ønsket om tilbagekaldelse. Således taler faktiske oplysninger, der er nye i forhold til det, der forelå, da myndigheden meddelte tilladelsen, stærkere for tilbagekaldelse, end myndighedens ændrede vurdering af de samme faktiske oplysninger.

Hensynet til adressaten kan også have forskellig vægt. Er en tilladelse meddelt adressaten med en tidsbegrænsning, vil hensynet til adressatens forventning om, at tilladelsen er gældende i den angivne periode, ofte være mere tungtvejende end i tilfælde, hvor der er meddelt en tilladelse uden tidsbegrænsning. Forvaltningens fastsættelse af en tidsbegrænsning af en tilladelse antages således at begrænse adgangen til at tilbagekalde eller ændre tilladelsen i den angivne periode.

I det omfang, der er adgang til at fastsætte tilbagekaldelsesforbehold i en tilladelse, vil fastsættelse af sådanne forbehold udvide myndighedens adgang til at tilbagekalde tilladelsen. Dette gælder dog kun i det omfang, det er angivet, under hvilke omstændigheder der kan eller vil ske tilbagekaldelse. Tilbagekaldelsesforbeholdet skal således være konkretiseret og præciseret, for at det kan betyde en udvidelse af tilbagekaldelsesadgangen.

Endvidere må der ved vurderingen af, hvorvidt tilbagekaldelse eller ændring kan ske, lægges vægt på intensiteten af det påtænkte indgreb.

Der henvises til Karsten Revsbech i Forvaltningsret, Almindelige Emner, 1997, 435 ff., Karsten Loiborg i Forvaltningsret, 1994, side 616 ff., og Bent Christensen, Forvaltningsret, Prøvelse, 1994, side 189 ff.

Særligt om adgangen til at tilbagekalde og ændre afgørelser om åbningstilladelser til restaurationer

Der er i domme gengivet i UfR 1985, side 85 Ø, samt i UfR 1993, side 835 H, taget stilling til adgangen til at tilbagekalde og ændre afgørelser om åbningstilladelser til restaurationer.

I dommen UfR 1985, side 85 Ø havde tre restaurationer tilladelse til at holde åbent til kl. 03 lørdage og til kl. 02 øvrige dage. Henholdsvis 1, 2 og 3 år efter den meddelte tilladelse traf kommunalbestyrelsen beslutning om generelt at ændre kommunens restaurationsvirksomheders åbningstid, således at der natten efter fredag og lørdag kunne holdes åbent længst til kl. 03 og natten efter øvrige ugedage længst til kl. 01. De tre restaurationers tilladelser blev ændret i overensstemmelse hermed. Kommunalbestyrelsens beslutning var truffet efter aftale med to nabokommuner om indførelse af ensartede åbningstider for de tre kommuners restaurationsvirksomheder, og var begrundet i dels et ønske om at undgå gæsternes kørsel, undertiden i spirituspåvirket tilstand fra en restauration til en anden med længere åbningstid, dels et ønske om en enklere administration, hvor de enkelte kommunalbestyrelser ikke kunne blive "spillet ud" mod hinanden.

Østre Landsret fandt, at ingen af de anførte hensyn kunne begrunde det foretagne indgreb i restaurationernes hidtidige næringsadkomst, der hvilede på en natbevilling, som de havde indrettet sig efter.

I dommen UfR 1993, side 835 H , havde en restauration åbningstilladelse til kl. 05 alle ugens dage. Efter ca. 2 år blev tilladelsen ændret til en tilladelse til at holde åbent til kl. 02 alle ugens dage.

Baggrunden for ændringen af åbningstilladelsen var, at driften af restauranten efter udvidelsen af åbningstiden havde påført kvarterets beboere meget væsentlige ulemper i form af nattestøj på gaden, hærværk på beboernes ejendomme og biler, urinering m.v. samt forekomst af knuste flasker.

Højesteret fandt, at det ikke kunne tillægges betydning, at ulemperne ikke havde kunnet hindres af restauratøren, og at restauratøren ikke havde tilsidesat de pligter, der havde påhvilet ham som restauratør. Herefter, og idet de ordens- og miljømæssige hensyn, som der var søgt varetaget ved at tilbagekalde bevillingen, hørte til de hensyn, som skulle varetages ved administrationen af restaurationslovens, fandtes tilbagekaldelsen for gyldig.

Lovligheden af Sønderborg Byråds afgørelse af 24. februar 1999

Afgørelse om de fire omhandlede restaurationers åbningstid er meddelt ved Sønderborg Kommunes Bevillingsnævns brev af 24. maj 1994 til restauranterne. I afgørelserne angives ikke, at åbningstilladelserne er tidsbegrænsede.

Uanset at det fremgik af udskrift af bevillingsregistret, at åbningstilladelserne udløb samtidig med alkoholbevillingerne, og uanset at det formentlig også ved beslutningen i 1999 om begrænsningen af åbningstilladelserne til kl. 04 var kommunens opfattelse, at tilladelserne var tidsbegrænsede, er det på baggrund af indholdet af de meddelte afgørelser af 24. marts 1994 Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at restauratørerne ikke kan anses at have nogen berettiget forventning om, at deres åbningstilladelse var tidsbegrænset på samme måde som alkoholbevillingerne.

Åbningstilladelserne er endvidere ikke blevet ændret, herunder gjort tidsbegrænsede i forbindelse med de senere meddelte tidsbegrænsede alkoholbevillinger, ligesom de meddelte åbningstilladelser er selvstændige afgørelser, der ikke bortfalder ved udløb af restaurationernes alkoholbevillinger.

Det er derfor ministeriets opfattelse, at Sønderborg Kommune havde en videre adgang til at tilbagekalde eller ændre de tidsubegrænsede tilladelser, end kommunen ville have haft, hvis tilladelserne - således som tilsynsrådet har lagt til grund - var meddelt med tidsbegrænsning.

På den anden side er adgangen til tilbagekaldelse ikke udvidet i forhold til det, der ellers gælder for tidsubegrænsede tilladelser. Angivelsen af, at åbningstilladelserne var meddelt "indtil videre" giver således ikke oplysning om, under hvilke omstændigheder, der kunne eller ville ske tilbagekaldelse af tilladelserne. Det forhold, at åbningstilladelserne var meddelt "indtil videre", udgør således ikke et tilbagekaldelsesforbehold med et så præcist indhold, at det medfører en udvidelse af kommunens adgang til at ændre tilladelserne.

De almindelige ulovbestemte regler om tilbagekaldelse og ændring af begunstigende forvaltningsakter finder således efter ministeriets opfattelse anvendelse.

De hensyn, som ligger bag Sønderborg Byråds beslutning om begrænsning af åbningstiden for de omhandlede fire restauranter, er hensyn til at undgå voldsepisoder og uro samt at begrænse affald i gaderne m.v. Dette er hensyn, som efter restaurationslovens § 28, stk. 4, kan varetages i forbindelse med meddelelse af tilladelser efter bestemmelsen, og det er således også hensyn, som det er sagligt at varetage i forbindelse med overvejelser om ændring af de pågældende tilladelser.

De hensyn, som Sønderborg Byråd har lagt vægt på ved tilbagekaldelsen af tilladelserne, er endvidere, navnlig for så vidt angår hensynet til at undgå voldsepisoder og uro, hensyn til menneskers liv og sundhed og til ro og orden, og dermed tungtvejende hensyn ved vurderingen af, om tilbagekaldelse eller ændring af en tilladelse kan ske.

Om end en ændring af restaurationernes åbningstid fra kl. 05 til kl. 04 er en ændring, der har betydning for restaurationernes indtjeningsmuligheder, er der endvidere tale om en mere begrænset indskrænkning af åbningstiden, end tilfældet var i sagen omhandlet i UfR 1993, side 835 H, hvor åbningstiden blev indskrænket fra kl. 05 til kl. 02. Det kan, jf. UfR 1993, side 835 H, endvidere ikke tillægges betydning, at ulemperne ved åbningstiden kl. 05 ikke kan bebrejdes restauratørerne, og at restauratørerne ikke har tilsidesat de pligter, der påhviler dem.

Der er således meget, der taler for, at Sønderborg Byråds afgørelse af 24. februar 1999 kan anses for lovlig.

På den anden side tyder de for ministeriet foreliggende oplysninger i sagen ikke på væsentlige ændringer (forværrelse) af de faktiske forhold vedrørende voldsepisoder og uro mv. i Sønderborgs natteliv eller vedrørende de fire restauranter. Også i 1993 havde politimesteren udarbejdet et notat om vold m.v. i byen og anmodet Sønderborg Byråd om at overveje, hvorvidt åbningstilladelserne til kl. 05 skulle begrænses til kl. 04. I politimesterens notat af 9. februar 1998 nævnes det, at "gå-i-byen-mentaliteten" de seneste år havde ændret sig væsentligt, men der foretages ikke en sammenligning af de faktiske forhold i 1998 med forholdene tidligere. Hverken ministeriet eller tilsynsrådet har imidlertid været i besiddelse af oplysninger, som fuldt ud muliggør en sammenligning af oplysninger om de faktiske forhold, som Sønderborg Kommune var i besiddelse af, da åbningstilladelserne til kl. 05 blev givet i 1994, og de tilsvarende oplysninger om forholdene, da tilladelserne i 1999 blev begrænset til kl. 04.

Det kan således efter ministeriets opfattelse give anledning til tvivl, i hvilket omfang der i forhold til de oplysninger, der forelå, da åbningstilladelserne blev meddelt, forelå nye faktiske oplysninger om forværring af forholdene vedrørende voldsepisoder og uro mv., da åbningstilladelserne blev begrænset fra kl. 05 til kl. 04. Dette taler for, at Sønderborg Byråds afgørelse af 24. februar 1999 muligvis ikke kan anses for lovlig.

Herudover kan det efter ministeriets opfattelse give anledning til overvejelser, i hvilket omfang der af byrådet er foretaget den fornødne individuelle vurdering af de netop de ulemper, som de fire omhandlede restaurationers kl. 05-tilladelser gav anledning til. Det fremgår af Sønderborg Byråds begrundelse for begrænsningen af åbningstilladelserne, at ændringen efter kommunens opfattelse var nødvendig for at afhjælpe problemer vedrørende vold, uro og affald mv. i forbindelse med restaurations- og nattelivet i en bestemt del af Sønderborg, som efter kommunens opfattelse i særlig grad var ramt heraf. De fire omhandlede restauranter var de eneste i den pågældende del af Sønderborg, som havde åbningstilladelse til kl. 05.

Forholdene vedrørende de fire restauranter adskilte sig således fra forholdene vedrørende de øvrige restauranter i området, og Sønderborg Byråd vurderede, at det forhold, at de fire restauranter havde åbningstilladelse til kl. 05, var medvirkende til de problemer, der efter byrådets opfattelse var i området.

Uanset at Sønderborg Byråd således efter de for ministeriet foreliggende oplysninger ikke har foretaget en vurdering af, om det var gæster fra de pågældende restauranter, som forårsagede problemerne, er det på denne baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at individuelle forhold vedrørende de fire restauranter har været inddraget i vurderingen af, hvorvidt åbningstilladelserne skulle begrænses. Ministeriet har endvidere lagt vægt på, at kravene til den individuelle vurdering af de fire restaurationers konkrete forhold skal ses i lyset af, at det ikke kan tillægges betydning, om ulemperne ved åbningstiden kl. 05 kan bebrejdes restauratørerne, og om restauratørerne har tilsidesat de pligter, der påhviler dem. Dette taler således for, at Sønderborg Byråds afgørelse af 24. februar 1999 kan anses for lovlig.

På baggrund af det anførte og under hensyn til, at afgørelsen af, hvorvidt ændringen af åbningstilladelserne kunne ske, har udpræget skønsmæssig karakter, er det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Sønderborg Byråds afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for de fire i sagen omhandlede restauranter fra kl. 05 til kl. 04 i hvert fald ikke var klart ulovlig.

Det er således ministeriets opfattelse, at Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt ikke var berettiget til at annullere Sønderborg Byråds afgørelse af 24. februar 1999. Ministeriet har i dag meddelt tilsynsrådet sin afgørelse.

Da Sønderborg Byråds afgørelse af 24. februar 1999 ikke kan anses for klart ulovlig, har ministeriet ikke fundet anledning til at tage stilling til, hvorvidt det forhold, at de fire omhandlede restaurationer på tidspunktet for Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amts afgørelse i sagen, den 15. oktober 1999, igen havde fået åbningstilladelse til kl. 05 i sig selv indebærer, at tilsynsrådet ikke burde have annulleret byrådets afgørelse af 24. februar 1999.

Kopi af dette brev er sendt til advokat Kjeld Christensen og Erhvervs- og Selskabsstyrelsen.

Med venlig hilsen

Pernille Christensen

§ 61, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse har følgende ordlyd

"§ 61. Har kommunalbestyrelsen truffet en beslutning, der strider mod lovgivningen, kan tilsynsmyndigheden sætte beslutningen ud af kraft. Under behandlingen af sagen kan tilsynsmyndigheden midlertidigt suspendere den pågældende beslutning. Er beslutningen bragt til udførelse, kan den dog kun suspenderes eller sættes ud af kraft, hvis

1) en part over for tilsynsmyndigheden skriftligt fremsætter begæring herom,

2) der ikke efter anden lovgivning er en klageinstans og

3) væsentlige hensyn, særlig til private interesser, ikke taler herimod."

Det er en forudsætning for anvendelse af sanktioner, herunder annullationsbeføjelsen, at sanktioner i det konkrete tilfælde må anses for påkrævet.

Det er endvidere i såvel administrativ praksis som i domspraksis antaget, at det er en betingelse for anvendelse af annullationsbeføjelsen i § 61, stk. 1, at der foreligger den fornødne klarhed, dvs. at der ikke må være rimelig tvivl om, at lovgivningen er tilsidesat.

Der kan nærmere henvises til betænkning nr. 996/1983 om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret, side 71 f, og betænkning nr. 1395/2000 om Statens tilsyn med kommunerne, side 119ff.

Lov om restaurationsvirksomhed

Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om et tilsynsråds annullation af en kommunalbestyrelses afgørelse om at indskrænke åbningstiden for fire natrestauranter

Sønderborg Byråd

Rådhustorvet 10

6400 Sønderborg

I brev af 28. februar 2000 med bilag har Sønderborg Byråd indbragt Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amts afgørelse af 15. oktober 1999, hvorved tilsynsrådet annullerede byrådets beslutning af 24. februar 1999 om at fastholde Sønderborg Kommunes bevillingsnævns afgørelser om at indskrænke åbningstiden for fire natrestauranter fra kl. 05.00 til kl. 04.00, for Indenrigsministeriet (nu Indenrigs- og Sundhedsministeriet).

Ministeriet har nu afsluttet behandlingen af sagen. Den sene besvarelse beklages.

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Sønderborg Byråds afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for de fire i sagen omhandlede restauranter fra kl. 05 til kl. 04 i hvert fald ikke var klart ulovlig. Det er derfor ministeriets opfattelse, at Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt ikke var berettiget til at annullere Sønderborg Byråds afgørelse af 24. februar 1999.

Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for ministeriets afgørelse.

Sagens baggrund

Indtil den 1. august 1993 var det i henhold til den dagældende restaurationslov politimesteren, der traf afgørelse om meddelelse af åbningstilladelse til restaurationer. I Sønderborg var det fast praksis, at åbningstilladelser blev tidsbegrænset og meddelt med virkning for et år ad gangen.

Restaurant Zanzibar, diskotek Galaxy (nu Roosevelt), Diskotek Smedien og Christian d. II var i 1993 alle meddelt tilladelse til at holde åbent til kl. 05. Ud over de fire restaurationer var der alene enkelte andre restaurationer, der havde tilladelse til at holde åbent til kl. 05.

I brev af 24. maj 1994 til restaurant Zanzibar, diskotek Galaxy (nu Roosevelt), Diskotek Smedien og Christian d. II meddelte Bevillingsnævnet i Sønderborg Kommune, der efter ændringen af restaurationsloven havde overtaget kompetence til at meddele åbningstilladelse, at restauranterne fortsat og indtil videre havde åbningstilladelse til kl. 05.00. Efterfølgende ansøgte Diskotek Smedien om at åbningstilladelsen til kl. 05 blev meddelt for en tidsbestemt periode på 8 til 10 år. Dette afslog bevillingsnævnet i brev af 8. december 1994.

Det fremgår af de seneste alkoholbevillinger, bevillingsnævnet har meddelt de pågældende restauranter, at Christian d. II´s alkoholbevilling meddelt den 9. februar 1994 udløber ved udgangen af januar kvartal 2002, at Diskotek Smediens alkoholbevilling meddelt den 20. juni 1995 udløber ved udgangen af april kvartal 2003, at Diskotek Roosevelts alkoholbevilling meddelt den 27. juni 1996 udløber ved udgangen af juni måned 2004 og at Diskotek Zanzibars alkoholbevilling meddelt den 22. september 1997 udløber ved udgangen af september måned 2005. Spørgsmålet om åbningstilladelse nævnes ikke i alkoholbevillingerne.

Af en udskrift af 9. februar 1998 fra bevillingsregister vedrørende åbningstilladelser fremgår, at Discoteque Roosevelt, Discoteque Smedien, Christian d. II og Zanzibar havde åbningstilladelser til kl. 05, og at tilladelserne udløb henholdsvis den 30. juni 2004, den 30. marts 2003, den 31. marts 2000 og den 30. september 2005.

Til brug for et møde i bevillingsnævnet, hvor spørgsmålet om åbningstilladelser til byens restaurationer skulle drøftes, fremsendte politimesteren i Sønderborg et notat af 9. februar 1998 om udvidet åbningstid til bevillingsnævnet. Af notatet fremgår bl.a., at politimesteren den 25. november 1993 skrev til byrådet og orienterede om den nye restaurationslov og bad byrådet overveje, om de eksisterende tilladelser til kl. 05 skulle bibeholdes eller eventuelt afløses af åbningstilladelser til kl. 04, idet han samtidig fremsendte et notat om vold m.v. i byen. Det fremgår videre af politimesterens notat af 9. februar 1998, at det er politimesterens opfattelse, at "gå-i-byen-mentaliteten" har ændret sig væsentligt de seneste år, idet søgningen til værtshusene torsdag/fredag/lørdag har koncentration omkring midnat, men at gæsterne til gengæld holder længere ud. Det fremgår endvidere, at der er ulemper ved at operere med forskellig lukketid for restauranterne, idet det kan medføre "vandring mellem værtshusene" og dermed forøge støj og uro i kvarteret, men at der også er ulemper ved "ens lang lukketid", idet det kan give anledning til, at restaurationsgæsterne generelt bliver længere i miljøet, og det kan give ordensmæssige problemer, når alle skal hjem på én gang.

Efter afholdelse af bl.a. debatmøde om åbningstilladelser til restaurationslivet i kommunen traf bevillingsnævnet den 9. juni 1998 afgørelse om ændring af tilladelserne fra kl. 05 til kl. 04. Efter at spørgsmålet om muligheden for at påklage bevillingsnævnets afgørelser til byrådet var blevet afklaret, og bevillingsnævnet - efter anbefaling fra Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amts sekretariat - havde partshørt de fire berørte restaurationer, traf bevillingsnævnet på ny afgørelse i sagen på et møde den 26. januar 1999. Af referatet af bevillingsnævnets møde den 26. januar 1999 fremgår følgende

"Der meddeles tilladelse til, at restauranterne Zanzibar, Chr. d. II, Smedien og Roosevelt holder åbent til kl. 04.00, jfr. Restaurationslovens § 28, stk. 4.

Tilladelsen er gældende indtil udgangen af september måned 1999."

Bevillingsnævnets afgørelse blev meddelt advokat Kjeld Christensen ved nævnets brev af 27. januar 1999. Om begrundelsen for afgørelsen fremgår heraf bl.a. følgende

"Bevillingsnævnet skal i henhold til restaurationslovens § 28, stk. 4, varetage miljø- og samfundsmæssige samt ordens- og ædruelighedsmæssige hensyn, når det med politiets samtykke tillader, at visse restaurationer har åbent i den almindelige lukketid. Bevillingsnævnet er enigt i, at der ikke i restaurationslovgivningen er hjemmel til at tilbagekalde en tilladelse til udvidet åbningstid. Bevillingsnævnet finder imidlertid, at der i denne situation ud fra almindelige forvaltningsretlige principper er hjemmel til at tilbagekalde Deres ... klienters tilladelser til at holde åbent til kl. 05.00 og i stedet meddele tilladelse til kl. 04.00, idet inddragelsen er begrænset til en time, og idet inddragelsen af åbningstiden fra kl. 05.00 til kl. 04.00 foretages fordi bevillingsnævnet skønner, at inddragelsen af hver af Deres klienters åbningstilladelser med en time er nødvendig, for at få nedbragt de uacceptable forhold, der i mange år har været i den indre by i de sene nattetimer, særligt natten efter torsdag, fredag og lørdag med hensyn til voldsepisoder, uroligheder, affald på gader og fortove o.lign.

Hertil kommer at indgrebet er nødvendiggjort på baggrund af de virkemidler, den gældende restaurationslov stiller til rådighed for bevillingsnævnet. Bevillingsnævnet har således måttet konstatere, at der ikke kan stilles krav om, at restauranter, som har åbningstilladelse til kl. 05.00, også rent faktisk lukker kl. 05.00 om morgenen. Udgangspunktet i Restaurationsloven er nemlig, at restauranter kan åbne kl. 05.00 om morgenen, jfr. Restaurationslovens § 28, stk. 1, 1. pkt. Herved er der skabt mulighed for, at restaurationslivet kan køre i døgndrift med deraf følgende gener, især for de omkringboende borgere, når blot en enkelt restaurant har tilladelse til at holde åbent til kl. 05.00.

Ved at inddrage 05.00-tilladelserne for hver af Deres klienter og i stedet meddele tilladelse til, at de kan holde åbent til kl. 04.00, opnås, at alle restauranter i midtbyen skal lukke senest kl. 04.00, og at ingen kan åbne igen før kl. 05.00. På denne måde har bevillingsnævnet villet tilgodese, at nattelivet og de medfølgende uroligheder kan ophøre før dagen begynder.

De har anført, at bevillingsnævnet ikke har dokumenteret, at der er en sammenhæng mellem urolighederne m.v. og restauranternes åbningstider. Bevillingsnævnet finder imidlertid, at det er utvivlsomt, at der er en sådan sammenhæng. Dette er også kommet til udtryk ved formuleringen af bestemmelsen i restaurationslovens § 28, stk. 4, jfr. de ... hensyn, som skal indgå i overvejelserne om, hvorvidt der skal meddeles tilladelse til at holde åbent i den almindelige lukketid. Der henvises i den forbindelse også til den tidligere fremsendte notits af 11. december 1998 fra Ordenspolitiet i Sønderborg, hvorefter der siden indførelsen af de nye lukketider, hvor ingen restauranter længere har tilladelse til at holde åbent længere end til kl. 04.00, ikke længere spredes nær så meget affald, især glasskår som tidligere, ligesom det er oplyst, at kommunens gartnerafdeling nu har langt færre opgaver med genplantning af kummer med granbeplantning.

Som det er Dem og Deres klienter bekendt har bevillingsnævnet meddelt tilladelse til, at andre restauranter i midtbyen, som tidligere havde tilladelse til at holde åbent til kl. 02.00, kan få udvidet åbningstilladelse til kl. 03.00, ligesom pizzeriaer, pølsevogne o. lign. serveringssteder, som ikke har alkoholbevilling, får ensartet lukketid kl. 03.00. Begrundelsen er, at bevillingsnævnet herved tilstræber, at gæsterne fordeles i flere restauranter og derved, bl.a. af brandsikkerhedshensyn, får mere plads til rådighed. Samtidig opnås, at lukketiden i midtbyen generelt koncentreres omkring kl. 03.00-04.00, formentlig med den virkning, at en stor del af gæsternes vandringer fra den ene restaurant til den anden undgås, med henblik på mulighederne for at der opstår voldssituationer og anden uorden i denne forbindelse nedsættes.

Bevillingsnævnet følger udviklingen i nattelivet i midtbyen i Sønderborg meget nøje med henblik på, at det inden udgangen af september 1999 kan afgøres, hvorvidt de nugældende åbningstilladelser i midtbyen bør fastholdes eller ændres ud fra de hensyn, som er nævnt ovenfor i restaurationslovens § 28, stk. 4.

Bevillingsnævnets afgørelse kan inden 4 uger indbringes for Sønderborg Byråd ..."

Af den af bevillingsnævnet omtalte notits af 11. december 1998 fra ordenspolitiet i Sønderborg fremgår, at en kommunal gadefejer på forespørgsel fra en politiassistent har oplyst, at der efter indskrænkningen af restaurationernes lukketider med virkning fra 1. oktober 1998 ikke var så meget affald i gaderne - herunder især flaskeskår, og at dette var den generelle opfattelse i afdelingen. Det fremgår videre, at den pågældende var bekendt med, at lederen af kommunens gartneriafdeling havde langt færre opgaver med genplantning af kummer med granbevoksning

Ved brev af 29. januar 1999 indbragte advokat Kjeld Christensen bevillingsnævnets afgørelse for byrådet. Af brevet fremgik bl.a. følgende

"Jeg læser med nogen forundring bevillingsnævnets bemærkninger om, at alle lukketider i midtbyen herefter er kl. 04.00, idet Hotel Scandic mig bekendt ikke har fået inddraget sin 05.00-bevilling. Hotel Scandic må om noget siges at ligge i midtbyen og en begunstigelse af denne virksomhed, til skade for de øvrige, kunne lede tankerne hen på, at kommunen ikke alene forvalter i strid med reglerne for tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter, men også udøver magtfordrejning."

Den 24. februar 1999 traf Sønderborg Byråd beslutning om at fastholde bevillingsnævnets afgørelse af 26. januar 1999 om ændring af de omhandlede restaurationers åbningstilladelser og tiltræde nævnets begrundelse.

Af den sagsfremstilling, som blev forelagt byrådet, fremgår bl.a. følgende

"Det kan ... bemærkes, at "midtbyen" ifølge bevillingsnævnets definition i denne sag er området beliggende nord for Hotel Scandic afgrænset mod nord af Jernbanegade, med vest af havnen, mod syd af Sønderbro, Brogade og Mellemgade og mod øst af Lille Rådhusgade, Rådhustorvet og Perlegade. Det er i dette område, bevillingsnævnet finder, at det er nødvendigt at indskrænke åbningstiderne, idet det er dette område, der i særlig grad er ramt af voldsepisoder, uroligheder, affald på gader og fortove o.l. Disse forhold gør sig ikke gældende i området omkring Hotel Scancic og Interscan, som begge fortsat har tilladelse til at holde åbent til kl. 05.00."

Byrådets afgørelse og begrundelsen herfor blev ved kommunens brev af 3. marts 1999 meddelt advokat Kjeld Christensen.

Ved brev af 16. marts 1999 klagede advokat Kjeld Christensen til Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt.

Ved brev af 19. marts 1999 anmodede tilsynsrådet Sønderborg Byråd om en udtalelse til brug for behandlingen af sagen.

Byrådet behandlede sagen den 21. april 1999 og vedtog at henholde sig til bevillingsnævnets afgørelse af 26. januar 1999 og byrådets egen afgørelse af 24. februar 1999, hvilket blev meddelt tilsynsrådet i brev af 27. maj 1999.

Ved brev af 10. juni 1999 til tilsynsrådet kommenterede advokat Kjeld Christensen byrådets udtalelse. Af brevet fremgår bl.a., at den ændrede åbningstid havde betydet et drastisk fald i omsætningen for de fire restauranter, at diskotek Smedien var gået konkurs, at omsætningen i Diskotek Roosevelt var under halvdelen af den tidligere omsætning, idet der var en tilbagegang i omsætningen på ca. 4 mio kr., og at den samme tendens gjorde sig gældende for Christian d. II, hvor omsætningstabet var ca. 2 mio kr. Endvidere fremgår det, at det var restauratørernes opfattelse, at hverken antallet af voldstilfælde eller uro og hærværk i Sønderborgs natteliv var blevet mindre, idet caféerne, der nu havde tilladelse til at holde åbent til kl. 03.00, tiltrak et stadigt yngre publikum, som var uden opsyn, idet caféerne ikke havde pligt til at have dørmænd.

Ved brev af 21. juni 1999 anmodede tilsynsrådet Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, hvorunder restaurationslovgivningen henhører, om en udtalelse.

Af Erhvervs- og Selskabsstyrelsens brev af 26. juli 1999 til tilsynsrådet fremgår bl.a. følgende

"Efter Erhvervs- og Selskabsstyrelsens opfattelse indeholder restaurationsloven ikke hjemmel til at foretage en generel indskrænkning i åbningstiden fra kl. 05.00 til kl. 04.00, heller ikke for en prøveperiode af 1 eller 2 år.

Skal en allerede givet tilladelse til at holde åbent efter kl. 02.00 indskrænkes, må det ske under iagttagelse af de almindelige forvaltningsretlige regler om tilbagekaldelse af en begunstigende forvaltningsakt. Det indebærer efter styrelsens opfattelse, at der må foretages en individuel vurdering af de 4 natrestauranters forhold, jf. i øvrigt Erhvervs- og Selskabsstyrelsens brev af 20. oktober 1998 i denne sag til tilsynsrådet.

Til orientering kan styrelsen oplyse, at der tidligere er afsagt en højesteretsdom (U.1993.835H) om adgangen til at tilbagekalde en nattilladelse. Lovgrundlaget var den tidligere restaurationslov af 1970. Problemstillingen var dog den samme som i nærværende sag, og i lighed med den gældende restaurationslov var spørgsmålet om tilbagekaldelse af nattilladelse heller ikke omtalt i den tidligere lov.

Med hensyn til en generel udvidelse af åbningstiden til længere end kl. 02.00 (for caféejere og andre restauranter i Sønderborg), kan det oplyses, at § 28, stk. 1, ikke indeholder hjemmel til, at Byrådet kan træffe en sådan beslutning. En tilladelse til at udvide åbningstiden til efter kl. 02.00 gives individuelt og efter politiets samtykke, jf. § 28, stk. 4."

Ved brev af 11. august 1999 anmodede tilsynsrådet om Sønderborg Byråds bemærkninger til Erhvervs- og Selskabsstyrelsens udtalelse af 26. juli 1999, og om byrådets stillingtagen til, hvorvidt udtalelsen gav byrådet anledning til en ændret vurdering af sagen.

Byrådet behandlede sagen den 18. august 1999 og afgav ved brev af 19. august 1999 udtalelse til tilsynsrådet. Af brevet fremgår bl.a. følgende

"Som det fremgår af (beslutningsprotokollen fra byrådets møde) har byrådets flertal vedtaget at meddele tilsynsrådet, at Sønderborg Byråd er enigt med Erhvervs- og Selskabsstyrelsen i, at der ikke i restaurationsloven er hjemmel til at foretage en generel indskrænkning af åbningstiden fra kl. 05.00 til kl. 04.00, ej heller for en prøveperiode af 1 eller 2 år. Skal en allerede givet tilladelse til at holde åbent efter kl. 02.00 indskrænkes, må det ske under iagttagelse af de almindelige forvaltningsretlige regler om tilbagekaldelse af en begunstigende forvaltningsakt. Det indebærer, at der må foretages en individuel vurdering af de enkelte restauranters forhold.

Dette er i øvrigt også i tråd med, hvad Byrådet har anført i sin begrundelse til advokaten for de 4 restauratører, og hvad Byrådet har meddelt Tilsynsrådet, hvor det bl.a. anføres, at bevillingsnævnet og Byrådet er enig i, at der ikke i restaurationslovgivningen er hjemmel til at tilbagekalde en tilladelse til udvidet åbningstid, og at man imidlertid finder, at der i den foreliggende situation ud fra almindelige forvaltningsretlige principper er hjemmel hertil.

Byrådet er også enigt i, at der må foretages en individuel vurdering i hvert enkelt tilfælde. Dette er i første omgang sket ved, at bevillingsnævnet har afgrænset det område i byen, hvor de ordensmæssige problemer m.v. er særligt udtalte. Bevillingsnævnet har benævnt området "midtbyen" og afgrænset det mod nord af Jernbanegade, mod vest af havnen, mod syd af Sønderbro, Brogade og Mellemgade og mod øst af Lille Rådhusgade, Rådhustorvet og Perlegade.

Det er i dette område, bevillingsnævnet har fundet, at det var nødvendigt at indskrænke åbningstiderne, idet det er dette område, der i særlig grad er ramt af voldsepisoder, uroligheder, affald på gader og fortove og lignende.

Disse forhold gør sig ikke gældende i området omkring Hotel Scandic og Hotel Interscan, som begge fortsat har tilladelse til at holde åbent til kl. 05.00. En individuel vurdering af hver enkelt af de 4 restauranter i dette afgrænsede område, som tidligere havde tilladelse til at holde åbent til kl. 05.00 fører til, at nattelivet i den indre by kan køre i døgndrift, med deraf følgende gener, især for de omkringboende borgere, når blot en enkelt restaurant har tilladelse til at holde åbent til kl. 05.00. Ved at inddrage 05.00-tilladelserne for hver enkelt af de 4 restauranter, som tidligere havde tilladelse til at holde åbent til kl. 05.00, opnås, at alle restauranter i midtbyen skal lukke senest kl. 04.00 og at ingen kan åbne igen før kl. 05.00. Formålet hermed er at søge at opnå, at nattegæsterne forlader midtbyen senest, når restauranterne lukker kl. 04.00, således at der kan blive ro i midtbyen før restauranterne må åbne igen kl. 05.00. Bevillingsnævnet har skønnet, at det ikke er nødvendigt at inddrage 05.00-tilladelserne for virksomheder uden for midtbyen, som f.eks. Hotel Scandic og Hotel Interscan for at tilgodese dette.

Byrådet kan endvidere tilslutte sig Erhvervs- og Selskabsstyrelsens opfattelse om, at restaurationslovens § 28, stk. 1, ikke indeholder hjemmel til, at Byrådet kan træffe en beslutning om en generel åbningstid til længere end kl. 02.00 for caféejere og andre restauranter i Sønderborg.

I denne forbindelse skal det imidlertid præciseres, at der ikke i Sønderborg er truffet en sådan beslutning. Bevillingsnævnet har efter ansøgning og individuelt meddelt tilladelse til, at nogle restauranter i midtbyen, som tidligere havde tilladelse til at holde åbent til kl. 02.00, har fået udvidet åbningstilladelse til kl. 03.00. Der er således stadig restauranter i området, som skal lukke kl. 02.00. Dels restauranter, som ikke har ansøgt om udvidet åbningstid og dels restauranter, som ud fra en konkret vurdering har fået afslag på en ansøgning herom.

Det kan imidlertid konstateres, at antallet af åbningstilladelser fra kl. 02.00 til kl. 03.00 er udvidet. Formålet hermed har været at tilstræbe, at gæsterne fordeles i flere restauranter og derved bl.a. af brandsikkerhedshensyn får mere plads til rådighed, jf. den tidligere meddelte begrundelse.

Alt i alt kan det konkluderes, at Byrådet deler Erhvervs- og Selskabsstyrelsens opfattelse således som den er kommet til udtryk i skrivelse af 26.07.1999 til tilsynsrådet, og at udtalelsen ikke giver anledning til en ændret vurdering af sagen, som for tiden evalueres af bevillingsnævnet med henblik på, at der kan træffes afgørelser om restauranternes åbningstid med virkning fra 01.10.1999."

Af tilsynsrådets telefonnotat vedrørende en samtale den 7. september 1999 mellem sagsbehandleren i tilsynsrådets sekretariat og en ansat i Sønderborg Kommune fremgår bl.a. følgende

"(Den ansatte i kommunen) oplyser, at der ikke i de meddelte alkoholbevillinger er taget decideret stilling til udløb af natbevillingerne. Da alkoholbevillingerne løber over 8 år er det imidlertid nærliggende at tro, at restauratørerne er gået ud fra, at der er tale om en tilsvarende forlængelse af natbevillingerne, hvad der svarer til oversigten "nattilladelser udskrevet fra Bevillingsregistret".

Der er ifølge (den ansatte i kommunen) ikke tale om nogen bevilling "indtil videre" bortset fra restaurant Smedien på grund af uro omkring restauranten. Der er heller ikke skrevet ud til restauratørerne om nattilladelser "indtil videre", som politimesteren tidligere har bedt kommunen om."

I brev af 9. september 1999 til tilsynsrådet anførte advokat Kjeld Christensen bl.a., at der ikke var sket nogen individuel vurdering af de enkelte serveringssteder, før bevillingsnævnet den 9. juni 1998 traf afgørelse om indskrænkning af åbningstiden fra kl. 05 til kl. 04 og om at udvide caféernes åbningstid fra kl. 02 til kl. 03, men at der var tale om generelle retningslinier for restaurationernes åbningstider, og at dette forhold - uanset en ændret formulering af beslutningen og uanset begrundelsen for bevillingsnævnets og byrådets afgørelser af henholdsvis 26. januar og 24. februar 1999 samt byrådets udtalelse af 19. august 1999 - ikke var ændret. Kjeld Christensen anførte videre, at indskrænkningen i de fire restauranters åbningstid fra kl. 05 til kl. 04 ikke var sket efter en individuel vurdering og derfor var ulovlig, og at tilsagnet om en generel udvidelse af åbningstiderne for caféer mv. ikke havde hjemmel i loven og derfor var ulovligt.

Af referat af bevillingsnævnets møde den 21. september 1999 fremgår, at bevillingsnævnet traf beslutning om at genindføre åbningstilladelserne til 05, dog med den begrænsning, at der senest ved fornyelse vil blive stillet krav om genåbning tidligst kl. 10 om formiddagen.

Af tilsynsrådets afgørelse af 15. oktober 1999 fremgår bl.a. følgende

"Tilbagekaldelse eller ændringer i vilkårene for en natbevilling afgøres med udgangspunkt i restaurationsloven efter almindelige forvaltningsretlige regler om tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter.

Tilsynsrådet lægger til grund, at der efter praksis kun kan gøres indgreb i den enkelte restauratørs næringsadkomst, hvis der foreligger særligt tungtvejende grunde, hvor kommunens interesse i ændringer er mere væsentlige end den enkelte restauratørs berettigede forventninger og tillid til den givne tilladelse.

I tilfælde, hvor der som i den omhandlede sag er tale om tidsbegrænsede tilladelser, er muligheden for ændringer i vilkårene efter forvaltningsretlig praksis yderligere indskrænket.

Tilsynsrådet anser det for tvivlsomt, om der i forhold til tidspunkterne for de meddelte alkoholbevillinger og nattilladelser senere er fremkommet nye oplysninger af så tungtvejende, ordensmæssig karakter, at der har været grundlag for et indgreb i næringsadkomsten for den enkelte restauratør.

Tilsynsrådet lægger endvidere til grund, at det ifølge udtalelsen fra Erhvervs- og Selskabstyrelsen efter forvaltningsretlige regler og domspraksis er en forudsætning for at ændre en allerede udstedt tilladelse, at der er foretaget en individuel vurdering af forholdene omkring den enkelte restaurant.

Tilsynsrådet konstaterer i denne forbindelse, at de meddelte afgørelser til de 4 restauranter alle er af generel karakter med et enslydende indhold og begrundelse.

Byrådets henvisning til, at den individuelle vurdering har fundet sted ved en afgrænsning af restauranternes beliggenhed til "Midtbyen", kan efter tilsynsrådets opfattelse ikke tillægges betydning.

Da byrådet således ikke har foretaget de individuelle vurderinger, der er forudsat i praksis, er byrådets afgørelse om at indskrænke åbningstiden ikke lovlig.

Tilsynsrådet bemærker, at der i forvaltningsretten ikke findes regler om forsøgsvise indskrænkninger (prøveperioder) i udstedte tilladelser. I det omfang det ikke i lovgivningen er direkte udelukket at indgå aftaler om næringsretlige tilladelser, må eventuelle særlige forsøgsordninger efter tilsynsrådets opfattelse forudsætte samtykke fra de involverede parter.

Tilsynsrådet annullerer derfor efter styrelseslovens § 61 byrådets beslutning af 24. februar 1999, hvorefter byrådet har vedtaget at fastholde bevillingsnævnets afgørelse(r) om at indskrænke åbningstiden for de omhandlede 4 natrestauranter.

For så vidt angår spørgsmålet om udvidelse af åbningstiden for caféer og andre restauranter fra kl. 02.00 til kl. 03.00, lægger tilsynsrådet til grund, at der i følge Erhvervs- og Selskabsstyrelsens opfattelse efter restaurationslovens § 28, stk. 1, ikke er hjemmel til at træffe sådanne generelle beslutninger.

Tilsynsrådet lægger endvidere til grund, at det efter § 28, stk. 4, kun er visse restauranter (f.eks. med gode lokaleforhold til spisning eller underholdning), der med politiets tilladelse kan bevilges tilladelse til at holde åbent efter kl. 02.00.

Det vil derfor være i strid med loven at give tilladelse til et større antal caféer og restauranter i byen.

Byrådet har i sin seneste redegørelse til tilsynsrådet oplyst, at beslutningen om udvidelse af åbningstiden fra kl. 02.00 til kl. 03.00 er truffet af bevillingsnævnet efter ansøgning og efter en individuel vurdering.

Da byrådet efter det oplyste ikke har truffet nogen afgørelse i disse sager, der alle har karakter af begunstigende forvaltningsakter, er tilsynsrådet afskåret fra at anvende eventuelle sanktioner efter styrelseslovens § 61.

Tilsynsrådet er gennem oplysninger fra dagspressen bekendt med, at der senere er truffet beslutning om at udvide åbningstiden for de 4 natrestauranter. Tilsynsrådet anmoder byrådet om at bekræfte dette."

Sønderborg Byråd vedtog den 23. februar 2000 på grundlag af et brev og et notat af 27. januar 2000 fra advokat Andreas Fischer at indbringe tilsynsrådets afgørelse om annullation for Indenrigsministeriet.

Af advokat Andreas Fischers brev af 27. januar 2000 til byrådet fremgår bl.a. følgende konklusioner

"Tilsynsrådet burde ikke den 15. oktober 1999 have truffet beslutning om annullation af Byrådets afgørelse, dels fordi åbningstiden på dette tidspunkt var tilbageført til kl. 05.00, dels fordi der manglede den klarhed i retsgrundlaget, som er nødvendig for at annullation kan komme på tale.

Hvad angår lovligheden af bevillingsnævnets afgørelse om indskrænkning af åbningstiden for de 4 restaurationer til kl. 04.00, og byrådets efterfølgende godkendelse heraf, er det min opfattelse, at beslutningerne var fuldt lovlige.

Et væsentligt element i denne vurdering er selvsagt, at det har vist sig, at nattilladelserne, som blev meddelt ved bevillingsnævnets skrivelser af 24. maj 1994 var givet "indtil videre", medens tilsynsrådet har lagt til grund, at tilladelserne var gældende i samme periode som alkoholbevillingerne. Disse skrivelser var tilsynsrådet ikke bekendt med. Derimod forelå skrivelse af 8. december 1994 fra bevillingsnævnet til Revisionsfirmaet Niels Kristian Ladefoged for tilsynsrådet, og af denne skrivelse fremgår klart, at åbningstilladelsen - i hvert fald til Diskotek Smedien - var meddelt "indtil videre". De tidligere af politimesteren meddelte nattilladelser var derimod givet for et kalenderår ad gangen.

Jeg har i øvrigt ved konstateringen af lovligheden af bevillingsnævnets og byrådets afgørelser lagt vægt på,

at der er tale om en løbende næringsretlig tilladelse, som efter sagens natur ikke kan betragtes som permanente, evigtvarende tilladelser, og for hvilke der derfor efter den forvaltningsretlige teori er en udvidet adgang til tilbagekaldelse.

at der med klausulen "indtil videre" er taget et forbehold om revurdering og tilbagekaldelse af tilladelsen, således at restauratørerne ikke kunne have nogen berettiget forventning om tilladelsens permanens,

at bevillingsnævnet og byrådet på grundlag af de 6 hensyn, som restaurationslovens § 28, stk. 4, foreskriver varetaget, var berettiget til at ændre åbningstiden, især når ændringen var af begrænset omfang,

at bevillingsnævnets vedtagelse af 9. juni 1998 om begrænsning af åbningstiden var begrundet i voldsepisoder, uroligheder, affald m.v. i de sene nattetimer, forhold som var generelle og derfor ikke kunne give anledning til en individuel bedømmelse af hver enkelt restauration og

at nævnet og byrådet således har foretaget en konkret vurdering af de ifølge loven afgørende hensyn for nattilladelser."

Af advokat Andreas Fischers notat af 27. januar 2000 fremgår bl.a. følgende

"Det er en forudsætning for tilsynsmyndighedens anvendelse af sanktioner .., at sanktioner i det konkrete tilfælde må anses for påkrævet. Det kan i høj grad diskuteres, om annullation var "påkrævet" på et tidspunkt, hvor virkningerne af byrådets beslutning var ophørt. Såfremt tilsynsrådet ikke desto mindre fandt beslutningen ulovlig, kunne dette have været udtrykt ved en påpegelse over for byrådet, jfr. i det hele Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, side 245.

...

Konklusion

Det kan lægges til grund, at tilsynsrådet har været fejlunderrettet om en væsentlig faktisk oplysning, nemlig at de oprindelige åbningstilladelser var meddelt "indtil videre" og ikke for en tidsbegrænset periode.

Af tilsynsrådets afgørelse fremgår endvidere, at fejloplysningen om, at tilladelserne skulle være tidsbegrænsede danner grundlag for forkerte forvaltningsretlige slutninger, der leder til konklusionen: at byrådets beslutning var ulovlig.

Dertil kommer, at tilsynsrådet ikke har været tilstrækkelig detaljeret i sin vurdering af, i hvilket omfang en række forvaltningsretlige begreber kan finde anvendelse på de faktiske omstændigheder i sagen. Det gælder i vurderingen af,

- om der er tale om en begunstigende forvaltningsakt - det er der formentlig kun delvis,

- i hvilket omfang (delvis) begunstigende forvaltningsakter kan tilbagekaldes - det kan de navnlig, hvis tilladelsen er meddelt "indtil videre" (svarer til et tilbagekaldelsesforbehold), og hvor dette forbehold er lovhjemlet (som i restaurationslovens § 33)

- om der lovligt kan foretages indgreb i "næringsadkomsten" næringsretlige tilladelser nyder næppe særlig beskyttelse, når de er meddelt med tlbagekaldelsesforbehold, samt når indgrebet alene har virkning for fremtiden,

- hensynet til restauratørernes "berettigede forventninger" - restauratørerne kunne ikke med rette gå ud fra, at åbningstilladelserne gjaldt i samme periode som alkoholbevillingerne,

- om der forelå nye oplysninger - det gjorde der i et vist omfang. I øvrigt er nye oplysninger ikke afgørende for, om tilladelserne kan ændres.

... Kravet om individualisering må tilpasses efter bl.a. hjemmelsloven (udgangspunktet i henhold til restaurationslovens forarbejder er ens lukketid) og afstemmes med det forvaltningsretlige krav om ligebehandling. Det vurderes, at individuelle forhold kun i meget begrænset omfang kan tænkes at have betydning for den afvejning, der ligger til grund for byrådets beslutning, samt at byrådet ikke har foretaget en fuldstændig afskæring af det forvaltningsmæssige skøn. Der er derfor efter omstændighederne taget tilstrækkeligt hensyn til individualiseringskravet.

Med i den samlede vurdering af, hvorvidt byrådets beslutning hviler på et forvaltningsretligt korrekt og lovligt beslutningsgrundlag, hører at byrådet/bevillingsnævnet forud for beslutningen om indskrænkning af åbningstilladelserne havde foretaget omhyggelige undersøgelser og høring af alle relevante parter, herunder ved indhentelse af redegørelse fra politimesteren, ved afholdelse af møde med alle restaurationsejere og ved drøftelser med initiativgruppen "Natteliv og Dialog".

Af sagsfremstillingen vedrørende byrådets beslutning af 23. februar 2000 om at indbringe tilsynsrådets afgørelse om annullation for ministeriet fremgår bl.a. følgende

"Forvaltningen skal bemærke, at det er korrekt, at bevillingsnævnets brev af 24. maj 1994, hvor det til restauratørerne er meddelt, at nattilladelserne er gældende indtil videre, ikke er indgået i sagen som blev rejst i 1997. Brevet er ej heller fremsendt til tilsynsrådet, hvilket det burde have været. I forbindelse med advokat Fischers forespørgsel til forvaltningen er man imidlertid blevet opmærksom på sagen med det pågældende brev til restauratører med nattilladelser."

I anledning af Sønderborg Byråds klage anmodede Indenrigsministeriet ved brev af 8. marts 2000 Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt om en udtalelse.

I den anledning anmodede tilsynsrådet advokat Kjeld Christensen om bemærkninger til det i Sønderborg Byråds klage anførte.

Advokat Kjeld Christensen anførte i sin udtalelse af 6. april 2000 til tilsynsrådet bl.a., at det af byrådet anførte ikke gav ham anledning til yderligere bemærkninger, idet det efter hans opfattelse ikke kan tillægges nogen betydning, at der i brev af 24. maj 1994 til bevillingshaverne er anført, at nattilladelserne er gældende indtil videre, da forvaltningsretlige principper for tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter ikke har været fulgt. Det fremgik videre, at der efter advokat Kjeld Christensens opfattelse måtte lægges vægt på, at det i forvaltningens administration af natbevillingerne tilsyneladende havde været opfattelsen, at de var givet på tid og knyttet til udløbet af alkoholbevillingerne.

Tilsynsrådet anmodede endvidere Erhvervs- og Selskabsstyrelsen om en supplerende udtalelse i sagen. Af styrelsens udtalelse af 3. maj 2000 fremgår bl.a. følgende

"Erhvervs- og Selskabsstyrelsen har ved brev af 20. marts 2000 fra Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt modtaget en forespørgsel om, hvorvidt der i restaurationsloven eller i forarbejder hertil er hjemmel til at indsætte tilbagekaldelsesforbehold i forbindelse med, at der gives nattilladelse, jf. § 28, stk. 4, i restaurationsloven.

Styrelsen har tidligere ved brev af 26. juli 1999 udtalt sig i sagen .... Styrelsen udtalte dengang, at restaurationsloven efter styrelsens opfattelse ikke indeholder hjemmel til at foretage en generel tilbagekaldelse af en række restauranters nattilladelser, men at en eventuel tilbagekaldelse må foretages på grundlag af en individuel vurdering af de pågældende natrestauranters forhold.

Tilsynsrådets fornyede henvendelse af 20. marts 2000 giver anledning til følgende supplerende kommentarer

En bestemmelse om tilbagekaldelse af nattilladelse fandtes i § 31 i beværterloven (nr. 129 af 15. marts 1939), som trådte i kraft den 1. juni 1939. Det hed: "Tilladelsen kan til enhver tid tilbagekaldes af politiet, såfremt dens benyttelse giver anledning til uorden eller ulemper." Bestemmelsen er gentaget i den senere beværterlov (nr. 207 af 7. juni 1958).

Kriterierne for tilbagekaldelse er ikke nærmere uddybet i lovenes forarbejder.

Den udtrykkelige bestemmelse om tilbagekaldelse er ikke gentaget i lov om restaurations- og hotelvirksomhed m.v. (nr. 121 af 25. marts 1970).

I forarbejderne til 1970-lovens § 28, stk. 3, forudsættes det, at bevillingerne "vil kunne betinges således, at de i tilfælde af misbrug bortfalder eller vil kunne tilbagekaldes". Der er imidlertid ikke i forarbejderne holdepunkter for at antage, at dette skal forstås som en begrænsning af den adgang til tilbagekaldelse af natbevillinger, som bestod efter beværterlovens § 30, stk. 2, (lov nr. 207 af 7. juni 1958). Selv om det kan forekomme mindre heldigt, at tilbagekaldelsesadgangen ikke er omtalt i loven, må det derfor antages, at nattilladelser, uanset hvilke vilkår der måtte være fastsat i den enkelte bevilling, fortsat kan tilbagekaldes af politiet, hvis den sene åbningstid giver anledning til væsentlig uorden eller væsentlige ulemper, jf. UfR 1993.835 H.

Ved en vurdering af, hvorvidt tilbagekaldelse kan finde sted, kan formentlig indgå overvejelser om, hvorvidt tilladelsen ville have været givet, hvis man ved tilladelsens givelse havde kunne forudse den udvikling, tilladelsen har medført.

Styrelsen er endvidere af den opfattelse, at bevillingsmyndigheden kan tidsbegrænse en nattilladelse. Loven indeholder ikke en direkte hjemmel hertil, men da bevillingsmyndigheden kan undlade at give en tilladelse, hvis dette kan begrundes i de hensyn, som skal varetages med loven, kan en tilladelse også tidsbegrænses ud fra de samme hensyn.

Det er imidlertid styrelsens opfattelse, at en sådan tidsbegrænsning bør angives konkret. Et udsagn om, at en tilladelse er givet "indtil videre", er efter styrelsens opfattelse ikke tilstrækkeligt konkret til at kunne danne grundlag for en tilbagekaldelse af en nattilladelse, men kan alene betragtes som en henvisning til den almindelige tilbagekaldelsesadgang ved begunstigende forvaltningsakter.

Styrelsen har i brev af 9. februar 2000 til Århus Kommune nærmere redegjort for sin opfattelse af tilbagekaldelsesadgangen ved nattilladelser. Kopi af brevet er vedlagt og der henvises hertil."

Af Erhvervs- og Selskabsstyrelsens brev af 9. februar 2000 til Århus Kommune fremgår bl.a. følgende

"Med den nuværende lov om restaurations- og hotelvirksomhed m.v., jf. lovbekendtgørelse nr. 203 af 31. marts 1998, overgik kompetencen til at meddele "nattilladelse" fra politimesteren til kommunalbestyrelsen.

...

Der er således lagt op til, at (alkohol)bevillingen og spørgsmålet om "nattilladelse" kan behandles samlet. Der er dog fortsat tale om to forskellige tilladelser.

For så vidt angår bortfald af en bevilling fremgår det af § 18, stk. 1, nr. 2, at en alkoholbevilling bortfalder, når bevillingens gyldighedstid udløber, uden at fornyelse finder sted.

En tilsvarende bestemmelse om bortfald af "nattilladelse" findes ikke i loven. I mangel af særlig bestemmelse herom kan det efter styrelsens opfattelse næppe antages, at det tillige har været hensigten, at "nattilladelse" uden videre bortfalder ved bevillingens udløb.

Den naturlige sammenhæng mellem alkoholbevillingen og "nattilladelsen" ved bevillingens givelse er efter styrelsens opfattelse først og fremmest af praktisk karakter - således som det fremgår af lovbemærkningerne - og medfører således ikke i sig selv, at der ved fornyelse af en bevilling samtidig kan ske indskrænkninger i en eventuel "nattilladelse". En indskrænkning er et indgreb i en tilladelse, som restauratøren har indrettet sig på. De almindelige forvaltningsretlige regler om tilbagekaldelse af en begunstigende forvaltningsakt skal derfor efter styrelsens opfattelse iagttages.

Indskrænkninger i en "nattilladelse" samtidig med fornyelse af bevillingen må derfor bero på en selvstændig vurdering af, om der er grundlag for denne indskrænkning i f.eks. restauratørens hidtidige tilladelse.

I en vurdering af, hvorvidt tilbagekaldelse kan finde sted, kan formentlig også indgå overvejelser om, hvorvidt en tilladelse ville have været givet, hvis man ved tilladelsens givelse havde kunne forudse den udvikling, tilladelsen har medført. Hvis den sene åbningstid har givet anledning til væsentlig uorden eller væsentlige ulemper, eller hvis tilladelsen indeholder en betingelse herom, kan tilladelsen tilbagekaldes.

Det er ikke en betingelse for tilbagekaldelse af en "nattilladelse", at det kan lægges bevillingshaveren til last, at "nattilladelsen" giver anledning til gener.

...

Da miljømæssige hensyn således indgår med væsentlig vægt (ved afgørelse af om nattilladelse skal gives og ved afgørelse om en endnu ikke påbegyndt restaurationsvirksomhed skal lukke tidligt samt ved kommunalbestyrelsens fastsættelse af den almindelige lukketid) - og da der ikke er tale om indskrænkning i den almindelige åbningstid - er styrelsen tilbøjelig til at mene, at det ikke vil stride imod lovens sigte at lade miljømæssige hensyn indgå i en vurdering af, om en "nattilladelse" bør tilbagekaldes.

I den forbindelse finder styrelsen, at tidspunktet for fornyelse af den almindelige bevilling kan være et velegnet tidspunkt for en vurdering af "nattilladelsen", herunder om forholdene har ændret sig på en sådan måde, at "nattilladelsen" bør indskrænkes af miljømæssige hensyn."

Ved brev af 5. maj 2000 afgav tilsynsrådet udtalelse til Indenrigsministeriet. Af udtalelsen fremgår bl.a. følgende

"Indledningsvis bemærkes, at tilsynsrådet ikke på tidspunktet for rådets afgørelse havde fået nogen meddelelse fra byrådet eller kommunen om, at bevillingsnævnet på ny havde ændret åbningstiden.

Blandt andet på baggrund af Erhvervs- og Selskabsstyrelsens udtalelser i sagen har tilsynsrådet anset byrådets afgørelse for at være i klar modstrid med lovgivningen.

Tilsynsrådet har derfor anset det for påkrævet at annullere beslutningen, i hvilken forbindelse det bemærkes, at bevillingsnævnets og byrådets skiftende holdninger til forsøgsordningens tidsmæssige udstrækning har forøget behovet for at skabe klarhed på området.

Tilsynsrådet er forundret over, at der efter en meget omfattende korrespondance med kommunen først efterfølgende er fremkommet oplysninger om bevillingsnævnets breve af 24. maj 1994.

Tilsynsrådet lægger imidlertid til grund, at den kommunale forvaltning, indtil de nye oplysninger kom frem primo 2000 har været af den klare opfattelse, at natbevillingerne til de omhandlede 4 natrestauranter udløb svarende til det, der var gældende for alkoholbevillingerne.

Denne opfattelse af retstilstanden er med oversigten "Nattilladelser udskrevet fra Bevillingsregistret", som knytter sig til et notat fra politimesteren af 9. februar 1998, efter det oplyste kommunikeret videre til restauratørerne, som derfor må anses for at have indrettet driften af natrestauranterne i tillid hertil.

Bevillingsnævnets breve af 24. maj 1994 om åbningstid "indtil videre", som ikke senere er fulgt op eller nærmere præciseret, heller ikke under møder med restauratørerne, bør derfor ikke tillægges nogen selvstændig betydning.

Det er fortsat tilsynsrådets opfattelse, at tilbagekaldelsesforbehold af den omhandlede, upræcise karakter uden angivelse af under hvilke omstændigheder, forbeholdet kan gøres gældende ikke vil kunne udvide tilbagekaldelsesadgangen udover, hvad der følger af de almindelige forvaltningsretlige principper for tilbagekaldelse. Der henvises til Forvaltningsret, Almindelige emner, s. 455 og til Karsten Loiborg i Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, s. 623.

Tilsynsrådet deler således ikke den opfattelse, som kommer til udtryk på s. 9 i redegørelsen fra kommunens advokat, hvorefter forbeholdet "indtil videre" kan begrunde tilbagekaldelse efter et i princippet frit skøn med hjemmel i restaurationslovens § 33.

Med henvisning til 1993. 835 H mener tilsynsrådet fortsat, at en ændring af den hidtidige åbningstid i overensstemmelse med sædvanlige forvaltningsretlige principper forudsætter en individuel vurdering af forholdene omkring den enkelte restaurant.

Det vil derfor efter tilsynsrådets opfattelse være i strid med praksis gennem generelle beslutninger at foretage indgreb i de enkelte restauratørers berettigede forventninger til åbningstiden.

Tilsynsrådet fastholder derfor afgørelsen, da der ikke er fremkommet nye faktiske eller retlige forhold, der ændrer grundlaget for tilsynsrådets vedtagelse af 15. oktober 1999."

Indenrigs- og Sundhedsministeriets afgørelse

Tilsynsmyndighedernes kompetence

De for hvert amt nedsatte tilsynsråd fører tilsyn med, at kommunerne overholder lovgivningen, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001).

Tilsynsrådene kan ikke tage stilling til, om kommunernes sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

At lovgivningen overlader kommunalbestyrelsen et skøn, er ikke ensbetydende med, at kommunen er retlig ubunden i sin administration. Kommunen er således som enhver forvaltningsmyndighed forpligtet til at overholde forvaltningsretlige grundsætninger, herunder alene inddrage saglige/lovlige kriterier i sin skønsudøvelse. Visse kriterier kan endvidere være obligatoriske at inddrage i skønsudøvelsen, og der er grænser for adgangen til at sætte skøn under regel m.v. Kommunernes overholdelse af de retlige grænser, som sådanne retsgrundsætninger og principper sætter, kan tilsynsmyndigheden tage stilling til.

Virksomhed, der udøves af myndigheder med tilknytning til en kommune, men med selvstændig kompetence - nævn, kommissioner mv. - falder uden for de kommunale tilsynsmyndigheders kompetence. Dette gælder bl.a. bevillingsnævn. Der henvises til lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2000, side 234, og betænkning nr. 1395/2000 om Statens tilsyn med kommunerne, side 95.

Efter § 10, stk. 4, i lov om restaurationsvirksomhed (lovbekendtgørelse nr. 203 af 31. marts 1998) kan et bevillingsnævns afslag indbringes for kommunalbestyrelsen. Hvis kommunalbestyrelsen har taget stilling til et bevillingsnævns afgørelse, kan de kommunale tilsynsmyndigheder tage stilling til kommunalbestyrelsens behandling og afgørelse af sagen.

Efter de foreliggende oplysninger er beslutningen om udvidelse af åbningstiderne for visse restauranter i Sønderborg fra kl. 02 til kl. 03 truffet af bevillingsnævnet, og Sønderborg Byråd har ikke truffet afgørelser herom. På den baggrund er det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at det falder uden for tilsynsmyndighedernes kompetence at tage stilling til lovligheden af de nævnte afgørelser. Ministeriet har i dag meddelt tilsynsrådet sin retsopfattelse vedrørende dette spørgsmål.

Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt har derimod - som sket ved tilsynsrådets afgørelse af 15. oktober 1999 - kompetence til at tage stilling til Sønderborg Byråds afgørelse af 24. februar 1999 om indskrænkning af åbningstiden for de fire i sagen omhandlede restauranter fra kl. 05 til kl. 04.

Ifølge § 47, stk. 3, jf. § 61, stk. 7, i lov om kommunernes styrelse kan tilsynsrådenes afgørelser om annullation efter § 61, stk. 1, af kommunalbestyrelsen påklages til Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

Ministeriet kan i forbindelse med en sådan klage ikke alene tage stilling til, hvorvidt tilsynsrådet ved sin afgørelse har tilsidesat lovgivningen, herunder om betingelserne for at annullere kommunalbestyrelsens beslutning var opfyldt, men foretage en fuld prøvelse af tilsynsrådets afgørelse, herunder af rimeligheden af et af tilsynsrådet udøvet skøn.

Tilsynsrådets afgørelse om annullation

Betingelser for annullation

Resumé af Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 24. januar 2002

8. ANDRE UDTALELSER OG AFGØRELSER

Om et tilsynsråds annullation af en kommunalbestyrelses afgørelse om at indskrænke åbningstiden for fire natrestauranter.

Generelt udtalt, at afgørelsen af, hvorvidt en forvaltningsakt, herunder en tilladelse, kan tilbagekaldes eller ændres til ugunst for adressaten, er en udpræget skønsmæssig afgørelse, der beror på en afvejning af modstående hensyn: på den ene side hensynet til adressaten og dennes berettigede forventning om den fortsatte gyldighed af en tilladelse, som vedkommende har indrettet sig på, og på den anden side de hensyn, som i det konkrete tilfælde taler for tilbagekaldelse eller ændring af tilladelsen.

De hensyn, som kan begrunde en tilbagekaldelse af en tilladelse, skal ud over at være hensyn, som det er sagligt at inddrage i forbindelse med den afgørelse, der er tale om, tillige have større vægt i sagen end hensynet til adressaten. I den forbindelse antages det, at bl.a. hensyn til menneskers liv og sundhed og til opretholdelse af ro og orden er tungtvejende hensyn, som vil kunne begrunde en tilbagekaldelse.

Det er også af betydning for vægten af de pågældende hensyn, hvilke forhold der begrunder ønsket om tilbagekaldelse. Således taler faktiske oplysninger, der er nye i forhold til det, der forelå, da myndigheden meddelte tilladelsen, stærkere for tilbagekaldelse, end myndighedens ændrede vurdering af de samme faktiske oplysninger.

Hensynet til adressaten kan også have forskellig vægt. Er en tilladelse meddelt adressaten med en tidsbegrænsning, vil hensynet til adressatens forventning om, at tilladelsen er gældende i den angivne periode, ofte være mere tungtvejende end i tilfælde, hvor der er meddelt en tilladelse uden tidsbegrænsning. Forvaltningens fastsættelse af en tidsbegrænsning af en tilladelse antages således at begrænse adgangen til at tilbagekalde eller ændre tilladelsen i den angivne periode.

I det omfang, der er adgang til at fastsætte tilbagekaldelsesforbehold i en tilladelse, vil fastsættelse af sådanne forbehold udvide myndighedens adgang til at tilbagekalde tilladelsen. Dette gælder dog kun i det omfang, det er angivet, under hvilke omstændigheder der kan eller vil ske tilbagekaldelse. Tilbagekaldelsesforbeholdet skal således være konkretiseret og præciseret, for at det kan betyde en udvidelse af tilbagekaldelsesadgangen.

Endvidere må der ved vurderingen af, hvorvidt tilbagekaldelse eller ændring kan ske, lægges vægt på intensiteten af det påtænkte indgreb.

I den foreliggende sag havde et tilsynsråd annulleret en kommunalbestyrelses afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for fire natrestauranter fra kl. 05 til kl. 04. Afgørelse om de fire omhandlede restaurationers åbningstid.

I afgørelserne om de fire omhandlede restaurationers åbningstid var ikke angivet, at åbningstilladelserne var tidsbegrænsede.

Uanset at det fremgik af udskrift af bevillingsregistret, at åbningstilladelserne udløb samtidig med alkoholbevillingerne, og uanset at det formentlig også ved beslutningen i 1999 om begrænsningen af åbningstilladelserne til kl. 04 var kommunens opfattelse, at tilladelserne var tidsbegrænsede, var det på baggrund af indholdet af de meddelte afgørelser Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at restauratørerne ikke kunne anses at have nogen berettiget forventning om, at deres åbningstilladelse var tidsbegrænset på samme måde som alkoholbevillingerne.

Åbningstilladelserne var endvidere ikke blevet ændret, herunder gjort tidsbegrænsede i forbindelse med de senere meddelte tidsbegrænsede alkoholbevillinger, ligesom de meddelte åbningstilladelser var selvstændige afgørelser, der ikke bortfaldt ved udløb af restaurationernes alkoholbevillinger.

Det var derfor ministeriets opfattelse, at kommunen havde en videre adgang til at tilbagekalde eller ændre de tidsubegrænsede tilladelser, end kommunen ville have haft, hvis tilladelserne - således som tilsynsrådet havde lagt til grund - var meddelt med tidsbegrænsning.

På den anden side var adgangen til tilbagekaldelse ikke udvidet i forhold til det, der ellers gælder for tidsubegrænsede tilladelser. Angivelsen af, at åbningstilladelserne var meddelt "indtil videre" gav således ikke oplysning om, under hvilke omstændigheder, der kunne eller ville ske tilbagekaldelse af tilladelserne. Det forhold, at åbningstilladelserne var meddelt "indtil videre", udgjorde således ikke et tilbagekaldelsesforbehold med et så præcist indhold, at det medførte en udvidelse af kommunens adgang til at ændre tilladelserne.

De almindelige ulovbestemte regler om tilbagekaldelse og ændring af begunstigende forvaltningsakter fandt således efter ministeriets opfattelse anvendelse.

De hensyn, som lå bag kommunalbestyrelsens beslutning om begrænsning af åbningstiden for de omhandlede fire restauranter, var hensyn til at undgå voldsepisoder og uro samt at begrænse affald i gaderne m.v. Dette var hensyn, som efter restaurationslovens § 28, stk. 4, kunne varetages i forbindelse med meddelelse af tilladelser efter bestemmelsen, og det var således også hensyn, som det var sagligt at varetage i forbindelse med overvejelser om ændring af de pågældende tilladelser.

De hensyn, som kommunalbestyrelsen havde lagt vægt på ved tilbagekaldelsen af tilladelserne, var endvidere, navnlig for så vidt angik hensynet til at undgå voldsepisoder og uro, hensyn til menneskers liv og sundhed og til ro og orden, og dermed tungtvejende hensyn ved vurderingen af, om tilbagekaldelse eller ændring af en tilladelse kunne ske.

Om end en ændring af restaurationernes åbningstid fra kl. 05 til kl. 04 var en ændring, der havde betydning for restaurationernes indtjeningsmuligheder, var der endvidere tale om en mere begrænset indskrænkning af åbningstiden, end tilfældet var i sagen omhandlet i UfR 1993, side 835 H, hvor åbningstiden blev indskrænket fra kl. 05 til kl. 02. Det kunne, jf. UfR 1993, side 835 H, endvidere ikke tillægges betydning, at ulemperne ved åbningstiden kl. 05 ikke kunne bebrejdes restauratørerne, og at restauratørerne ikke havde tilsidesat de pligter, der påhvilede dem.

Der var således meget, der talte for, at kommunalbestyrelsens afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for de fire natrestauranter fra kl. 05 til 04 kunne anses for lovlig.

På den anden side tydede de for ministeriet foreliggende oplysninger i sagen ikke på væsentlige ændringer (forværrelse) af de faktiske forhold vedrørende voldsepisoder og uro mv. i kommunens natteliv eller vedrørende de fire restauranter. Også i 1993 havde politimesteren udarbejdet et notat om vold m.v. i byen og anmodet byrådet om at overveje, hvorvidt åbningstilladelserne til kl. 05 skulle begrænses til kl. 04. I politimesterens notat af 9. februar 1998 var det nævnt, at "gå-i-byen-mentaliteten" de seneste år havde ændret sig væsentligt, men der blev ikke foretaget en sammenligning af de faktiske forhold i 1998 med forholdene tidligere. Hverken ministeriet eller tilsynsrådet havde imidlertid været i besiddelse af oplysninger, som fuldt ud muliggjorde en sammenligning af oplysninger om de faktiske forhold, som kommunen var i besiddelse af, da åbningstilladelserne til kl. 05 blev givet i 1994, og de tilsvarende oplysninger om forholdene, da tilladelserne i 1999 blev begrænset til kl. 04.

Det kunne således efter ministeriets opfattelse give anledning til tvivl, i hvilket omfang der i forhold til de oplysninger, der forelå, da åbningstilladelserne blev meddelt, forelå nye faktiske oplysninger om forværring af forholdene vedrørende voldsepisoder og uro mv., da åbningstilladelserne blev begrænset fra kl. 05 til kl. 04. Dette talte for, at kommunalbestyrelsens afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for de fire natrestauranter fra kl. 05 til kl. 04 i 1999 muligvis ikke kunne anses for lovlig.

Herudover kunne det efter ministeriets opfattelse give anledning til overvejelser, i hvilket omfang der af byrådet var foretaget den fornødne individuelle vurdering af netop de ulemper, som de fire omhandlede restaurationers kl. 05-tilladelser gav anledning til. Det fremgik af byrådets begrundelse for begrænsningen af åbningstilladelserne, at ændringen efter kommunens opfattelse var nødvendig for at afhjælpe problemer vedrørende vold, uro og affald mv. i forbindelse med restaurations- og nattelivet i en bestemt del af kommunen, som efter kommunens opfattelse i særlig grad var ramt heraf. De fire omhandlede restauranter var de eneste i den pågældende del af kommunen, som havde åbningstilladelse til kl. 05.

Forholdene vedrørende de fire restauranter adskilte sig således fra forholdene vedrørende de øvrige restauranter i området, og kommunalbestyrelsen vurderede, at det forhold, at de fire restauranter havde åbningstilladelse til kl. 05, var medvirkende til de problemer, der efter kommunalbestyrelsens opfattelse var i området.

Uanset at kommunalbestyrelsen således efter de for ministeriet foreliggende oplysninger ikke havde foretaget en vurdering af, om det var gæster fra de pågældende restauranter, som forårsagede problemerne, var det på denne baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at individuelle forhold vedrørende de fire restauranter havde været inddraget i vurderingen af, hvorvidt åbningstilladelserne skulle begrænses. Ministeriet havde endvidere lagt vægt på, at kravene til den individuelle vurdering af de fire restaurationers konkrete forhold skulle ses i lyset af, at det ikke kunne tillægges betydning, om ulemperne ved åbningstiden kl. 05 kunne bebrejdes restauratørerne, og om restauratørerne havde tilsidesat de pligter, der påhvilede dem. Dette talte således for, at kommunalbestyrelsens afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for de fire natrestauranter i 1999 kunne anses for lovlig.

På baggrund af det anførte og under hensyn til, at afgørelsen af, hvorvidt ændringen af åbningstilladelserne kunne ske, har udpræget skønsmæssig karakter, var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kommunalbestyrelsens afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for de fire i sagen omhandlede restauranter fra kl. 05 til kl. 04 i hvert fald ikke var klart ulovlig.

Det var således ministeriets opfattelse, at tilsynsrådet ikke har været berettiget til at annullere kommunalbestyrelsens afgørelse.