Udtalelse afgivet af Indenrigsministeriet om en kommunes adgang til at opkræve såkaldt udenbys takst for begravelseshandlinger for afdøde personer, der ved deres død var bosat uden for kommunen

§ 3 i lov om bestyrelse og brug af folkekirkens kirker m.v. (lovbekendtgørelse nr. 217 af 31. marts 1992) har følgende ordlyd

"Kirkeministeren kan tillade, at begravelsesvæsenet udskilles fra kirkens bestyrelse. Regler om begravelsesvæsenets bestyrelse fastsættes i så fald i en vedtægt, der godkendes af kirkeministeren."

I "Vedtægt for Københavns begravelsesvæsen", som er vedtaget af Københavns Borgerrepræsentation den 25. maj 1989 og godkendt af Kirkeministeriet i henhold til § 3 i lov om bestyrelse og brug af folkekirkens kirker m.v., er der blandt andet fastsat følgende bestemmelser

"§ 10

Ved begravelser af udenbys boende personer kan opkræves en særlig betaling for i takstregulativet nærmere angivne ydelser.

§ 14. Sognets beboere har ret til at blive begravet på kirkegården i det sogn, hvor de bor.

Stk. 2. Udensognsboende, der enten har ægtefælle, forældre eller børn begravet på kirkegården, eller som på særlig måde har været knyttet til sognet, ligestilles med indensognsboende.

Stk. 3. Hvor pladsforholdene tillader det, kan det i vedtægten bestemmes, at også andre udensognsboende end de i stk. 2 nævnte skal have adgang til at blive begravet på kirkegården.

§ 25 i den tidligere gældende lov om vedligeholdelse af kirker og kirkegårde, hvorefter der bestod en pligt til at kræve højere betaling for personer, der ved deres død ikke var bosat i sognet. Det har dog ved ophævelsen af pligten til at kræve en sådan højere betaling efter Indenrigsministeriets opfattelse været forudsat, at en differentiering af taksterne under hensyn til afdødes bopælsforhold fortsat ville være lovlig.

Endvidere udtalt, at denne adgang for kommuner, som varetager bestyrelsen af begravelsesvæsenet, til at fastsætte en højere betaling for begravelseshandlinger vedrørende personer, der ved deres død ikke var bosiddende i kommunen, også omfatter begravelseshandlinger vedrørende personer, der - eventuelt endda i mange år har boet i kommunen, men som ved deres død ikke længere var bosiddende i kommunen. Det må dog efter Indenrigsministeriets opfattelse antages, at en kommunalbestyrelse lovligt vil kunne træffe beslutning om, at særlige takster for begravelseshandlinger vedrørende personer, der ved deres død ikke var bosiddende i kommunen, ikke gælder for begravelseshandlinger vedrørende sådanne personer, hvis de pågældende personer har boet i kommunen i en nærmere bestemt periode, eller hvis deres fraflytning fra kommunen er sket inden for en nærmere bestemt periode før deres død.

Med hensyn til størrelsen af kommunens takst for en begravelseshandling generelt udtalt, at spørgsmålet ikke er reguleret i den skrevne lovgivning, hvorfor dette må afgøres i henhold til almindelige offentligretlige retsgrundsætninger om offentlige myndigheders opkrævning af gebyrer fra borgerne.

Herom udtalt, at det antages, at offentlige myndigheder efter sådanne retsgrundsætninger ikke uden lovhjemmel kan kræve en betaling af de pågældende borgere for varetagelsen af en opgave, som overstiger de faktiske omkostninger ved opgaveudførelsen, idet betalingen ellers ville få karakter af en afgift, som ifølge grundlovens § 43 kræver lovhjemmel.

Endvidere udtalt, at den betaling, som en kommune opkræver for begravelseshandlinger for personer, der ved deres død ikke var bosiddende i kommunen, på den baggrund højst må svare til kommunens samlede direkte og indirekte faktiske omkostninger herved. Der må dog efter Indenrigsministeriets opfattelse tilkomme kommunen et vist skøn med hensyn til beregningen af omkostningerne, idet det især med hensyn til de indirekte omkostninger vedrørende drift og vedligeholdelse af kirkegårdene vil være forbundet med betydelige vanskeligheder at beregne omkostningerne for den enkelte begravelseshandling.

I den konkrete sag fundet det lovligt, at kommunen opkrævede en betaling for nedsættelsen af en urne efter en person, der ved sin død ikke var bosat i kommunen, der var højere end den betaling, kommunen opkræver i forhold til personer, som ved deres død er bosiddende i kommunen, og at dette gjaldt, uanset at afdøde i mange år havde boet i kommunen.

Endvidere ej fundet grundlag for at antage, at kommunen ved sin beregning af kommunens samlede direkte og indirekte omkostninger ved en urnenedsættelse i det pågældende år havde anvendt ukorrekte faktiske oplysninger, eller at kommunen herved havde overskredet rammerne for det skøn, som tilkommer kommunen ved beregningen af omkostningerne.

Ministeriet bemærkede herved, at den samlede takst, som kommunen havde fastsat for en såkaldt udenbys urnenedsættelse, efter ministeriets opfattelse ikke indebar, at kommunen herved som den lovligt kunne have gjort havde fastsat en fuld brugerbetaling for såkaldte udenbys urnenedsættelser.

Ministeriet fandt herefter, at den i sagen omhandlede takst for nedsættelse af urne efter personer, der ved deres død ikke var bosiddende i kommunen, ikke indebar, at det opkrævede beløb oversteg kommunens samlede faktiske omkostninger ved en urnenedsættelse i det pågældende år, og at kommunen derfor lovligt havde kunnet opkræve det såkaldte udenbys tillæg for en urnenedsættelse.

§ 25

Takster fastsættes endeligt af borgerrepræsentationen i et takstregulativ, der udarbejdes af magistraten. Takstregulativet skal indeholde taksterne for erhvervelse og fornyelse af gravsteder og urnepladser, for gravning af grave, samt endvidere taksterne for ligbæring, ligbrænding og benyttelse af kapel med orgel- og kortjeneste.

Ud over de ydelser, der er omtalt i takstregulativet, udfører begravelsesvæsenet gartneriske og andre arbejder på gravsteder og urnepladser mod betaling.

For de ydelser, der er nævnt i stk. 2, beregnes en pris, der giver dækning for indkøb af materialer, arbejdsløn, afgifter til det offentlige (herunder moms), samt administration.

§ 26

Begravelsesvæsenets og magistratens afgørelser i henhold til denne vedtægt kan indbringes for Kirkeministeriet, jfr. dog § 25, stk. 1., 1. pkt."

Af det takstregulativ, der var gældende for Københavns Kommunes kirkegårde for 1996 fremgår bl.a. følgende

"Graves gravning

Familiegrav i urnehaver med græs (kr.)

465

Diverse

Istandsættelse af gravsted efter urnenedsættelse (kr.)

84

Bemærkninger

for begravelse af udenbys boende betales dobbelt gravetakst.

"

I Københavns Kommune er begravelsesvæsenet for en række kirkegårdes vedkommende udskilt fra kirkens bestyrelse og overgået til kommunal bestyrelse. Dette indebærer, at lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde, herunder de ovenfor citerede bestemmelser i lovens §§ 12 og 14, gælder for Københavns Kommunes varetagelse af begravelsesopgaver, medmindre vedtægten indeholder bestemmelser, som fraviger lovens bestemmelser, jf. § 46 i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse rejser sagen to spørgsmål: spørgsmålet om Københavns Kommunes adgang til at fastsætte regler om højere betaling for nedsættelse af urne efter personer, der ved deres død var bosiddende uden for kommunen, end for urnenedsættelse efter personer, der ved deres død var bosiddende i kommunen, samt spørgsmålet om størrelsen af betalingen for begravelseshandlingen.

Københavns Kommunes adgang til at fastsætte regler om højere betaling for nedsættelse af urne efter udenbys personer

Københavns Kommune skal i medfør af § 14, stk. 2, i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde varetage begravelsesopgaver i forhold til personer, som ved deres død ikke var bosat i sognet, men som har en familiemæssig eller anden tilknytning til sognet. Herudover kan kommunen ifølge lovens § 14, stk. 3, i den udstrækning den gældende vedtægt for kommunens begravelsesvæsen giver mulighed herfor, tillige give andre personer med bopæl uden for kommunen adgang til at blive begravet eller bisat på en af kommunens kirkegårde.

Lovens § 12, stk. 2, hvorefter den godkendte vedtægt for kirkegården skal indeholde bestemmelser om takster vedrørende begravelsesopgaver, indebærer, at kommunen kan opkræve betaling for varetagelse af begravelsesopgaver.

Københavns Kommune kan således lovligt varetage begravelsesopgaver i forhold til personer, som ved deres død ikke var bosiddende i kommunen og kræve betaling herfor.

Lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde indeholder ikke en bestemmelse svarende til § 25 i den tidligere gældende lov om vedligeholdelse af kirker og kirkegårde, hvorefter der bestod en pligt til at kræve højere betaling for personer, der ved deres død ikke var bosat i sognet.

På baggrund af de ovenfor citerede bemærkninger til bestemmelsen og Kirkeministeriets ovennævnte vejledende udtalelser i sagen har det dog ved ophævelsen af pligten til at kræve en sådan højere betaling efter Indenrigsministeriets opfattelse været forudsat, at en differentiering af taksterne under hensyn til afdødes bopælsforhold fortsat ville være lovlig. Indenrigsministeriet har herved endvidere lagt vægt på, at Folketingets Ombudsmand i en udtalelse i 1993 i en anden sag har udtalt, at der kan kræves højere betaling for begravelse af personer, som ikke via kirkeskat eller kommuneskat har bidraget til begravelsesvæsenet. Der kan herved henvises til Folketingets Ombudsmands beretning, 1994, side 179 ff.

Denne adgang for kommuner, som varetager bestyrelsen af begravelsesvæsenet, til at fastsætte en højere betaling for begravelseshandlinger vedrørende personer, der ved deres død ikke var bosiddende i kommunen, omfatter også begravelseshandlinger vedrørende personer, der eventuelt endda i mange år har boet i kommunen, men som ved deres død ikke længere var bosiddende i kommunen. Det må dog på baggrund af Folketingets Ombudsmands udtalelse i den nævnte sag efter ministeriets opfattelse antages, at en kommunalbestyrelse lovligt vil kunne træffe beslutning om, at særlige takster for begravelseshandlinger vedrørende personer, der ved deres død ikke var bosiddende i kommunen, ikke gælder for begravelseshandlinger vedrørende sådanne personer, hvis de pågældende personer har boet i kommunen i en nærmere bestemt periode, eller hvis deres fraflytning fra kommunen er sket inden for en nærmere bestemt periode før deres død.

Vedtægten for Københavns begravelsesvæsen, som er stadfæstet af Kirkeministeriet, indeholder en bestemmelse i § 10 om, at der kan kræves en særlig betaling for personer, der ved deres død ikke var bosat i kommunen.

Københavns Kommune kan på den baggrund lovligt fastsætte en betaling for begravelseshandlinger vedrørende personer, der ved deres død ikke var bosiddende i kommunen, som er højere end den betaling, som kommunen opkræver af personer, der ved deres død var bosiddende i kommunen.

Deres far var ved sin død ikke bosiddende i Københavns Kommune. Det er derfor Indenrigsministeriets opfattelse, at det er lovligt, at Københavns Kommune opkrævede en betaling for nedsættelsen af Deres fars urne, der er højere end den betaling kommunen opkræver i forhold til personer, som ved deres død er bosiddende i kommunen. Dette gælder, uanset at Deres far i mange år havde boet i Københavns Kommune.

Spørgsmålet om størrelsen af kommunens takst for urnenedsættelsen

Lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde indeholder ikke en regulering af, hvor store takster en kommune lovligt kan fastsætte for begravelseshandlinger vedrørende personer, der ved deres død ikke var bosiddende i sognet/kommunen.

Vedtægten for Københavns begravelsesvæsen indeholder heller ikke bestemmelser om størrelsen af takster for begravelsesopgaver, idet det ifølge § 25, jf. § 10, i vedtægten er Københavns Borgerrepræsentation, der i et takstregulativ fastsætter bestemmelser herom.

Da spørgsmålet om takststørrelsen således ikke er reguleret i den skrevne lovgivning, må spørgsmålet afgøres i henhold til almindelige offentligretlige retsgrundsætninger om offentlige myndigheders opkrævning af gebyrer fra borgerne.

Det antages, at offentlige myndigheder efter sådanne retsgrundsætninger ikke uden lovhjemmel kan kræve en betaling af de pågældende borgere for varetagelsen af en opgave, som overstiger de faktiske omkostninger ved opgaveudførelsen, idet betalingen ellers ville få karakter af en afgift, som ifølge grundlovens § 43 kræver lovhjemmel. Der kan herved bl.a. henvises til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret (1994), side 212 f., og Bent Christensen, Forvaltningsret, opgaver, hjemmel, organisation (1997), side 268 ff.

Folketingets Ombudsmand har om dette spørgsmål udtalt følgende i den ovenfor nævnte sag, som omhandlede fastsættelse af takster for begravelse af en afdød, som ikke var medlem af folkekirken

" Samtidig synes det at følge af det vederlagssynspunkt, der som anført må antages at ligge til grund for hjemmelen til at graduere taksterne, at der for personer, der ikke er medlem af Folkekirken, må være en vis overensstemmelse medlem taksterne på den ene side og de faktiske omkostninger, der er forbundet med at stille gravstedet til rådighed, på den anden side. Herved bemærker jeg særligt, at menighedsrådet ved fastsættelsen af takstbestemmelser er omfattet af den offentlige rets almindelige principper om beregning af gebyrer m.v., og at (B) har haft et retskrav på at blive begravet på en af sognets kirkegårde, medmindre der i sognet er en kommunal begravelsesplads eller en begravelsesplads for det særlige trossamfund, som (B) måtte have tilhørt, jf. den ovennævnte lovs § 14." (Folketingets Ombudsmands Beretning 1994, side 187).

I samme sag havde Kirkeministeriet bl.a. anført følgende

"På den anden side må ministeriet være af den opfattelse, at det må følge af kirkegårdenes monopolstilling som begravelsespladser, at taksten for et ikke-medlem af Folkekirken i princippet ikke kan overstige de faktiske udgifter ved etableringen og opretholdelsen af gravstedet i fredningsperioden med tillæg af en andel af omkostninger ved kirkegårdens almindelige drift og vedligeholdelse. Det bemærkes dog i denne forbindelse, at beregningen af de faktiske omkostninger er forbundet med betydelig usikkerhed." (Beretningen side 187 f.).

Hertil bemærkede ombudsmanden

" Kirkeministeriet har nu erklæret sig enig i, at gravstedstaksterne for personer, der ikke er medlemmer af Folkekirken, ikke kan overstige de faktiske udgifter ved etableringen og opretholdelsen af gravstedet. Jeg kan i den forbindelse tilslutte mig, at der ved takstfastsættelsen også kan tages et vist hensyn til udgifterne ved den generelle drift og vedligeholdelse af kirkegården.

På den baggrund har jeg ikke anledning til at komme nærmere ind på ministeriets argumentation; dog skal jeg bemærke, at det efter min opfattelse er åbenbart, at menighedsrådene og provstiudvalgene ved udfærdigelsen og godkendelsen af takstbestemmelserne handler som forvaltningsmyndigheder og derfor er underlagt den offentlige rets almindelige principper om beregning af gebyrer." (Beretningen side 188).

Den betaling, som Københavns Kommune opkræver for nedsættelse af urne efter personer, der ved deres død ikke var bosiddende i kommunen, må efter Indenrigsministeriets opfattelse på den baggrund højst svare til kommunens samlede direkte og indirekte faktiske omkostninger herved. Der må dog efter Indenrigsministeriets opfattelse tilkomne kommunen et vist skøn med hensyn til beregningen af omkostningerne, idet det især med hensyn til de indirekte omkostninger vedrørende drift og vedligeholdelse af kirkegårdene vil være forbundet med betydelige vanskeligheder at beregne omkostningerne for den enkelte begravelseshandling.

Det fremgår af sagen, at Københavns Kommune i takstregulativet har fastsat taksten for nedsættelse af urne efter personer, der ved deres død ikke var bosiddende i kommunen, til 930 kr. svarende til det dobbelte af den takst på 465 kr., der er fastsat for personer, der ved deres død var bosiddende i kommunen. Ifølge Københavns Kommunes oplysninger dækker taksten på 930 kr. kun en del af de samlede gennemsnitlige faktiske omkostninger ved en urnenedsættelse, idet de samlede direkte omkostninger ved en urnenedsættelse i 1996 udgjorde mindst 647 kr., hvortil kommer kommunens indirekte omkostninger i forbindelse med en urnenedsættelse i 1996 og det følgende minimale antal fredningsår (10 år), som kommunen har beregnet til 860 kr.

Indenrigsministeriet finder ikke, at der er grundlag for at antage, at kommunen ved sin beregning af kommunens samlede direkte og indirekte omkostninger ved en urnenedsættelse i 1996 har anvendt ukorrekte faktiske oplysninger, eller at kommunen herved har overskredet rammerne for det skøn, som tilkommer kommunen ved beregningen af omkostningerne.

Ministeriet bemærker herved, at den samlede takst på 930 kr., som kommunen har fastsat for en såkaldt udenbys urnenedsættelse, efter ministeriets opfattelse ikke indebærer, at kommunen herved som den lovligt kunne have gjort har fastsat en fuld brugerbetaling for såkaldte udenbys urnenedsættelser.

Det er på denne baggrund Indenrigsministeriets opfattelse, at den i sagen omhandlede takst for nedsættelse af urne efter personer, der ved deres død ikke var bosiddende i kommunen, ikke indebærer, at det opkrævede beløb overstiger kommunens samlede faktiske omkostninger ved en urnenedsættelse i 1996.

Indenrigsministeriet finder herefter, at Københavns Kommune lovligt har kunnet opkræve en betaling på 465 kr. i såkaldt udenbys tillæg for nedsættelsen af urnen efter Deres far.

Angående det af Dem rejste spørgsmål om Københavns Kommunes behandling af Deres sag, herunder om tonen i kommunens besvarelse af Deres henvendelser, bemærkes, at Indenrigsministeriets tilsyn med Københavns Kommune som ovenfor nævnt ikke omfatter spørgsmål om kommunens sagsbehandling.

Med hensyn til Deres spørgsmål om en eventuel højere klageinstans, som De kan rette henvendelse til, hvis De ikke er enig i ministeriets udtalelse i sagen, skal ministeriet oplyse, at Indenrigsministeriets udtalelser og afgørelser i forbindelse med tilsynet med Københavns Kommune ikke kan påklages til anden administrativ myndighed. De kan derfor ikke klage over ministeriets udtalelse i sagen til en anden administrativ myndighed. De har imidlertid mulighed for at rette henvendelse herom til Folketingets Ombudsmand, der selv tager stilling til, om han vil behandle en klage over Indenrigsministeriet.

Indenrigsministeriet foretager sig herefter ikke videre i sagen.

Københavns Kommune og Folketingets Ombudsmand har fået kopi af dette brev.

Med venlig hilsen

Per Hansen

2. Københavns Kommune

3. Folketingets Ombudsmand

ad 2. not

Hvilket herved meddeles

Der henvises til j. nr. K 32.6.3/99 m. fl.

ad 3. not.

Hvilket herved meddeles til orientering.

Der henvises til j. nr. 1997-1798-74.

§ 46. På kirkegårde, som bestyres af et særligt begravelsesvæsen i henhold til tilladelse fra kirkeministeren efter de særlige regler herom, kommer loven til anvendelse med de fravigelser, der indeholdes i den for disse kirkegårdes bestyrelse af kirkeministeren stadfæstede vedtægt."

I bemærkningerne til det lovforslag, der ligger til grund for lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde og hvorved lov om vedligeholdelse af kirker og kirkegårde (lovbekendtgørelse nr. 455 af 23. september 1947) blev ophævet, er der blandt andet anført følgende om bestemmelsen i § 12, stk. 2 (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 4060-61)

"Ifølge § 25 i den nugældende lov skal betalingen for erhvervelse af brugsret til gravsteder gradueres, således at den er højere for personer, der ved deres død ikke var medlemmer af folkekirken, end for medlemmer af folkekirken, og højere for udensognsboende end for indensognsboende. Og for udensognsboende uden særlig tilknytning til sognet skal taksten være højere end for udensognsboende med en sådan tilknytning. Lovforslaget indeholder ingen regler, der påbyder en sådan graduering af takster. Det må anses for rimeligt og i overensstemmelse med de almindelige decentraliseringsbestræbelser, at det fremtidig overlades til stiftsøvrigheden i forbindelse med godkendelsen af kirkegårdsvedtægten at træffe bestemmelser om eventuel graduering af taksterne under hensyn til de lokale forhold."

Udtalelse afgivet af Indenrigsministeriet om en kommunes adgang til at opkræve såkaldt udenbys takst for begravelseshandlinger for afdøde personer, der ved deres død var bosat uden for kommunen

I brev af 3. juli 1997 har De klaget til den daværende indenrigsminister over, at Københavns Kommune har opkrævet såkaldt udenbys takst for nedsættelsen af Deres fars urne på Brønshøj Kirkegård. De har gjort gældende, at opkrævningen er en ekstra beskatning, der intet har at gøre med arbejdet med urnenedsættelsen.

Indenrigsministeriet har nu afsluttet behandlingen af Deres sag. Det er Indenrigsministeriets opfattelse, at Københavns Kommunes opkrævning af udenbys takst for nedsættelsen af Deres fars urne ikke er ulovlig.

Indenrigsministeriet skal beklage den sene besvarelse af Deres henvendelse, som skyldes, at der i nogen tid har været et stort antal sager under behandling i ministeriet. Det er derfor desværre ikke altid muligt at afgive udtalelse i sagerne, så hurtigt som det er ønskeligt.

Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en begrundelse for Indenrigsministeriets opfattelse.

Sagens baggrund

I forbindelse med nedsættelse på Brønshøj Kirkegård af urnen efter Deres far, Hans Erik Rasmussen, der ved sin død ikke var bosiddende i Københavns Kommune, har kommunen opkrævet et ekstra såkaldt udenbys tillæg på 465 kr. for urnenedsættelsen. Dette tillæg har samme størrelse som Københavns Kommunes gravetakst i 1996 for urnenedsættelse i de tilfælde, hvor afdøde var bosat i kommunen.

Københavns Kommunes kirkegårdsafdelings regning af 12. december 1996 for nedsættelsen af Deres fars urne er specificeret således

Terminer

Kode

Leverance/ydelse

Stk./kvm

Enhedspris

Moms

Pris inkl moms

1996

2200

NEDGRAVN. AF URNE

1,00

465,00

0,00

465,00

1996

2220

GRAVN/URNEGR/UDENBYS

1,00

465,00

0,00

465,00

1996

2300

ISTAND.E.URNENEDSÆT.

1,00

104,80

26,20

131,00

Moms I alt

I alt

26,20

1061,00

Af den medfølgende brevveksling mellem Dem og Københavns Kommunes Magistrats 4. afdeling, hvorunder begravelsesvæsenet hørte, fremgår, at Københavns Kommune ifølge praksis opkræver udenbys takst for gravning, når afdøde ikke ved sin død var bosiddende i Københavns Kommune. Under henvisning til sin begravelsesvedtægt og de med hjemmel heri af Borgerrepræsentationen fastsatte takster for begravelsesvæsenet har kommunen stedse fastholdt sin ret til at opkræve et beløb svarende til den såkaldte udenbys takst.

De har herefter klaget til Københavns Kommunes overborgmester, dels over et førnævnte opkrævede beløb, dels over sagsbehandlingen i Københavns Kommunes Magistrats 4. afdeling. Overborgmesteren har ved brev af 30. juni 1997 blandt andet meddelt Dem, at begravelsestaksterne er fastsat af Borgerrepræsentationen, og at kommunen i det konkrete tilfælde ikke har fundet grundlag for at fravige disse takster. Overborgmesteren har i sit brev henvist Dem til at indbringe spørgsmålet om lovligheden af det opkrævede gebyr for Indenrigsministeriet som tilsynsmyndighed for Københavns Kommune. For så vidt angår Deres klage over kommunens behandling af sagen, har overborgmesteren henvist Dem til eventuelt at rette henvendelse til Folketingets Ombudsmand.

I Deres brev af 3. juli 1997 til den daværende indenrigsminister har De blandt andet anført, at den udenbys takst, som De har betalt for urnenedsættelsen, er en ekstra beskatning, der intet har at gøre med arbejdet med urnenedsættelse. Endvidere har De klaget over udformningen af regningen for urnenedsættelsen, som De finder upræcis. Endelig har De i Deres brev klaget over tonen i Københavns Kommunes Magistrats 4. afdelings besvarelse af Deres klage, som De finder arrogant, overfladisk og ufølsom.

Indenrigsministeriet har modtaget kopi af Folketingets Ombudsmands brev af 24. juli 1997 til Dem, hvoraf fremgår, at De har indbragt spørgsmålet om Københavns Kommunes behandling af sagen for ombudsmanden, der dog har anmodet Dem om at afvente Indenrigsministeriets udtalelse i sagen, før De tager stilling til, om De vil fastholde Deres klage.

I anledning af Deres henvendelse til Indenrigsministeriet anmodede ministeriet i brev af 23. juli 1997 Københavns Kommune om en udtalelse. I brev af 9. oktober 1997 har Københavns Kommune over for ministeriet fastholdt, at den opkrævede udenbys takst for begravelseshandlingen har hjemmel i vedtægt for Københavns begravelsesvæsen, og at taksten er fastsat af Københavns Borgerrepræsentation i forbindelse med vedtagelsen af det årlige budget.

Kommunen har endvidere udtalt følgende

"Københavns Kommunes Kirkegårdsafdeling praktiserer således som mange andre begravelsesvæsener kommunale såvel som kirkelige at opkræve udenbys/udensognstillæg. Denne takst var i 1996 fastsat til 465 kr. for nedsættelse af en urne. Taksten for udenbystillæg træder i funktion, så snart en gravning med efterfølgende urnenedsættelse (og tilkastning) skal finde sted for en afdød, som ikke ved sin død var bosiddende i Københavns Kommune, og som ikke på anden vis har bidraget til driften af kirkegårdsforvaltningen i Københavns Kommune.

Til Indenrigsministeriets orientering kan det oplyses, at den metode, udenbys takst hidtil har været beregnet efter som gravetaksten to gange - ændres fra 1998. Der bliver fremover tale om at lægge Københavns Kommunes årlige nettoudgift til begravelsesvæsenet til grund for beregningen, hvor nettoudgiften fordeles på kommunens aktuelle befolkningstal. Hermed mener man at imødekomme de synspunkter, Folketingets Ombudsmand i en sag andetsteds i landet har fremført om, at der maksimalt bør opkræves en takst, der modsvarer de faktiske udgifter.

Såfremt dette princip havde været i anvendelse i den konkrete sag, ville udenbystaksten have været 920 kr. i stedet for 465 kr., beregnet for 10 fredningsår."

Indenrigsministeriet har i en anden sag om lovligheden af Københavns Kommunes opkrævning af det såkaldte udenbys tillæg, som ministeriet har under behandling, anmodet Kirkeministeriet om en udtalelse. Kirkeministeriet har i den anledning i et brev af 30. juli 1997 bl.a. oplyst følgende over for Indenrigsministeriet

".. at Kirkeministeriet har stadfæstet den for kirkegårdsafdelingen tidligere Københavns begravelsesvæsen gældende vedtægt i medfør af § 3 i lov om bestyrelse og brug af folkekirkens kirker m.m. (lovbekendtgørelse nr. 217 af 31. marts 1992).

Ifølge vedtægtens § 25, stk. 1, fastsættes takster endeligt af Borgerrepræsentationen i et takstregulativ, der udarbejdes af magistraten. Taksterne skal indeholde taksterne for bl.a. erhvervelse og fornyelse af gravsteder og for gravning af grave.

Hvad angår spørgsmålet om udenbys-/udensognstillæg bemærkes, at der ifølge vedtægtens § 10, stk. 4, ved begravelse af udenbys boende personer kan opkræves en særlig betaling for i takstregulativet nærmere angivne ydelser.

Dette må dog forstås med forbehold af, at en takst aldrig må være højere end de udgifter, som kirkegården har i forbindelse med den ydelse, taksten vedrører. Dette gebyrprincip er blevet fastslået over for Kirkeministeriet af Folketingets Ombudsmand "

Kirkeministeriet har over for Indenrigsministeriet telefonisk supplerende oplyst, at Kirkeministeriets lovgivning ikke udelukker, at der i takstmæssig henseende gøres forskel mellem udenbys- og indenbysboende personer med hensyn til arbejder i forbindelse med en begravelseshandling. Begrundelsen for, at loven ikke hindrer denne forskel, er ifølge Kirkeministeriet bl.a., at udenbysboende ikke betaler skat til den kommune, hvori kirkegården er beliggende og derved ikke bidrager til kirkegårdens opretholdelse.

Kirkeministeriet har om baggrunden for den nugældende lovgivning på området samtidig oplyst telefonisk, at lov nr. 268 af 22. maj 1986 om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde erstattede lov nr. 282 af 30. juni 1922 om vedligeholdelse af kirker og kirkegårde m.v. (lovbekendtgørelse nr. 455 af 23. september 1947 med senere ændringer), og at det som følge af den kommunale inddelingsreform i 1970 i de fleste tilfælde ikke længere var relevant i 1986 at foretage den graduering af taksterne for erhvervelse af gravsteder, der var pligt til efter den før 1986 gældende kirkegårdslovgivning, og som bl.a. betød, at taksten skulle være højere for udensognsboende end for indensognsboende. Den gældende lov indeholder derfor ifølge Kirkeministeriet ikke regler, der påbyder en sådan graduering. Det er dog ifølge Kirkeministeriet ved lovændringen forudsat, at der efter saglige kriterier fortsat kan foretages en graduering af taksterne, og således f.eks. en graduering på grundlag af den afdødes tilknytning til det pågældende ligningsområde.

De samlede udgifter for Københavns Kommunes kirkegårdsafdeling udgør årligt ca. 60 mio. kr. Heraf finansieres ca. en tredjedel af brugerbetaling, mens kommunen via skatteopkrævning finansierer de resterende udgifter, eller ca. 40 mil. kr.

Med henblik på at få dokumentation for, at det samlede fakturerede beløb i sagen (inkl. det såkaldte udenbys tillæg) for nedsættelsen af Deres fars urne ikke overstiger kommunens skønnede faktiske omkostninger i forbindelse med en urnenedsættelse har Indenrigsministeriet ved breve af 10. og 26. februar 1999 anmodet Københavns Kommune om at gøre nærmere rede for kommunens faktiske omkostninger ved en urnenedsættelse.

Kommunen har i den anledning i brev af 15. februar 1999 til Indenrigsministeriet bl.a. oplyst, at

"den skattefinansierede del af begravelsesvæsenets udgifter benyttes til den del af virksomheden, som enten er fastlagt i den særlige kirkegårdslovgivning om administration og indretning af kirkegårde eller i de arbejdsmiljøregler enhver virksomhed er undergivet. Desuden stilles der året rundt en betydelig herlighedsværdi af havearkitektonisk og samfundskulturel karakter til publikums rådighed.

De opgaver som løses med den skattefinansierede del af budgettet omfatter endvidere helt nødvendige administrative og fysiske forudsætninger, som skal opfyldes, før kirkegårdene med kort varsel kan sørge for begravelser, kapeltjenester, ligbrændinger og urnenedsættelser samt efterfølgende yde pårørende hjælp og vejledning i kirkegårdsanliggender.

Kirkegårdene stiller en kompleks indretning til gravstedsejernes rådighed med veje, gange, stier, beplantning, skiltning, vandposter, affaldsbeholdere, toiletter o.s.v., har en betydelig maskinpark og bygningsmasse, specialiserede medarbejdere til varetagelse af opgavernes løsning samt et højt udviklet administrativt apparat til styring af gravstedsforhold, ydelser og økonomi."

Med hensyn til den brugerfinansierede del af kommunens udgifter ved begravelsesvæsenet samt baggrunden for, at kommunen opkræver et tillæg for udenbys afdøde personer, har kommunen bl.a. oplyst, at kommunen ved sin opkrævning for de ydelser, kommunens begravelsesvæsen giver i forbindelse med begravelseshandlinger, anvender et takstprincip, og at det ville være administrativt og praktisk urealistisk i enhver af begravelsesvæsenets ca. 7000 årlige ekspeditioner i forbindelse med dødsfald at registrere alle omstændigheder og tidsforbruget omkring den faktiske administrative indsats og udførelse af hver sag. Om taksterne har kommunen endvidere oplyst følgende

"Takstbladet i det af Borgerrepræsentationen vedtagne budget bygger på nogle skønnede omkostninger ved at gennemføre de nævnte handlinger, selv om den faktiske udgift til eksempelvis graves gravning klart må variere med årstiden, jordens beskaffenhed, afstivningens omfang m.m. og derfor i en del tilfælde ikke dækkes af den opkrævede takst, men hvor merudgiften for den indenbys afdøde absorberes af skattefinansieringen.

Dette er ikke tilfældet for udenbys afdøde, hvilket yderligere begrunder et tillæg."

Kommunen har herudover oplyst, at størrelsen af de udenbys tillæg, som kommunen gennem tiden har opkrævet, har været faldende, og at det gældende tillæg efter kommunens skøn ikke er af en størrelsesorden, som giver dækning for den udenbys handlings samlede økonomiske belastning af begravelsesvæsenet og de pårørendes senere benyttelse af kirkegårdens service.

Om Københavns Kommunes opkrævning af det såkaldte udenbys tillæg svarende til en ekstra gravetakst har kommunen endvidere oplyst følgende

" Den udenbys gravetakst skal ses som en ydelse for andel i begravelsesvæsenets administration, serviceapparat og kirkegårdsdrift, jf. ovenfor, som ellers ville blive stillet til rådighed billigere end for byens skatteydere. At udenbystaksten på dette tidspunkt var hæftet til en konkret ydelse var alene udtryk for en budgetteknisk formalitet. (De øvrige ydelser svarer til, hvad en indenbys skulle have betalt.)"

Kommunen har i brev af 11. marts 1999 redegjort for det arbejde, der udføres af Københavns Kommunes begravelsesvæsen i forbindelse med en urnenedsættelse, samt en beregning af de faktiske omkostninger forbundet hermed.

Det fremgår heraf, at kommunen har beregnet de samlede direkte faktiske udgifter i 1996 til gravning af en urnegrav til mindst 647 kr.

Det fremgår endvidere, at de indirekte omkostninger i 1996 til drift og vedligeholdelse af kirkegårdene efter kommunens opfattelse kan beregnes ved at dividere kommunens nettoudgift med kommunens befolkningstal for det pågældende år. Det beløb, der herefter fremkommer (86 kr.), er ifølge kommunens opfattelse udtryk for kommunens udgift pr. år. Ved at multiplicere dette beløb med det minimale antal fredningsår for et urnegravsted (10 år), giver dette et beløb på 860 kr., som kan tillægges den faktiske mindsteudgift ved gravning på 647 kr. Kommunens samlede faktiske omkostninger ved gravning af en urnegrav er således beregnet til som minimum i alt 1.507 kr.

Indenrigsministeriet har ved brev af 15. juni 1999 sendt Dem en redegørelse med ovenstående oplysninger om sagens baggrund med henblik på at give Dem lejlighed til at fremkomme med Deres bemærkninger hertil.

De har ved brev af 17. juni 1999 kommenteret den nævnte redegørelse og bl.a. anført, at Deres far i det meste af sit liv har boet i og betalt skat til Københavns Kommune og dermed har bidraget til kommunens kirkegårde via skatten. De har tilføjet, at Deres far i de år, hvor han boede i Glostrup, også har bidraget via skatten, og at der således må blive nogle midler "til overs". Da De har familiegravsted på Brønshøj Kirkegård, som De har betalt for, stiller De Dem uforstående over for, hvordan der kan opstå ekstra udgifter. De har tillige anført, at det ifølge Deres opfattelse ikke kan have kostet ekstra for Københavns Kommune at nedsætte Deres fars urne i familiens gravsted på Brønshøj Kirkegård, end hvis det havde været en urne efter en af kommunens afdøde borgere, og at det derfor ikke kan have været lovligt, at kommunen har opkrævet ekstra for urnenedsættelsen efter Deres far. Endelig har De anmodet om at få oplyst, om der findes en højere klageinstans, som De kan rette henvendelse til, såfremt Indenrigsministeriet ikke kan give Dem medhold i Deres klage.

Indenrigsministeriets udtalelse

Det tilsyn, som Indenrigsministeriet udøver over for Københavns Kommune, er et retligt tilsyn. Tilsynet omfatter spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. §§ 47, stk. 1, og 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 59 af 29. januar 1998).

Indenrigsministeriet kan ikke tage stilling til, om kommunens sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

Lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde (lovbekendtgørelse nr. 454 af 11. juni 1992 med senere ændringer) indeholder blandt andet følgende bestemmelser

"§ 12. Ved enhver kirkegård skal der være en af provstiudvalget godkendt vedtægt for orden på kirkegården og dennes benyttelse

Stk. 2. Vedtægten skal blandt andet indeholde bestemmelser om gravstedernes størrelse og om fredningstidens længde samt takstbestemmelser vedrørende erhvervelse, fornyelse og vedligeholdelse af gravsteder.

Stk. 3. Ved godkendelsen af vedtægter skal provstiudvalget sikre ensartede takster inden for samme ligningsområde, medmindre særlige forhold gør sig gældende.

Om en kommunes adgang til at fastsætte regler om højere betaling for begravelseshandlinger for personer, der ved deres død ikke var bosat i kommunen generelt udtalt, at i en kommune, hvor begravelsesvæsenet for en række kirkegårdes vedkommende er udskilt fra kirkens bestyrelse og overgået til kommunal bestyrelse, kan kommunen i medfør af § 12 og § 14 i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde lovligt varetage begravelsesopgaver i forhold til personer, som ved deres død ikke var bosiddende i kommunen, og kræve betaling herfor.

Lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde indeholder ikke en bestemmelse svarende til