Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om Indenrigs- og Sundhedsministeriets kompetence i sager, hvor et tilsynsråd afviser at genoptage en allerede afgjort sag vedrørende erstatningsretlig bod, jf. § 61, stk. 4, samt en myndigheds pligt til at genoptage behandling af en sag

Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om Indenrigs- og Sundhedsministeriets kompetence i sager, hvor et tilsynsråd afviser at genoptage en allerede afgjort sag vedrørende erstatningsretlig bod, jf. § 61, stk. 4, samt en myndigheds pligt til at genoptage behandling af en sag

Hans Jørgen Tusborg

Udesensvej 10

7120 Vejle Øst

De har ved brev af 13. august 2001 rettet henvendelse til Indenrigsministeriet (nu Indenrigs- og sundhedsministeriet) og klaget over, at Tilsynsrådet for Vejle Amt ved breve af 14. juli og 9. august 2001 til Dem har afvist at genoptage den såkaldte Tulip-sag. I denne sag accepterede De i 1992 at betale en bod på 30.000 kr., som tilsynsrådet havde fastsat i medfør af § 61, stk. 4, i den kommunale styrelseslov. De har i Deres klage til ministeriet endvidere gjort gældende, at tilsynsrådet ved sin afvisning af at genoptage sagen har tilsidesat forvaltningslovens bestemmelser om partsaktindsigt, partshøring og klagevejledning. Endelig har De anført, at tilsynsrådet ved at bemyndige statsamtmanden til at besvare Deres henvendelse har tilsidesat intentionerne i de kommunale styrelseslov, ligesom De finder det forkert, at statsamtmanden kommenterede sagen i en avisartikel, inden De havde indgivet Deres ansøgning om genoptagelse af sagen til tilsynsrådet.

Indenrigs- og sundhedsministeriet har nu afsluttet sin gennemgang af sagen, og ministeriet stadfæster Tilsynsrådet for Vejle Amts afgørelse om ikke at genoptage sagen. Det er endvidere ministeriets opfattelse, at rådet i medfør af forvaltningslovens § 25 havde pligt til at give vejledning om, at rådets afgørelse om ikke at genoptage sagen kunne påklages til ministeriet som rekursinstans i medfør af den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 7. For så vidt angår spørgsmålet om tilsynsrådets sagsbehandlingstid i forbindelse med Deres anmodning om aktindsigt i rådets sag finder ministeriet ikke grundlag for at foretage sig yderligere. Ministeriet finder ikke, at rådet herudover har begået sagsbehandlingsfejl.

Her følger først en gennemgang af sagens baggrund og dernæst en nærmere begrundelse for Indenrigs- og sundhedsministeriets afgørelse.

Sagens baggrund

Baggrunden for sagen er, at Vejle Byråd den 23. september 1985 besluttede at indgå en mageskifteaftale med Tulip Slagterierne. Det areal, der ifølge aftalen skulle overdrages til Tulip Slagterierne, var på aftaletidspunktet en del af en privatejet ejendom, som kommunen skulle erhverve ved ekspropriation. Ifølge aftalen ville Tulip Slagterierne overtage det eksproprierede areal dagen efter, at Vejle Kommune endeligt havde erhvervet arealet ved ekspropriation. Vejle Kommune ville samtidig overtage Tulip Slagteriernes grund, som herefter skulle udlejes til Tulip Slagterierne.

Ved brev af 22. oktober 1990 til Dem og 18 andre byrådsmedlemmer besluttede Tilsynsrådet for Vejle Amt at anlægge sag mod Dem og de øvrige byrådsmedlemmer efter den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 3. Baggrunden herfor var, at tilsynsrådet fandt, at Vejle Kommune havde lidt et tab på knap 13,5 millioner kr. Dette beløb udgjorde forskellen mellem kommunens udgifter ved anskaffelsen af det eksproprierede areal, som Tulip Slagterierne skulle erhverve, og værdien af det areal, som kommunen skulle erhverve som led i aftalen med Tulip Slagterierne. Efter Tilsynsrådets opfattelse måtte det på tidspunktet for mageskifteaftalens indgåelse have stået klart for Dem, at beslutningen indebar en meget nærliggende risiko for et betydeligt tab for kommunen. De burde derfor have sikret Dem, at Tulip Slagterierne påtog sig at betale den fulde udgift til arealerhvervelse og omkostninger. Tilsynsrådet oplyste endvidere, at sagsanlægget ville blive frafaldet, hvis De indbetalte 30.000 kr. til Vejle Kommune, jf. den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 4.

De ankede ikke tilsynsrådets afgørelse til Indenrigsministeriet, idet alene byrådsmedlem Christian Christiansen indbragte sagen for ministeriet.

Indenrigsministeriet traf afgørelse i denne sag den 6. april 1992. Også Indenrigsministeriet fandt, at Vejle Kommune havde lidt et tab på knap 13,5 millioner kr., og at erstatningsbetingelserne i øvrigt var opfyldt. Ministeriet fandt ikke grundlag for at ændre den erstatningsretlige bod på 30.000 kr. Ministeriet udtalte i den forbindelse (side 35 f), at det afgørende ved vurderingen af den ejendom, som tilgik kommunen i forbindelse med mageskifteaftalen, måtte være den værdi, som ejendommen havde på tidspunktet for aftalens indgåelse. Ejendommens eventuelt højere værdi på et senere tidspunkt kunne således ikke tillægges betydning. Ministeriet anførte videre, at prisfastsættelsen ved senere ejendomstransaktioner - hvor plangrundlaget for de omhandlede arealer i øvrigt var ændret - ikke kunne tillægges vægt ved vurderingen af, hvad markedsprisen havde været på aftaletidspunktet. Det samme gjorde sig gældende for så vidt angår ejendomsvurderingerne for efterfølgende år, idet disse afspejlede en generel prisudvikling i området.

Herefter betalte De den nævnte bod.

Ved brev af 2. maj 2001 til Tilsynsrådet for Vejle Amt anmodede De tilsynsrådet om at tilbagebetale Dem boden på 30.000 kr. Til støtte herfor anførte De, at det areal, som Vejle Kommune overtog fra Tulip Slagterierne (det såkaldte havnegadeareal), i 2000 var blevet handlet til en værdi, der klart viste, at Vejle Kommune ikke blev påført et tab i forbindelse med mageskifteaftalen. De anslog den samlede værdi af det pågældende areal til 51,7 mio. kr. Dette viste efter Deres opfattelse, at havnegadearealet som minimum havde samme værdi som den grund, Vejle Kommune havde eksproprieret og overdraget til Tulip Slagterierne. De anførte i tilknytning hertil, at byrådsmedlemmerne under sagen havde gjort gældende, at værdien af havnegadearealet var langt højere end den værdi, som tilsynsrådet og Indenrigsministeriet havde lagt til grund.

Ved brev af 14. juli 2001 til Dem, som er underskrevet af formanden for tilsynsrådet, afviste tilsynsrådet at genoptage sagen. Det fremgår af sagens akter, at sagen forinden havde været drøftet uden for dagsordenen på et møde i tilsynsrådet den 26. juni 2001, hvor formanden blev bemyndiget til at besvare henvendelsen. Tilsynsrådet udtalte i brevet af 14. juli 2001, at det afgørende var grundens værdi på tidspunktet for indgåelsen af mageskifteaftalen. Dette spørgsmål var blevet nærmere behandlet i rådets og Indenrigsministeriets afgørelser af henholdsvis 22. oktober 1990 og 6. april 1992, og der var efter rådets opfattelse ikke fremkommet nye oplysninger i sagen, der gav grundlag for at antage, at de tidligere afgørelser var truffet på et fejlagtigt grundlag.

De rettede herefter på ny henvendelse til tilsynsrådet ved brev af 18. juli 2001, hvori De bl.a. anmodede om aktindsigt i tilsynsrådets sag vedrørende Deres henvendelse til tilsynsrådet.

Tilsynsrådet imødekom Deres anmodning om aktindsigt ved brev af 9. august 2001. Rådet beklagede samtidig, at anmodningen på grund af en ekspeditionsfejl ikke var imødekommet straks efter modtagelsen af Deres brev af 18. juli 2001. I Rådets brev anføres endvidere følgende om adgangen til at få sagen prøvet af ministeriet

"Der er ikke i lov om kommuners styrelse fastsat, at et tilsynsråds tilkendegivelse af, at man ikke agter at genoptage en afsluttet sag, kan indbringes for Indenrigsministeriet

I sagen om kommunens salg af et grundareal til Tulip-slagterierne har Indenrigsministeriet for 9 år siden stadfæstet tilsynsrådets oprindelige afgørelse og dermed truffet afgørelse i sagen.

Efter Tilsynsrådets opfattelse vil De kunne forelægge Indenrigsministeriet spørgsmålet, om ministeriet er enig med tilsynsrådet i, at der ikke er grundlag for at genoptage sagen."

De har i Deres brev af 13. august 2001 til ministeriet fastholdt, at det areal, som Vejle Kommune erhvervede som led i mageskifteaftalen, var langt mere værd end den vurdering, som blev lagt til grund ved afgørelsen af sagen.

Indenrigs- og sundhedsministeriet skal i den anledning udtale følgende

1. § 61, stk. 3-4 og stk. 7, i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001) har følgende ordlyd

"Stk. 3 . Tilsynsmyndigheden kan anlægge erstatningssag mod et kommunalbestyrelsesmedlem, som er ansvarlig for, at kommunen er påført et tab.

Stk. 4 . Tilsynsmyndigheden kan frafalde sagsanlæg mod, at det pågældende medlem inden en fastsat frist indbetaler et nærmere angivet beløb til kommunen. ...

Stk. 7 . ... Tilsynsrådenes afgørelser efter stk. 2, 3 og 4 kan af de pågældende medlemmer af kommunalbestyrelsen ankes til indenrigsministeren."

Det fremgår ikke klart af ordlyden af den kommunale styrelseslovs § 61, om Indenrigs- og sundhedsministeriet efter bestemmelsens stk. 7 er kompetent som rekursorgan til at behandle en afgørelse, hvorved et tilsynsråd afviser at genoptage en allerede afgjort sag vedrørende bestemmelsens stk. 4, eller om ministeriet alene kan behandle en sådan sag som tilsynsmyndighed. Spørgsmålet er endvidere ikke nærmere berørt i lovens forarbejder, ligesom det ikke ses drøftet i den forvaltningsretlige litteratur.

Efter Indenrigs- og sundhedsministeriets opfattelse må en afgørelse om ikke at genoptage en sag, hvori rådet tidligere har anvendt sanktioner efter den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 4, anses for at være en afgørelse i § 61, stk. 7´s forstand, som vil kunne påklages til Indenrigs- og sundhedsministeriet som rekursinstans.

Det bemærkes herved, at Indenrigs- og sundhedsministeriet som rekursorgan kan behandle en afgørelse, hvorved et tilsynsråd har anvendt sanktioner efter § 61, stk. 4. Dette gælder, uanset om rådet måtte have afvist at genoptage sin afgørelse om at anvende sanktioner, inden den oprindelige afgørelse påklages til ministeriet. En retsstilling, hvorefter også et tilsynsråds afvisning af at genoptage en sådan sag anses for omfattet af rekursadgangen efter § 61, stk. 7, vil sikre, at der - i sager med nytilkomne fakta - kan opnås identitet mellem de fakta, som ministeriet skal inddrage, og dem, som forelå for tilsynsrådet. Antog man derimod, at ministeriet alene var kompetent til at behandle tilsynsrådets oprindelige afgørelse som rekursorgan, ville virkningen være, at ministeriet vel skulle inddrage de nye oplysninger, men samtidig forholde sig til en afgørelse, der ikke havde taget hensyn til disse oplysninger.

Det bemærkes også, at Indenrigs- og sundhedsministeriet må antages at være kompetent til som rekursorgan at prøve en afgørelse, hvorved et tilsynsråd efter en fornyet realitetsbehandling af en sag om anvendelse af sanktioner efter § 61, stk. 4, enten stadfæster den oprindelige afgørelse eller omgør denne. En retsstilling, hvorefter ministeriet ikke ville være kompetent til som rekursinstans at behandle en sag, hvorved et tilsynsråd afviser at genoptage en afgørelse efter § 61, stk. 4, ville dermed resultere i den uhensigtsmæssige retstilstand, at ministeriet ikke havde kompetence til at afgøre, om en sådan genoptagelsessag burde indledes.

På den anførte baggrund er det Indenrigs- og sundhedsministeriets opfattelse, at ministeriet er kompetent som rekursorgan efter § 61, stk. 7, i den kommunale styrelseslov til at behandle Tilsynsrådet for Vejle Amts afgørelse af 14. juli 2001 om ikke at genoptage Deres sag.

I det følgende skal ministeriet først tage stilling til, om det var korrekt, når Tilsynsrådet for Vejle Amt afviste at genoptage sagen, jf. herom nedenfor under pkt. 2. Dernæst vurderes under pkt. 3, om tilsynsrådet har begået sagsbehandlingsfejl.

2. Det er almindeligt antaget, at en myndighed har pligt til at genoptage behandlingen af en sag, såfremt der i forbindelse med en begæring om genoptagelse fremkommer nye faktiske oplysninger af så væsentligt betydning for sagen, at der er en vis sandsynlighed for, at afgørelsen ville have fået et andet indhold, hvis oplysningerne havde foreligget ved myndighedens oprindelige behandling af sagen. Der henvises herved til Folketingets Ombudsmands udtalelse i ombudsmandens beretning for 2000, side 111 (128), Jens Garde m.fl., Forvaltningsret - Sagsbehandling, 2001, side 112, og Karsten Loiborg i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, side 611.

Som anført i ministeriets afgørelse af 6. april 1992 i sagen vedrørende fhv. byrådsmedlem Christian Christiansen må en vurdering af, om en ejendomstransaktion har påført en kommune et tab, tage udgangspunkt i en bedømmelse af, hvad den pågældende ejendom var værd på tidspunktet for aftalens indgåelse. Den pris, en kommune får ved salg af et areal, som kommunen en årrække tidligere har erhvervet med et på erhvervelsestidspunktet konstateret tab for kommunen, vil således efter Indenrigs- og sundhedsministeriets opfattelse ikke i sig selv kunne berettige en genoptagelse af en sag efter § 61, stk. 4, i den kommunale styrelseslov. Dette vil alene være tilfældet, såfremt det efterfølgende salg giver grund for at antage, at den oprindelige afgørelse var baseret på en forkert vurdering af, hvilken værdi det pågældende areal havde på det tidspunkt, hvor kommunen indgik aftale om at overtage arealet.

Spørgsmålet om, hvad den omhandlede grund var værd i 1985, tog ministeriet stilling til i sin afgørelse af 6. april 1992. Efter Indenrigs- og sundhedsministeriets opfattelse kan det forhold, at grunden femten år senere er blevet handlet til en højere kvadratmeterpris, ikke så tvivl om den værdiansættelse, som hidtil er blevet lagt til grund.

Det er på den baggrund Indenrigs- og sundhedsministeriets opfattelse, at De ikke er fremkommet med oplysninger, der kan begrunde, at Tilsynsrådet for Vejle Amt har pligt til at genoptage sagen. Af samme grund stadfæster ministeriet derfor rådets afgørelse om ikke at genoptage sagen.

3. I det følgende behandles de af Dem rejste spørgsmål vedrørende tilsynsrådets sagsbehandling i forbindelse med rådets afgørelse om, at der ikke var grundlag for at genoptage sagen.

a) Efter Indenrigs- og sundhedsministeriets opfattelse er der ikke grundlag for at antage, at tilsynsrådet har overtrådt lovgivningen ved den 26. juni 2001 - efter at have drøftet Deres henvendelse - at have besluttet, at formanden for tilsynsrådet skulle besvare denne. Ministeriet har herved lagt vægt på, at det følger af § 51, stk. 1, at formanden sørger for udførelsen af tilsynsrådets beslutninger. Det bemærkes, at ministeriet har forstået sagens oplysninger således, at tilsynsrådets drøftelser indebar en stillingtagen til spørgsmålet om, hvorvidt rådet skulle genoptage sagen, og at det blev overladt til formanden at besvare henvendelsen på grundlag af denne stillingtagen.

b) Ministeriet finder endvidere ikke på baggrund af sagens akter grundlag for at antage, at tilsynsrådet skulle have overtrådt reglerne om partshøring i forvaltningslovens § 19. Ministeriet har herved lagt vægt på, at det af sagen fremgår, at tilsynsrådet ikke til brug for behandlingen af Deres anmodning om genoptagelse af sagen har indhentet nye oplysninger i sagen.

c) For så vidt angår Deres klage over, at tilsynsrådet ikke har givet Dem klagevejledning i sine besvarelser bemærkes, at reglerne om klagevejledning i forvaltningslovens § 25 alene omfatter tilfælde, hvor en afgørelse kan påklages til en anden administrativ myndighed. Derimod skal der ikke efter den nævnte bestemmelse gives vejledning om muligheden for at rette henvendelse til en tilsynsmyndighed, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 1999, side 447.

Som anført i tilsynsrådets brev til Dem af 9. august 2001 har rådet lagt til grund, at rådets afgørelse om ikke at genoptage sagen ikke var undergivet rekurs til ministeriet, og at ministeriet derfor alene kunne bedømme sagen som tilsynsmyndighed. Det var derfor i overensstemmelse med dette synspunkt, at rådet ikke gav Dem klagevejledning efter forvaltningslovens § 25 i rådets afgørelse af 14. juli 2001. Som nærmere redegjort for ovenfor under pkt. 1 må det imidlertid antages, at et tilsynsråds afgørelse om ikke at genoptage en sag om anvendelse af sanktioner efter § 61, stk. 4, i den kommunale styrelseslov kan påklages til ministeriet som rekursmyndighed. Efter Indenrigs- og sundhedsministeriets opfattelse burde tilsynsrådet derfor have givet Dem klagevejledning i forbindelse med afgørelsen af 14. juli 2001.

d) Indenrigs- og sundhedsministeriet finder ikke grundlag for at foretage sig yderligere i relation til Deres klage over tilsynsrådets sagsbehandlingstid i forhold til Deres anmodning om aktindsigt i sagen. Ministeriet har herved lagt vægt på, at tilsynsrådet imødekom Deres anmodning ved brev af 9. august 2001 til Dem og samtidig beklagede, at Deres anmodning på grund af en ekspeditionsfejl ikke var imødekommet straks.

e) For så vidt angår det spørgsmål, De har rejst om den udtalelse, som formanden for tilsynsrådet blev citeret for i en avisartikel af 1. maj 2001, bemærkes, at ministeriet ikke kan tage stilling til hensigtsmæssigheden heraf.

Kopi af dette brev er dags dato sendt til Tilsynsrådet for Vejle Amt.

Med venlig hilsen

Niels Fenger

Resumé af Indenrigs- og Sundhedsministeriets afgørelse af 15. januar 2002

8. ANDRE UDTALELSER OG AFGØRELSER

Om Indenrigs- og Sundhedsministeriets kompetence i sager, hvor et tilsynsråd afviser at genoptage en allerede afgjort sag vedrørende erstatningsretlig bod, jf. § 61, stk. 4, samt en myndigheds pligt til at genoptage behandling af en sag

Generelt udtalt, at et tilsynsråds afgørelse om ikke at genoptage en sag, hvori tilsynsrådet tidligere har anvendt sanktioner efter den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 4, må anses for at være en afgørelse i § 61, stk. 7´s forstand, som vil kunne påklages til Indenrigs- og Sundhedsministeriet som rekursinstans.

Endvidere udtalt, at reglerne om klagevejledning i forvaltningslovens § 25 ikke omfatter muligheden for at rette henvendelse til en tilsynsmyndighed, men at klagevejledningsreglerne omfatter tilfælde, hvor en afgørelse kan påklages til en anden administrativ myndighed.

På den baggrund var det i den konkrete sag Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at tilsynsrådet i medfør af forvaltningslovens § 25 havde pligt til at give parten i sagen (et kommunalbestyrelsesmedlem) vejledning om, at rådets afgørelse om ikke at genoptage sagen vedrørende erstatningsretlig bod kunne påklages til ministeriet som rekursinstans i medfør af den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 7.

Endvidere udtalt, at en myndighed har pligt til at genoptage behandlingen af en sag, såfremt der i forbindelse med en begæring om genoptagelse fremkommer nye faktiske oplysninger af så væsentligt betydning for sagen, at der er en vis sandsynlighed for, at afgørelsen ville have fået et andet indhold, hvis oplysningerne havde foreligget ved myndighedens oprindelige behandling af sagen.

Idet der i den konkrete sag ikke var fremkommet oplysninger, der kunne begrunde, at tilsynsrådet havde pligt til at genoptage sagen, stadfæstede ministeriet rådets afgørelse om ikke at genoptage sagen.