Udtalelse om en kommunes betaling af kommunalt ansattes faglige kontingenter i forbindelse med lønafvisning samt opkrævning af et gebyr herfor

Udtalelse om en kommunes betaling af kommunalt ansattes faglige kontingenter i forbindelse med lønafvisning samt opkrævning af et gebyr herfor

Ved brev af 18. februar 1998 har Forbundet af Offentligt Ansatte rettet henvendelse til Indenrigsministeriet vedrørende spørgsmålet om Frederiksberg og Søllerød Kommuners adgang til at opkræve et gebyr for betaling af de kommunalt ansattes faglige kontingenter i forbindelse med lønanvisning.

Indenrigsministeriet har afsluttet behandlingen af sagen om Frederiksberg Kommunes ordning med indeholdelse af fagligt kontingent. Det er Indenrigsministeriets opfattelse, at denne ordning er lovlig. Dette gælder også kommunens opkrævning af et gebyr på kr. 4,50 pr. løntræk ved administration af ordningen.

For så vidt angår sagen om Søllerød Kommunes ordning kan det oplyses, at sagen behandles af Tilsynsrådet for Københavns Amt, som varetager tilsynet med Søllerød Kommune.

Indenrigsministeriet skal indledningsvis beklage, at det ikke har været muligt at afgive udtalelse i sagen tidligere. Dette skyldes, at der har været og for tiden er et meget stort antal sager til behandling i ministeriet.

Sagens baggrund

Ved brev af 18. februar 1998 rettede Forbundet af Offentligt Ansatte (herefter Forbundet) henvendelse til Indenrigsministeriet vedrørende Frederiksberg og Søllerød Kommuners adgang til at opkræve et gebyr for betaling af de kommunalt ansattes faglige kontingenter i forbindelse med lønanvisning. Forbundet anførte blandt andet følgende i henvendelsen

"I forbindelse med ansættelse inden for de offentlige områder er det således, at det er en udpræget administration, at kommunerne i forbindelse med lønanvisningen ligeledes trækker henholdsvis det faglige og det A-kassemæssige kontingent fra kommunens ansatte over lønnen og videresender dette til Forbundet.

Denne praksis har langvarig tradition.

Forbundet har således modtaget orientering om, at Frederiksberg Kommune og Søllerød Kommune har besluttet at de fortsat vil yde denne praksis, men for Frederiksberg Kommune vil den fremadrettet blive beregnet med et beløb på kr. 4,50 pr. medlem pr. måned og for Søllerød Kommune med et beløb på kr. 2,00 pr. kontingentindeholdelse pr. medarbejder."

Forbundet anførte endvidere i sin henvendelse, at de nævnte administrative omkostninger er en del af de hidtidige fagretlige aftaler, og at den EDB-maskinelle behandling må antages at være af underordnet betydning og omkostning for kommunen.

Forbundet bad på den baggrund ministeriet om en udtalelse om følgende spørgsmål

"1. Er det i overensstemmelse med de almindelige kommunalt retlige regler, at kommunen opkræver et beløb som tilkendegivet.

2. Såfremt det er i overensstemmelse med de almindelige kommunalt retlige regler, kan beløbet så opkræves udover de faktiske omkostninger, som selve administrationen koster pr. medarbejder.

3. Kan det antages at være i overensstemmelse med de faktiske omkostninger, at beløbet opkræves på denne angivne måde."

Ved brev af 13. oktober 1998 til Forbundet meddelte Indenrigsministeriet, at ministeriet varetager tilsynet med Frederiksberg Kommune. Indenrigsministeriet havde derfor anmodet kommunen om en udtalelse om sagen.

Frederiksberg Kommune afgav sin udtalelse i sagen den 18. januar 1999. I udtalelsen anfører kommunen bl.a. følgende

"Kommunens løn- og personaleafdeling opkræver i overensstemmelse med budgetvedtagelsen for 1998 et gebyr på 4,50 kr. pr. løntræk (månedlig) for indeholdelse af fagligt kontingent. Det samlede indeholdte kontingent afregnes månedlig med de fagforeninger, der benytter sig af ordningen.

Vedrørende størrelsen af gebyret kan oplyses, at der ikke forefindes nogen detaljeret beregning for beløbsfastsættelsen på 4,50 kr. Beløbet er fastsat skønsmæssigt, idet der er taget højde for så vel selve transaktionsprisen (omkostninger ved det månedlige træk i lønsystemet) og til den manuelle arbejdsudførelse ved den månedlige afregning med de berørte fagforeninger. Gebyret ligger under den udgift, der skulle betales, såfremt betalingen foregik på anden vis (ca. 5-7 kr.). Gebyret svarer til de faktiske omkostninger ved ordningen og er uden omkostninger eller fortjeneste for kommunen.

Frederiksberg Kommune mener ikke, at der er noget til hinder for at der fortages en opkrævning af de faglige kontingenter som angivet.

Ordningen er et frivilligt og praktisk servicetilbud til de fagforeninger, der ønsker at gøre brug af den. Den faglige organisation kan vælge at opkræve kontingentet på sædvanlig vis. dvs. enten via PBS eller giro.

Ordningen ses endvidere ikke at indebære noget kommunalt tilskud eller støtte til fagforeningerne, da ordningen økonomisk hviler i sig selv.

Endelig påfører ordningen ikke nogen konkurrence til andre private indbetalingsordninger, da den er tæt knyttet til ansættelse og lønudbetaling i kommunen og dermed til kommunens øvrige opgavevaretagelse.

En kommune må inden for kommunalfuldmagtens område og inden for visse grænser lovligt kunne udnytte og realisere periodisk ledig produktionskapacitet på f.eks. EDB-området til opgaver, som står i naturlig sammenhæng til kommunens hovedopgave på området, her løn- og personaleadministration."

Frederiksberg Kommune har herudover telefonisk oplyst, at aftaler om, at kommunen skal forestå betalingen af kontingentet, indgås mellem fagforeningerne og de enkelte medlemmer, således at vedkommende fagforening herefter meddeler dette til kommunen. En medarbejder kan frit udtræde af ordningen, når han eller hun ønsker det. Ordningen har eksisteret i mange år og har karakter af en "uformel" aftale mellem kommunen og de pågældende fagforeninger.

Indenrigsministeriet har til brug for sagens behandling indhentet en udtalelse fra Arbejdsministeriet, der telefonisk har oplyst, at lovgivningen under Arbejdsministeriets ressort ikke regulerer en kommunes adgang til - efter aftale med den enkelte arbejdstager - at betale arbejdstagerens kontingent til fagforening og arbejdsløshedskasse ved at trække det pågældende beløb i den ansattes løn. Arbejdsministeriet har ikke kendskab til, om en sådan ordning er udbredt hos offentlige arbejdsgivere. Det ligger imidlertid fast, at den nævnte praksis er almindelig på det private arbejdsmarked.

Indenrigsministeriet har endvidere indhentet en udtalelse fra Finansministeriet, Personalestyrelsen, der har oplyst, at der er langvarig praksis i staten for at foretage kontingentindeholdelse for fagforbund og lokale fagforeningsklubber via Statens Centrale Lønsystem (SCL).

Indenrigsministeriets udtalelse

1. Det tilsyn, som Indenrigsministeriet udøver over for Frederiksberg Kommune, er et retligt tilsyn. Tilsynet omfatter kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige grundsætninger. Der henvises til § 47, stk. 1, og § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 810 af 28. oktober 1999).

Tilsynet omfatter ikke uoverensstemmelser om overenskomster og lignende aftaler mellem kommunen og dennes ansatte. Indenrigsministeriet kan derfor ikke tage stilling til, om Frederiksberg Kommunes ordning er forenelig med fagretlige aftaler. Tilsynet omfatter desuden kun den lovgivning, der særligt retter sig til kommunerne og offentlige myndigheder og ikke lovgivning, der gælder både for kommuner og private, f.eks. funktionærloven mv.

2. Ved vurderingen af det rejste spørgsmål om, hvorvidt en kommune lovligt kan opkræve et beløb for betaling af de kommunalt ansattes faglige kontingenter i forbindelse med lønanvisning, er det efter Indenrigsministeriets opfattelse hensigtsmæssigt indledningsvist at vurdere, om - og i givet fald på hvilket grundlag - en kommune overhovedet lovligt kan forestå betalingen.

Som anført ovenfor har Arbejdsministeriet oplyst, at lovgivningen under Arbejdsministeriets ressort ikke regulerer en kommunes adgang til at betale en kommunal ansats kontingent til fagforening og arbejdsløshedskasse ved at trække det pågældende beløb i den ansattes løn.

Spørgsmålet om, hvorvidt en kommune lovligt kan varetage denne betalingsvirksomhed, ses heller ikke andetsteds reguleret i den skrevne lovgivning. Afgørende bliver derfor en vurdering ud fra almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse (de såkaldte kommunalfuldmagtsregler).

Det er antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at det efter ovennævnte grundsætninger som udgangspunkt ikke er en kommunal opgave at drive finansiel virksomhed. Det indebærer, at det som udgangspunkt ikke er en kommunal opgave at forestå betalingsformidling for private, herunder kommunens medarbejdere.

Efter de nævnte grundsætninger kan en kommune endvidere ikke uden lovhjemmel yde tilskud m.v. til enkeltpersoner, som er begrundet i varetagelsen af de pågældendes individuelle interesser. En kommune er således som udgangspunkt alene berettiget til at stille de ydelser til rådighed for de ansatte, som kommunen er forpligtet til i henhold til de aftalte løn- og ansættelsesvilkår.

Det er imidlertid i de kommunale tilsynspraksis, at en de ovennævnte kommunalretlige udgangspunkter kan fraviges dels i mindre betydelige spørgsmål ud fra hensynet til de ansattes velfærd, dels i tilfælde, hvor fravigelsen sker med henblik på at varetage kommunens interesser som arbejdsgiver.

En kommunalbestyrelse vil således som led i den almindelige personalepleje lovligt kunne træffe beslutning om at stille almindelige personalegoder til rådighed for kommunens ansatte, eksempelvis avis- og telefonhold, feriehuse, motionscentre mv.

I den samlede vurdering af, om en ordnings karakter går ud over, hvad kommunens interesser som arbejdsgiver kan begrunde, må der efter Indenrigsministeriets opfattelse bl.a. lægges vægt på, om det på arbejdsmarkedet som helhed er almindeligt at stille den pågældende ydelse til rådighed. Herudover må kommunens konkrete egeninteresse som arbejdsgiver i den pågældende ordning tillægges betydning. I den forbindelse må der tilkomme kommunalbestyrelsen at foretage et skøn inden for relativt vide rammer.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse må der i almindelighed stilles mindre krav til ordningens evne til at fremme varetagelsen af kommunens egennyttige interesse som arbejdsgiver, jo mere udberedt den pågældende ordning er på arbejdsmarkedet som helhed. Det må herudover indgå i vurderingen af ordningens lovlighed, hvilke udgifter for kommunen der er forbundet med at stille personalegodet til rådighed. I tvivlstilfælde kan det også tillægges vægt, om personalegodet relaterer sig til selve arbejdsudførelsen (eller arbejdsforholdet mere generelt), eller om det i det væsentlige angår aktiviteter, som den ansatte udøver uafhængigt af arbejdsforholdet, således at godet reelt kun ønskes stillet til rådighed med henblik på at tiltrække og fastholde attraktiv arbejdskraft.

Det er en betingelse for den pågældende ordnings lovlighed, at ydelsen stilles til rådighed efter saglige kriterier. Det er samtidig en forudsætning for en kommunes adgang til at stilles personalegoder til rådighed for kommunens ansatte, at støttens størrelse og varighed ikke går ud over, hvad kommunens varetagelse af dens interesser som arbejdsgiver kan begrunde. Efter omstændighederne vil det således ikke være lovligt at stille det pågældende personalegode til rådighed for alle kommunens ansatte, men alene til de grupper af ansatte, hvor ydelsen konkret tjener kommunens interesser som arbejdsgiver.

Det tilføjes, at det ikke kan anses for en kommunal opgave at varetage fagforenings- og organisationsmæssige interesser. En ordning som den foreliggende vil således ikke kunne begrundes i et ønske om at højne organisationsgraden hos de ansatte.

En kommunes tilbud om at betale de ansattes faglige kontingent via indeholdelse i lønnen må efter Indenrigsministeriets opfattelse betegnes som en service overfor dennes ansatte, der har karakter af et personalegode. Det er endvidere tale om et personalegode, som ofte har fundet udtryk i overenskomstmæssige aftaler og - via Statens Centrale Lønsystem - i de statslige myndigheders praksis. Ydelsen angår betaling af udgifter til medlemskab af foreninger, der varetager interesser, som har forbindelse til arbejdsforholdet og således ikke betaling af regninger til f.eks. privatbolig, abonnement på et livsstilsmagasin eller almindelig husholdning. Personalegodet stilles til rådighed for alle kommunens ansatte på baggrund af en konkret aftale mellem kommunens og den enkelte medarbejder, og ydelsen er ikke forbundet med større omkostninger for kommunen.

På den anførte baggrund må det efter Indenrigsministeriets opfattelse antages, at det er lovligt efter almindelige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse, at Frederiksberg Kommune - selv om kommunen ikke har nogen specifik arbejdsgiverinteresse heri - forestår betalingen af en kommunal medarbejders fagforenings- og arbejdsløshedskassekontingent ved at trække beløbet i vedkommendes løn.

3. Spørgsmålet er herefter, om en kommune kan opkræve et gebyr for at stille ydelsen til rådighed for sine ansatte.

Som allerede anført har Frederiksberg Kommune oplyst, at gebyret på 4,50 kr. pr. løntræk ikke overstiger kommunens omkostninger ved ordningen. Indenrigsministeriet har på den baggrund alene fundet anledning til at vurdere, om en kommune kan opkræve et gebyr, der modsvarer de faktiske administrationsomkostninger. Det tilføjes, at Indenrigsministeriet ikke har grundlag for at gå ind i en nærmere bedømmelse af, om gebyret rent faktisk overstiger kommunens administrationsomkostninger.

Det antages i den forvaltningsretlige litteratur, at det må bero på en konkret vurdering, om en forvaltningsmyndighed uden særlig lovhjemmel kan betinge udførelsen af en fakultativ serviceydelse af et gebyr, der modsvarer de faktiske administrationsomkostninger. Af særlig betydning er i den forbindelse formålet med betalingsopkrævningen, ydelsens betydning for den pågældende og vedkommendes mulighed for at skaffe sig den ønskede ydelse på anden vis. Der henvises til Bent Christensen, Forvaltningsret Opgaver Hjemmel Organisation, 1997, s. 269 f, Jon Andersen i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, s. 215, og til Jens Garde, Forvaltningsret Almindelige Emner, 5. udg. 1997, s. 167 og 169 ff.

I det foreliggende tilfælde er der tale om en ydelse, som lovgivningsmagten ikke har pålagt Frederiksberg Kommune at udføre. Det er desuden ikke i lovgivningen forudsat, at ydelsen i givet fald skal stilles gratis til rådighed. Gebyret opkræves ikke i forbindelse med udstedelsen af en forvaltningsakt, men knyttes til udførelsen af en servicebetonet ydelse, som stilles til rådighed for den ansatte, og som denne frit kan vælge enten selv at udføre eller at overlade til andre betalingsformidlere, herunder pengeinstitutter og posthuse. Betalingsformidlingen og det dertil knyttede gebyr kan således efter Indenrigsministeriets opfattelse betragtes som en modydelse for betalingsvirksomheden med grundlag i en aftalelignende ordning mellem kommunen og den enkelte ansatte.

På den baggrund er det Indenrigsministeriets opfattelse, at Frederiksberg Kommunes ordning med indeholdelse af fagligt kontingent, ikke kan anses for ulovhjemlet.

Indenrigsministeriet foretager sig herefter ikke videre i sagen.

Med venlig hilsen

Niels Fenger

Udtalt, at spørgsmålet om, hvorvidt en kommune lovligt kan forestå betaling af de kommunalt ansattes faglige kontingenter i forbindelse med lønanvisning, ikke er reguleret i den skrevne lovgivning. Spørgsmålet skal derfor afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse.

Det er antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at det efter ovennævnte grundsætninger som udgangspunkt ikke er en kommunal opgave at drive finansiel virksomhed. Det indebærer, at det som udgangspunkt ikke er en kommunal opgave at forestå betalingsformidling for private, herunder kommunens medarbejdere.

Efter de nævnte grundsætninger kan en kommune endvidere ikke uden lovhjemmel yde tilskud m.v. til enkeltpersoner, som er begrundet i varetagelsen af de pågældendes individuelle interesser. En kommune er således som udgangspunkt alene berettiget til at stille de ydelser til rådighed for de ansatte, som kommunen er forpligtet til i henhold til de aftalte løn- og ansættelsesvilkår.

Det er imidlertid i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis antaget, at de ovennævnte kommunalretlige udgangspunkter kan fraviges, dels i mindre betydelige spørgsmål ud fra hensynet til de ansattes velfærd og dels i tilfælde, hvor fravigelsen sker med henblik på at varetage kommunens interesser som arbejdsgiver.

En kommunalbestyrelse vil således som led i den almindelige personalepleje lovligt kunne træffe beslutning om at stille almindelige personalegoder til rådighed for kommunens ansatte, eksempelvis avis- og telefonhold, feriehuse, motionscentre mv.

I den samlede vurdering af, hvilke personalegoder en kommune kan stille til rådighed for sine ansatte, må der lægges vægt på, om det på arbejdsmarkedet som helhed er almindeligt at stille den pågældende ydelse til rådighed.

Endvidere må kommunens konkrete egeninteresse som arbejdsgiver i den pågældende ordning tillægges betydning, og kommunalbestyrelsen må i den forbindelse kunne foretage et skøn inden for relativt vide rammer. Det bemærkes herved, at der i almindelighed må stilles større krav til ordningens evne til at fremme varetagelsen af kommunens egennyttige interesse som arbejdsgiver, jo mindre udbredt den pågældende ordning er på arbejdsmarkedet som helhed.

Det må desuden indgå i vurderingen af ordningens lovlighed, hvilke udgifter for kommunen der er forbundet med at stille personalegodet til rådighed. Endelig kan det tillægges vægt, hvor tæt en sammenhæng personalegodet har med selve arbejdsudførelsen (eller arbejdsforholdet mere generelt).

Det er en betingelse for den pågældende ordnings lovlighed, at ydelsen stilles til rådighed efter saglige kriterier. Det er samtidig en forudsætning for en kommunes adgang til, at der stilles personalegoder til rådighed for kommunens ansatte, at støttens størrelse og varighed ikke går ud over, hvad kommunens varetagelse af dens interesser som arbejdsgiver kan begrunde. Efter omstændighederne vil det således ikke være lovligt at stille det pågældende personalegode til rådighed for alle kommunens ansatte, men alene til de grupper af ansatte, hvor ydelsen konkret tjener kommunens interesser som arbejdsgiver.

Det tilføjes, at det ikke kan anses for en kommunal opgave at varetage fagforenings- og organisationsmæssige interesser. En ordning som den foreliggende vil således ikke kunne begrundes i et ønske om at højne organisationsgraden hos de ansatte.

En kommunes tilbud om at betale de ansattes faglige kontingent via indeholdelse i lønnen må betegnes som en service overfor dennes ansatte, der har karakter af et personalegode. Der er endvidere tale om et personalegode, som ofte har fundet udtryk i overenskomstmæssige aftaler og - via Statens Centrale Lønsystem - i de statslige myndigheders praksis. Ydelsen angår betaling af udgifter til medlemskab af foreninger, der varetager interesser, som har forbindelse til arbejdsforholdet og således ikke betaling af regninger til f.eks. privatbolig, abonnement på et livsstilsmagasin eller almindelig husholdning. Personalegodet stilles til rådighed for alle kommunens ansatte på baggrund af en konkret aftale mellem kommunen og den enkelte medarbejder, og ydelsen er ikke forbundet med større omkostninger for kommunen.

Indenrigsministeriet fandt på den baggrund, at det er lovligt efter almindelige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse, at en kommune - selv om den ikke har nogen specifik arbejdsgiverinteresse heri - forestår betalingen af en kommunal medarbejders fagforenings- og arbejdsløshedskassekontingent ved at trække beløbet i vedkommendes løn.

Ministeriet tog herefter stilling til, hvorvidt kommunen kan opkræve et gebyr for at stille ydelsen til rådighed for sine ansatte.

I den konkrete sag havde kommunen oplyst, at gebyret ikke oversteg kommunens omkostninger ved ordningen.

Det antages i den forvaltningsretlige litteratur, at det må bero på en konkret vurdering, om en forvaltningsmyndighed uden særlig lovhjemmel kan betinge udførelsen af en fakultativ serviceydelse af et gebyr, der modsvarer de faktiske administrationsomkostninger. Af særlig betydning er i den forbindelse formålet med betalingsopkrævningen, ydelsens betydning for den pågældende og vedkommendes mulighed for at skaffe sig den ønskede ydelse på anden vis.

I den konkrete sag var der tale om en ydelse, som lovgivningsmagten ikke har pålagt kommunen at udføre. Det er desuden ikke i lovgivningen forudsat, at ydelsen i givet fald skal stilles gratis til rådighed. Gebyret opkræves ikke i forbindelse med udstedelsen af en forvaltningsakt, men knyttes til udførelsen af en servicebetonet ydelse, som stilles til rådighed for den ansatte, og som denne frit kan vælge enten selv at udføre eller at overlade til andre betalingsformidlere, herunder pengeinstitutter og posthuse. Betalingsformidlingen og det dertil knyttede gebyr kan således betragtes som en modydelse for betalingsvirksomheden med grundlag i en aftalelignende ordning mellem kommunen og den enkelte ansatte.

I den konkrete sag udtalte Indenrigsministeriet, at kommunen lovligt kunne opkræve det pågældende gebyr.

(Indenrigsministeriets brev af 9. juli 2001 til et forbund - 2. k.kt.

j.nr. 1999/11023-12)