Om en kommunes adgang til - på ulovbestemt grundlag - at tildele visse skoleelever buskort i forbindelse med skolenedlæggelser, herunder om kommunens afgrænsning af buskortmodtagere er forenelig med de kommunalretlige grundsætninger

§ 26. Kommunalbestyrelsen skal sørge for befordring mellem skolen og hjemmet eller dettes nærhed af

1) børn, der har længere skolevej end 2 1/2 km i børnehaveklasse og på 1.-3. klassetrin, 6 km på 4.-6. klassetrin, 7 km på 7.-9. klassetrin og 9 km i 10. klasse, og

2) børn, der har kortere skolevej, hvis hensynet til børnenes sikkerhed i trafikken gør det særligt påkrævet. ...

Stk. 5. Forpligtelsen til at sørge for befordring efter stk. 1 kan opfyldes ved at henvise eleverne til offentligt trafikmidler eller ved at godtgøre deres udgifter til egen befordring.

Stk. 6. Bestemmelserne i stk. 1 omfatter ikke elever, som undervises i en anden skole end distriktskolen.

§ 32. Ethvert barn, der bor her i landet, er undervisningspligtigt efter reglerne i §§ 33 - 35, ...

§ 33. Undervisningspligten medfører pligt til at deltage i folkeskolens undervisning eller i en undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen.

Stk. 2. Børn, der følger undervisningen i en anmeldt fri grundskole, i en privat gymnasieskole, ... skal ikke deltage i folkeskolens undervisning. ...

§ 36. ...

Stk. 2. Forældrene har krav på, at deres barn optages i skolen i det distrikt, hvor barnet bor eller opholder sig, jf. stk. 3. Forældrene har endvidere krav på, at barnet optages i en skole uden for distriktet, hvis den pågældende skole erklærer sig villig til at optage barnet, og hvis det kan ske inden for de overordnede økonomiske retningslinier, der er lagt af kommunalbestyrelsen. ...

Stk. 3. Kommunalbestyrelsen fastlægger kommunens skoledistrikter og kan træffe beslutninger om, hvor mange klasser der kan oprettes ved de enkelte skoler. Børn optages i skolen i det distrikt, hvor de bor eller opholder sig. Kommunalbestyrelsen kan dog beslutte, at forældrene frit skal kunne vælge mellem flere eller blandt alle kommunens skoler.

Stk. 4. ...

§ 40. Kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for kommunens skolevæsen og påser, at alle undervisningspligtige børn i kommunen indskrives i folkeskolen eller får en undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Kommunalbestyrelsen fastlægger mål og rammer for skolernes virksomhed. Kommunalbestyrelsen fører tilsyn med skolernes virksomhed.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen træffer beslutning om følgende: ...

3) Skolestrukturen, herunder antallet af skoler ...«

Folkeskoleloven eller anden lov indeholder ikke en regulering af kommuners adgang til vederlagsfrit at tildele elever buskort, når de undervises i en anden skole end distriktskolen.

Spørgsmålet om, hvorvidt en sådan kommunal tildeling er lovlig, skal herefter afgøres ud fra almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse.

En kommunes adgang til uden lovhjemmel at gennemføre foranstaltninger antages efter sådanne grundsætninger bl.a. at være begrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennyttekriterium. Dette kriterium indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre foranstaltninger, der kommer en bredere kreds af kommunens borgere til gode.

Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger, som udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner.

Der henvises herved bl.a. til Jens Garde og Jørgen Mathiassen, Kommunalret, 1991, side 21, 30 og 40, Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, side 442 og 445ff. og Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning II Opgaver, 1987, side 68ff og 118ff., men dog tilsyneladende noget anderledes Mogens Heide-Jørgensen, Den kommunale interesse, 1993, side 285ff., især side 317f.

Det omtalte almennyttekriterium er imidlertid ikke udtryk for en særlige præcis afgrænsning af kommuners kompetence, og kriteriet giver derfor ikke et klart grundlag for at udtale, i hvilken udstrækning en kommune lovligt kan yde vederlagsfrie buskort til skoleelever. Kriteriet kan dog medvirke til en afgrænsning af, hvilke kommunale hensyn der i en samlet afvejning af interesser kan begrunde, at en kommune lovligt kan yde buskort til skoleelever.

Det er fast antaget, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan tildele yderlser til enkeltpersoner, der er afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier, jf. bl.a. Jens Garde og Jørgen Mathiassen, Kommunalret, 1991, side 16 og 21.

Det følger af almindelige offentligretlige lighedsgrundsætninger, at en kommunes tildeling af ydelser til enkeltpersoner med henblik på varetagelse af en kommunal opgave skal ske efter kriterier, der saglige i forhold til det kommunale formål med tildelingen.

Baggrunden for den omhandlede buskortordning må antages at være et ønske fra kommunalbestyrelsens side om at tage hensyn til de familier, der på tidspunktet for skolenedlæggelserne havde indrettet sig på den hidtidige skolestruktur.

Kommunalbestyrelsen har således i forbindelse ved dens varetagelse af kommunens opgaver efter folkeskoleloven, især lovens § 40, stk. 2, ønsket af afhjælpe nogle ulemper, som den ændrede kommunale skolestruktur indebar for de forældre, der som følge af skolenedlæggelserne flyttede deres børn til en anden folkeskole. Kommunalbestyrelsen må herved anses for først og fremmest at have varetaget hensynet til en hensigtsmæssig gennemførelse af skolenedlæggelserne i kommunen med mindst mulige gener for de - tilfældigt - berørte borgere.

Den omhandlede buskortordning har således ikke haft til formål udelukkende eller i det væsentligste at varetage helt individuelle interesser, men har været begrundet i mere almene hensyn.

Buskortordningen har endvidere ikke været afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier.

Det er på den baggrund Indenrigsministeriets opfattelse, at Ringsted Kommune i dette tilfælde lovligt har kunnet yde fri befordring i videre omfang, end folkeskolelovens § 26 foreskriver.

Kommunen kan ikke ud fra almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætninger antages at have været forpligtet til at udstrække ordningen til også at omfatte elever, som i forbindelse med skolenedlæggelserne af deres forældre er blevet udskrevet af folkeskolen og flyttet til private skoler. Der må herved henses til, at buskortordningen har været begrundet i kommunens interesse i at afbøde nogle praktiske problemer for de børn og forældre, som blev berørt af den ændrede folkeskolestruktur. Ordningen tilgodeså derfor alene disse personer. Der var således navnlig ikke tale om en ordning, der generelt stillede folkeskoleelever i kommunen bedre end elever i privatskoler i kommunen.

Den omstændighed, at en elev, som ved skolenedlæggelsen af sine forældre blev flyttet til en privatskole, efterfølgende atter flyttes tilbage til folkeskolen, kan efter Indenrigsministeriets opfattelse heller ikke begrunde, at kommunen ud fra almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætninger kan antages være forpligtet til at tildele buskort vederlagsfrit til den pågældende. Det hensyn til afbødning af gener ved en ændret skolestruktur, der var baggrunden for ordningen, gør sig ikke gældende i dette tilfælde.

Ringsted Kommunalbestyrelses afslag på Bent Christiansens ansøgning om vederlagsfrit at få tildelt et buskort til sin søn er således efter Indenrigsministeriets opfattelse lovligt.

Kopi af denne udtalelse er samtidig sendt til Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt, Ringsted Kommunalbestyrelse og Bent Christiansen.

De udlånte sagsakter returneres hermed.

Om en kommunes adgang til - på ulovbestemt grundlag - at tildele visse skoleelever buskort i forbindelse med skolenedlæggelser, herunder om kommunens afgrænsning af buskortmodtagere er forenelig med de kommunalretlige grundsætninger

(Indenrigsministeriets brev af 7. marts 1996 til Folketingets Ombudsmand - 2. k.kt. j.nr. 1995/1130/329-2).

Folketingets Ombudsmand

Gammel Torv 22

1457 København K

Ved brev af 3. februar 1995 med bilag, j.nr. 1994-1138-719 MR, har Folketingets Ombudsmand anmodet Indenrigsministeriet om en udtalelse i anledning af en klage af 15. maj 1994 fra Bent Christiansen over en udtalelse, som Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt afgav den 4. januar 1994 vedrørende Ringsted Kommunes praksis med at tildele visse folkeskoleelever buskort.

Folketingets Ombudsmand har specielt anmodet om ministeriets vurdering af, om en kommune uden lovhjemmel kan tildele visse skoleelever buskort, herunder om kommunens afgrænsning af buskortmodtagere er forenelig med de kommunalretlige grundsætninger.

Sagens baggrund er følgende

Ringsted Kommunalbestyrelse nedlagde i 1991 flere kommunale folkeskoler, herunder Bjergbakkeskolen, hvilket blev meddelt ved kommunalbestyrelsens brev af 14. februar 1991 til samtlige forældre til elever på skolen. Af brevet fremgår bl.a. følgende

»Byrådet traf i sit møde den 31. januar beslutning om en ændret skolestruktur, hvorefter bl.a. Bjergbakkeskolen nedlægges pr. 31. juli 1991. Samtidig er Bjergbakkeskolens skoledistrikt blevet tillagt grunddistriktet til en nydannet skole i Nordrup.

Beslutningen medfører bl.a., at forældrene til eleverne på Bjergbakkeskolen skal træffe beslutning om en fremtidig skoleplacering. Indførelse af frit skolevalg har medført, at

a. hvor eleven ønskes optaget i grunddistriktets skole, skal eleven optages

b. hvor eleven ønskes optaget på en anden skole, skal eleven optages, hvis der er plads.

Det skal dog samtidig oplyses, at kommunens kørselsforpligtelser ophører, hvis eleven optages på en anden skole end grunddistriktskolen.«

Formanden for Børne- og kulturudvalget under Ringsted Kommunalbestyrelse meddelte ved brev af 14. februar 1991 til bl.a. Bjergbakkeskolen og Sneslev skole følgende vedrørende kredsen af elever, der vil være omfattet af kommunens kørselsordning

»I forbindelse med orientering om byrådets beslutning om ændret skolesktruktur er der på flere møder rejst spørsmål om, i hvilket omfang børnene fra de nedlagte skoler vil kunne opnå fritransport med offentlige transportmidler.

Efter aftale med borgmesteren kan der hermed meddelels, at alle folkeskolesøgende børn i Bjergbakkeskolens og Sneslevs skoles grunddistrikt fra 1. august 1991 vil være berettiget til kørsel til selvvalgt folkeskole i kommunen, såfremt dette kan ske med offentlige transportmidler. ... .«

Bent Christiansen, hvis søn gik på Bjergbakkeskolen på nedlæggelsestidspunktet, ansøgte ved brev af 23. juni 1993 Ringsted Kommune om buskort til sin søn, der ønskedes overflyttet fra en friskole til folkeskolen i Nordrup.

Børne- og kulturudvalget traf i et møde den 24. august 1993 beslutning om ikke at imødekomme ansøgningen. Af udskrift af protokollen fremgår, at udvalget tiltrådte følgende

»I forbindelse med nedlæggelsen af Bjergbakkenskolen blev det bestemt, at elever, der gik på Bjergbakkeskolen på nedlæggelsestidspunktet, fik fri transport med offentlig rutekørsel til en valgfri folkeskole i Ringsted Kommune uanset gældende kørselsregler.

Langt de fleste elever blev efter Bjergbakkeskolens nedlæggelse overflytttet til Nordbakkeskolen, mens enkelte blev flyttet til en byskole. Nogle forældre ønskede dog, at deres barn blev placeret på den nystartede friskole, hvorfor de faldt uden for ordningen om fri transport.

I brev af 23. juni retter hr. Bent Christiansen henvendelse om bustransporten. Hans søn har siden 1991 gået på friskolen, men ønskes nu overflyttet til Nordbakkeskolen. Hr. Christiansen har i den forbindelse fået afslag på buskort.

Forvaltningen skal til sagen bemærke, at i henhold til de politiske beslutninger i 1991 kan børn, der tilflytter Ørslev efter beslutningsdatoen i 1991, ikke opnå ret til fri transport (medmindre man falder ind under de generelle kilometerregler). På tilsvarende måde er der konkret truffet beslutning om, at frikørslen ikke kan følge med, hvis man flytter fra Ørslev til Bringstrup. Ud fra en lighedsbetragtning vil børn, der vender tilbage fra friskole, ej heller kunne opnå fritransport.

Forvaltningen indstiller

- at udvalget fastholder tidligere beslutning, hvorefter alene børn, der i forbindelse med Bjergbakkeskolens nedlæggelse overflyttedes til anden folkeskole, kan opnå fritransport.«

Ved brev af 25. oktober 1993 til byrådsmedlem Kurt Bernheim oplyste formanden for Børne- og kulturudvalget bl.a. følgende om baggrunden for udvalgets ovennævnte beslutning

»... Børne- og kulturudvalget har den 24. august besluttet, at sønnen ikke kan opnå dispensation fra de gældende regler for skolekørsel. ...

Baggrunden for udvalgets beslutning var følgende forhold

- At det i forbindelse med skolenedlæggelserne i 1991 blev besluttet, at alle folkeskolesøgende børn i Bjergbakkeskolens og Sneslevs skoles grundistrikt blev berettiget til kørsel til selvvalgt folkeskole i kommunen.

- at byrådet i to konkrete sager har truffet beslutning om, at tilbuddet alene vedrører børn, der gik på den nedlagte skole på nedlæggelsestidspunktet og som umiddelbart overflyttedes til anden folkeskole,

- at økonomi- og planudvalget i oktober 1991 har stadfæstet den administrationspraksis,

- at børne- og kulturudvalget den 24. august 1993 på baggrund af denne konkrete sag besluttede at fastholde tidligere beslutning, ...

For så vidt angår spørgsmålet om fri befordring har det i hele sagsbehandlingen været meningen, at byrådet ønskede at imødekomme de borgere, der var nødt til at flytte deres barn over på en anden folkeskole i 1991. De forældre, der forud for skolenedlæggelserne i 1991 havde overflyttet deres børn til en anden folkeskole og de forældre, der er tilflyttet området senere, bliver behandlet efter de regler, der står i folkeskoleloven.«

Bent Christiansen rettede herefter henvendelse til Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt i udateret brev, hvoraf bl.a. følgende fremgår

»Det skal understreges, at bestemmelserne i Folkeskoleloven om afstand fra bopæl til skole ikke er opfyldt for at få buskort, og at politimesteren i Ringsted ikke har erklæret skolevejen fra Ørslev til Nordrup for særlig trafikfarlig. ...

Jeg er af den opfattelse, at der er tale om, at byrådet ikke lever op til det løfte, man har givet i brevet af 14. februar 1991, og at man uden grund giver nogle borgere et tilskud, som andre i samme situation ikke kan få. Derved gør byrådet sig skyldig i forskelsbehandling af kommunens borgere.

Sluttelig skal jeg gøre opmærksom på, at Børne- og kulturforvaltningen ikke i sit afslag på min henvendelse vedr. gratis bustransport har oplyst om, hvor afslaget kan ankes.

Jeg skal således anmode Tilsynsrådet om at tage stilling til

1: Om Ringsted Kommune overtræder love og regler ved at forskelsbehandle borgere, når man således uddeler gratis buskort til nogle skoleelever og ikke til andre i samme situation.

2: Om byrådet kan afvise at debattere det principielle i sagen, når der helt klart er tale om et skriftligt tilsagn om buskort til alle elever, og at dette tilsagn angiveligt er underkendt af Plan- og Økonomiudvalget.

3: Om Børne- og kulturforvaltningen har overtrådt reglerne ved ikke at oplyse mig om klageadgang i denne sag.«

I anledning af Bent Christiansens henvendelse anmodede tilsynsrådet for Vestsjællands Amt ved brev af 4. januar 1994 Ringsted Kommunalbestyrelse om en udtalelse til brug for rådets vurdering af sagen.

Ved brev af 20. januar 1994 til tilsynsrådet oplyste Ringsted Kommunalbestyrelse bl.a. følgende

»... Der er på intet tidspunkt givet tilsagn om at yde støtte til skolekørsel til de børn, der ved nedlæggelsen af Bjergbakkeskolen, fravalgte kommunens folkeskoler, eller som ikke var indskrevet på Bjergbakkeskolen ved nedlæggelsen. Ordningen gælder således de børn, der ikke længere havde mulighed for at gå i skole på Bjergbakkeskolen, og som vedblev at være tilmeldt kommunens folkeskoler. ...

Kompetencen til at afgøre disse sager er hos Børne- og Kulturudvalget. Byrådet er ikke forpligtet til at debattere, realitetsbehandle eller omgøre udvalgets afgørelser, hvis det ikke ønsker dette.

Vedrørende klageadgang fremgår det af folkeskolelovens § 43 a, stk. 2, at kommunalbestyrelsens afgørelser vedrørende det kommunale skolevæsen ikke kan indbringes for højere administrativ myndighed . ...«

Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt behandlede sagen i et møde den 13. april 1994, hvor rådet vedtog at udtale bl.a. følgende

»Tilsynsrådet skal i sagens anledning bemærke, at det er almindeligt antaget, at bevilling af tilskud til enkeltpersoner kræver særlig hjemmel.

Det fremgår ikke klart af befordringsreglerne i § 25 i folkeskoleloven eller af den i medfør heraf udstedte bekendtgørelse, hvorvidt de angivne regler udtømmende angiver, i hvilke tilfælde kommunen kan yde befordring til elever i folkeskolen. Betingelserne for, hvornår befordring efter disse regler kan ydes er dog så klart defineret, at tilsynsrådet er mest tilbøjelig til at mene, at disse regler ikke indeholder hjemmel til også at yde befordring i andre situationer end de, som direkte er omtalt i reglerne.

Hjemmelen til at indføre den af kommunen vedtagne særlige befordringsordning forekommer på denne baggrund tilsynsrådet tvivlsom. Selvom det ikke er dette spørgsmål, som klager ønsker tilsynsrådets vurdering af, så får denne tvivl betydning for vurderingen af den foreliggende klage.

Skulle tilsynsrådet komme til det resultat, at der er tale om en ikke sagligt begrundet forskelsbehandling efter almindelige forvaltningsretlige regler, så ville tilsynsrådet dog på grund af ordningens tvivlsomme lovlighed være afskåret fra at bringe den kommunale styrelseslovs § 61 i anvendelse til fordel for klager.

Tilsynsrådet har herefter ikke grundlag for at foretage sig videre vedrørende dette spørgsmål.

Når tilsynsrådet ikke har fundet anledning til på egen hånd at foretage videre vedrørende befordringsordningen som sådan, skyldes det de særlige omstændigheder der knytter sig til denne. Det fremgår således, at ordningen er begrundet i de særlige forhold, der fulgte af skolenedlæggelserne og heraf følgende nødvendige overflytninger af børn til andre skoler og med en transportsituation, som forældrene ikke havde kunnet indrette sig på, at kriterierne for at være omfatter af ordningen har en vis objektiv karakter og ikke er afhængig af forældrenes sociale eller økonomiske forhold, at ordningen har et begrænset omfang, idet den ifølge kommunens fortolkning alene omfatter børn, der på tidspunktet for skolenedlæggelserne blev overflyttet til en anden folkeskole i grunddistriktet og at ordningen følgelig afvikles i takt med, at de berørte børn forlader folkeskolen.

Vedrørende byrådets undladelse af at debattere det principielle i sagen, da fremgår det af sagens akter, at kompetencen til at behandle den pågældende sag ligger i Børne- og kulturudvalget.

Det fremgår af § 11 i styrelsesloven, at ethvert medlem af kommunalbestyrelsen for denne kan indbringe ethvert spørgsmål om kommunens anliggender samt fremsætte forslag til beslutning herom.

Som sagen foreligger oplyst, har der ikke været ønske om på et byrådsmøde at drøfte sagen, og byrådet har derfor efter tilsynsrådets opfattelse ikke handlet i strid med styrelsesloven ved at undlade at sætte sagen på dagsorden til et møde i byrådet.

Vedrørende klagevejledning fremgår det af § 43 a i folkeskoleloven, at kommunalbestyrelsens beslutninger og afgørelser vedrørende det kommunale skolevæsen ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed.

Af § 25, stk. 1, i forvaltningsloven fremgår, at afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåde ved indgivelse af klage, herunder om klagefrist.

Det følger heraf, at kommunen ikke har tilsidesat gældende lovgivning ved ikke at oplyse om klageadgang, idet afgørelsen om befordring ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed. ...

Tilsynsrådet finder herefter ikke grundlag for at foretage sig yderligere i sagens anledning.«

Ved brev af 15. maj 1994 klagede Bent Christiansen til Folketingets Ombudsmand over Ringsted Kommunalbestyrelses forskelsbehandling af borgerne. Af brevet fremgår bl.a. følgende

»Tilsynsrådet skriver endvidere, at sagen ikke har været ønsket debatteret i byrådet, at den derfor ikke er afvist, og at der ikke er handlet i strid med styrelsesloven.

Det er direkte forkert. Sagen har været sat på dagsordenen til et byrådsmøde efter ønske fra byrådsmedlem Kurt Bernheim, men blev i løbet af ca. 20 sek. afvist uden mulighed for debat. Jeg var selv til stede i byrådssalen ved denne lejlighed.

Jeg skal således bede Ombudsmanden tage stilling til, om byrådet i Ringsted kommune gør sig skyldig i en forskelsbehandling af borgerne, der bør medføre en påtale eller et indgreb. ...«

I anledning af Bent Christiansens klage anmodede Folketingets Ombudsmand ved brev af 20. maj 1994 tilsynsrådet om - via Undervisningsministeriet - at modtage en udtalelse til brug for ombudsmandens vurdering af sagen.

Ved brev af 11. august 1994 til ombudsmanden udtalte tilsynsrådet for Vestsjællands Amt, at det kunne henhold sig til sin udtalelse af 13. april 1994. Tilsynrådet bemærkede herudover bl.a. følgende

»Særligt vedrørende klage over, at byrådet har undladt at behandle det principielle i sagen bemærkes, at sagen blev sat på dagsordenen til byrådets møde den 25. oktober 1993 som en anmodning om en redegørelse fra Børne- og Kulturudvalgets møde den 24. august 1993 angående transport af ellever fra Ørslev til Nordbakkeskolen samt udstedelse af buskort. Ifølge afskrift af beslutningsprotokollen blev redegørelsen taget til efterretning. Der fremgår intet i afskriften om, at et medlem skulle have forlangt sin afvigende mening - vedrørende sagens realitet eller vedrørende procedurespørgsmål - tilført belsutningsprotokollen.

Det nu fremførte ændrer således ikke tilsynsrådets opfattelse, hvorefter der ikke i byrådet har været et ønske om at drøfte sagen på et møde, og hvorefter byrådet ej heller har haft en sådan forpligtelse. ...«

Ved brev af 18. august 1994 til ombudsmanden udtalte Undervisningsministeriet bl.a. følgende

»Ministeriet har ved tidligere lejligheder givet udtryk for den opfattelse, at folkeskolelovens bestemmelse om kommunernes befordringsforpligtelse, jf. § 26 i bekendtgørelse nr. 311 af 25. april 1994 af lov om folkeskolen, er at betragte som en minimumsbestemmelse. Efter ministeriets opfattelse er der derfor intet til hinder for, at den enkelte kommune kan yde befordring i videre omfang, end det loven foreskriver.

Ifølge folkeskolelovens § 51, stk. 2, kan afgørelser truffet af kommunalbestyrelsen vedrørende det kommunale skolevæsen ikke indbringes for højere administrativ myndighed.

Der er efter loven ikke noget krav om, at det er kommunalbestyrelsen som sådan, der træffer afgørelsen i sager vedrørende befordring. Afgørelser i sådanne sager vil kunne træffes af den kommunale forvaltning på kommunalbestyrelsens vegne.«

I anledning af Undervisningsministeriets ovennævnte udtalelse anmodede ombudsmanden ved brev af 13. oktober 1994 tilsynsrådet om eventuelle bemærkninger hertil.

Ved brev af 10. november 1994 til Folketingets Ombudsmand udtalte Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt på den baggrund bl.a. følgende

»Da tilsynsrådet ikke i Undervisningsministeriets udtalelse ser anført en hjemmel for den særlige befordringsordning, kan rådet for så vidt henholde sig til sine tidligere udtalelser i sagen.

Henvendelsen fra Folketingets Ombudsmand og udtalelsen af 18. august 1994 fra Undervisningsministeriet giver dog tilsynsrådet anledning til at supplere sine tidligere udtalelser i sagen med nedenstående.

Lægges Undervisningsministeriets antagelse, hvorefter en kommune kan indføre særlige befordringsordninger, til grund, så må hjemmelen for disse søges i almindelige kommunalretlige regler, idet folkeskolelovgivningen i den her omhandlede forbindelse alene giver hjemmel for at yde befordringstilskud i de situationer, som beskrevet i bekendtgørelsens § 26.

Det er almindelige antaget, at for at en kommune kan påtage sig en opgave i henhold til de almindelige kommunalretlige regler, må en række betingelser være opfyldt. Der må eksemplevis som udgangspunkt ikke være tale om begunstigelse af enkeltspersoner, og der skal være lige adgang for kommunens borgere til at modtage den pågældende ydelse. Stilles ydelsen ikke til rådighed for alle kommunens borgere, skal de, der ikke kan få del heri, udskilles ud fra saglige kriterier. Omvendt har alle de, der opfylder de stillede saglige kriterier, krav på ydelsen.

Afgrænsningen af, hvilke kriterier der lovligt kan lægges til grund ved definitionen af den personkreds, der har adgang til en ydelse må ske efter almindelige principper for lovfortolkning. I den foreliggende situation må især indgå betragtninger over formålet med reglen.

Under forudsætning af, at der anvendes lovlige kriterier tilkommer det en kommune indenfor vide rammer selv at træffe afgørelse om, hvilke kriterier der skal danne grundlag for afgrænsningen af den personkreds, som er berettiget til en ydelse.

Den af Ringsted Kommune vedtagne befordringsordning, som objektivt er afgrænset til at omfatte børn, der i forbindelse med nedlæggelse af skolen i Ørslev blev overflyttet til en anden folkeskole, kan efter tilsynsrådets opfattelse ikke anses for usagligt begrundet. Som følge heraf ville tilsynsrådet, selv om det antages, at kommunen havde hjemmel til at indføre den særlige befordringsordning, ikke have mulighed for at pålægge kommunen også at lade ordningen omfatte klager barn.

Det forhold, at kommunen kunne have valgt en anden afgrænsning (som også kunne være anset for saglig), gør ikke i sig selv den valgte afgrænsning usaglig.

Da Ringsted kommune efter rådets opfattelse har truffes en afgørelse, som falder indenfor rammerne af lovlig kommunal forvaltning, er det følgelig rådets opfattelse, at kommune ikke i forhold til klager har handlet i strid med gældende lovgivning.«

Bent Christiansen har endelig ved brev af 19. november 1994 til Folketingets Ombudsmand fasthold sin opfattelse i sagen.

Ingenrigsministeriet udtalelse

Indenrigsministeriet skal indledningsvis bemærke, at ministeriet alene finder anledning til at udtale sig om spørgsmålet om Ringsted Kommunes tildeling af buskort til elever i forbindelse med skolenedlæggelserne i 1991.

Lov om folkeskolen, jf. lovbekendtgørelse nr. 311 af 25. april 1994, indeholder bl.a. følgende bestemmelser

»§ 2. Folkeskolen er en kommunal opgave. Kommunalbestyrelsen har ansvaret for, at alle børn i kommunen sikres vederlagsfri undervisning i folkeskolen. Kommunalbestyrelsen fastlægger, jf. § 40, mål og rammer for skolernes virksomhed inden for denne lov. ...

Ingen

Udtalt, at folkeskoleloven eller anden lov indeholder ikke en regulering af kommuners adgang til vederlagsfrit at tildele elever buskort, når de undervises i en anden skole end distriktskolen.

Spørgsmålet om, hvorvidt en kommunal tildeling af buskort til visse elever er lovlig, skal herefter afgøres ud fra almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse.

Ud fra et almennyttekriterium antages det, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre foranstaltninger, der kommer en bredere kreds af kommunens borgere til gode.

En kommune kan således normalt ikke uden lovhjemmel gennemføre foranstaltninger, som udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner.

Det er fast antaget, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan tildele ydelser til enkeltpersoner, der er afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier.

Af almindelige offentligretlige lighedsgrundsætninger følger det endvidere, at en kommunes tildeling af ydelser til enkeltpersoner med henblik på varetagelse af en kommunal opgave skal ske efter kriterier, der saglige i forhold til det kommunale formål med tildelingen.

I den konkrete sag fandt Indenrigsministeriet, at en kommunalbestyrelse lovligt kunne yde vederlagsfri befordring i videre omfang, end hvad der foreskrives i folkeskoleloven, da det måtte antages, at kommunalbestyrelsen herved først og fremmest havde varetaget hensynet til en hensigtmæssig gennemførelse af skolenedlæggelserne i kommunen med mindst mulig gener for de - tilfældigt - berørte borgere.

Den omhandlede buskortordning har således ikke haft til formål udelukkende eller i det væsentligste at varetage helt individuelle interesser, men har være begrundet i mere almene hensyn.

Buskortordningen har endvidere ikke været afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier.

Dernæst udtalt, at kommunen ikke ud fra almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætninger kunne antages at have været forpligtet til at udstrække en ordning som den omhandlede til også at omfatte elever, som i forbindelse med skolenedlæggelserne af deres forældre var blevet udskrevet af folkeskolen og flyttet til private skoler. Der var ikke tale om en ordning, der generelt stillede folkeskoleelever i kommunen bedre end elever i privatskoler i kommunen.

Den omstændighed, at en elev, som ved skolenedlæggelsen af sine forældre var blevet flyttet til en privatskole, efterfølgende atter flyttes tilbage til folkeskolen, kunne efter Indenrigsministeriets opfattelse heller ikke begrunde, at kommune ud fra almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætninger kunne antages at have været forpligtet til at tildele buskort vederlagtfrit til den pågældende.