Udtalelse om en kommunalbestyrelses adgang til at behandle en sag vedrørende en række kommunalt ansattes tjenstlige forhold på et møde for lukkede døre

§ 1, stk. 2, nr. 1, skal forstås i overensstemmelse med den kommunale styrelseslovs § 10, stk. 1, og dermed i overensstemmelse med afgrænsningen i forvaltningsloven af, hvilke oplysninger om enkeltpersoner der er fortrolige og dermed undergivet tavshedspligt.

I § 27, stk. 1, nr. 6, i forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985 som ændret ved lov nr. 347 af 6. juni 1991) er angivet de hensyn, der efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde kan føre til, at en oplysning om en persons forhold må anses for fortrolig.

Bestemmelsen har følgende ordlyd

"Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, jf. borgerlig straffelov § 152 og §§ 152 c-152 f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnlig til

(...)

6) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske, forhold".

Bestemmelsen omfatter først og fremmest oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, herunder oplysninger om race, religion, hudfarve, om politiske, seksuelle og strafbare forhold samt oplysning om helbredsforhold. Oplysninger om foreningsmæssige forhold og væsentlige sociale problemer samt misbrug af nydelsesmidler og lignende vil ligeledes være omfattet af bestemmelsen. Tilsvarende gælder oplysninger om interne familiemæssige forhold og efter omstændighederne oplysninger om indtægts- og formuemæssige forhold. Det afgørende for, om en oplysning må anses for fortrolig, er en vurdering af, om oplysningen er af en sådan karakter, at den efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab.

Der kan henvises til den kommenterede kommunale styrelseslov, 2000, side 292 f., og John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 1999, side 497.

Det bemærkes i den forbindelse, at bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, - der bl.a. indebærer, at sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste (konkrete personalesager) som udgangspunkt er undtaget fra offentlighedslovens anvendelsesområde og dermed som hovedregel ikke er undergivet aktindsigt - efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke har betydning ved vurderingen af, om en oplysning er fortrolig efter forvaltningslovens § 27.

Amtsrådet har i brev af 14. december 2000 anført, at baggrunden for at behandle besvarelsen af de af Dem stillede spørgsmål for lukkede døre bl.a. var, at amtsrådet måtte forventes at foretage en bedømmelse af personlige forhold for en række institutionsledere, særligt for løn- og personalechef Per Lund Sørensen og tidligere socialdirektør Inger Margrethe Thomsen. Amtsrådet har endvidere anført, at der var stor sandsynlighed for, at der på mødet ville opstå en debat om de to chefers embedsførelse, herunder om hvorvidt de pågældende havde gjort sig skyldige i tjenesteforseelser eller forsømmelser.

Indenrigsministeriet finder ikke, at amtsrådet forud for mødet den 15. august 2000 havde grundlag for at forvente, at der ved amtsrådets behandling af amtsborgmesterens redegørelse for de af Dem stillede spørgsmål ville blive fremdraget fortrolige oplysninger, der er omfattet af forvaltningslovens § 27.

Indenrigsministeriet har herved lagt vægt på, at besvarelsen af de af Dem stillede spørgsmål, herunder spørgsmål 1, 6 og 7, efter ministeriets opfattelse ikke forudsatte en drøftelse af enkeltpersoners rent private forhold eller andre forhold, der er omfattet af forvaltningslovens § 27.

Ministeriet har endvidere lagt vægt på, at der ikke i amtsborgmesterens redegørelse for Deres spørgsmål indgår oplysninger vedrørende enkeltpersoners rent private forhold eller andre forhold, der er omfattet af forvaltningslovens § 27.

Det bemærkes i den forbindelse, at det er Indenrigsministeriets opfattelse, at oplysninger om ansattes rent tjenstlige forhold normalt ikke vil kunne karakteriseres som fortrolige i forvaltningslovens forstand. Dette gælder også oplysninger om disciplinærforseelser, medmindre forseelsen udspringer af forhold i den pågældendes privatliv.

Det er på denne baggrund Indenrigsministeriets opfattelse, at amtsrådets behandling for lukkede døre af redegørelsen for de af Dem rejste spørgsmål var i strid med § 10, stk. 1, i den kommunale styrelseslov, idet det ikke forud for mødet kunne forventes, at der under behandlingen ville blive fremdraget fortrolige oplysninger, jf. forvaltningslovens § 27.

Indenrigsministeriet har gjort Nordjyllands Amtsråd bekendt med sin retsopfattelse ved kopi af dette brev.

Indenrigsministeriet foretager herefter ikke yderligere i sagen.

Med venlig hilsen

Christian Schønau

Udtalelse om en kommunalbestyrelses adgang til at behandle en sag vedrørende en række kommunalt ansattes tjenstlige forhold på et møde for lukkede døre

I brev af 22. august 2000 har De som medlem af Nordjyllands Amtsråd klaget til Indenrigsministeriet over, at amtsrådets behandling den 15. august 2000 af amtsborgmesterens redegørelse for en række af Dem stillede spørgsmål fandt sted for lukkede døre. Deres spørgsmål vedrørte en sag om fejl i ansættelsesvilkårene for en række vikarer og timelønnede omsorgs- og pædagogmedhjælpere på sociale institutioner i Nordjyllands Amtskommune.

Indenrigsministeriet har nu afsluttet behandlingen af sagen.

Indenrigsministeriet har fundet, at der ikke var tilstrækkeligt grundlag for at antage, at Nordjyllands Amtsråds behandling på mødet den 15. august 2000 af amtsborgmesterens redegørelse for de af Dem stillede spørgsmål ville indebære fremdragelse af fortrolige oplysninger. Indenrigsministeriet har derfor fundet, at amtsrådets behandling af redegørelsen for lukkede døre var i strid med § 10 i den kommunale styrelseslov.

Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Indenrigsministeriets opfattelse.

Sagens baggrund

Baggrunden for Deres klage til Indenrigsministeriet er en sag i Nordjyllands Amtskommune vedrørende fejl i ansættelsesvilkårene for en række vikarer og timelønnede omsorgs- og pædagogmedhjælpere på sociale institutioner i amtskommunen.

Sagen medførte, at amtskommunen måtte efterbetale løn til omkring 500 af de omhandlede vikarer og medhjælpere med et samlet efterbetalingsbeløb på knap syv mill. kr. Sagen medførte tillige, at der blev udstedt tjenstlig advarsel til 16 institutionsledere, ligesom to kontorchefer på socialområdet fratrådte deres stillinger og blev overflyttet til andet arbejde på andre lønvilkår.

Den 14. december 1999 og den 14. marts 2000 afgav amtsborgmesteren mundtlige redegørelser for sagen på møder i amtsrådet.

Som medlem af amtsrådet anmodede De den 7. august 2000 - under henvisning til § 11, stk. 1, i den kommunale styrelseslov og § 3, stk. 1, i Nordjyllands Amtsråds forretningsorden - om, at amtsrådet på ny behandlede sagen, idet De fremsendte 11 spørgsmål til besvarelse.

Deres spørgsmål omhandlede bl.a. konsekvenserne af de begåede fejl, herunder de økonomiske konsekvenser samt tjenstlige sanktioner. Spørgsmål nr. 1, 6 og 7 havde følgende ordlyd

"1) Finder Amtsborgmesteren "vikarsagen" belyst på tilfredsstillende måde?

Det fremgår af Økonomiudvalgets pressemeddelelse af 17. juli 2000 at sagen er afsluttet med tildeling af tjenstlige advarsler til 16 institutionsledere samt aftaler om andre løn- og ansættelsesvilkår for to kontorchefer i socialområdet. Amtsborgmesteren har tidligere udtrykt forhåbninger om at tjenstlige undersøgelser ville kaste lys over sagen. Økonomiudvalget har ligeledes tidligere besluttet at indlede tjenstlige undersøgelser.

(...)

6) Finder Amtsborgmesteren at løn- og personalekontoret har håndteret sagen tilfredsstillende, herunder reageret korrekt og rettidigt?

7) På Amtsrådets møde den 14. december 1999 gav Amtsborgmesteren udtryk for at det endelige ansvar for sagens udvikling var Socialdirektørens. Hvilke forhold ligger til grund for Amtsborgmesterens ændrede opfattelse?"

Sagen vedrørende fejl i ansættelsesvilkårene for en række vikarer og timelønnede omsorgs- og pædagogmedhjælpere på sociale institutioner i Nordjyllands Amtskommune blev behandlet på amtsrådets møde den 15. august 2000. Til brug for besvarelsen af de af Dem stillede spørgsmål var der af amtsborgmesteren udarbejdet en skriftlig redegørelse.

Amtsborgmesterens skriftlige redegørelse indeholdt følgende besvarelse af spørgsmål 1, 6, og 7

"Ad 1) Ja, mange sten er vendt, og der er kommet en fornuftig afslutning. Men som nævnt tidligere, får vi nok aldrig svar på, hvorfor ingen har reageret langt tidligere.

(...)

Ad 6) Med den organisation vi har, har Løn- og Personalekontoret ingen bemyndigelse overfor institutioner eller sektorer. Det har heller ikke været gearet til at foretage kontrol af det institutionerne indberetter, f.eks. om arbejdstid og ansættelsesvilkår. Sagen viser måske, at der er en svaghed eller fejl i den måde vores organisation er skruet sammen på. Dette må vi se på nu, og måske justere i organisationen og/eller arbejdsdelingen.

Ad 7) Som nævnt i redegørelsen er det (fortsat) socialdirektøren der har det overordnede ansvar. Det har jeg ikke ændret opfattelse af. Men man kan ikke reagere, før man har kendskab til en sag."

Amtsrådets behandling af amtsborgmesterens skriftlige redegørelse for besvarelsen af Deres spørgsmål blev placeret som punkt nr. 18 på dagsordenen med henblik på behandling for lukkede døre.

Det fremgår af en udskrift af beslutningsprotokollen vedrørende amtsrådets møde den 15. august 2000, at amtsrådet indledningsvis drøftede, hvorvidt punkt nr. 18 skulle behandles for åbne eller lukkede døre. Ved afstemningen stemte amtsrådets flertal for, at sagen skulle behandles for lukkede døre.

Det fremgår endvidere af udskriften, at der på amtsrådets møde den 15. august 2000 tillige blev behandlet en redegørelse fra amtsborgmesteren om sagens afslutning. Denne redegørelse blev behandlet for lukkede døre som punkt nr. 17 på dagsordenen.

Det fremgår endelig af udskriften af beslutningsprotokollen vedrørende mødet, at amtsborgmesterens redegørelser vedrørende sagens afslutning og de af Dem stillede spørgsmål blev taget til efterretning af amtsrådets flertal.

I brev af 31. august 2000 anmodede Indenrigsministeriet Nordjyllands Amtsråd om en udtalelse i anledning af Deres klage.

I brev af 5. september 2000 bekræftede Nordjyllands Amtsråd modtagelsen af Indenrigsministeriets brev og meddelte, at amtsrådet snarest ville vende tilbage med en udtalelse.

Ved brev af 14. december 2000 har Nordjyllands Amtsråd fremsendt en udtalelse om sagen og kopi af sagens akter.

I udtalelsen har Nordjyllands Amtsråd bl.a. anført følgende

"Amtets overvejelser har været følgende

Amtet har taget udgangspunkt i bestemmelsen i den kommunale styrelseslovs § 10, hvoraf det fremgår, at Amtsrådets møder som udgangspunkt er åbne, og at det skal være undtagelsen, at punkter forhandles for lukkede døre.

(...)

Det har været amtets vurdering, at Per Larsens spørgsmål nr. 1, men særligt nr. 6 og nr. 7 ikke kunne besvares af amtsborgmesteren - og amtsborgmesterens redegørelse således ikke kunne tiltrædes af amtsrådet - uden at amtsrådet foretog en bedømmelse af personlige forhold for dels et antal institutionsledere, men særligt for løn- og personalechef Per Lund Sørensen, og daværende socialdirektør Inger Margrethe Thomsen.

Det var endvidere vurderingen, at der - som spørgsmålene var formuleret og som sagen, blandt andet af Per Larsen, havde været drøftet i medierne - var stor sandsynlighed for, at der ville udspænde sig en debat om de to chefers embedsførelse, herunder om de pågældende havde gjort sig skyldige i tjenesteforseelser eller forsømmelser.

Endelig var det vurderingen, at det ville være svært at udskille en redegørelse og eventuel debat om de i øvrigt rejste spørgsmål med debatten om punkterne 1, 6 og 7, og at disse burde drøftes i en sammenhæng.

Ud fra en samlet vurdering af den kommunale styrelseslovs § 10, og de hensyn der ligger bag bestemmelsen, samt under hensyn til Amtsrådets forretningsorden § 1, stk. 2 - traf et flertal af Amtsrådets medlemmer herefter beslutning om, at pkt. 18, fortsat skulle behandles på den lukkede del af Amtsrådets møde.

Efter mødet udleveredes amtsborgmester Orla Havs redegørelse iøvrigt til pressen."

De har anført i Deres klage til Indenrigsministeriet, at Deres 11 spørgsmål ikke krævede svar af personfølsom karakter, og at De på denne baggrund ved mødets start krævede spørgsmålene behandlet for åbne døre. De har endvidere anført, at De lagde vægt på, at spørgsmålene - særligt af hensyn til offentligheden - blev behandlet åbent og frit, idet ca. 500 vikarer var involveret i sagen. De har desuden anført, at De over for amtsrådet fremhævede, at sagens personfølsomme oplysninger kunne fremkomme for lukkede døre under behandlingen af punkt nr. 17, der vedrørte amtsborgmesterens endelige redegørelse vedrørende sagens afslutning.

Indenrigsministeriets udtalelse

Det tilsyn, som Indenrigsministeriet udøver over for amtskommunerne, er et retligt tilsyn. Det betyder, at tilsynet kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige grundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 810 af 28. oktober 1999).

Indenrigsministeriet kan ikke tage stilling til, om amtskommunernes sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

Reglen om offentlighed ved kommunalbestyrelsens møder er fastsat i § 10 i den kommunale styrelseslov. Bestemmelsens stk. 1 har følgende ordlyd

"Kommunalbestyrelsens møder er offentlige. Kommunalbestyrelsen kan bestemme, at en sag skal behandles for lukkede døre, når dette findes nødvendigt på grund af sagens beskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag for dørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis dette bestemmes af kommunalbestyrelsen eller formanden."

Hensynet bag styrelseslovens § 10, stk. 1, er blandt andet at sikre den demokratiske kontrol med kommunalbestyrelsens beslutninger. Det er en væsentlig forudsætning for at føre denne demokratiske kontrol, at forhold af offentlig interesse kan blive afdækket og debatteret, ligesom offentlighed i forvaltningen og mødeoffentlighed kan bidrage til at undgå mistillid til forvaltningen og forhindre, at der opstår og udbredes urigtige forestillinger om forvaltningens virksomhed.

Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen, at adgangen til at behandle sager for lukkede døre har undtagelsens karakter. En sag kan ikke behandles for lukkede døre, alene fordi kommunalbestyrelsen anser det for hensigtsmæssigt, ligesom hensynet til at opnå en fri og åben debat ikke kan begrunde dørlukning.

Sager, der kan begrunde dørlukning, er sådanne, hvor der ved sagens behandling vil blive eller forventes at blive fremdraget fortrolige oplysninger.

En formodning om, at der eventuelt vil kunne fremkomme oplysninger af fortrolig karakter under en eventuel debat i forbindelse med behandlingen af et punkt på dagsordenen, vil ikke i sig selv kunne begrunde dørlukning. Hvis det under behandlingen af et dagsordenspunkt viser sig påkrævet at inddrage forhold, der nødvendiggør behandling for lukkede døre, vil kommunalbestyrelsen kunne fortsætte sagens behandling for lukkede døre.

Der henvises til den kommenterede kommunale styrelseslov, 2000, side 38.

Indenrigsministeriets vejledende normalforretningsorden angiver i § 1, stk. 2, visse sagskategorier, der som udgangspunkt skal behandles for lukkede døre. Angivelsen er ikke udtømmende. § 1, stk. 2, nr. 1, har følgende ordlyd

"Stk. 2. Følgende sager skal - medmindre kommunalbestyrelsen i det enkelte tilfælde træffer anden bestemmelse - behandles for lukkede døre

Sager, hvis afgørelse forudsætter en bedømmelse af personlige forhold."

Normalforretningsordenens bestemmelse er imidlertid ikke en udvidelse eller indskrænkning af § 10 i den kommunale styrelseslov, men alene et udgangspunkt for borgmesteren ved placeringen af sagerne i det forslag til dagsorden, som kommunalbestyrelsen skal tage stilling til ved mødets begyndelse. Der henvises til den kommenterede kommunale styrelseslov, 2000, side 292.

Det forhold, at der er tale om en personsag, er således ikke i sig selv tilstrækkeligt som begrundelse for at behandle en sag for lukkede døre. Udtrykket "personlige forhold" i normalforretningsordenens

Resumé

Generelt udtalt, at hensynet bag den kommunale styrelseslovs § 10, stk. 1, bl.a. er at sikre den demokratiske kontrol med kommunalbestyrelsens beslutninger. Det er en væsentlig forudsætning for at føre denne demokratiske kontrol, at forhold af offentlig interesse kan blive afdækket og debatteret, ligesom offentlighed i forvaltningen og mødeoffentlighed kan bidrage til at undgå mistillid til forvaltningen og forhindre, at der opstår og udbredes urigtige forestillinger om forvaltningens virksomhed.

Endvidere udtalt, at det fremgår af styrelseslovens § 10, stk. 1, at adgangen til at behandle sager for lukkede døre har undtagelsens karakter. En sag kan ikke behandles for lukkede døre, alene fordi kommunalbestyrelsen anser det for hensigtsmæssigt, ligesom hensynet til at opnå en fri og åben debat ikke kan begrunde dørlukning. Sager, der kan begrunde dørlukning, er sådanne, hvor der ved sagens behandling vil blive eller forventes at blive fremdraget fortrolige oplysninger.

Udtalt, at normalforretningsordenens § 1, stk. 2, angiver visse sagskategorier, der som udgangspunkt skal behandles for lukkede døre, herunder sager, hvis afgørelse forudsætter en bedømmelse af personlige forhold. Angivelsen er ikke udtømmende.

Normalforretningsordenens bestemmelse er imidlertid ikke en udvidelse eller indskrænkning af styrelseslovens § 10. Bestemmelsen er alene et udgangspunkt for borgmesteren ved placeringen af sager i det forslag til dagsorden, som kommunalbestyrelsen skal tage stilling til ved mødets begyndelse.

I forhold til den konkrete sag udtalt, at det forhold, at der er tale om en personsag, ikke i sig selv er tilstrækkeligt som begrundelse for at behandle en sag for lukkede døre. Udtrykket "personlige forhold" i normalforretningsordenens § 1, stk. 2, skal forstås i overensstemmelse med styrelseslovens § 10, stk. 1, og dermed i overensstemmelse med afgrænsningen af forvaltningsloven af, hvilke oplysninger om enkeltpersoner der er fortrolige og dermed undergivet tavshedspligt.

Udtalt, at oplysninger om kommunalt ansattes rent tjenstlige forhold normalt ikke vil kunne karakteriseres som fortrolige i forvaltningslovens forstand. Dette gælder også oplysninger om disciplinærforseelser, medmindre forseelsen udspringer af forhold i den pågældendes privatliv.

Endvidere udtalt, at bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2 - der bl.a. indebærer, at sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste (konkrete personalesager) som udgangspunkt er undtaget fra offentlighedslovens anvendelsesområde og dermed som hovedregel ikke er undergivet aktindsigt - efter ministeriets opfattelse ikke har betydning ved vurderingen af, om en oplysning er fortrolig efter forvaltningslovens § 27.

(Indenrigsministeriets brev af 1. juni 2001 til et amtsrådsmedlem - 1. k.kt. j.nr. 2000/1070/080-2)