Udtalelse om en amtskommunes administration af en handicapkørselsordning, herunder om amtskommunens nedsættelse af et ankenævn.

§ 1, stk. 2, og § 2, stk. 5, samt § 7, stk. 2, i lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet er sålydende

"§ 1.

Stk. 2. Det påhviler hvert amtsråd uden for hovedstadsområdet at etablere individuel handicapkørsel for svært bevægelseshæmmede, som rækker ud over transport til behandling, terapi og lignende.

§ 2.

Stk. 5. Hvert amtsråd uden for hovedstadsområdet udarbejder i samarbejde med handicaporganisationerne en plan for den individuelle handicapkørsel for svært bevægelseshæmmede, jf. § 1, stk. 2.

§ 7.

Stk. 2. Uoverensstemmelser om planlægningen efter § 2, stk. 5, kan indbringes for trafikministeren til afgørelse."

Følgende fremgår af de almindelige bemærkninger til forslaget til lov nr. 292 af 29. april 1992, hvorved § 1, stk. 2, § 2, stk. 5, samt § 7, stk. 2, blev indsat i lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet (jf. Folketingstidende 1991-1992, tillæg A, spalte 795 ff.)

"Den 7. maj 1991 vedtog Folketinget en beslutning om kørselsordninger for svært bevægelseshæmmede. Formålet med folketingsbeslutningen er at ligestille de svært bevægelseshæmmede brugere i samfundet med borgere uden fysiske handicap for så vidt angår transportmuligheder. Ifølge beslutningen skal alle amtskommunale trafikselskaber senest den 1. maj 1992 have etableret individuel handicapkørsel for svært bevægelseshæmmede, som rækker ud over transport til behandling, terapi og lignende.

Der er i bemærkningerne til beslutningsforslaget henvist til, at kun Hovedstadsområdets Trafikselskab (HT), Vestsjællands og Storstrøms Amter samt enkelte kommuner har etableret kørselsordninger for handicappede.

Det er endvidere oplyst i bemærkningerne til forslaget, at personer, som er væsentligt bevægelseshæmmede, er i en yderst vanskelig situation, når det gælder almindelig samkvem med familie, venner, omgangskreds m.v. og at enhver teknisk mulighed må udnyttes for at gøre adgangen til »samfærdsel« med andre så lig den, mennesker med fuld førlighed har. For en mindre gruppe af bevægelseshæmmede kan dette problem ikke løses, selv om de busser, der benyttes til rutekørsel bliver handicapvenlige. Det drejer sig således om transportmulighed for mennesker, der ikke kan komme fra egen bolig til offentligt transportmiddel. Omkring 50.000 borgere er ifølge beslutningsforslaget totalt udelukket fra at benytte almindelige transportmidler på grund af fysisk handicap.

...

Det er i forslaget til folketingsbeslutning forudsat, at nedenstående krav til kørselsordningerne opfyldes

...

Ordningen skal tilrettelægges i samarbejde med handicaporganisationerne, således at de bedste principper kan danne grundlag for den fremtidige model. Brugernes erfaringer skal indgå i forhandlingerne.

...

Nærværende lovforslag fremsættes med henblik på opfyldelse af folketingsbeslutning af 7. maj 1991 om kørselsordninger for svært bevægelseshæmmede uden for HT-området. Tilsvarende lovforslag fremsættes med henblik på opfyldelse af beslutningen i HT-området (forslag til lov om ændring af lov om hovedstadsområdets kollektive persontrafik)."

Følgende fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen i § 1, stk. 2, (jf. Folketingstidende 1991-1992, tillæg A, spalte 798)

"De eksisterende kørselsordninger omfatter personer, der på grund af fysiske handicap er afskåret fra at benytte offentlige trafikmidler. Handicapkørslen udføres i alle tilfælde af private vognmænd som entreprenører for trafikselskaberne. Der anvendes både almindelige hyrevogne og liftbusser efter den handicappedes behov.

Ved lovændringen gøres det obligatorisk at etablere særlige kørselsordninger for svært bevægelseshæmmede, der også omfatter plejehjemsbeboere."

Endvidere fremgår følgende af betænkning afgivet af Folketingets Trafikudvalg den 1. april 1992 (jf. Folketingstidende 1991-1992, tillæg B, spalte 900 f.)

"Ved svært bevægelseshæmmede forstås kørestolsbrugere og personer, der bruger ganghjælpemidler som krykkestokke, gangbukke og lignende."

I bilag 1 til betænkningen er gengivet to af trafikudvalgets spørgsmål til trafikministeren og dennes svar herpå. Af trafikministerens svar på spørgsmål 15 fremgår bl.a. følgende

"Brugergruppen er i lovforslaget anslået til at omfatte 50.000 personer. Det svarer til 6 % af ældre over 65 år."

X Amtskommune har i amtskommunens afgørelser af 26. august 1998, 7. april og 15. juni 2000 anført, at amtskommunens afslag på at optage Deres klient i handicapkørselsordningen er begrundet i, at Deres klients nedsatte gangfunktion skyldes aldersmæssig svækkelse, hvilket ikke i sig selv berettiger til optagelse i handicapkørselsordningen. Det fremgår endvidere af amtskommunens visitationsvejledning for individuel handicapkørsel, at almindelig aldersbetingede svækkelser, som f.eks. gangbesvær, ikke i sig selv er indicerende for deltagelse i handicapkørselsordningen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er - på baggrund af ordlyden af § 1, stk. 2, i lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet samt de ovenfor gengivne bemærkninger hertil - enigt med amtskommunen i, at alderssvækkelse ikke i sig selv gør en person berettiget til at blive optaget i handicapkørselsordningen.

Som anført af Trafikministeriets udtalelse af 25. oktober 2001 er det afgørende for, om en person er berettiget til at blive optaget i ordningen, om den pågældende er svært bevægelseshæmmet og derfor ikke kan benytte almindelige offentlige transportmidler. Ved svært bevægelseshæmmet forstås ifølge bemærkningerne kørestolsbrugere og personer, der bruger ganghjælpemidler som krykkestokke, gangbukke og lignende.

Det er på denne baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at en ældre person, der er svært bevægelseshæmmet, er berettiget til at blive optaget i handicapkørselordningen. Årsagen til, at den pågældende person er svært bevægelseshæmmet, er efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse i den forbindelse uden betydning.

Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse fremgår det ihvertfald af de lægeligt bekræftede oplysninger, der forelå forud for X Amtskommunes afgørelser af 7. april og 15. juni 2000, at Deres klient på grund af fysisk handicap var kørestolsbruger og bruger af et ganghjælpemiddel, og at hun på grund af sit fysiske handicap var ude af stand til at benytte almindelige offentlige trafikmidler.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder derfor ikke, at X Amtskommune på det foreliggende grundlag kunne meddele Deres klient afslag på ansøgning om optagelse i X Amtskommunes handicapkørselsordning.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i dag underrettet X Amtsråd om ministeriets retsopfattelse og anmodet om underretning om, hvorvidt dette giver amtskommunen grundlag for en ændret visitationspraksis.

Forvaltningslovens § 22 og 24 er sålydende

"§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

§ 7, stk. 1, i forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985 som ændret ved lov nr. 347 af 6. juni 1991) er sålydende

"§ 7. En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde."

Den vejledning, som en myndighed giver, skal naturligvis være juridisk korrekt og så omfattende, at det konkrete informationsbehov imødekommes på en rimelig måde.

Der henvises til John Vogter, den kommenterede forvaltningslov, 1999, side 213 f., Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994 side 262 og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling, 1995, side 118.

X Amtskommune har i amtskommunens afgørelser af 26. august 1998 og 7. april 2000 vejledt Deres klient om, at hun kunne anke amtskommunens afslag på optagelse i handicapkørselsordningen til Ankenævnet for Handicapkørsel i X Amt.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder, at denne vejledning kunne give Deres klient det indtryk, at hun kunne klage over amtskommunens afgørelser til en selvstændig myndighed, og at denne klageadgang var undergivet de retssikkerhedsgarantier, der gælder ved klagebehandling, når der er tale om administrativ rekurs.

Som anført ovenfor under pkt. 1, må adgangen til at indbringe X Amtskommunes afslag for Ankenævnet for Handicapkørsel anses som en adgang til at anmode X Amtskommune om, at amtskommunen i henhold til reglerne om genoptagelse (remonstration) foretager en fornyet vurdering af, hvorvidt der er grundlag for at træffe en anden afgørelse i sagen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder på den baggrund, at X Amtskommune ikke har givet Deres klient korrekt vejledning om adgangen til at anmode om genoptagelse af sagen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i dag underrettet X Amtsråd om ministeriets retsopfattelse for så vidt angår dette spørgsmål.

Kopi af dette brev er i dag sendt til X Amtsråd, Trafikministeriet og Folketingets Ombudsmand.

Med venlig hilsen

Pernille Christensen

§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jf. § 15."

Af bemærkningerne til bestemmelsen i forvaltningslovens § 24 fremgår bl.a. følgende (jf. Folketingstidende 1985-1986, tillæg A, spalte 163)

"En begrundelse skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold. Det er ikke muligt at foretage en præcis beskrivelse af, hvor udførligt en myndighed bør udforme den begrundelse, der meddeles for en truffet afgørelse. Besvarelsen heraf må bl.a. bero på, hvor aktivt den pågældende part har medvirket i den forudgående sagsbehandling og på sagens karakter.... Bestemmelserne indskrænker sig derfor til at angive, hvilke elementer der skal indgå i en meddelt begrundelse."

En afgørelse, der meddeles skriftligt, og som ikke giver parten fuldt ud medhold, skal således i begrundelsen indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang afgørelsen beror på et skøn, skal begrundelsen tillige indeholde en angivelse af de hovedhensyn bag det udøvede skøn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Vurderingen af, i hvilket omfang der i en konkret sag bør redegøres for myndighedens opfattelse af sagens faktum, må bl.a. afhænge af, om dette er omtvistet eller uklart, eller af hvorvidt parten må antages i forvejen at være bekendt med de oplysninger, der er lagt til grund for afgørelsen, f.eks. gennem partshøring eller aktindsigt.

Hvis sagens faktiske omstændigheder er omtvistede, er det ikke tilstrækkeligt at anføre sagens faktiske omstændigheder i en redegørelse for sagens indhold og forløb, men myndigheden må redegøre nærmere for, hvilke af de pågældende oplysninger, der er tillagt betydning ved afgørelsen.

Hvis myndigheden ved sin afgørelse tilsidesætter sagkyndige udtalelser eller støtter sin afgørelse på bestemte af flere modstridende udtalelser, bør det i almindelighed angives, på hvilket grundlag den sagkyndige erklæring er tilsidesat, eller hvilke sagkyndige erklæringer, der er lagt til grund for afgørelsen.

Der henvises til John Vogter, den kommenterede forvaltningslov, 1999, side 430 f.

X Amtskommunes afgørelser af 26. august 1998 samt 7. april og 15. juni 2000 indeholder ikke en henvisning til bestemmelsen i § 1, stk. 2, i lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet, i henhold til hvilken afgørelserne er truffet.

Endvidere indeholder X Amtskommunes afgørelser af 26. august 1998 samt 7. april og 15. juni 2000 ikke en redegørelse for amtskommunens opfattelse af de faktiske forhold omkring Deres klient helbredsforhold, som amtskommunen har lagt vægt på, på trods af, at de lægeligt bekræftede oplysninger om, at Deres klient var stærkt bevægelseshæmmet, ikke førte til, at Deres klient blev optaget i handicapkørelsesordningen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder således, at X Amtskommunes afgørelser af 26. august 1998 samt 7. april og 15. juni 2000 ikke opfylder kravene til begrundelse i forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt. og stk. 2.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i dag underrettet X Amtsråd om ministeriets retsopfattelse for så vidt angår dette spørgsmål.

Ad 3) Hvorvidt X Amtskommune i forbindelse med afslag på ansøgninger om optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning har givet korrekt vejledning om adgangen til at anmode amtskommunen om at genoptage sagen.

Udtalelse om en amtskommunes administration af en handicapkørselsordning, herunder om amtskommunens nedsættelse af et ankenævn.

I brev af 18. juli 2000 til Folketingets Ombudsmand har De på vegne af Deres klient, klaget over, at X Amtskommune og det af X Amtsråd nedsatte ankenævn for handicapkørsel i X Amt har afslået at optage Deres klient i X Amtskommunes handicapkørselsordning.

I brev af 26. juli 2000 videresendte Folketingets Ombudsmand Deres henvendelse til Indenrigsministeriet (nu Indenrigs- og Sundhedsministeriet) med henblik på, at ministeriet får lejlighed til at udtale sig om sagen, herunder spørgsmålet om den rekursadgang, amtskommunen har etableret. Folketingets Ombudsmand har anmodet om at modtage underretning om ministeriets svar til Dem.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har nu afsluttet behandlingen af sagen. Den sene besvarelse af Deres henvendelse beklages.

Adgangen til at indbringe X Amtskommunes afslag på optagelse i handicapkørselsordningen for et af amtsrådet nedsat organ kaldet Ankenævnet for Handicapkørsel må efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse anses som en adgang til at anmode X Amtskommune om, at amtskommunen i henhold til reglerne om genoptagelse (remonstration) foretager en fornyet vurdering af, hvorvidt der er grundlag for at træffe en anden afgørelse i sagen.

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Ankenævnet for Handicapkørsel ikke kan nedsættes som et særligt udvalg med hjemmel i den kommunale styrelseslovs § 17, stk. 4. Ministeriet har herved lagt vægt på karakteren af den beslutningskompetence, der er tillagt klagenævnet til at træffe beslutninger vedrørende personers optagelse i handicapkørselsordningen. Ministeriet har endvidere lagt vægt på, at der ikke er tale om en midlertidig funktion.

Det er således efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse ikke i overensstemmelse med lovgivningen, at en repræsentant for kommuneforeningen i amtet og en repræsentant for handicaporganisationerne deltager i amtskommunens afgørelse af, hvorvidt der på baggrund af anmodninger om genoptagelse er grundlag for at træffe en anden afgørelse i sager, hvori amtskommunen har meddelt afslag på ansøgninger om optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i dag meddelt X Amtsråd ministeriets retsopfattelse og anmodet om at modtage underretning om, hvad der videre sker vedrørende dette spørgsmål.

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at en ældre person, der er svært bevægelseshæmmet, er berettiget til at blive optaget i handicapkørselsordningen. Årsagen til, at den pågældende person er svært bevægelseshæmmet, er efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse i den forbindelse uden betydning.

Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse fremgår det ihvertfald af de lægeligt bekræftede oplysninger, der forelå forud for X Amtskommunes afgørelser af 7. april og 15. juni 2000, at Deres klient på grund af fysisk handicap var kørestolsbruger og bruger af et ganghjælpemiddel, og at hun på grund af sit fysiske handicap var ude af stand til at benytte almindelige offentlige trafikmidler.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder derfor ikke, at X Amtskommune på det foreliggende grundlag kunne meddele Deres klient afslag på ansøgning om optagelse i X Amtskommunes handicapkørselsordning.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i dag underrettet X Amtsråd om ministeriets retsopfattelse og anmodet om underretning om, hvorvidt dette giver amtskommunen grundlag for en ændret visitationspraksis.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder, at X Amtskommunes afgørelser af 26. august 1998 samt 7. april og 15. juni 2000 ikke opfylder kravene til begrundelse i forvaltningslovens § 24, stk. 1,1. pkt. og stk. 2. Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder endelig ikke, at X Amtskommune har givet Deres klient korrekt vejledning om adgangen til at anmode om genoptagelse af sagen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i dag underrettet X Amtsråd om ministeriets retsopfattelse for så vidt angår disse spørgsmål.

Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse.

Sagens baggrund

Den 19. august 1998 ansøgte Deres klient, der dengang var 76 år, om optagelse i X Amtskommunes handicapkørselsordning. Af ansøgningen fremgik blandt andet, at Deres klient led af slidgigt i knæene, at hun ikke kunne klare indstigning i almindeligt tog og rutebus med ledsagerhjælp, at adgangen til og fra bolig kunne ske i kørestol uden ledsagerhjælp, samt at hendes gangdistance var ganske lille.

Det var i ansøgningen af 19. august 1998 endvidere oplyst, at Deres klient anvendte elkørestol/trehjulet elkøretøj, og at hun anvendte gangstativ, gangrollator eller lignende samt stok. Kommune X, der var Deres klients bopælskommune, havde ved påtegning af 20. august 1998 blandt andet oplyst, at der var bevilget hjælpemidler til Deres klient, som kompensation for manglende gangfunktioner, og at det var kommunens vurdering, at hun ikke havde behov for ledsagerhjælp i forbindelse med befordring med taxa/liftbus.

Ansøgningen af 19. august 1998 var vedlagt lægeerklæring af 2. juni 1997 fra X Sygehus, hvoraf bl.a. fremgik, at både højre og venstre hofteled og knæled var ramt af slidgigt, samt statusbedømmelse af 20. juni 1997 fra Deres klients læge, hvoraf bl.a. fremgik, at hun havde svær slidgigt i begge hofter og i begge knæ, samt at hun, selv om hun boede i byen, ikke selv kunne klare at købe ind.

X Amtskommune meddelte i brev af 26. august 1998 Deres klient afslag på ansøgningen om optagelse i X Amtskommunes handicapkørselsordning.

Af X Amtskommunes afgørelse af 26. august 1998 fremgår følgende

"X Amt har modtaget Deres ansøgning om optagelse i kørselsordningen for svært bevægelseshæmmede og kan herved meddele Dem, at De ikke er optaget i ordningen.

Begrundelsen for afslaget er, at X Amt har vurderet, at Deres nedsatte gangfunktion skyldes aldersmæssig svækkelse, som ikke i sig selv berettiger til optagelse i ordningen.

Mener De derimod, at De stadigvæk er berettiget til at deltage i ordningen, kan De anke X Amts afgørelse. Anken sendes til X Amt, Att.: Ankenævnet for handicapkørsel."

Den 27. januar 2000 ansøgte Deres klient på ny om optagelse i X Amtskommunes handicapkørselsordning. Af ansøgningen fremgik blandt andet, at Deres klient var stærkt gangbesværet, at hun brugte kørestol udendørs og rollator indendørs, samt at hendes gangdistance var 5 meter med rollator.

Kommune X havde ved påtegning af 28. januar 2000 blandt andet oplyst, at der var bevilget hjælpemidler til Deres klient, som kompensation for manglende gangfunktioner, og at det var kommunens vurdering, at hun havde behov for ledsagerhjælp i forbindelse med befordring med liftbus.

Af lægeerklæring af 29. marts 2000 fra Deres klients læge fremgik bl.a., at hun der var sket en gradvis forværring af slidgigten i begge knæ og hofter, og at Deres klient nu slet ikke var i stand til at gå, men at hun kunne flytte sig fra seng over i kørestol og herfra over i trehjulet eldrevet køretøj. Det fremgik endvidere af lægeerklæringen, at Deres klient på grund af den udtalte bevægelsesindskrænkning i knæ og hofteled hverken kunne benytte bus eller tog.

X Amtskommune meddelte i brev af 7. april 2000 på ny Deres klient afslag på optagelse i X Amtskommunes handicapkørselsordning.

Af X Amtskommunes afgørelse af 7. april 2000 fremgår følgende

"X Amt har den 31. januar 2000 på ny modtaget ansøgning fra Dem om optagelse i kørselsordningen for svært bevægelseshæmmede og kan herved meddele Dem, at De ikke er optaget i ordningen.

Erklæringen af 30. marts 2000 fra lægen er indgået i behandlingen af Deres ansøgning.

Idet der ikke er fremkommet nye afgørende oplysninger i sagen, fastholdes X Amts afgørelse fremsendt til Dem den 26. august 1998. Af afgørelsen fremgår det, at Deres nedsatte gangfunktion skyldes aldersmæssig svækkelse, som ikke i sig selv berettiger til optagelse i ordningen.

Mener De derimod, at De stadigvæk er berettiget til at deltage i ordningen, kan De anke X Amts afgørelse. Anken sendes til X Amt, Att.: Ankenævnet for handicapkørsel."

I breve af 1. maj 2000 og senere til X Amtskommune klagede De på vegne af Deres klient over X Amtskommunes afgørelse af 7. april 2000. De kritiserede i den forbindelse begrundelsen for afgørelsen, idet De bl.a. henviste til, at det af lægeerklæring af 29. marts 2000 fremgik, at Deres klient er "svært bevægelseshæmmet", idet hun slet ikke kan gå.

Ankenævnet for Handicapkørsel i X Amt fastholdt den 15. juni 2000 X Amtskommunes afgørelse af 7. april 2000.

Af Ankenævnet for Handicapkørsel i X Amts afgørelse af 15. juni 2000 fremgår følgende

"Ankenævnet for kørselsordning for svært bevægelseshæmmede i X Amt kan herved meddele Dem, at ankenævnet på møde den 9. juni 2000 har vedtaget at fastholde afslag på Deres ansøgning om optagelse i kørselsordningen for svært bevægelseshæmmede.

Deres anke er begrundet med, at De ingen gangfunktion har, og dermed må betegnes som svært bevægelseshæmmet.

Ankenævnet har i sin afgørelse lagt vægt på, at Deres nedsatte gangfunktion skyldes aldersmæssig svækkelse, som ikke i sig selv berettiger til optagelse."

Efter modtagelsen af Deres klage anmodede ministeriet X Amtskommune om en udtalelse i sagen. Indenrigsministeriet anmodede i den forbindelse X Amtskommune om en redegørelse for, hvorvidt adgangen til at indbringe amtskommunens afslag på optagelse i handicapkørselsordningen for det af amtskommunen nedsatte Ankenævnet for Handicapkørsel hviler på reglerne om genoptagelse (remonstration), eller om der er tale om en adgang til at klage til en anden forvaltningsmyndighed (rekurs).

X Amtskommune har i brev af 21. august 2000 bl.a. anført følgende

"... X Amt [har] i samarbejde med repræsentanter for De samvirkende Invalideorganisationer i X Amt (DSI) udarbejdet en plan for handicapkørslen. Af planen fremgår hvilke krav en ansøger skal opfylde før vedkommende kan optages i ordningen. Endvidere er der formuleret en række forhold eller tilstande, som ikke i sig selv berettiger til optagelse i kørselsordningen. De nærmere visitationsregler og reglerne for kørselsordningen i øvrigt fremgår af vedlagte visitationsvejledning og brugervejledning.

...

Såfremt ansøgningen resulterer i et afslag, har ansøgeren mulighed for at indbringe sagen for Ankenævnet for Handicapkørsel i X Amt. Denne klagemulighed er ikke påkrævet ifølge lovgivningen, men er nedsat på eget initiativ af amtsrådet. Ankenævnet består således af 3 medlemmer; én repræsentant fra handicaporganisationerne, én repræsentant udpeget af kommuneforeningen og én repræsentant fra amtsrådet, ... Ankenævnet har en mødefrekvens ca. hvert kvartal til afgørelse af ankesagerne."

Af X Amtskommunes "Visitationsvejledning for individuel handicapkørsel" fremgår bl.a.. følgende

"Brugergruppen

Ordningen henvender sig til svært bevægelseshæmmede, hvorved der forstås kørestolsbrugere og personer, der bruger ganghjælpemiddel såsom gangbukke, krykstokke og lignende.

Kriterier

...

· ansøgeren skal på grund af sit fysiske handicap være varigt afskåret fra at kunne bruge den offentlige kollektive trafik.

Vejledning

I bedømmelsen af, om ansøgeren er berettiget til deltagelse i ordningen, skal der tages udgangspunkt i en helhedsvurdering af ansøgerens reelle evne til at kunne benytte kollektiv trafik. Helhedsvurderingen skal foretages på baggrund af de beskrevne og eventuelt dokumenterede handicap i ansøgningsskemaet.

Kriterierne for deltagelse i ordningen er i det følgende nøjere beskrevet, med det formål at opnå en ensartet visitationspraksis i amtet.

Varighedskriteriet

Varighedskriteriet anses for opfyldt, når ansøgeren i en periode på minimum 12 måneder på grund af sit fysiske handicap ikke kan benytte den kollektive trafik.

Kriterier for benyttelse af hjælpemidler

Benyttelse af kørestol eller ganghjælpemiddel, der vurderes at have en varighed på over et år, er indicerende for deltagelse, såfremt der er bevilget hjælpemiddel til ansøgeren, der kompenserer for manglende gangfunktion.

...

Forhold og tilstande som ikke er indikation for deltagelse.

Følgende er eksempler på lidelser og fysiske tilstande, der ikke i sig selv er indicerende for deltagelse

· transportproblemer fra hjem til busstoppested. Kan ikke cykle, gå så langt, tåle kulde etc.

· ...

· almindelig aldersbetingede svækkelser, som nedsat hørelse, syn, gangbesvær m.v.

...."

De har modtaget kopi af udtalelsen samt medfølgende bilag.

I brev af 31. januar 2001 er De fremkommet med yderligere bemærkninger til ministeriet i sagen. De har i den forbindelse blandt andet oplyst, at Deres klient, Deres klient, er afgået ved døden, men at Deres klients arvinger har bedt om, at sagen føres til ende.

I brev af 17. september 2001 har ministeriet anmodet Trafikministeriet om en udtalelse om, hvorvidt det er lovligt i medfør af lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet at udelukke personer fra optagelse i handicapkørselsordningen med den begrundelse, at nedsat gangfunktion - der f.eks. skyldes slidgigt - skyldes aldersmæssig svækkelse.

Trafikministeriet har i brev af 25. oktober 2001 bl.a. udtalt følgende

"De individuelle kørselsordninger for svært bevægelseshæmmede blev introduceret ved en lovændring i 1995. Formålet med kørselsordningerne er at give transportmulighed til mennesker, der er udelukket fra at bruge almindelige transportmidler på grund af fysiske handicaps. Ordningen omfatter personer, der ikke ville kunne benytte almindelige rutebusser, selvom disse er handicapvenligt indrettede.

Ved svært bevægelseshæmmede forstås kørestolsbrugere og personer, der bruger ganghjælpemidler som krykkestokke og gangbukke m.v. Personer med orienteringshandicap (f.eks. svagtseende) er således ikke omfattet af ordningerne. Der er ikke i lovteksten nævnt yderligere begrænsninger i forhold til gruppen af svært bevægelseshæmmede, ligesom der ikke er givet amtskommunerne/trafikselskaberne nogen beføjelser på dette punkt. Ordningen må derfor omfatte alle personer, der kan henføres til denne gruppe uanset årsagen til handicappets opståen.

Det er således Trafikministeriets opfattelse, at X Amtskommune ikke har hjemmel til at afvise en svært bevægelseshæmmet person med den begrundelse, at handicappet skyldes aldersmæssig svækkelse. Det skal dog præciseres, at aldersmæssig svækkelse ikke giver automatisk adgang til de individuelle kørselsordninger, da der som ovenfor nævnt skal være tale om en tilstand, der udelukker anvendelse af almindelige transportmidler.

Hvis den pågældende kvinde er omfattet af definitionen af "svært bevægelseshæmmet", er der således ikke tvivl om, at betingelserne for optagelsen i en kørselsordning er opfyldt."

Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fører tilsyn med, at amtskommunerne overholder lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001).

Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan ikke tage stilling til, om amtskommunernes sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

Sagen giver Indenrigs- og Sundhedsministeriet anledning til at udtale sig om følgende spørgsmål

Hvorvidt det er i overensstemmelse med lovgivningen, at X Amtskommune lader klager over afslag på ansøgning om optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning behandle af det af amtskommunen nedsatte ankenævn for handicapkørsel.

Hvorvidt det er i overensstemmelse med lovgivningen, at X Amtskommune meddelte Deres klient afslag på optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning med den anførte begrundelse og, hvorvidt den anførte begrundelse er i overensstemmelse med forvaltningslovens krav om begrundelse af afgørelser.

Hvorvidt X Amtskommune i forbindelse med afslag på ansøgninger om optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning har givet korrekt vejledning om adgangen til at anmode amtskommunen om at genoptage sagen.

Ad 1) Hvorvidt det er i overensstemmelse med lovgivningen, at X Amtskommune lader klager over afslag på ansøgning om optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning behandle af det af amtskommunen nedsatte ankenævn for handicapkørsel.

Det antages, at der kræves lovhjemmel, for at kommunale afgørelser kan påklages til anden administrativ myndighed (administrativ rekurs).

Der henvises til Jens Garde m.fl., Forvaltningsret, Almindelige emner, 1997, side 249, Bent Christensen, Forvaltningsret, Prøvelse, 1994, side 242 og betænkning nr. 1395/2000 om statens tilsyn med kommunerne, side 35.

I henhold til § 1, stk. 2, i lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet (lovbekendtgørelse nr. 493 af 16. juni 1995 som senest ændret ved lov nr. 1317 af 20. december 2000) påhviler det hvert amtsråd uden for hovedstadsområdet at etablere individuel handicapkørsel for svært bevægelseshæmmede.

I henhold til § 2, stk. 5, i lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet udarbejder hvert amtsråd uden for hovedstadsområdet en særskilt plan for den individuelle handicapkørsel, jf. § 1, stk. 2. Udarbejdelsen af planen skal ske i samarbejde med handicaporganisationerne.

I § 7, stk. 2, i lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet er der indført adgang til at indbringe uoverensstemmelser mellem amtsrådet og handicaporganisationerne om planlægningen af den individuelle handicapkørsel efter lovens § 2, stk. 5, for trafikministeren til afgørelse. Loven indeholder derimod ikke bestemmelser, der giver adgang til at påklage amtskommunens konkrete afgørelser vedrørende optagelse i den individuelle handicapkørsel til Trafikministeriet eller andre myndigheder.

Lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet indeholder således ikke hjemmel til at etablere rekurs af amtskommunens konkrete afgørelser vedrørende optagelse i den individuelle handicapkørsel til et af amtsrådet nedsat selvstændigt ankenævn, hvis medlemmer bl.a. består af repræsentanter for handicaporganisationer eller en kommuneforening.

Adgangen til at indbringe X Amtskommunes afslag på optagelse i handicapkørselsordningen for det af amtsrådet nedsatte Ankenævnet for Handicapkørsel må efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse således anses som en adgang til at anmode X Amtskommune om, at amtskommunen i henhold til reglerne om genoptagelse (remonstration) foretager en fornyet vurdering af, hvorvidt der er grundlag for at træffe en anden afgørelse i sagen.

Herefter er spørgsmålet, hvorvidt X Amtskommune lovligt kan lade en repræsentant for kommuneforeningen i amtet og en repræsentant for handicaporganisationerne deltage i amtskommunens afgørelse af, hvorvidt der på baggrund af anmodninger om genoptagelse er grundlag for at træffe en anden afgørelse i sager, hvori amtskommunen har meddelt afslag på ansøgninger om optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning.

Det fremgår af § 2, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse, at kommunernes anliggender styres af kommunalbestyrelsen.

Det er herved fastslået, at kommunalbestyrelsen er kommunens øverste myndighed, og at kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for hele den kommunale virksomhed.

En fravigelse af det almindelige kommunale styrelses- og beslutningssystem ved, at kommunale opgaver henlægges til særlige nævn, råd eller lignende eller til enkeltpersoner, kræver udtrykkelig lovhjemmel, idet der hermed sker et brud på princippet om kommunalbestyrelsen som øverste ansvarlige organ.

Den kommunale styrelseslovs § 17, stk. 4, har følgende ordlyd

"Stk. 4. I øvrigt kan kommunalbestyrelsen nedsætte særlige udvalg til varetagelse af bestemte hverv eller til udførelse af forberedende eller rådgivende funktioner for kommunalbestyrelsen, økonomiudvalget eller de stående udvalg. Kommunalbestyrelsen bestemmer de særlige udvalgs sammensætning og fastsætter regler for deres virksomhed."

Det antages, at kommunalbestyrelsen ikke ved nedsættelsen af et særligt udvalg kan indskrænke den kompetence, der ifølge styrelsesloven og styrelsesvedtægten er henlagt til økonomiudvalget eller et stående udvalg. Der kan således ikke i forbindelse med nedsættelsen af et særligt udvalg gøres indgreb i økonomiudvalgets eller det stående udvalgs beføjelser til at varetage den umiddelbare forvaltning af udvalgets sagsområde. Særlige udvalg skal derfor som udgangspunkt nedsættes under det udvalg, som er ansvarligt for den umiddelbare forvaltning af det pågældende område.

Der henvises herved til den kommenterede kommunale styrelseslov, 2000, side 92, Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning I, 1988, side 283 f., og Preben Espersen, Delegation i kommunestyret, 1995, side 84 f.

Af bemærkningerne til lov nr. 629 af 23. december 1980, hvorved 2. pkt. blev indføjet i styrelseslovens § 17, stk. 4, fremgår bl.a. følgende

"Med hensyn til udvalgenes virksomhed gælder, at de stort set har været tænkt som sagsforberedende eller rådgivende organer. Dog er der en hjemmel til at henlægge varetagelsen af bestemte hverv til særlige udvalg, og sigtet hermed har især været en varetagelse af sådanne midlertidige funktioner som ovenfor nævnt. Der er ikke med den her foreslåede tilføjelse til bestemmelsen ønsket nogen ændring i denne adgang til at henlægge varetagelsen af bestemte, midlertidige hverv, herunder tillige en begrænset, midlertidig beslutningsret, til særlige udvalg."

Under forudsætning af, at der ikke gøres indskrænkninger i økonomiudvalgets eller de stående udvalgs kompetence antages det således, at der i bestemmelsen i styrelseslovens § 17, stk. 4, er hjemmel til at nedsætte særlige udvalg under økonomiudvalget eller et stående udvalg, som tillægges beslutningsret inden for et bestemt, nærmere afgrænset område ("varetagelse af bestemte hverv").

Det er således antaget, at særlige udvalg kan tillægges afgrænsede administrative funktioner under økonomiudvalget eller et stående udvalg under den forudsætning, at der fastlægges de fornødne retningslinier for administrationen og tilrettelægges den fornødne kontrol med udøvelsen af de hermed overladte funktioner. Derimod kan der ikke tillægges et særligt udvalg almindelige administrerende funktioner.

Der henvises herved til den kommenterede kommunale styrelseslov, 2000, side 92 f., og Preben Espersen, Delegation i kommunestyret, 1995, side 84 f.

Det er bl.a. under henvisning til de ovenfor citerede bemærkninger Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at adgangen til at tillægge et særligt udvalg en beslutningskompetence er særdeles begrænset, og at adgangen hertil er yderligere begrænset, såfremt beslutningskompetencen ikke er af midlertidig karakter.

Det er endvidere Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at adgangen hertil navnlig vil være begrænset for så vidt angår myndighedsudøvelse, det vil sige den del af den kommunale forvaltning, der består i at regulere borgernes retsforhold.

Det er på denne baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Ankenævnet for Handicapkørsel i Ringkøbing Amt ikke kan nedsættes som et særligt udvalg med hjemmel i den kommunale styrelseslovs § 17, stk. 4. Ministeriet har herved lagt vægt på karakteren af den beslutningskompetence, der er tillagt klagenævnet til at træffe beslutninger vedrørende personers optagelse i handicapkørselsordningen. Ministeriet har endvidere lagt vægt på, at der ikke er tale om en midlertidig funktion.

Det er således efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse ikke i overensstemmelse med lovgivningen, at en repræsentant for kommuneforeningen i amtet og en repræsentant for handicaporganisationerne deltager i amtskommunens afgørelse af, hvorvidt der på baggrund af anmodninger om genoptagelse er grundlag for at træffe en anden afgørelse i sager, hvori amtskommunen har meddelt afslag på ansøgninger om optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i dag meddelt X Amtsråd ministeriets retsopfattelse og anmodet om at modtage underretning om, hvad der videre sker vedrørende dette spørgsmål.

Ad 2) Hvorvidt det er i overensstemmelse med lovgivningen, at X Amtskommune meddelte Deres klient afslag på optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning med den anførte begrundelse og, hvorvidt den anførte begrundelse er i overensstemmelse med forvaltningslovens krav om begrundelse af afgørelser.

Resumé

Indenrigs- og Sundhedsministeriet havde modtaget en klage over, at en 76-årig kvinde, der ikke kunne gå på grund af slidgigt i begge knæ og hofter, havde fået afslag på optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning med den begrundelse, at hendes nedsatte gangfunktion skyldes aldersmæssig svækkelse, som ikke i sig selv berettiger til optagelse. Det fremgik af afslaget, at amtskommunens afslag kunne ankes til Ankenævnet for Handicapkørsel, som er et ankenævn, amtskommunen havde nedsat.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet havde modtaget en klage over, at en 76-årig kvinde, der ikke kunne gå på grund af slidgigt i begge knæ og hofter, havde fået afslag på optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning med den begrundelse, at hendes nedsatte gangfunktion skyldes aldersmæssig svækkelse, som ikke i sig selv berettiger til optagelse. Det fremgik af afslaget, at amtskommunens afslag kunne ankes til Ankenævnet for Handicapkørsel, som er et ankenævn, amtskommunen havde nedsat.

1. Udtalt, at det antages, at der kræves lovhjemmel, for at kommunale afgørelser kan påklages til anden administrativ myndighed (administrativ rekurs).

Lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet indeholder ikke hjemmel til at etablere rekurs af amtskommunens konkrete afgørelser vedrørende optagelse i den individuelle handicapkørsel til Trafikministeriet eller andre myndigheder og dermed ikke hjemmel til at etablere rekurs til et af amtsrådet nedsat selvstændigt ankenævn, hvis medlemmer bl.a. består af repræsentanter for handicaporganisationer eller en kommuneforening.

Adgangen til at indbringe amtskommunens afslag på optagelse i handicapkørselsordningen for det af amtsrådet nedsatte Ankenævnet for Handicapkørsel måtte efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse således anses som en adgang til at anmode amtskommunen om, at amtskommunen i henhold til reglerne om genoptagelse (remonstration) foretog en fornyet vurdering af, hvorvidt der var grundlag for at træffe en anden afgørelse i sagen.

Herefter var spørgsmålet, hvorvidt amtskommunen lovligt kunne lade en repræsentant for kommuneforeningen i amtet og en repræsentant for handicaporganisationerne deltage i amtskommunens afgørelse af, hvorvidt der på baggrund af anmodninger om genoptagelse var grundlag for at træffe en anden afgørelse i sager, hvori amtskommunen havde meddelt afslag på ansøgninger om optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning.

Det fremgår af § 2, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse, at kommunernes anliggender styres af kommunalbestyrelsen.

Det er herved fastslået, at kommunalbestyrelsen er kommunens øverste myndighed, og at kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for hele den kommunale virksomhed.

En fravigelse af det almindelige kommunale styrelses- og beslutningssystem ved, at kommunale opgaver henlægges til særlige nævn, råd eller lignende eller til enkeltpersoner, kræver udtrykkelig lovhjemmel, idet der hermed sker et brud på princippet om kommunalbestyrelsen som øverste ansvarlige organ.

Det antages, at kommunalbestyrelsen ikke ved nedsættelsen af et særligt udvalg efter § 17, stk. 4, i lov om kommunernes styrelse, kan indskrænke den kompetence, der ifølge styrelsesloven og styrelsesvedtægten er henlagt til økonomiudvalget eller et stående udvalg. Der kan således ikke i forbindelse med nedsættelsen af et særligt udvalg gøres indgreb i økonomiudvalgets eller det stående udvalgs beføjelser til at varetage den umiddelbare forvaltning af udvalgets sagsområde. Særlige udvalg skal derfor som udgangspunkt nedsættes under det udvalg, som er ansvarligt for den umiddelbare forvaltning af det pågældende område.

Under forudsætning af, at der ikke gøres indskrænkninger i økonomiudvalgets eller de stående udvalgs kompetence, antages det i lovbemærkningerne til § 17, stk. 4, at der i bestemmelsen er hjemmel til at nedsætte særlige udvalg under økonomiudvalget eller et stående udvalg, som tillægges beslutningsret inden for et bestemt, nærmere afgrænset område ("varetagelse af bestemte hverv").

Det er således antaget, at særlige udvalg kan tillægges afgrænsede administrative funktioner under økonomiudvalget eller et stående udvalg under den forudsætning, at der fastlægges de fornødne retningslinier for administrationen og tilrettelægges den fornødne kontrol med udøvelsen af de hermed overladte funktioner. Derimod kan der ikke tillægges et særligt udvalg almindelige administrerende funktioner.

Udtalt, at det var Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at adgangen til at tillægge et særligt udvalg en beslutningskompetence er særdeles begrænset, og at adgangen hertil er yderligere begrænset, såfremt beslutningskompetencen ikke er af midlertidig karakter.

Det var endvidere Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at adgangen hertil navnlig vil være begrænset for så vidt angår myndighedsudøvelse, det vil sige den del af den kommunale forvaltning, der består i at regulere borgernes retsforhold.

Det var på denne baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Ankenævnet for Handicapkørsel ikke kunne nedsættes som et særligt udvalg med hjemmel i den kommunale styrelseslovs § 17, stk. 4. Ministeriet lagde herved vægt på karakteren af den beslutningskompetence, der var tillagt klagenævnet til at træffe beslutninger vedrørende personers optagelse i handicapkørselsordningen. Ministeriet lagde endvidere vægt på, at der ikke var tale om en midlertidig funktion.

Det var således efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse ikke i overensstemmelse med lovgivningen, at en repræsentant for kommuneforeningen i amtet og en repræsentant for handicaporganisationerne deltog i amtskommunens afgørelse af, hvorvidt der på baggrund af anmodninger om genoptagelse var grundlag for at træffe en anden afgørelse i sager, hvori amtskommunen havde meddelt afslag på ansøgninger om optagelse i amtskommunens handicapkørselsordning.

2. Af lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet fremgår, at alle amtskommuner skal etablere individuel handicapkørsel for svært bevægelseshæmmede. Ved svært bevægelseshæmmede forstås ifølge lovens forarbejder kørestolsbrugere og personer, der bruger ganghjælpemidler som krykkestokke, gangbukke og lignende.

Det var på denne baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at en ældre person, der er svært bevægelseshæmmet, var berettiget til at blive optaget i handicapkørselsordningen. Årsagen til, at den pågældende person er svært bevægelseshæmmet, var efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse i den forbindelse uden betydning.

3. Amtskommunen havde vejledt borgeren om, at pågældende kunne anke amtskommunes afslag på optagelse i handicapkørselsordningen til Ankenævnet for Handicapkørsel.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt, at denne vejledning kunne give borgeren det indtryk, at pågældende kunne klage over amtskommunens afgørelser til en selvstændig myndighed, og at denne klageadgang var undergivet de retssikkerhedsgarantier, der gælder ved klagebehandling, når der er tale om administrativ rekurs.

Som anført ovenfor under pkt. 1, må adgangen til at indbringe amtskommunens afslag for Ankenævnet for Handicapkørsel anses som en adgang til at anmode amtskommunen om, at amtskommunen i henhold til reglerne om genoptagelse (remonstration) foretager en fornyet vurdering af, hvorvidt der er grundlag for at træffe en anden afgørelse i sagen. Ministeriet fandt på den baggrund, at amtskommunen ikke havde givet borgeren korrekt vejledning om adgangen til at anmode om genoptagelse af sagen.

(Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 9. januar 2002 til en advokat - 4. k.kt. j.nr. 2000/1220/065-17)