Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om en amtskommunes adgang til at udleje ledige grunde til en privat med henblik på etablering af parkeringsfaciliteter

Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om en amtskommunes adgang til at udleje ledige grunde til en privat med henblik på etablering af parkeringsfaciliteter

Århus Amtskommune

Juridisk Kontor

Lyseng Allé 1

8270 Højbjerg

Ved brev af 18. oktober 2001 (j.nr. 1-6-29-99) har Århus Amtskommune anmodet Indenrigs- og Sundhedsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt amtskommunen kan etablere parkeringsfaciliteter i samarbejde med en privat virksomhed.

Det fremgår af Århus Amtskommunes henvendelse, at amtskommunen ønsker at udleje to arealer ved Århus Kommunehospital og Århus Amtssygehus til en privat virksomhed. Det er en forudsætning for lejemålenes indgåelse, at virksomheden opfører og driver parkeringsfaciliteter på arealerne. Lejeformålet forventes indgået over en 30-årig periode, og efter lejeperiodens udløb skal de opførte anlæg tilfalde Århus Amtskommune uden beregning.

Herudover skal de eksisterende parkeringsfaciliteter ved Århus Kommunehospital og Århus Amtssygehus udlejes til den pågældende virksomhed, der herefter forventes at ville opkræve betaling for benyttelsen heraf.

Århus Amtskommune vil sende opgaverne med at opføre og drive begge de nævnte parkeringsfaciliteter i et samlet udbud.

Århus Amtskommune har den 14. maj 2002 supplerende telefonisk oplyst overfor Indenrigs- og Sundhedsministeriet, at de eksisterende parkeringsfaciliteter, der forventes udlejet ved henholdsvis Århus Kommunehospital og Århus Amtssygehus, er beliggende på en privat vej, der ejes af amtskommunen. Endvidere har amtskommunen den 23. maj 2002 telefonisk oplyst, at der ikke vil være tale om, at den pågældende virksomhed skal drive parkering og udføre parkeringskontrol på amtskommunens vegne. Virksomheden vil få retten til anvende de omhandlede arealer til parkeringsfaciliteter og til at opkræve parkeringsafgift af private for benyttelsen af parkeringsfaciliteterne, uden at amtskommunen vil stille vilkår om, hvilken pris der skal gælde for parkeringen og eventuelle parkeringsafgifter, ligesom fortjenesten herved skal tilfalde virksomheden, der også selv skal bære udgifterne ved driften. Dog vil amtskommunen stille vilkår om, at nogle af pladserne skal forbeholdes personale m.v. ved de to sygehuse. Man vil endvidere være indstillet på at indsætte bestemmelser i aftalen om, at parkeringspladserne ikke skal kunne anvendes til langtidsparkering for persongrupper, der ikke er tilknyttet Århus Kommunehospital og Århus Amtssygehus, således at det sikres, at parkeringspladserne rent faktisk anvendes til det ønskede formål, nemlig at tilvejebringe parkeringsmuligheder for patienter og besøgende på de to sygehuse.

I forlængelse heraf har Trafikministeriet telefonisk oplyst overfor Indenrigs- og Sundhedsministeriet, at Trafikministeriets lovgivning ikke regulerer forholdene på private veje og derfor hverken hjemler eller er til hinder for, at Århus Amtskommune udlejer de i sagen omhandlede parkeringsfaciliteter. Trafikministeriets lovgivning er heller ikke til hinder for, at amtskommunen lader en privat virksomhed opkræve parkeringsafgift for benyttelsen af parkeringsfaciliteterne.

Endvidere har Økonomi- og Erhvervsministeriet den 16. maj 2002 telefonisk oplyst, at byggelovgivningen ikke er til hinder for den af Århus Amtskommune skitserede løsning på parkeringsproblemerne ved Århus Kommunehospital og Århus Amtssygehus.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet skal i den anledning udtale følgende

1. Spørgsmålet om, hvorvidt Århus Amtskommune lovligt kan udleje de i sagen omhandlede grunde ved Århus Kommunehospital og Århus Amtssygehus, ses ikke at være reguleret i den skrevne lovgivning. Amtskommunens adgang hertil skal derfor afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om amtskommuners opgavevaretagelse.

Efter de nævnte grundsætninger kan amtskommuner som udgangspunkt ikke drive handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed, medmindre der foreligger lovhjemmel hertil.

Det er således efter de nævnte grundsætninger udgangspunktet, at kommuner ikke kan udleje kommunale arealer på kommercielle vilkår.

Som en modifikation til dette udgangspunkt antages det, at en kommune på visse betingelser - for at undgå værdispild - i et vist omfang lovligt kan udnytte overkapacitet og således varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale.

Det er en betingelse for udnyttelse af overkapacitet, at den pågældende kommunale kapacitet ikke er dimensioneret med det formål at opnå mulighed for at varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale, samt at overkapaciteten af hensyn til løsningen af den kommunale opgave ikke kan afskaffes. Ved afgørelsen af, om en kommune lovligt kan sælge overskudskapacitet, indgår det efter de kommunale tilsynsmyndigheders praksis endvidere som et element i afvejningen, om opgaven i forvejen varetages på rimelig måde af private erhvervsdrivende.

Det antages endvidere, at det forhold, at kommuner ikke uden lovhjemmel må yde tilskud til enkeltpersoner eller til enkelte virksomheder, og den omstændighed, at kommuners opgavevaretagelse ikke må påføre private konkurrence, indebærer, at prisen ved salg af overskudskapacitet skal fastsættes således, at den mindst svarer til markedsprisen for den pågældende vare eller tjenesteydelse.

Der kan i den forbindelse henvises til bl.a. Jens Garde og Jørgen Mathiassen, Kommunalret, 1991, side 48 ff., Martin Basse og Oluf Jørgensen, Kommunalt folkestyre, 2. udgave, 1993, side 105 ff., samt Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, side 461 ff., men modsat Mogens Heide-Jørgensen, Den kommunale interesse, 1993, side 153 ff., der forholder sig kritisk til de grænser for kommuners salg af overkapacitet, der er antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis. Også Erik Harder giver i Dansk Kommunalforvaltning, III, 1994, side 70 ff., udtryk for en vis skepsis i forhold til de antagelser, der hidtil har været lagt til grund i den overvejende del af teorien og i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis. Der er således ikke enighed i den juridiske litteratur om, hvor langt kommuners og amtskommuners adgang til at udføre opgaver for andre ud fra synspunkter om overskudskapacitet kan udstrækkes.

I den foreliggende sag har Århus Amtskommune besluttet, at amtskommunen ikke selv ønsker at anvende de omhandlede arealer, herunder til anvendelse for amtskommunalt drevede parkeringspladser. Denne beslutning angår både de arealer, der i dag anvendes til parkeringsplads, og de arealer, der ikke på nuværende tidspunkt anvendes til dette formål.

Det er på den baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Århus Amtskommune efter de ovennævnte kommunalretlige grundsætninger lovligt kan udleje de omhandlede arealer. Det er en forudsætning herfor, at lejemålene indgås på markedsvilkår, jf. afsnit 3.

2. Spørgsmålet er herefter, om amtskommunen lovligt kan stille vilkår om, at lejeren af de omhandlede arealer dels opfører et parkeringshus, der efter en periode på 30 år skal tilfalde amtskommunen, dels anvender samtlige de lejede arealer til parkeringspladser.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet skal i den forbindelse indledningsvis bemærke, at da lejeren af arealerne ikke skal drive parkeringsanlæggene på amtskommunens vegne, rejser den påtænkte konstruktion ikke spørgsmål om lovligheden af delegation af faktisk forvaltningsvirksomhed og afgørelseskompetence - sidstnævnte i relation til pålæggene af parkeringsafgifter. Af samme grund har det ikke betydning for vurderingen af arrangementets lovlighed, at den private virksomhed, der lejer arealerne, må forventes at opkræve betaling for brugen af parkeringsfaciliteterne. Spørgsmålet er alene, om det er lovligt i udbudsmaterialet og den efterfølgende lejekontrakt at stille vilkår om, hvordan lejeren på egne vegne skal anvende arealerne.

Spørgsmålet om, hvorvidt en amtskommune lovligt i en lejekontrakt vedrørende et amtskommunalt areal kan stille som vilkår, at arealet anvendes til brug for parkeringsanlæg, er ikke reguleret i den skrevne lovgivning. En amtskommunes adgang hertil skal derfor bedømmes efter kommunalfuldmagtsreglerne. Efter kommunalfuldmagtsreglerne kan en amtskommune i en kontrakt om udleje af amtskommunens ejendomme alene stille de vilkår, som fremmer et sagligt kommunalt formål.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder, at det er et sagligt amtskommunalt formål at sikre eksistensen af parkeringsfaciliteter i nærheden af et amtskommunalt sygehus for dermed at lette forholdene for bl.a. sygehusets ansatte, ambulant behandlede patienter og besøgende til indlagte patienter. Det må endvidere efter ministeriets opfattelse antages at være sagligt for en amtskommune til fremme af dette formål at få opført et parkeringshus og en parkeringskælder.

På den baggrund finder ministeriet også, at en amtskommune lovligt i en kontrakt om udleje af amtskommunale arealer i tilknytning til amtskommunens sygehus kan stille vilkår om, at lejeren på arealerne opfører et parkeringshus og/eller anvender arealerne til parkeringsanlæg.

3. Det tilføjes, at det er en generel betingelse for arrangementets lovlighed, at Århus Amtskommune udlejer de i sagen omhandlede arealer ved Århus Kommunehospital og Århus Amtssygehus til markedspris. Det skyldes, at Århus Amtskommune i modsat fald vil yde et ulovhjemlet tilskud til den virksomhed, der til sin tid lejer arealerne.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i den forbindelse noteret sig, at Århus Amtskommune har oplyst, at opgaven med at opføre og drive parkeringsfaciliteter på de grunde som amtskommune ønsker at udleje, vil blive sendt i udbud. Ministeriet skal hertil bemærke, at et offentligt udbud kan give en indikation af, hvad der er markedsprisen for en given ydelse, men at der dog kan være tilfælde, hvor et udbud ikke kan antages at svare til markedsprisen, f.eks. hvis der kun indkommer et bud.

4. Indenrigs- og Sundhedsministeriet skal afslutningsvis bemærke, at ministeriet ikke har taget stilling til, hvorvidt det påtænkte arrangement er udbudspligtigt i henhold til EF-udbudsdirektiverne.

Med venlig hilsen

Niels Fenger

Resumé af Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 30. maj 2002

3. DE KOMMUNALE OPGAVER (KOMMUNALFULDMAGTEN)

Om en amtskommunes adgang til at udleje ledige grunde til en privat med henblik på etablering af parkeringsfaciliteter

Udtalt, at spørgsmålet om, hvorvidt en amtskommune lovligt kan udleje de i sagen omhandlede grunde, ikke ses at være reguleret i den skrevne lovgivning. Amtskommunens adgang hertil skal derfor afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om amtskommuners opgavevaretagelse.

Efter de nævnte grundsætninger kan kommuner som udgangspunkt ikke drive handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed, medmindre der foreligger lovhjemmel hertil.

Det er således efter de nævnte grundsætninger udgangspunktet, at kommuner ikke kan udleje kommunale arealer på kommercielle vilkår.

Som en modifikation til dette udgangspunkt antages det, at en kommune på visse betingelser - for at undgå værdispild - i et vist omfang lovligt kan udnytte overkapacitet og således varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale.

Det er en betingelse for udnyttelse af overkapacitet, at den pågældende kommunale kapacitet ikke er dimensioneret med det formål at opnå mulighed for at varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale, samt at overkapaciteten af hensyn til løsningen af den kommunale opgave ikke kan afskaffes. Ved afgørelsen af, om en kommune lovligt kan sælge overskudskapacitet, indgår det efter de kommunale tilsynsmyndigheders praksis endvidere som et element i afvejningen, om opgaven i forvejen varetages på rimelig måde af private erhvervsdrivende.

Det antages endvidere, at det forhold, at kommuner ikke uden lovhjemmel må yde tilskud til enkeltpersoner eller til enkelte virksomheder, og den omstændighed, at kommuners opgavevaretagelse ikke må påføre private konkurrence, indebærer, at prisen ved salg af overskudskapacitet skal fastsættes således, at den mindst svarer til markedsprisen for den pågældende vare eller tjenesteydelse.

I den foreliggende sag havde amtskommunen besluttet, at den ikke selv ønskede at anvende de omhandlede arealer, herunder til anvendelse for amtskommunalt drevne parkeringspladser. Denne beslutning angik både de arealer, der allerede blev anvendt til parkeringsplads, og de arealer, der ikke på det foreliggende tidspunkt blev anvendt til dette formål.

Det var på den baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at amtskommunen efter de ovennævnte kommunalretlige grundsætninger lovligt kunne udleje de omhandlede arealer. Det var en forudsætning herfor, at lejemålene indgås på markedsvilkår.

Spørgsmålet var herefter, om amtskommunen lovligt kunne stille vilkår om, at lejeren af de omhandlede arealer dels opførte et parkeringshus, der efter en periode på 30 år skulle tilfalde amtskommunen, dels anvendte samtlige de lejede arealer til parkeringspladser.

Ministeriet bemærkede i den forbindelse, at da det ikke var hensigten, at lejeren af arealerne skulle drive parkeringsanlæggene på amtskommunens vegne, rejste den påtænkte konstruktion ikke spørgsmål om lovligheden af delegation af faktisk forvaltningsvirksomhed og afgørelseskompetence - sidstnævnte i relation til pålæggene af parkeringsafgifter. Af samme grund havde det ikke betydning for vurderingen af arrangementets lovlighed, at den private virksomhed, der lejede arealerne, måtte forventes at opkræve betaling for brugen af parkeringsfaciliteterne. Spørgsmålet var alene, om det var lovligt i udbudsmaterialet og den efterfølgende lejekontrakt at stille vilkår om, hvordan lejeren på egne vegne skulle anvende arealerne.

Generelt udtalt, at spørgsmålet om, hvorvidt en amtskommune lovligt i en lejekontrakt vedrørende et amtskommunalt areal kan stille som vilkår, at arealet anvendes til brug for parkeringsanlæg, ikke er reguleret i den skrevne lovgivning. En amtskommunes adgang hertil skal derfor bedømmes efter kommunalfuldmagtsreglerne. Efter kommunalfuldmagtsreglerne kan en amtskommune i en kontrakt om udleje af amtskommunens ejendomme alene stille de vilkår, som fremmer et sagligt kommunalt formål.

Ministeriet fandt, at det var et sagligt amtskommunalt formål at sikre eksistensen af parkeringsfaciliteter i nærheden af et amtskommunalt sygehus for dermed at lette forholdene for bl.a. sygehusets ansatte, ambulant behandlede patienter og besøgende til indlagte patienter. Det måtte endvidere efter ministeriets opfattelse antages at være sagligt for en amtskommune til fremme af dette formål at få opført et parkeringshus og en parkeringskælder.

På den baggrund fandt ministeriet også, at en amtskommune lovligt i en kontrakt om udleje af amtskommunale arealer i tilknytning til amtskommunens sygehus kunne stille vilkår om, at lejeren på arealerne opfører et parkeringshus og/eller anvender arealerne til parkeringsanlæg.