Om et kommunalt fællesskabs opgaver på genanvendelsesområdet Nr 9025 af 08/03/1994 BKG i MT: 00/00/0000

§ 2 i loven er sålydende

»Loven omfatter: .....

2) Erhvervsvirksomhed udøvet af stats- eller kommunalforvaltningen, og som består i at udbyde eller forespørge varer eller tjenesteydelser m.v., som har betydning for konkurrencen i erhvevslivet. §§ 11-14 gælder ikke for sådan erhvervsvirksomhed.«

Som det fremgår af de citerede bestemmelser, har konkurrenceloven først og fremmest til formål at hindre skadelige virkninger af konkurrencebegrænsninger - også for så vidt angår kommunal erhvervsvirksomhed. Stillingtagen til, om kommuner har adgang til at udøve erhvervsvirksomhed, falder imidlertid uden for Konkurrencerådets kompetence. dette spørgsmål henhører således under de kommunale tilsynsmyndigheder.

For så vidt angår arbejdsmarkedsnævnene bemærkes, at disse i henhold til § 26, stk. 7, jf. § 26, stk. 4, i bekendtgørelse om arbejdstilbud m.v. (bekendtgørelse nr. 403 af 30. maj 1989 med senere ændringer), der er udstedt i medfør af lov om arbejdstilbud til ledige (jf. lovbekendtgørelse nr. 556 af 17. juli 1991 med senere ændringer) bl.a. skal påse, om den økonomiske støtte, som ydes til virksomheder, der beskæftiger langtidsledige, er konkurrenceforvridende, jf. herved tillige Arbejdsministeriets udtalelse af 18. marts 1991 til tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt.

Den afgørelse, som Arbejdsmarkedsnævnet for Sønderjyllands Amtskommune den 6. august 1991 traf vedrørende Affaldsregion Nords virksomhed, var således udelukkende en afgørelse af, at de tilskud, som blev ydet til Affaldsregion Nord i henhold til lovgivningen om arbejdstilbud til ledige, ikke var konkurrenceforvridende. Arbejdsmarkedsnævnenes kompetence begrænser således ikke Indenrigsministeriets muligheder for at behandle spørgsmålet om, hvorvidt Affaldsregion Nords virksomhed på andet grundlag måtte være konkurrenceforvridende.

Det bemærkes, at lov om arbejdstilbud til ledige den 1. januar 1994 er erstattet af lov om en aktiv arbejdsmarkedspolitik (jf. lovbekendtgørelse nr. 1199 af 27. december 1993). Arbejdsmarkedsnævnene - nu arbejdsmarkedsrådene - er herefter i henhold til lovens § 62, stk. 2, ankeinstans for arbejdsformidlingens og (amts)kommunernes afgørelser om, hvorvidt udbetaling af løntilskud til arbejdsgivere, der har ledige ansat i jobtræningstilbud, jf. lovens § 14, er konkurrenceforvridende.

Indenrigsministeriets nedenstående gennemgang af Affaldsregion Nords aktiviteter på genbrugsområdet er opdelt i følgende punkter

1. Affaldsregion Nords indsamling og forarbejdning af affald fra de seks kommuner, der er tilsluttet Affaldsregion Nord.

2. Affaldsregion Nords modtagelse og forarbejdning af affald fra kommuner, der ikke er tilsluttet Affaldsregion Nord.

3. Affaldsregion Nords betaling for modtagelse af affald.

4. Affaldsregion Nords prisberegning ved salg af indsamlet eller forarbejdet affald.

1. Affaldsregion Nords indsamling og forarbejdning af affald fra de seks kommuner, der er tilsluttet Affaldsregion Nord.

Kommunernes opgaver i forbindelse med indsamling og genanvendelse af affald var på tidspunktet for tilsynsrådets udtalelse reguleret i lov om genanvendelse og begrænsning af affald, jf. lovbekendtgørelse nr. 532 af 16. oktober 1984 og lov om miljøbeskyttelse jf. lovbekendtgørelse nr. 68 af 24. januar 1989.

§ 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 881 og § 3, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 882 havde følgende ordlyd

»Indsamlinger skal tilrettelægges med det sigte, at væsentlige dele af det genanvendelige materiale udnyttes til genanvendelse. Videreudnyttelse af affald til energifremstilling betragtes ikke som genanvendelse.«

Det fremgår af ovenstående, at indsamling af genanvendelige materialer og produkter utvivlsomt var en kommunal opgave på tidspunktet for tilsynsrådets udtalelse. Det fremgår derimod ikke direkte af genanvendelseslovgivningen, at det også var en kommunal opgave selv at forestå forarbejdningen af det genanvendelige affald, som kommunerne indsamlede.

Indenrigsministeriet er dog enigt med Miljøministeriet i, at den dagældende genanvendelseslovgivning også må antages at give kommunerne adgang til selv at forarbejde indsamlede materialer. Der henvises i denne forbindelse dels til de vidtgående opgaver, som kommunerne i øvrigt var tillagt på affaldsområdet, dels til det ovenfor anførte i de citerede bemærkninger til genanvendelsesloven.

Det er således ministeriets opfattelse, at Affaldsregion Nord med hjemmel i genanvendelseslovgivningen lovligt kunne forestå indsamling og forarbejdning af affald fra de seks kommuner, der er tilsluttet Affaldsregion Nord. Det forekommer dog tvivlsomt, om Affaldsregion Nord i henhold til fællesskabets vedtægter kan påtage sig indsamlingen af affald fra de tilsluttede kommuner.

For så vidt angår det forhold, at Affaldsregion Nord har overladt den praktiske indsamling af genanvendelige materialer i de seks medlemskommuner til velgørende organisationer, og at affaldsselskabet betaler organisationerne for at forestå dette arbejde, bemærkes følgende

I henhold til § 11, stk. 2, i lov om genanvendelse og begrænsning af affald, § 3 i Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 881 af 11. december 1986 om kommunale indsamlinger af genanvendelige materialer og produkter fra private husstande og § 5 i bekendtgørelse nr. 882 af 11. december 1986 om kommunale indsamlinger af genanvendelige materialer og produkter fra erhvervsvirksomheder, kunne kommunalbestyrlser helt eller delvist overlade den praktiske gennemførelse af kommunale indsamlingsordninger til dertil egnede virksomheder og organisationer.

Miljøministeriet har i udtalelsen af 9. juni 1993 til Indenrigsministeriet anført, dels at der ikke er noget til hinder for, at kommunerne vederlægger virksomhederne/organisationerne i naturalier, dels at betalingen for ydelsen skal svare til de faktiske omkostninger.

Indenrigsministeriet har forstået Miljøministreriets udtalelse således, at der ikke i Miljøministeriets lovgivning er hjemmel til at yde kommunalt tilskud til virksomheder eller organisationer, der står for den praktiske gennemførelse af en kommunal indsamlingsordning, og at der i øvrigt ikke er fastsat nærmere regler i miljølovgivningen om betalingens størrelse.

Det følger herefter af almindelige kommunalretlige grundsætninger, at en kommune ved indgåelse af aftaler med virksomheder, organisationer m.v. om indsamling af affald skal handle økonomisk forsvarligt og ud fra almindelige forretningsmæssige principper.

Indenrigsministeriet har ikke grundlag for at antage, at Affaldsregion Nord i den foreliggende sag ulovligt har ydet tilskud til de organisationer, som har forestået indsamlingen af tøj m.v. i de seks medlemskommuner.

Specielt vedrørende det forhold, at de velgørende institutioner, som forestår indsamling af tøjaffald i de seks kommuner, der er tilsluttet Affaldsregion Nord, samtidig foretager indsamlinger af tøj m.v. i andre kommuner og til affaldsregion Nord leverer det ikke anvendelige tøj som affald, skal ministeriet udtale, at Affaldsregion Nord ikke kan betale de velgørende institutioner for indsamling af sådant affald, som de seks kommuner, der er tilsluttet Affaldsregion Nord, ikke kan iværksætte indsamlingsordning for. Affaldsregion Nord vil således udelukkende kunne betale de velgørende institutioner for indsamlingsomkostninger, som vedrører tøj m.v. indsamlet i de seks medlemskommuner.

Det bemærkes, at lov om genanvendelse og begrænsning af affald jf. lovbekendtgørelse nr. 532 af 16. oktober 1984, den 1. januar 1992 er erstattet af den nugældende miljøbeskyttelseslov, jf. lov nr. 358 af 6. juni 1991 med senere ændringer.

Miljøministeriet har over for Indenrigsministeriet oplyst, at den gældende miljøbeskyttelseslov ikke har begrænset kommunernes adgang til at indsamle og forarbejde indsamlet genanvendeligt affald. Miljøministeriet har endvidere specielt henledt opmærksomheden på miljøbeskyttelseslovens § 49, hvori fælleskommunale genanvendelsesvirksomheder nu direkte er omtalt.

2. Affaldsregion Nords modtagelse og forarbejdning af affald fra kommuner, der ikke er tilsluttet Affaldsregion Nord.

Det fremgår af de i sagen foreliggende oplysninger, at en stor del af Affaldsregion Nords genbrugsvirksomhed er baseret på kasseret tøj m.v., som modtages fra kommuner, der ikke deltager i fællesskabet. Affaldet modtages dels efter anvisning fra de pågældende kommuner, dels uden at kommunerne har anvist Affaldsregion Nord som modtager af affaldet.

For så vidt angår kommuners, herunder kommunale fællesskabers, muligheder for at udføre opgaver for andre kommuner/kommuner uden for det kommunale fællesskab bemærkes følgende

En kommunes eller et kommunalt fællesskabs aktiviteter er som udgangspunkt begrænset til at vedrøre kommunens eller det kommunale fællesskabs eget geografiske område. Dette princip - det såkaldte lokalitetsprincip - antages i et vist begrænset omfang at kunne fraviges, navnlig hvor der foreligger en generel kommunal interesse heri. Lokalitetsprincippet er endvidere på en række områder fraveget i lovgivningen.

§ 6.

Affaldsregion Nord ejer og driver under sin genanvendelsesafdeling »Sønderjysk genbrugscenter Nord« i henhold til de i nærværende vedtægter fastsatte retningslinier. Genbrugsafdelingen er beliggende i Vojens kommune. Genbrugsafdelingens formål er at bidrage til - via indsamlinger af genanvendelige produkter og materialer i de seks deltagende kommuner jfr. § 13, stk. 4 - at begrænse affaldsmængderne og miljøbelastningen. Affaldsregion Nord kan lade udarbejde særlige regulativer for genbrugsafdelingens virksomhed.

Foruden den nuværende drift under »Sønderjysk Genbrugscenter Nord« kan affaldsregion Nord beslutte, at der i tilslutning til dels de kontrollerede lossepladser dels affaldsvarmeværket kan etableres genanvendelsesordninger, såsom lavteknologiske systemer til frasortering af papir, plast, metaller, træ, glas eller andre genanvendelige materialer.

Sådan genanvendelse kan ske centralt ved frasortering på lossepladser og affaldsvarmeværk eller eventuelle mellemdepoter, eller decentralt i form af kildesortering. I det omfang sådan udvidet genanvendelse udføres i Affaldsregion Nord's regi, henhører efterbehandlingen af de frasorterede, genanvendelige materialer under genbrugsafdelingens funktionsområde.

§ 7.

Der tilsigtes ved fællesskabets etablering ligeledes som et overordnet formål for samvirket at opnå en for medlemskommunerne økonomisk fordelagtig løsning af affaldsbortskaffelsen. .....

For genbrugsafdelingens virksomhed gælder også som overordnet formål med samvirket at opnå økonomiske og driftsmæssige fordele for de enkelte kommuner, og genbrugsafdelingen skal ved sin drift i videst muligt omfang følge almindelige forretningsmæssige principper. Genbrugsafdelingen skal stræbe hen imod en økonomisk rentabel drift, idet dog andre hensyn af Affaldsregion Nord kan prioriteres over den umiddelbare økonomiske vurdering. .....

Der indgår under Affaldsregion Nord følgende medlemskommuner

1. Christiansfeld kommune,

2. Gram kommune,

3. Haderslev kommune,

4. Nørre-Rangstrup kommune,

5. Rødding kommune

6. Vojens kommune.

§ 11 i lov om genanvendelse og begrænsning af affald var sålydende

»Ministeren kan fastsætte regler om, at kommunalbestyrelsen skal forestå indsamling af genanvendelige materialer og produkter.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen træffer herefter beslutning om, hvorvidt indsamling udelukkende skal ske ved kommunalbestyrelsens foranstaltning, eller om indsamling helt eller delvis skal overlades til dertil egnede virksomheder eller organisationer. ...«

Ordlyden af § 11 i lov om genanvendelse og begrænsning af affald er - bortset fra en redaktionel ændring - identisk med § 11 i lov nr. 297 af 8. juni 1978 om genanvendelse af papir og drikkevareemballager samt begrænsning af affald, hvis titel ved lov nr. 253 af 23. maj 1984 ændredes til lov om genanvendelse og begrænsning af affald. Lov om genanvendelse af papir og drikkevareemballager omhandlede alene papir,- karton,- og papmaterialer samt produkter deraf, emballager, der benyttedes til drikkevarer og konsummælkprodukter samt råvarer, tilsætnings- og hjælpestoffer, der medgik til fremstilling af de øvrige materialer og produkter.

Af bemærkningerne til § 11 i lov nr. 297 af 8. juni 1978, jf. Folketingstidende 1977-78, Tillæg A, spalte 3369 ff, fremgik bl.a. følgende

»... det (er) en forudsætning for arbejdet med at få forøget udnyttelsen af genanvendelige materialer, at der etableres et kredsløb bestående af en indsamlings,- en forarbejdnings,- og en afsætningsfase. ...

§ 11 fastsætter ikke regler om, hvorledes kommunalbestyrelsen skal tilrettelægge den videre afsætning, som eventuelt forudsætter rensning af indsamlet materiale og transport til afsætningsstedet. Genvindingsindustrien i Danmark har fremhævet, at den eksisterende behandlingskapacitet i branchen skulle være tilstrækkelig til at varetage den oparbejdning, dvs. den rensning af det indsamlede materiale, som er nødvendig at foretage, inden det indsamlede materiale kan indgå i en genanvendelsesproces. Når det alligevel overlades til kommunalbestyrelsen at tage stilling til, om den selv skal lade de indsamlede materialer oparbejde inden videresalg, skyldes det bl.a., at det i visse situationer, eksempelvis af beskæftigelsesmæssige årsager, kan være samfundsmæssigt ønskeligt at foretage en oparbejdning - f.eks. en vis sortering af returpapir fra industriaffald - som den eksisterende genvindingsbranche måske ikke ville finde driftsøkonomisk attraktiv.«

I forarbejderne til lov nr. 253 af 23. maj 1984, jf. Folketingstidende 1983-84, 2. samling, Tillæg A, spalte 3622 ff, er endvidere bl.a. anført følgende

»Tilskud (statslige) til anlægsinvesteringer kan sikre, at genanvendelsesprojekter, der udfra en samlet vurdering er hensigtsmæssige, på trods af ugunstig eller usikker driftsøkonomi, kan realiseres af virksomhederne eller kommunerne«.

I medfør af § 11 i genanvendelsesloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 532 af 16. oktober 1984, blev udstedt 2 bekendtgørelser, bekendtgørelse nr. 881 af 1. december 1986 om kommunale indsamlinger af genanvendelige materialer og produkter fra private husstande og bekendtgørelse nr. 882 ligeledes af 11. december 1986 om kommunale indsamlinger af genanvendelige materialer og produkter fra erhvervsvirksomheder.

§ 12.

Nye deltagere i fællesskabet kan kun optages med tiltræden fra samtlige 6 oprindelige kommuner.

Det kan dog ved almindeligt flertal i bestyrelsen vedtages at indgå i samarbejde med een eller flere andre kommuner. En sådan aftale skal dog ske uden forringelse af forholdet for mindretalsdeltagere. Ved indgåelse af aftalen med sådanne eksterne kommuner skal det udtrykkeligt præciseres, at deres leveringsret m.v. alene er subsidiær i forhold til medlemskommunerne. Der kan ikke tillægges eksterne kommuner bedre økonomiske vilkår end medlemskommunerne, medmindre et flertal i bestyrelsen vedtager noget andet.

§ 13.

Der påhviler medlemskommunerne leveringspligt til Affaldsregion Nord af de af nærværende vedtægter omfattede affaldskategorier. .....

(stk. 4)

For så vidt angår genanvendelige materialer eller produkter - der i nærværende vedtægter også teminologisk indgår under affaldsbegrebet - er leveringspligten udtryk for, at de enkelte medlemskommuner skal medvirke til at etablere indsamlingsordninger af sådanne materialer eller produkter. Der skal etableres en fælles indsamlingsordning som et integreret led i renovationsindsamlingen. Denne indsamlingsordning administreres af den enkelte kommune. I overgangsperioden, indtil en sådan fælles indsamlingsordning er etableret, fortsætter den nuværende indsamling. Leveringspligten er ikke til hinder for, at medlemskommunerne samarbejder med private genvindingsvirksomheder.

Kommunerne må dog ikke ved kommunale indsamlinger levere til andre end samvirkets genanvendelsesafdeling. Den enkelte kommune kan tillade almennyttige organisationer at foretage indsamling af genanvendelig materialer.

§ 14.

Der påhviler Affaldsregion Nord en til kommunernes leveringsforpligtelse svarende aftagepligt. Dog er genanvendelsesdelingen berettiget til af henvise leverede produkter eller materialer til deponering eller forbrænding, såfremt disse af tekniske, økonomiske, opbevaringsmæssige eller andre årsager ikke findes egnede til genanvendelse. Genanvendelsesafdelingen er berettiget til at meddele de enkelte kommuner generelle eller konkrete anvisninger desangående. .....

§ 16.

Den lokale indsamling samt transporten til slutbehandlingsanlæggene varetages af den enkelte kommune, og udgifterne hertil indgår således ikke i Affaldsregion Nords regnskab. Dette gælder således også genanvendelige materialer, jfr. § 13 stk. 4. ...

§ 23 A.

Udgifterne til genbrugsafdelingens drift afholdes først og fremmest af afdelingens indtjening ved dets salg af indsamlede materialer samt af eventuelle andre indtægter.

Et driftsunderskud fordeles mellem medlemskommunerne i form af dels indirekte del direkte indbetalinger. De indirekte betalinger består af, at de enkelte kommuner stiller et antal medarbejdere til rådighed for afdelingen, idet kommunerne betaler samtlige lønudgifter m.v. vedrørende disse respektive medarbejdere. antallet af medarbejdere, som de enkelte kommuner skal stille til rådighed, fastsættes i forhold til kommunernes indbyggertal efter samme regel som anført i § 22 under litra b.

De direkte betalinger omfatter eventuelt resterende driftsunderskud, der fordeles i samme forhold, såfremt driftsindtægterne måtte give dækning, helt eller delvist, til de indirekte betalinger, skal der på tilsvarende måde ske forholdsmæssig refusion af kommunernes udgifter.'

Affaldsregion Nords direktør, Henning Nielsen, har den 19. januar 1993 over for Indenrigsministeriet telefonisk oplyst, at Affaldsregion Nord har/har haft samarbejdsaftaler med »stort set alle kommuner i kongeriget« om modtagelse af genanvendeligt affald. Der har dog ikke været tale om formaliserede samarbejdsaftaler - der har således ikke været udarbejdet skriftlige aftaler.

Henning Nielsen har endvidere oplyst, at samarbejdet finder sted ved, at Affaldsregion Nord afgiver et tilbud til den pågældende kommune. Afhængig af markedssituationen for det pågældende genanvendelige affald opkræver Affaldsregion Nord betaling for at modtage affaldet fra den pågældende kommune, eller yder betaling for at modtage affaldet.

I brev af 21. januar 1993 anmodes Indenrigsministeriet herefter Miljøministeriet om en udtalelse til sagen, herunder om at besvare en række konkrete spørgsmål om miljølovgivningen.

Miljøministeriet besvarede ved brev af 9. juni 1993 Indenrigsministeriets forespørgsel.

Af Indenrigsministeriets brev af 21. januar 1993 og Miljøministeriets brev af 9. juni 1993 fremgik bl.a. følgende

Spørgsmål

»I hvilken udstrækning kan tøj m.v., som af indehaveren er kasseret, anses som affald i miljølovgivningens forstand?»

Svar

»Tøj som af indehaveren er kasseret er såvel efter tidligere som nugældende lov at anse som affald.

Efter hidtidig opfattelse var affaldsbegrebet således knyttet til, at man opgav sin ejendomsret. pr. 1. april 1993 er der i dansk ret indført en materiel affaldsdefinition, jfr. bekendtgørelse nr. 131 af 21. marts 1993 § 3.«

Spørgsmål

»Er der i miljølovgivningen hjemmel til, at en kommune, der har iværksat en indsamlingsordning omfattende tøj m.v. fra private husstande, kan indgå en aftale med en velgørende organisation om, at organisationen helt eller delvist forestår den praktiske gennemførelse af indsamlingsordningen, selv beholder det tøj m.v., som organisationen kan bruge, og afleverer det resterende tøj m.v. til kommunen?

Er der i bekræftende fald hjemmel i miljølovgivningen til, at kommunen betaler den pågældende organisation for denne virksomhed? og findes der i så fald regler i Miljøministeriets lovgivning om, hvor meget kommunen må betale for den omhandlede virksomhed?»

Svar

»Det er antaget, at kommunalbestyrelsen helt eller delvist kan overlade den praktiske gennemførelse af ordninger til andre, f.eks. vognmænd eller velgørende organisationer, jf. f.eks. bekendtgørelse nr. 882 om kommunal indsamling fra erhvervsvirksomheder, § 5, stk. 1.

Der er ikke noget til hinder for, at vederlaget for denne tjenesteydelse kan ske i naturalier. Om størrelsen af vederlaget må det antages, at dette skal svare til de faktiske omkostninger.«

Spørgsmål

»Er der i Miljøministeriets lovgivning hjemmel til, at et kommunalt fællesskab, der med hjemmel i miljølovgivningen driver en genanvendelsesvirksomhed, kan indgå aftaler med kommuner, der ikke deltager i det kommunale fællesskab, om, at disse kommuner henviser affald frembragt i de pågældende kommuner til det kommunale fællesskab?

Er der i bekræftende fald hjemmel i miljølovgivningen til, at det kommunale fællesskab kan modtage de pågældende kommuners affald vederlagsfrit eller eventuelt kan yde betaling for at modtage affaldet?

Stilles der i miljølovgivningen i givet fald formelle krav til en aftale mellem et kommunalt fællesskab og en kommune, der ikke deltager i fællesskabet, om kommunens henvisning af affald til fællesskabet, f.eks. krav om at aftalen skal være skriftlig?»

Svar

»Miljøstyrelsen finder, at der er lovhjemmel til, at en kommune kan anvise affald til bortskaffelse, herunder genanvendelse til anlæg beliggende i andre kommuner.

Om afregningsformen må det lægges til grund, at denne skal ske til de faktiske omkostninger, der er forbundet med modtagelsen af materialerne.

Der er ikke i miljølovgivningen noget krav om, at der foreligger en aftale, og således ej heller til dennes form. Imidlertid finder Miljøstyrelsen det hensigtsmæssigt, at der foreligger en aftale.«

spørgsmål

»Er der i Miljøministeriets lovgivning hjemmel til, at et kommunalt fællesskab, der med hjemmel i miljølovgivningen driver en genanvendelsesvirksomhed, kan modtage affald fra virksomheder m.v. beliggende i en kommune, der ikke er tilsluttet fællesskabet, såfremt det kommunale fællesskab ikke har indgået en aftale herom med den pågældende kommune?

Er der i bekræftende fald regler i miljølovgivningen om, hvilken betaling det kommunale fællesskab kan/skal opkræve - eller må yde - for at modtage affaldet fra virksomhederne m.v.?»

Svar

»Af ovenstående fremgår, at et kommunalt fællesskab kan modtage affald, uanset der foreligger en aftale. Det forhold at den kommune, hvori affaldet er produceret ikke har anvist affaldet til det pågældende anlæg berører ikke modtagelsesanlægget, men er alene et spørgsmål mellem affaldsproducenten og dennes kommune.

Om afregningen gælder også her, at gebyret skal være omkostningsægte.«

Spørgsmål

»Er der regler i Miljøministeriets lovgivning om, efter hvilke principper et kommunalt fællesskab, der med hjemmel i miljølovgivningen driver en genanvendelsesvirksomhed, skal fastsætte prisen på genbrugsprodukter, som sælges af virksomheden? Er der f.eks. regler om, at kommunerne bag virksomheden ikke må yde tilskud til anlæg og drift af virksomheden?.

Svar

» I henhold til miljøbeskyttelseslovens § 48, der nærmere fastlægger regler for beregning af kommunale gebyrer indenfor affaldsområdet, må det lægges til grund, at afsætning af genanvendelige materialer bør ske »bedst muligt«, det vil sige til markedspris.

Det bemærkes herved, at indtægten fra salg skal modregnes i omkostninger ved beregning af gebyrerne.'

Spørgsmål

»Hvilken betydning har EØF-Traktaten art. 92-93 efter Miljøministeriets opfattelse for spørgsmålet om, efter hvilke principper et kommunalt fællesskab, der med hjemmel i miljølovgivningen driver en genanvendelsesvirksomhed, skal fastsætte prisen på genbrugsprodukter, som sælges af virksomheden?»

Svar

»Med hensyn til spørgsmålet om betydning af art. 92-93 for prisfastsættelsen vurderes det, at en fastsættelse af priser under markedsprisen ville kunne betyde, at virksomheden måtte tilføres midler.

Når der er tale om en offentligt ejet virksomhed er en tilførsel af midler først statsstøtte i traktatens forstand, når det går ud over, hvad en lignende privat ejet virksomhed ville få tilført af kapital. Men hvis dette er tilfældet, må der som udgangspunkt være tale om statsstøtte efter traktaten, da statsstøttebegrebet også omfatter støtte fra regionale myndigheder.«

Spørgsmål

»Medfører det forhold, at lov om genanvendelse og begrænsning af affald (jf. lovbekendtgørelse nr. 532 af 16. oktober 1984) er ophævet pr. 1. januar 1992 og erstattet af kap. 6 i lov om miljøbeskyttelse (lov nr. 358 af 6. juni 1991), at Miljøministeriets tidligere udtalelser i sagen (på visse punkter) ikke længere er udtryk for gældende ret?»

Svar

»Endelig bemærkes, at ophævelsen af lov om genanvendelse og begrænsning af affald, jf. lovbekendtgørelse nr. 532 af 16. oktober 1984 ikke medfører nogen ændring for så vidt angår tidligere udtalelser i sagen, idet reglerne uændret er overført til miljøbeskyttelsesloven.«

Miljøministeriet, Miljøstyrelsen, har endelig i brev af 15. februar 1994 til Indenrigsministeriet anført følgende som en præcisering af ministeriets ovenfor citerede udtalelse af 18. september 1991 til Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt

»Generelt om affaldsbegrebet bemærkes, at dette også kan omfatte materialer, der har en økonomisk værdi for indehaveren. Materialer, der således er omfattet af affaldsdefinitionen, jf. Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 131 af 21. marts 1993 er omfattet af affaldslovgivningen, herunder reglerne om genanvendelse.«

Indenrigsministeriets udtalelse

Det tilsyn, som de kommunale tilsynsmyndigheder udøver over for kommunerne, er et retligt tilsyn. Det betyder, at tilsynet kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (jf. lovbekendtgørelse nr. 526 af 22. juni 1993). De kommunale tilsynsmyndigheder kan således ikke tage stilling til spørgsmål om hensigtsmæssigheden af kommunernes sagsbehandling eller til spørgsmålet vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der følger af lovgivningen.

Det antages endvidere, at kommunale tilsynsmyndigheder ikke kan tage stilling til spørgsmål af privatretlig karakter. Tilsynet omfatter såldes alene undersøgelse af, hvorvidt kommunerne har tilsidesat lovgivning, herunder almindelige retsgrundsætninger, der udelukkende retter sig til offentlige myndigheder.

Herudover bemærkes, at det almindelige kommunale tilsyn normalt viger, hvis der er en særlig klageinstans, som kan træffe afgørelse i en klagesag.

Indenrigsministeriet er ikke almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene. Ministeriet tager dog sager op til vurdering, såfremt ministeriet har grund til at antage, at den retsopfattelse, som et tilsynsråd har givet udtryk for, er urigtig eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag, jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse.

Det fremgår af § 3 i vedtægterne for Affaldsregion Nord, at det er det kommunale fællesskabs formål at løse eller medvirke til at løse de deltagende 6 kommuners opgaver på affaldsområdet.

Affaldsregion Nords virksomhed omfatter flere former for affaldsbehandling. Fællesskabet ejer og driver lossepladser, hvor der sker deponering af affald, fællesskabet leverer brændbare affaldsprodukter til affaldsvarmeværk, og fællesskabet ejer og driver genbrugsvirksomheden »Sønderjydsk genbrugscenter Nord«.

De i denne sag rejste spørgsmål om, hvorvidt Affaldsregion Nord lovligt kan varetage den virksomhed, som udføres i forbindelse med fællesskabets genbrugsafdeling, »Sønderjydsk genbrugscenter Nord«, vedrører således kun en del af Affaldsregion Nords samlede virksomhed.

Med hensyn til det af Affaldsregion Nords advokat anførte om, dels at Konkurrencerådet og ikke Indenrigsministeriet er kompetent til at behandle spørgsmålet om, hvorvidt kommuner og dermed et kommunalt fællesskab som Affaldsregion Nord lovligt kan varetage den i sagen omhandlede genbrugsvirksomhed, og dels at Arbejdsmarkedsnævnet for Sønderjyllands Amtskommune ved dets afgørelse af 6. august 1991 endeligt har taget stilling til, at Affaldsregion Nords salg af producerede pudseklude ikke virker konkurrenceforvridende, hvorfor Indenrigsministeriet er afskåret fra at behandle dette spørgsmål, skal ministeriet udtale følgende

Konkurrenceloven (lov nr. 370 af 7. juni 1989 med senere ændringer) har i følge lovens § 1 til formål, at

»... fremme konkurrencen og dermed styrke effektiviteten i produktion og omsætning af varer og tjenesteydelser m.v. ved størst mulig gennemsigtighed vedrørende konkurrenceforhold og ved foranstaltninger imod begrænsninger i erhvervsfriheden og andre skadelige virkninger af konkurrencebegrænsninger. I forbindelse med den stigende internationalisering tilsigtes herved en konkurrence- og effektivitetsbetinget udvikling af erhvervsstrukturen«.

§ 49 i den nugældende miljøbeskyttelseslov (jf. lov nr. 358 af 6. juni 1991 med senere ændringer) er sålydende

»Miljøministeren kan træffe bestemmelse om kommunernes pligt til at oprette, udvide deltagerkredsen af eller tilslutte sig kommunale fællesskader for affaldsbortskaffelse, herunder genanvendelsesvirksomheder.

Stk. 2. Miljøministeren kan endvidere træffe bestemmelse om, at kommunale fællesskaber for affaldsbortskaffelse skal modtage affald fra kommuner, som ikke deltager i fællesskabet, samt om, at kommunerne stiller arealer til rådighed for fælleskommunale virksomheder for affaldsbortskaffelse.«

I bemærkningerne til bestemmelsen jf. Folketingstidende 1990-91, 2. samling, Tillæg A, spalte 2565, er bl.a. anført følgende

»Denne bestemmelse indebærer, at miljøministeren kan bestemme, at kommuner skal deltage i fælleskommunale løsninger på affaldsbortskaffelsesområdet. Der kan være tale om såvel deponeringsanlæg som genanvendelsesvirksomheder. Bestemmelsen er en udbygning og præcisering af den gældende lovs § 62 a, stk. 6. Præciseringen består i, at kommuner, der har etableret et fælleskommunalt anlæg, kan pålægges at modtage affald fra kommuner, som ikke deltager i fællesskabet. Det bemærkes endvidere, at der i bestemmelsen ligger en forpligtelse for kommunerne til at stille kommunale arealer til rådighed for fælleskommunale virksomheder for affaldsbortskaffelse.

Som hidtil forudsættes disse bestemmelser kun anvendt i det omfang, det ikke ved forhandling lykkes kommunerne at nå frem til en frivillig aftale herom.«

Det fremgår direkte af § 49, stk. 2, i den gældende miljøbeskyttelseslov, at kommunale fællesskaber kan blive pålagt at modtage affald fra kommuner, som ikke er tilsluttet fællesskabet. Som en mindre vidtgående foranstaltning må affaldsselskaber efter Indenrigsministeriets opfattelse antages - som det er forudsat i bemærkningerne til loven - frivilligt at kunne indgå aftaler om modtagelse af affald fra kommuner, der ikke er tilsluttet selskabet.

Det fremgår af de ovenfor citerede bemærkninger til § 49, stk. 2, at denne bestemmelse bl.a. indeholder en præcisering af bestemmelsen i den tidligere gældende § 62 a, stk. 6. Det var således, som det også fremgår af Miljøministeriet udtalelse af 18. september 1991 til tilsynsrådet, allerede i den tidligere gældende miljølovgivning forudsat, at affaldsselskaber kunne modtage affald fra ikke-medlemskommuner.

Det er på baggrund af ovenstående Indenrigsministeriets opfattelse, at der ikke af det ikke særligt præcise lokalitetsprincip kan uddrages begrænsninger med hensyn til et kommunalt fællesskabs adgang til at modtage og forarbejde affald, der er frembragt uden for fællesskabets geografiske område, heller ikke i de tilfælde, hvor det kommunale fællesskab - uden at der er indgået aftale mellem selskabet og en kommune - modtager affaldet direkte fra virksomheder beliggende uden for deltagerkommunernes geografiske område.

Ministeriet finder derfor ikke tilstrækkeligt grundlag for at udtale, at Affaldsregion Nords modtagelse og forarbejdning af affald fra kommuner, som ikke var tilsluttet affaldsselskabet, var ulovlig.

3. Affaldsregion Nords betaling for modtagelse af affald.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt Affaldsregion Nord kan betale for det affald, som fællesskabet modtager, bemærkes følgende

Det er af stor samfundsmæssig og miljømæssig betydning, at affaldsbortskaffelsen sker på en effektiv og forsvarlig måde. Lov om genanvendelse og begrænsning af affald, (jf. lovbekendtgørelse nr. 532 af 16. oktober 1984) havde således følgende formålsbestemmelse

»§ 2. Loven har til formål at forebygge og bekæmpe forurening ved at tilvejebringe grundlag for at begrænse miljøbelastningen fra affald og at sikre en samfundsmæssigt hensigtsmæssig anvendelse af råvarer, produkter, materialer og spildprodukter ved genanvendelse eller ved anvendelse af teknologi, der er mindre forurenende end den hidtil anvendte.«

Af formålsbestemmelsen i den gældende miljøbeskyttelseslov fremgår, at det bl.a. særligt tilsigtes at fremme genanvendelse og begrænse problemer i forbindelse med affaldsbortskaffelse.

Udførelse af opgaver på affaldsområdet er således både efter den tidligere og nugældende lovgivning båret af hensynet til miljøet, og det er ikke med miljølovgivningen tilsigtet, at kommunerne skal kunne varetage opgaverne ud fra kommercielle hensyn.

Miljøministeriet har om de økonomiske forhold i forbindelse med Affaldsregion Nords modtagelse af affald fra andre kommuner alene udtalt, at betaling for aflevering af affald til fællesskabet skal være omkostningsægte, jf. Miljøministeriets udtalelse af 9. juni 1993 til Indenrigsministeriet.

Indenrigsministeriet har forstået den omhandlede udtalelse således, at de udgifter, som Affaldsregion Nord måtte have ved at modtage affaldet, skal dækkes af den kommune eller virksomhed, som leverer affaldet.

Indenrigsministeriet har endvidere forstået Miljøministeriets udtalelse af 18. september 1991 til Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt således, at der - uafhængigt af, hvorledes begrebet affald defineres - ikke i miljølovgivningen var hjemmel til, at kommunale affaldsselskaber kunne indkøbe råmaterialer med henblik på genanvendelsesvirksomhed.

Da en sådan selvstændig virksomhed med indtjening for øje i henhold til de uskrevne retsgrundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse forudsætter lovhjemmel, og da der ikke i lovgivningen i øvrigt er hjemmel til den omhandlede virksomhed, er det Indenrigsministeriets opfattelse, at Affaldsregion Nord ikke lovligt har kunnet betale for modtagelse af genanvendelige materialer.

Miljøministeriet har oplyst, at kommunale fællsskaber heller ikke efter den gældende miljøbeskyttelseslov har adgang til at købe affald/råmaterialer til genbrugsvirksomhed.

Det bemærkes, at Indenrigsministeriet ikke herved har taget stilling til, om der i miljølovgivningen eller anden lovgivning er hjemmel til, at en kommune eller et kommunalt fællesskab kan godtgøre indehaveren den økonomiske værdi af affald, som indehaveren dels er forpligtet til at skille sig af med, dels skal aflevere til en indsamlingsordning, som den pågældende kommune eller det kommunale fællesskab har iværksat.

4.) Affaldsregion Nords prisberegning ved salg af indsamlet eller forarbejdet affald.

Der er hverken i den tidligere eller nugældende miljølovgivning fastsat bestemmelser om, til hvilken pris en kommune eller et kommunalt fællesskab skal sælge genanvendelige materialer eller produkter frembragt på grundlag af affald.

I § 11, stk. 5, i lov om genanvendelse og begrænsning af affald var der imidlertid fastsat følgende bestemmelse om gebyropkrævning til dækning af bl.a. udgifter i forbindelse med indsamlingsordninger

»Kommunalbestyrelsen kan fastsætte gebyrer til dækning af kommunens udgifter ved indsamlingsordninger. Ministeren kan fastsætte nærmere regler for gebyrfastsættelsen.«

I bemærkningerne til den oprindelige affattelse af bestemmelsen jf. Folketingstidende 1977-78, Tillæg A, spalte 3371 ff - hvor udtrykket »afgifter« blev anvendt i stedet for »gebyrer« - var bl.a. anført følgende

»I stk. 5 er indsat en hjemmel for kommunalbestyrelsen til at fastsætte afgifter til dækning af udgifterne ved en foranstaltet indsamling ... Kommunalbestyrelsen bør søge indsamlingen tilrettelagt, således at udgifterne ikke overstiger de indtægter, som kan opnås ved afsætning af større mængder, samt de besparelser, som opnås ved indsamling og behandling af affald i øvrigt. Det understreges, at afgifterne i givet fald bør fastsættes således, at de svarer til nettoomkostningerne ved indsamlingsordningen.«

I § 62 a, stk. 7, i den tidligere gældende miljøbeskyttelseslov var der herudover fastsat følgende om gebyrer

»Gebyrer kan fastsættes til dækning af kommunernes udgifter til affaldskortlægning og -planlægning, til affaldsordningerne samt i forbindelse med de i øvrigt i stk. 5 og 6 omtalte foranstaltninger og anlæg.«

De i § 62 a, stk. 6, omtalte anlæg var fælleskommunale virksomheder på affaldsbortskaffelsesområdet, jf. ovenfor side 42.

Den nugældende miljøbeskyttelseslovs § 48 er sålydende

»Kommunalbestyrelsen kan fastsætte gebyrer til dækning af udgifter til

1) planlægning, etablering, drift og administration af affaldsordninger, samt til sortering, indsamling af affald m.v. og til etablering og drift af virksomheder og anlæg for oparbejdning af affald og affaldsbortskaffelse, ...

Stk. 2. Der kan opkræves et samlet gebyr for de ordninger m.v., som kommunalbestyrelsen har iværksat. ...«

I bemærkningerne til bestemmelsen jf. Folketingstidende 1990-1991, 2. samling, Tillæg A, spalte 1564, er bl.a. følgende anført

»Efter denne bestemmelse, som er en videreførsel af den gældende lovs § 62 a, stk. 7, kan kommunalbestyrelsen fastsætte gebyrer til dækning af kommunens udgifter i forbindelse med indsamling, bortskaffelse m.v. af affald. Gebyrer kan desuden opkræves i forbindelse med etablering og drift af deponeringsanlæg eller genanvendelsesvirksomheder, herunder fælleskommunale anlæg.

Fastsættelse og opkrævning af gebyrer på affaldsområdet skal ske således, at der over et vist tidsrum tilstræbes en dækning af de faktiske omkostninger, som er forbundet med det samlede bortskaffelsessystem. I gebyrerne kan indregnes samtlige de omkostninger, som er forbundet med den enkelte kommunes håndtering og bortskafffelse af affald.

Efter den hidtidige fortolkning af miljøbeskyttelsesloven har kommunerne i princippet skullet føre separate regnskaber for hver enkelt af de foranstaltede renovationsordninger. Dette har i takt med affaldsordningernes udbygning til ikke kun at omfatte indsamling af dagrenovation medført en uforholdsmæssig stor resourceanvendelse til gebyradministration.

I stk. 2 er der derfor indsat en bestemmelse om, at kommunalbestyrelsen af hensyn til en forenkling af gebyradministrationen kan opkræve et samlet gebyr til dækning af udgifterne til håndtering og bortskaffelse m.v. af affald.«

Der er, som det fremgår af ovenstående, både i den tidligere og nugældende miljølovgivning hjemmel til, at en kommunalbestyrelse kan lade udgifter i forbindelse med kommunens løsning af opgaver på affaldsbortskaffelsesområdet - f.eks. indsamlingsomkostninger samt etablerings- og driftsudgifter til en kommunal genanvendelsesvirksomhed - gebyrfinansiere eller skattefinansiere.

Der er således hverken i den tidligere eller nugældende miljølovgivning krav om, at en kommunal genanvendelsesvirksomhed skal være økonomisk rentabel. Prisen for genbrugsprodukter skal derfor ikke nødvendigvis fastsættes således, at alle produktionsomkostninger, der har været forbundet med opgavens varetagelse - herunder forrentning og afskrivning - dækkes.

Da der imidlertid ikke i miljølovgivningen eller lovgivningen i øvrigt er hjemmel til, at der ydes tilskud til aftagerne af varer fra en kommunal genbrugsvirksomhed, følger det af de uskrevne retsregler om kommunernes opgavevaretagelse, at varer fra kommunal genbrugsvirksomhed skal afsættes til markedspris, det vil sige til den efter markedsvilkårene bedst opnåelige pris. Baggrunden herfor er, at salg under markedspris dels ville indebære et ulovligt tilskud til køber, dels medføre ubillig konkurrence over for det private erhvervsliv.

For så vidt angår Affaldsregion Nords aftale med virksomheden Re-Tex ApS om, at denne afsætter størstedelen af de af genbrugsvirksomheden producerede pudseklude og andre indsamlede tekstiler, bemærkes, at der synes at være en vis usikkerhed om, hvorvidt Re-Tex ApS køber produkterne af Affaldsregion Nord eller er salgsorganisation for fællesskabet.

Indenrigsministeriet kan ikke tage stilling til, hvorledes den foreliggende aftale skal forstås, da ministeriet som nævnt ovenfor ikke kan tage stilling til privatretlige spørgsmål. Såfremt aftalen imidlertid skal forstås således, at Re-Tex ApS udelukkende er salgsorganisation for Affaldsregion Nord, skal den pris, som Re-Tex ApS sælger varerne for, være markedsprisen. såfremt aftalen må forstås således, at Affaldsregion Nord sælger sine varer til Re-Tex ApS, skal den pris, som Affaldsregion Nord sælgerne varerne til - incl. en eventuel efterregulering som følge af aftalens bestemmelser om overskudsdeling - svare til markedsprisen.

Uanset hvorledes Affaldsregion Nords aftale med Re-Tex ApS skal forstås på dette punkt, skal aftalen for Affaldsregion Nord dog være økonomisk forsvarlig for selskabet, ligesom aftalen ikke må indebære støtte til Re-Tex ApS.

Af oplysninger fra Det danske Handelskammer i brev af 12. september 1990 til tilsynsrådet fremgår bl.a., at »selv den billigste kategori af pudseklude ikke kan erhverves til en pris under 3,35 kr....ab fabrik.«

Af brev af 10. januar 1992 fra V. Burcharth & Søn A/S til den daværende indenrigsminister er nævnt, at danske klude, svarende til dem Affaldsregion Nord afsætter, koster 8,72 kr. pr. kg., medens tilsvarende importerede klude koster 8,14 kr. pr. kg.

Fastlæggelse af markedsprisen for en bestemt vare, der ofte vil være behæftet med stor usikkerhed, forudsætter nøje kendskab til den pågældende vare og til markedet for den omhandlede vare.

Indenrigsministeriet har ikke på baggrund af ovenstående grundlag for at udtale, at Affaldsregion Nord sælger sine pudseklude under markedspris, eller at selskabet via sin aftale med Re-Tex ApS yder tilskud til dette selskab.

Ministeriet har dog i dag tilsendt Konkurrencerådet kopi af nærværende udtalelse til eventuel videre foranstaltning.

Ministeriet har samtidig anmodet om at få oplyst, om sagen måtte give anledning til nærmere undersøgelse i rådet. Såfremt Konkurrencerådet ved en eventuel undersøgelse måtte komme frem til, at Affaldsregion Nord har solgt pudseklude under markedspris eller har ydet tilskud til Re-Tex ApS, vil de kommunale tilsynsmyndigheder kunne tage sagen op på ny.

Sammenfattede er det Indenrigsministeriets opfattelse,

at Affaldsregion Nord lovligt har kunnet indsamle og forarbejde affald fra Affaldsregion Nords seks medlemskommuner,

at Affaldsregion Nord lovligt har kunnet overlade den praktiske indsamling af genanvendelige produkter til private virksomheder, foreninger m.v., og betale disse for udførelsen af opgaven,

at Affaldsregion Nord lovligt kan modtage og forarbejde affald fra kommuner, der ikke deltager i fællesskabet, samt fra virksomheder m.v. i sådanne kommuner, såfremt disse betaler de dermed forbundne omkostninger, men

at Affaldsregion Nord ikke lovligt kan købe affald med henblik på genbrugsproduktion,

at der ikke er krav om, at genbrugsvirksomhed skal være rentabel, således at salgsprisen på produkterne skal dække produktionsomkostningerne, men

at produkterne skal sælges til markedspris.

Indenrigsministeriet har på denne baggrund i dag anmodet Affaldsregion Nord, ved advokatfirmaet Ditlevsen, Berg & Partnere, om at ophøre med at købe affald med henblik på genbrugsproduktion.

Ministeriet har endvidere oplyst Affaldsregion Nord om, at selskabet ikke lovligt kan betale velgørende organisationer m.fl. for at indsamle affald, som de seks kommuner, der er tilsluttet fællesskabet, ikke kan iværksætte indsamlingsordninger for.

Ministeriet har herudover i dag anmodet Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt om at undersøge, hvorvidt der i Affaldsregion Nords vedtægter er hjemmel til, at selskabet iværksætter indsamlingen af affald i de seks medlemskommuner og afholder udgifterne hertil.

Endelig har ministeriet i dag oversendt kopi af denne udtalelse til Konkurrencerådet til eventuel videre foranstaltning, og anmodet om at få oplyst, om sagen måtte give anledning til nærmere undersøgelse i rådet.

Ovenstående udtalelse har været forelagt Miljøministeriet.

Kopi af nærværende brev er tilsendt Det danske Handelskammer, Miljøministeriet, Arbejdsministeriet, Statsministeriet og Udenrigsministeriet.

Med venlig hilsen

Birte Weiss/ Grethe Løgstrup

§ 62 a, stk. 6, i den tidligere miljøbeskyttelseslov (jf. lovbekendtgørelse nr. 68 af 24. januar 1989) var sålydende

»Ministeren kan træffe bestemmelse eller fastsætte regler om kommuners pligt til at oprette eller tilslutte sig fælleskommunale virksomheder på affaldsbortskaffelsesområdet samt om sådanne fælleskommunale virksomheders placering.«

I forarbejderne til bestemmelsen, jf. Folketingstidende 1985-86, Tillæg B, spalte 1786, er bl.a. anført følgende

»Adgangen til at træffe bestemmelse om sådanne fælleskommunale løsninger forudsættes kun anvendt i det omfang, det ikke gennem forhandling kan lykkes kommunerne i frivillighed at nå frem til miljømæssigt forsvarlige fælles løsninger, hvor disse er påkrævet. Det må forventes, at kommunerne i vidt omfang kan tilvejebringe fælles løsninger ad frivillighedens vej, f.eks. i forbindelse med den affaldsplanlægning, som i øjeblikket finder sted i kommunerne.«

Om et kommunalt fællesskabs opgaver på genanvendelsesområdet Nr 9025 af 08/03/1994 BKG i MT: 00/00/0000

I brev af 10. januar 1992 har V. Burcharth & Søn A/S klaget til den daværende indenrigsminister over Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amts udtalelse af 17. december 1991 vedrørende det kommunale fællesskab Affaldsregion Nords produktion og salg af pudseklude.

Baggrunden for klagen er følgende

Arbejdsmarkedsnævnet for Sønderjyllands amtskommune godkendte den 10. november 1989 et af Affaldsregion Nord iværksat genbrugsprojekt, Sønderjysk Genbrugscenter, som et beskæftigelsesprojekt i henhold til lov om beskæftigelsesmuligheder for unge mv. (lovbekendtgørelse nr. 79 af 15. februar 1988).

Den 17. april 1990 besluttede Arbejdsmarkedsnævnet for Sønderjyllands Amtskommune imidlertid at tilbagekalde godkendelsen af genbrugsprojektet som et beskæftigelsesprojekt, efter at Det Danske Handelskammer - på vegne af V. Burcharth og Søn A/S - den 13. februar 1990 havde klaget til Arbejdsministeriet over godkendelsen.

Arbejdsmarkedsnævnets beslutning blev meddelt Affaldsregion Nord ved brev af 20. april 1990, hvori bl.a. var anført følgende

»Sekretariatet kan - efter høring af de involverede parter - ikke på det foreliggende grundlag afvise, at der i forbindelse med produktion og afsætning af produkter fra Sønderjysk Genbrugscenter er sket en overtrædelse af reglerne om, at produktionen ikke må fortrænge anden eksisterende produktion, samt at afsætning skal ske på markedsvilkår, jfr. Lov om beskæftigelsesmuligheder for unge m.v., §§ 4 og 5.

Arbejdsmarkedsnævnet vedtog på den baggrund med øjeblikkelig virkning at tilbagekalde den i sekretariatets brev af 10.11.1989 givne godkendelse af projektet ...«

Efter at have erfaret, at Affaldsregion Nord fortsatte genbrugsprojektet, nu ved beskæftigelse af langtidsledige, rettede Det Danske Handelskammer ved brev af 4. juli 1990 henvendelse til Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt. Af brevet fremgik bl.a. følgende

»Det danske Handelskammer skal ved nærværende brev anmode Tilsynsrådet om at behandle ovennævnte sag, idet det fortsat er vor opfattelse, at følgende kommuner: Christiansfeld, Gram, Haderslev, Nørre-Rangstrup, Rødding og Vojens ved fortsat at støtte Vojens genbrugscenter overtræder kommunalfuldmagten. Denne opfattelse støtter vi bl.a. på, at selvom kommunerne har en særlig interesse i at fremme den lokale beskæftigelse, så rækker den interesse dog ikke så langt, at kommunerne uden lovhjemmel kan yde tilskud til projekter, som producerer med henblik på afsætning. At der ikke er lovhjemmel til at fortsætte driften af beskæftigelsesprojektet bliver klart understreget af, at Arbejdsmarkedsnævnet tilbagekalder sin godkendelse efter lov om beskæftigelsesmuligheder for unge. Dette må så meget desto mere også gælde for projekter, der videreføres med langtidsledige.«

Affaldsregion Nord bestred i brev af 17. august 1990 til tilsynsrådet, at der var tale om et ulovligt projekt. Affaldsregion Nord anførte bl.a., at salg af de af virksomheden producerede pudseklude skete til den højst opnåelige pris.

Affaldsregion Nord oplyste i det nævnte brev endvidere bl.a. følgense

»Vi har en kontrakt med firmaet Re-Tex om at aftage alt vores sorterede tøj og pudseklude. Prisen er aftalt som en minimuspris på 3,00 kr./kg baseret på 500 t i 1990. Der sker derefter en overskudsdeling efter kontraktens regler herom.

Til spørgsmålet om konkurrenceforvridning kan vi oplyse, at Re-Tex kan købe udskårne klude i usorteret kvalitet fra udlandet til en pris af 1,02 kr./kg. Re-Tex vil altså kunne købe udskårne klude hos os til 2,00 kr./kg. og sende dem til opskæring i udlandet og stadig have en købspris på 3,00 kr./kg.«

Tilsynsrådet for Sønderjyllands Handelskammers eventuelle bemærkninger til det af Affaldsregion Nord anførte.

I brev ligeledes af 22. august 1990 anmodede Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt Arbejdsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt beskæftigelse af langtidsledige fra deltagerkommunerne i Affaldsregion Nords genbrugsprojekt var i strid med den under Arbejdsministeriet hørende lovgivning.

Ved brev af 12. september 1990 fremkom Det danske Handelskammer med bl.a. følgende bemærkninger til Affaldsregion Nords udtalelse af 17. august 1990

»Under henvisning til Tilsynsrådets brev af 22. august 1990 skal vi bekræfte, at Handelskammeret gør gældende, at den produktion af pudseklude, som Affaldsregion Nord udfører, er konkurrenceforvridende, idet produktionen sælges til priser, som ligger langt under markedsprisen.

I Affaldsregions Nords brev af 17. august 1990 anføres det, at produktionen af pudseklude ligger på 125-150 tons klude på årsbasis. Samtidig anføres det, at firmaet Re-Tex aftager alt sorteret tøj og pudseklude fra Affaldsregion Nord, hvilket er aftalt skal ske til en pris på 3,00 kr.(kg baseret på 500 tons i 1990.

Sammenligner man denne aftale med vedlagte prislister fra to af Europas største producenter, henholdsvis A.C. DE JON EN ZN B.V. med en ugentlig produktion på godt 200 tons og Bewima med en ugentlig produktion på ca. 200 tons (disse 2 virksomheder er på baggrund af deres størrelse prissætter på det Europæiske marked), vil man se, at selv den billigste kategori pudseklude ikke kan erhverves til en pris under 3,35 kr. eller 1,05 DM/kg ab fabrik.

På denne baggrund virker prisaftalen mellem Affaldsregion Nord og Re-Tex konkurrenceforvridende og kan kun hænge sammen, fordi Affaldsregion Nord får tilskud fra de 6 kommuner, som står bag.«

Tilsynsrådet anmodede ved brev af 17. september 1990 om Affaldsregion Nords eventuelle bemærkninger til det af Det Danske Handelskammer anførte.

Affaldsregion Nord fremkom i brev af 10. oktober 1990 med bl.a. følgende bemærkninger

»Fa. Re-Tex og Affaldsregion Nord har indgået en samarbejdsaftale, der i hovedtræk går ud på at alt indsamlet textil skal afsættes af Fa. Re-Tex. Der er aftalt

1. Fa. Re-Tex skal afsætte varerne til højest opnåelige pris.

2. Fa. Re-Tex afregner til Affaldsregion Nord et a conto-Beløb på kr. 3,00 pr. kg. afsat textil.

3. Efter fradrag af et fast aftalt beløb til Fa. Re-Tex deles et eventuelt overskud mellem Fa. Re-Tex og Affaldsregion Nord. Derfor har begge parter interesse i at henholdsvis producere og afsætte bedst muligt.

I denne sag er det derfor ikke relevant at betragte Fa. Re-Tex som forbruger eller grossist, men som en salgsorganisation for Affaldsregio Nord! Og dermed er det også irrelevant at omtale kr. 3,00 som salgspris eller markedspris.

Den relevante salgs- eller markedspris er kr. 6,15 pr. kg.«

I brev af 22. oktober 1990 til tilsynsrådet gav V. Burcharth og Søn A/S bl.a. udtryk for, at man anså Affaldsregion Nords priser for konkurrenceforvridende og anførte endvidere, at Affaldsregion Nords genbrugsprojekt var i strid med reglerne i lov om kommunal beskæftigelsesindsats.

Den 25. oktober 1990 afholdtes møde mellem tilsynsrådet og Det Danske Handelskammer om sagen. Det Danske Handelskammer anmodede i mødet tilsynsrådet om i henhold til § 61 i den kommunale styrelseslov at pålægge Affaldsregion Nord ikke at afsætte pudseklude, der var produceret af langtidsledige.

Tilsynsrådet besluttede i møde den 2. november 1990 ikke at imødekomme anmodningen fra Det Danske Handelskammer, idet rådet ikke fandt, at der forelå et tilstrækkeligt sikkert grundlag for at give Affaldsregion Nord et sådant pålæg.

Som svar på tilsynsrådets brev af 22. august 1990 udtalte Arbejdsministeriet i brev af 26. november 1990 følgende

»Arbejdsministeriet kan oplyse, at der efter lov om beskæftigelsesmuligheder for unge m.v. kan oprettes beskæftigelsesprojekter for ledige under 30 år og andre særligt udsatte grupper af ledige.

Det afgøres lokalt, hvad der betragtes som en særlig udsat gruppe, fx. personer der har været ledige i en længevarende periode.

Beskæftigelse på et projekt er underordnet i forhold til beskæftigelse på det øvrige arbejdsmarked, og de ansatte skal derfor stå til rådighed for arbejdsmarkedet. Dette indebærer, at personer, der er omfattet af lov om arbejdstilbud til ledige, ikke kan beskæftiges på projekter undtagen som formænd, instruktører o.l. Personer i arbejdstilbud kan ikke høre under beskæftigelseslovgivningens målgruppe som sådan.

Der gælder følgende betingelser for iværksættelse af beskæftigelsesprojekter

- Arbejdet i beskæftigelsesprojekter må kun omfatte arbejde, der ellers ikke ville blive udført.

- Formålet med projekterne skal være beskæftigelse af ledige. En evt. afsætning af produkter skal være en underordnet følge af dette formål. Afsætning af produkter kan bl.a. kun ske, såfremt afsætningen sker på markedsvilkår.

- Arbejdet i beskæftigelsesprojekter må ikke fortrænge anden produktion fra allerede eksisterende virksomheder.

Med baggrund i disse betingelser trak arbejdsmarkedsnævnet i Sønderjylland den 17.4.1990 sin godkendelse af affaldsregion Nords pudsekludeproduktion som et beskæftigelsesprojekt tilbage, idet der var tale om en produktion, som blev udført ved en eksisterende virksomhed.

Der er ikke i arbejdsministeriets lovgivning iøvrigt, herunder lov om arbejdstilbud til ledige, hjemmel til at iværksætte kommunal produktion.

Det gælder generelt i lov om arbejdstilbud til ledige, at ansættelse i arbejdstilbud skal medføre en nettoudvidelse af ansatte hos vedkommende arbejdsgiver. Støtten må ikke virke konkurrenceforvridende.«

Efter at tilsynsrådet havde modtaget Det Danske Handelskammers og Affaldsregion Nords bemærkninger til Arbejdsministeriets udtalelse, afgav tilsynsrådet den 7. december 1990 følgende udtalelse i sagen

»Det pålægges det kommunale fællesskab at ophøre med beskæftigelsen af langtidsledige i det omhandlede projekt, idet der efter arbejdsministeriets udtalelse savnes den fornødne hjemmel, og tilsynsrådet skal iøvrigt udtale, at produktion til afsætning på markedet kun må finde sted når produktionen er en følge af et projekt som er lovligt etableret, enten med hjemmel i beskæftigelseslovgivningen eller kommunernes opgaver vedrørende affaldsindsamling og genanvendelse.

Da der ikke er godtgjort at foreligge et sådant grundlag for denne del af Affaldsregion Nords virksomhed pålægges det bestyrelsen at virksomheden skal ophøre omgående og senest den 1. februar 1991.«

I brev af 18. januar 1991 anmodede Affaldsregion Nord - efter drøftelser med Kommunernes Landsforening - tilsynsrådet om at tage rådets beslutning af 7. december 1990 op til fornyet overvejelse.

I brevet anførte Affaldsregion Nord bl.a. følgende

»Det er AFRN's opfattelse, at tilsynsrådets beslutning, der i det væsentlige synes truffet på grundlag af Arbejdsministeriets udtalelse af 26. november 1990, ikke er truffet på fyldestgørende grundlag.

De dele af Arbejdsministeriets skrivelse, der beskriver hovedreglerne for oprettelse m.v. af såkaldte beskæftigelsesprojekter, er fuldstændig irrelevante i denne sammenhæng, allerede fordi der ikke (længere) er tale om et beskæftigelsesprojekt i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i lovgivningen om beskæftigelse af unge og andre i beskæftigelsesmæssig henseende udsatte grupper.

At Arbejdsministeriet desuden har anført, at der ikke i dette ministeriums lovgivning i øvrigt, herunder loven om arbejdstilbud til ledige, er hjemmel til at iværksætte kommunal produktion, er efter AFRN's opfattelse ligeledes irrelevant, hvis der på andet grundlag kan påvises en hjemmel. Af tilsynsrådets sekretariats indstilling til rådet fremgår da også, at man har været inde på denne tankegang, idet det er nævnt, at hjemmelen evt. kunne findes i lovgivningen om kommunernes opgaver vedrørende affaldsindsamling og genanvendelse, der hører under Miljøministeriets område. Rådets sekretariat (og dermed formentlig tilsynsrådet selv) synes imidlertid at have lagt til grund, at det - i hvert fald i det foreliggende tilfælde - skulle påhvile AFRN at påvise det tilstrækkelige hjemmelsgrundlag for den omhandlede del af AFRN's virksomhed.

AFRN skal hertil bemærke, at man - ud over at betvivle korrektheden i denne fravigelse af den almindelige forvaltningsretlige undersøgelsesmaksime - må undre sig over, at rådet ikke, før man påbød AFRN at bringe den omhandlede virksomhed til ophør, har fundet anledning til at få dette hjemmelsspørgsmål afklaret genfundet anledning til at få dette hjemmelsspørgsmål afklaret gennem henvendelse til Miljøministeriet/Miljøstyrelsen, så meget mere som det fremgår, at der i tilsynsrådets sagsmateriale har foreligget oplysninger, der kunne gøre i det mindste tænkeligt, at det nødvendige hjemmelsgrundlag findes i Miljøministeriets lovgivning. Der tænkes hermed på Indenrigsministeriets vejledende udtalelse af 29. juni 1990 til Tilsynsrådet for Storstrøms Amt (2. kommunekontor j.nr. 1989/1125/0700-1) med de deri indeholdte citater fra Miljøstyrelsen.

Til spørgsmålet, om AFRN's produktion og afsætning af pudseklude i øvrigt kan betegnes som konkurrenceforvridende, skal AFRN for nærværende alene fastholde, at dette efter AFRN's opfattelse ikke er tilfældet, idet man henviser til den argumentation og dokumentation, der allerede er tilvejebragt vedr. dette spørgsmål. Herudover skal AFRN imidlertid anføre, at dette spørgsmål ikke nødvendigvis har selvstændig betydning, hvis det i øvrigt må antages, at den pågældende aktivitet er et lovligt accessorium til AFRN's løsning af sine opgaver.

AFRN skal på denne baggrund hermed anmode tilsynsrådet om at optage sagen til fornyet behandling, herunder ved henvendelse til Miljøministeriet/Miljøstyrelsen at søge det nævnte hjemmelsspørgsmål afklaret fuldt ud.

Under hensyn til, at der efter AFRN's opfattelse må siges at bestå en ikke ubetydelig usikkerhed med hensyn til det retlige grundlag for det af Tilsynsrådet nedlagte påbud til AFRN, og til, at sagen sandsynligvis vil blive anket til Indenrigsministeriet, hvis Tilsynsrådet fastholder sin afgørelse, anmodes tillige om Tilsynsrådets accept af, at fristen for at bringe den pågældende del af AFRN's virksomhed til ophør udskydes, til der forligger en endelig afklaring af det pågældende hjemmelsspørgsmål.«

I brev af 22. januar 1991 til Affaldsregion Nord afviste tilsynsrådet at tage sagen op til fornyet overvejelse. Tilsynsrådet anmodede endvidere selskabets bestyrelse om at efterkomme det meddelte pålæg eller eventuelt at indbringe sagen for Indenrigsministeriet.

Ved brev af 24. januar 1991 anmodede bestyrelsesformand Peter Jepsen og direktør Henning Nielsen på vegne af Affaldsregion Nord Indenrigsministeriet om at efterprøve tilsynsrådets udtalelse af 7. december 1990. Der henvistes i brevet til de synspunkter, som Affaldsregion Nord tidligere havde anført over for tilsynsrådet. Man oplyste endvidere, at Affaldsregion Nord opfattede tilsynsrådets brev af 22. januar 1991 således, at fællesskabet kunne fortsætte sit arbejde, indtil klagesagen var afgjort i ministeriet.

I brev af 12. februar 1991 anmodede Indenrigsministeriet tilsynsrådet om at tage sagen op til fornyet behandling. Baggrunden herfor var bl.a., at tilsynsrådet ikke havde taget stilling til, hvorvidt der i anden lovgivning var hjemmel til den omhandlede produktion.

Ved brev - ligeledes af 12. februar 1991 - orienterede ministeriet Affaldsregion Nord om ministeriets brev af samme dato til tilsynsrådet. Ministeriet redegjorde samtidig for, at tilsynsrådets beslutning i mødet den 7. december 1990 om at pålægge Affaldsregion Nord at ophøre med produktionen af pudseklude senest den 1. februar 1991 havde karakter af en udtalelse om, hvilke pligter der efter tilsynsrådets opfattelse påhvilede fællesskabet, og at tilsynsrådet over for Indenrigsministeriet havde tilkendegivet, at rådet, så længe sagen var under behandling i Indenrigsministeriet, ville undlade at træffe beslutning om anvendelse af sanktioner efter den kommunale styrelseslovs § 61.

Til brug for tilsynsrådets fornyede behandling af sagen anmodede rådet i brev af 21. februar 1991 Arbejdsministeriet om en udtømmende redegørelse for, hvilke regler der efter Arbejdsministeriets opfattelse var gældende for beskæftigelsen af langtidsledige.

Tilsynsrådet anmodede endvidere - ligeledes i brev af 21. februar 1991 - Miljøministeriet om at oplyse, om den i Affaldsregion Nords genbrugsprojekt omhandlede forarbejdning og afhændelse af pudseklude måtte anses for at være hjemlet i genanvendelseslovgivningen, samt om den under Miljøministeriet hørende lovgivning kunne antages at regulere betingelserne for beskæftigelse af langtidsledige.

I brev af 18. marts 1991 udtalte Arbejdsministeriet følgende til tilsynsrådet

»Arbejdsministeriet har tidligere oplyst, at der ikke i lov om arbejdstilbud til ledige er hjemmel til at iværksætte kommunal produktion.

En ansættelse i arbejdstilbud sker på det almindelige arbejdsmarked hos private eller offentlige arbejdsgivere. Et arbejdstilbud kan gives inden for en kommunes forvaltningsområde, idet det er en betingelse, at der dermed sker en nettoudvidelse af antallet af ansatte. Arbejdstilbud kan fx gives på kommunale institutioner, som vil være etableret med hjemmel i anden lovgivning.

Hvis produktionen af pudseklude kan ske med hjemmel i anden lovgivning, herunder kommunalfuldmagtsreglerne, er der intet til hinder for, at der - på lige fod med andre - ansættes langtidsledige i arbejdstilbud i produktionen, hvis der dermed sker en nettoudvidelse af antallet af ansatte.

Der skal være et rimeligt forhold mellem antallet af ansatte på arbejdstilbud med støtte og ansatte, der ikke modtager støtte. Støtten må endvidere ikke virke konkurrenceforvridende.

Arbejdsmarkedsnævnet træffer afgørelse om, hvorvidt disse betingelser er overholdt. Denne afgørelse kan ikke indbringes for en anden administrativ myndighed.

Det er altså således, at i det omfang, det er lovligt for kommunen at udføre en bestemt opgave, kan der ansættes personer i arbejdstilbud, hvis betingelserne herfor iøvrigt er overholdt.«

Tilsynsrådet anmodede herefter i brev af 22. marts 1991 Arbejdsmarkedsnævnet for Sønderjyllands Amtskommune om en udtalelse om, hvorvidt de af Arbejdsministeriet anførte betingelser for anvendelsen af langtidsledige måtte være opfyldt i den konkrete sag vedrørende Affaldsregion Nords genbrugsprojekt.

Arbejdsmarkedsnævnet for Sønderjyllands Amtskommune behandlede sagen på sit møde den 18. april 1991, og udtalte bl.a. følgende i brev af 19. april 1991 til tilsynsrådet

»Arbejdsmarkedsnævnet behandlede sagen vedrørende Vojens Genbrug på sit møde den 15.01.1991 og gav da udtryk for, at Arbejdsmarkedsnævnet finder, at merbeskæftigelseskravet (nettoudvidelsen) er opfyldt. Vurderingen af merbeskæftigelseskravets opfyldelse tager udgangspunkt i antallet af beskæftigede som følge af budgettet i vedkommende kommune (ATB-bekendtgørelsens § 28, stk. 1). Hver enkelt kommunes ATB-beskæftigelse ved Vojens Genbrug skal dermed sættes i relation til kommunens samlede beskæftigelse.

I forbindelse med ansættelse af langtidsledige skal det sikres, at ansættelsen er egnet til at opnå den genoptræning, der tilsigtes med støtten, som det anføres i bekendtgørelsens § 26, stk. 3: »Af hensyn til genoptræningen bør der være et rimeligt forhold mellem antallet af ansatte uden genoptræningsydelse og ansatte med sådan støtte.«

Vojens Genbrug oplyste i januar 1991 overfor Arbejdsmarkedsnævnet, at det budgetterede personaleforbrug for 1991 var følgende

Faste medarbejdere 31 Tilskudsansatte 54

På baggrund af arbejdets karakter vurderede Arbejdsmarkedsnævnet, at der var et rimeligt forhold mellem antallet af ansatte med og uden genoptræningsydelse.

Da Arbejdsmarkedsnævnet sidst drøftede beskæftigelsen af langtidsledige ved Vojens Genbrug, var det forudsat, at Tilsynsrådets beslutning om lukning af kludeproduktionen ved Vojens Genbrug var gældende fra 01.02.1991, hvorfor ovennævnte aspekter ikke blev inddraget i forhold til virksomhedens kludeproduktion, ligesom Arbejdsmarkedsnævnet ikke tog stilling til, hvorvidt der er tale om konkurrenceforvridning i forbindelse med kludeproduktionen.

I relation til Tilsynsrådets forespørgsel om, hvorvidt de af Arbejdsministeriet anførte betingelser er opfyldt i forbindelse med kludeproduktionen vil Arbejdsmarkedsnævnet anføre følgende

- Arbejdsmarkedsnævnet finder, at merbeskæftigelseskravet er opfyldt for hele Vojens Genbrugs produktion og dermed også for kludeproduktionen ud fra den samme argumentation som anført ovenfor.

- Arbejdsmarkedsnævnet finder endvidere, at der er et sådant forhold mellem ansatte med og uden tilskud i kludeproduktionen, at der sikres den nødvendige genoptræning.

- Arbejdsmarkedsnævnet finder imidlertid ikke, at det kan afvises, at beskæftigelsen af langtidsledige ved kludeproduktionen virker konkurrenceforvridende.

Beskæftigelsen af tilskudsansatte i en virksomhed, der fungerer på almindelige markedsvilkår vil altid kunne medføre konkurenceforvridning i forhold til virksomheder, der ikke anvender tilskudsansatte.

Arbejdsmarkedsnævnet kan ikke vurdere, hvorvidt Vojens Genbrugs kludeproduktion har været afsat til »dumpingpriser« i forhold til andre virksomheders produktion.

Arbejdsmarkedsnævnet har heller ikke kunnet vurdere størrelsesordenen af Vojens Genbrugs anvendelse af tilskudsansatte i kludeproduktionen i forhold til de konkurrerende virksomheders anvendelse af tilskudsansatte. Arbejdsmarkedsnævnet har imidlertid en formodning om, at det drejer sig om et forholdsvist stort omfang af tilskudsansatte ved Vojens Genbrug i forhold til de øvrige virksomheder, da Vojens Genbrug på grund af sin egenskab af fælleskommunalt projekt netop har mulighed for at beskæftige mange tilskudsansatte, da merbeskæftigelseskravet måles i forhold til hele kommunens antal ansatte.

Arbejdsmarkedsnævnet besluttede på baggrund af ovenstående, at anvendelsen af ATB-personer ved Vojens Genbrugs kludeproduktion standses indtil videre. Nævnet vil imidlertid atter vurdere sagen, når der foreligger en endelig stillingtagen til kludeproduktionens fremtidige status, herunder hjemmelsgrundlaget for produktionen og afsætning.'

Som svar på tilsynsrådets brev af 21. februar 1991 fremsendte Miljøministeriet ved brev af 3. maj 1991 til tilsynsrådet et notat af 25. april 1991 udarbejdet af Miljøstyrelsen vedrørende lovgivningen om kommunale opgaver på affalds- og genanvendelsesområdet. Miljøministeriet henholdt sig til det i notatet anførte. Af notatet fremgik følgende

»Der er i medfør af miljøbeskyttelseslovgivningen pålagt kommunerne en række opgaver på affaldsområdet, herunder at anvise bortskaffelsesmuligheder for alle typer affald samt i vidt omfang at etablere ordninger for bortskaffelse af affald. Det er således i henhold til bekendtgørelse om bortskaffelse af affald, bekendtgørelse nr. 118 af 23. februar 1989, en kommunal opgave at sikre miljømæssig forsvarlig bortskaffelse af affaldet. Kommunalbestyrelsen kan i medfør heraf iværksætte indsamlingsordninger eller andre fællesordninger for andet affald end dagrenovation, herunder særskilt indsamling af enkeltfraktioner.

I medfør af bekendtgørelsens § 7, stk. 3, skal anvisning ske til virksomheder eller anlæg, der modtager affald med henblik på genanvendelse, eller til virksomheder eller anlæg, der modtager affald til deponering eller behandling, herunder forbrænding.

Endvidere er der i medfør af § 11 i lov om genanvendelse og begrænsning af affald udstedt bekendtgørelser nr. 881 og 882 af 11. december 1986 om indsamling af genanvendelige materialer og produkter fra henholdsvis private husholdninger og erhvervsvirksomheder.

Det følger af genanvendelseslovens § 11, stk. 1, samt bekendtgørelse nr. 881, §§ 1, stk. 1 og 2, stk. 1 og bekendtgørelse nr. 882, § 1, stk. 1, at indsamlinger skal tilrettelægges med det sigte, at væsentlige dele af det genanvendelige materiale udnyttes til genanvendelse. Videreudnyttelse af affald til energifremstilling betragtes ikke som genanvendelse.

Opmærksomheden henledes i den forbindelse i øvrigt på, at kommunerne ved de anførte bekendtgørelser tillige har fået udtrykkelig kompetence til at forbyde andre (private) indsamlingsordninger vedrørende genanvendeligt affald.

Efter Miljøstyrelsens opfattelse, følger det herefter, at når indsamlingsordninger er iværksat, er det kommunalbestyrelsens pligt at sikre, at indsamlede materialer afsættes til genanvendelse.

I miljøbeskyttelseslovens §§ 62 - 62 b er der fastsat bestemmelser om amtsrådenes og kommunalbestyrelsernes opgaver vedrørende affaldskortlægning, herunder udarbejdelse af kommunale affaldsplaner.

Det er et centralt element i planlægningen, at de kommunale råd skal vurdere og tilrettelægge affaldsbortskaffelsen. Som led heri er det en kommunal opgave at sikre, at der sker størst mulig genanvendelse, men denne opgave kan kun løses, hvis der eksisterer de nødvendige behandlingsanlæg m.v. for genanvendelige materialer og produkter. Det fremgår af § 62 a, stk. 6, at dette kan ske i form af fælleskommunale affaldsselskaber.

Da indsamling af affald og slutdisponering som følge af lovgivningen på affaldsområdet er en kommunal opgave, og da genanvendelse er et pligtmæssigt - og - accessorisk led i den samlede affaldsbehandling, er Miljøstyrelsen af den opfattelse, at der i ministeriets lovgivning er den nødvendige hjemmel til, at kommuner og amter kan engagere sig i aktiviteter som den foreliggende.

Der er ikke under den af ministeriet tilhørende lovgivning noget, der regulerer betingelserne for beskæftigelse af langtidsledige i forbindelse med løsning af de opgaver, som jfr. ovenfor regulerer de kommunale forpligtelser.«

Tilsynsrådet anmodede herefter i brev af 24. maj 1991 Arbejdsmarkedsnævnet for Sønderjyllands Amtskommune om at træffe en endelig afgørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt betingelserne for beskæftigelse af langtidsledige i Affaldsregion Nords genbrugsprojekt var opfyldt.

Den 17. juni 1991 henvendte V. Burcharth og Søn A/S sig til tilsynsrådets sekretariat og påpegede bl.a., at det af Affaldsregion Nords årsregnskab og driftsrapport for 1990 fremgik, at omsætningen i selskabets genbrugsprojekt i det væsentlige var afhængig af indkøbte og ikke indsamlede materialer.

Tilsynsrådet anmodede i brev af 18. juni 1991 Affaldsregion Nord om at be- eller afkræfte disse oplysninger samt i bekræftende fald at oplyse, hvor materiale indsamlet uden for medlemskommunerne stammede fra.

Affaldsregion Nord oplyste i brev af 26. juni 1991 til tilsynsrådet bl.a. følgende

»Som det fremgår af den omtalte driftsrapport er der ialt behandlet 894.000 kg tøj, husholdningsaffald og sko. Deraf er 88.000 kg indsamlet i de 6 medlemskommuner og den resterende del fremkommer som flg.

Diverse genbrugscentre 440.790 kg Diverse organisationer, Frelsens Hær, Blå Kors, UG Projektet (Røde Kors), Kirkens Korshær, Folkekirkens Nødhjælp etc. 365.322 kg De indkomne mængder er afsat som flg.: Genbrugsforretning 14.511 kg Retex 500.415 kg Diverse 4.270 kg Forbrænding/losseplads 391.410 kg Ialt udgåede mængder 910.606 kg*

* Større mængder skyldes råvareoverførsel fra 1989.

Den forholdsvis store mængde der er tilført forbrænding/losseplads skyldes delvist, at vi i forbindelse med organisationernes indsamling til Rumænien fik tilført en del ubrugeligt »overskudstøj«.

Som det tidligere er oplyst, er det vores skøn, at hver indbygger i Danmark årligt producerer ca. 5 kg. affaldstøj. Dertil kommer husholdningsaffald (gardiner, håndklæder, sengetøj etc.) samt sko. Mængder af dette skønnes til mindst samme størrelsesorden som mængden af tøj.

I Affaldsregion Nord's område vil det svare til ialt ca. 800-900 tons. Dette tal kan så eventuelt sættes i forhold til ovennævnte bruttomængde.

Jvf. affaldslovgivningen kan de organisationer, der indsamler tøj i Affaldsregion Nord's område (f.eks. Frelsens Hær) af kommunerne pålægges at ophøre med dette.

Fremfor at benytte denne mulighed, vil Affaldsregion Nord dog langt hellere videreføre det positive samarbejde, der igennem årene er opbygget med de nævnte organisationer.'

I brev af 1. juli 1991 anmodede tilsynsrådet Affaldsregion Nord om at oplyse, om nogen del af de i selskabets brev af 26. juni 1991 nævnte 440.790 kg og 365.322 kg tøj, husholdningsaffald og sko var indsamlet i medlemskommunerne, samt i bekræftende fald at oplyse det pågældende kvantum.

I brev af 23. juli 1991 til tilsynsrådet oplyste Affaldsregion Nord følgende

»De omtalte 440.790 kg. stammer fra diverse genbrugscentre uden for de 6 medlemskommuner.

Med hensyn til de 365.322 kg, der fremkommer via diverse organisationer, foretages der af organisationerne ikke nogen specificerede vejninger for de enkelte indsamlingssteder, hvorfor der ikke findes en »geografisk« oversigt over de indsamlede mængder.

Vi har derfor desværre ikke mulighed for at besvare Deres spørgsmål vedr. kvantum, men kan blot konkludere, at omend ikke hele mængden, så dog en meget stor del af den, indsamles i de 6 medlemskommuner.'

På baggrund af oplysningerne om, at det af Affaldsregion Nord forarbejdede materiale i væsentligt omfang var indsamlet af andre end selskabet selv, samt til dels var inddsamlet uden for de i Affaldsregion Nord deltagende kommuner, anmodede tilsynsrådet i brev af 26. juli 1991 Miljøministeriet om at oplyse, hvorvidt disse oplysninger måtte give ministeriet anledning til at ændre den afgivne udtalelse af 3. maj 1991.

Arbejdsmarkedsnævnet for Sønderjyllands Amtskommune blev ligeledes den 26. juli 1991 orienteret om de nu fremkomne oplysninger i sagen samt om tilsynsrådets høring af Miljøministeriet.

I brev af 12. august 1991 orienterede Arbejdsmarkedsnævnet for Sønderjyllands Amtskommune tilsynsrådet om, at nævnet den 5. august 1991 havde afholdt et møde med Affaldsregion Nord samt V. Burcharth og Søn A/S, og at nævnet den 6. august 1991 traf afgørelse om, at beskæftigelsen af langtidsledige ved produktionen af pudseklude i Affaldsregion Nord ikke kunne antages at virke konkurenceforvridende i forhold til virksomheden V. Burchardt & Søn A/S, og at nævnet derfor ingen indvendinger havde imod Affaldsregion Nords fortsatte beskæftigelse af langtidsledige i selskabets produktion af pudseklude.

I brev af 18. september 1991 udtalte Miljøministeriet følgende til tilsynsrådet i anledning af rådets brev af 26. juli 1991

»Tilsynsrådet har den 26. juli 1991 fremsendt en kopi af en skrivelse fra Affaldsregion Nord, hvori det oplyses, at det forarbejdede materiale i væsentligt omfang er indsamlet af andre end det kommunale fællesskab, til dels udenfor de deltagende kommuner.

Tilsynsrådet ønsker Miljøministeriets vurdering af, hvorvidt disse oplysninger giver ministeriet anledning til at ændre den tidligere afgivne udtalelse.

For Miljøministeriet er det grundlæggende at de materialer, som samles ind udenfor det kommunale fællesskab og til dels udenfor de deltagende kommuner er tekstiler, som er vurderet som uegnede til anvendelse efter sit oprindelige formål, og som derfor ønskes bortskaffet, i hvilken forbindelse det henvises til Affaldsregion Nord som affald.

Der er efter Miljøministeriets opfattelse intet til hinder for at affald kan henvises til anlæg beliggende udenfor den anvisende kommunes område, såfremt der er en aftale med det modtagende anlæg.

Hvis det forholder sig sådan, at Affaldsregion Nord køber en stor del af råvarerne fra genbrugscentre og velgørende organisationer og der i virkeligheden er tale om, at det kasserede tøj er blevet en handelsvare, vil man efter Miljøministeriets opfattelse være i en situation, som ligger udenfor rammerne af den eksisterende lovgivning om genanvendelse af affald.«

Ved brev af 24. oktober 1991 fremsendte Reno-Sam til tilsynsrådet et notat af 24. oktober 1991 vedrørende Affaldsregion Nords produktion af pudseklude.

I notatet anførte Reno-Sam bl.a. følgende

»Ved brev af d. 18.9.91 fra Miljøministeriet til Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt fremkommer Miljøministeriet med en bemærkning, der i den konkrete sag kan give - og tilsyneladende hos firmaet Buchardt har givet - anledning til en misforståelse.

Det drejer sig om følgende formulering: »Hvis det forholder sig sådan, at Affaldsregion Nord køber en stor del af råvarerne fra genbrugscentre og velgørende organisationer, og der i virkeligheden er tale om, at det kasserede tøj er blevet en handelsvare, vil man efter Miljøministeriets opfattelse være i en situation, som ligger udenfor rammerne af den eksisterende lovgivning om genanvendelse af affald«.

Som brancheforening for affaldsselskaber i Danmark skal Reno-Sam derfor gøre følgende bemærkninger, som foreningen samtidig har tilsendt Miljøministeriet og Indenrigsministeriet.

Det følger af genanvendelseslovgivningen med tilhørende bekendtgørelser, at kommunalbestyrelserne fra 1.1.1987 med henblik på genanvendelse og begrænsning af affaldsmængderne og miljøbelastningen herfra kan iværksætte indsamlinger af genanvendelige produkter fra såvel husstande som erhvervsvirksomheder.

Definitionen af hvad der er »affald« har såvel nationalt som internationalt været genstand for mange diskussioner. Årsagen hertil er bl.a. den, at det i mange sammenhænge er nødvendigt at fastlægge, hvem der er ansvarlig for dets miljømæssigt set forsvarlige bortskaffelse.

Udgangspunktet har været, at hvis et produkt ikke var tjenligt til sit oprindelige formål og ikke umiddelbart var omsætteligt for ejeren, og derfor måtte bortskaffes eller måtte overdrages til bortskaffelse som værdiløst, var der tale om »affald«.

Det siger sig selv, at der ved indførelse af ordninger, der tilsigter, at affald genbruges med henblik på reduktion af de affaldsmængder, der skal bortskaffes ved forbrænding eller deponering, kan stilles spørgsmål ved, om dette udgangspunkt (affaldsproduktets værdiløshed) kan fastholdes.

Grænsen mellem affald i traditionel forstand og »handelsvare« udviskes.

Når en ejer eller bruger af tøj, hårde hvidevarer, aviser, grenaffald m.v. ikke længere ønsker at beholde dette, eller selv ønsker eller kan videresælge det, men afleverer det som kasseret materiale enten til kommunale genbrugscontainere eller andre indsamlinger, er det at opfatte som affald - set med ejerens/brugerens øjne.

Hensigten med lovgivningen er herefter netop, at kommunen - så godt som muligt - forsøger at nyttiggøre materialerne. Derfor etableres eksempelvis havekomposteringsanlæg til grenaffald og videresalg af kompost fra kommunen, jern og metal sorteres og sælges videre til f.eks. Stålvalseværket, tøj sorteres, repareres og forsøges solgt i genbrugscentrenes butikker m.v. Aviser indsamles, sorteres, balles, videresælges til papirfabrikkerne eller anvendes til de fælleskommunale affaldsselskabers egen produktion af varer. Alle aktiviteter i god overensstemmelse med formålet med genanvendelsesbekendtgørelserne.

Med hensyn til affaldstøjfraktionen sker der hos hhv. de fælleskommunale genbrugscentre og Frelsens Hær m.fl. en sortering og salg fra egne butikker. Det der her ikke kan videreformidles til salg eller til nyttig anvendelse for nogen, er derfor igen blevet til affald også for disse virksomheder. Men virksomhederne har haft en række udgifter i.f.m. indsamling og sortering.

Det er derfor en fejlformulering i såvel Affaldsregion Nord's regnskab, som i den øvrige korrespondance, hvor det kaldes »køb«. Det er i virkeligheden en ydelse for indsamlingen, der har fundet sted.

Når Affaldsregion Nord betaler virksomhederne, er det ikke for affaldstøjet - for det er nemlig klart til losseplads eller forbrændingsanlæg, men for en indsamlings- og sorteringsomkostning som de pågældende fællskommunale genbrugscentre eller Frelsens Hær har haft.

Et analogt eksempel er avisindsamlinger. Ingen vil vel påstå, at den enkelte husstands læste avis ikke er affald. Avisen indsamles, enten ved hjælp af private vognmænd, frivillige organisationer eller en kommunal vognmand.

Når det fælleskommunale selskab herefter betaler for aviserne, drejer det sig om betaling for indsamlingsomkostningen.

Herefter sker der en sortering og opbalning af aviserne, som herefter er klar til produktion. Igen er det omkostninger i.f.m. håndteringen, som dækkes (eller forsøges dækket) ved videresalg (returpapirprisen er i øjeblikket så lav, at omkostningerne til indsamlingerne langt fra kan dækkes).

Men kommunerne/affaldsselskaberne har stadigvæk forpligtelsen til at foretage indsamlinger. Den dag papirprisen stiger, kan man meget vel forestille sig, at et privat firma på samme måde vil overtage denne etablerede »offentlige forretning«, for når prisen igen falder til et urentabelt niveau at slippe den. Derefter kan det offentlige igen begynde forfra.

Der findes ikke noget privat firma, som både indsamler og forædler genbrugstøj.

De fælleskommunale affaldsselskaber drives efter »hvile i sig selv«-princippet, og håndteringen af genanvendelige materialer indgår i de kommunale affaldsordninger, som gebyrfirnansieres af brugerne. Det er kommunernes pligt at drive disse ordninger på så økonomisk forsvarlig vis som muligt.

Efter foreningens opfattelse må Miljøministeriets tilkendegivelser vedr. sonderingen mellem genanvendeligt affald og »handelsvarer« ses i lyset af ovennævnte sammenhæng.

En for håndfast forståelse af Miljøministeriets bemærkninger fører i virkeligheden til, at genanvendelseslovgivningen og dens intentioner ikke hænger sammen. ......

Den omstændighed, at der opstår en privatøkonomisk interesse i at erhverve det som affald indsamlede materiale, kan ikke føre til, at Affaldsregion Nord's håndtering af produkter i affalds-/genanvendelseskæden betragtes som værende i strid med det hovedsynspunkt, som Miljøministeriet da også har tilkendegivet i samme skrivelse af d. 18.9.91.'

Tilsynsrådet anmodede herefter i brev af 8. november 1991 Miljøministeriet om eventuelle bemærkninger til det af Reno-Sam i notatet anførte.

I brev af 6. december 1991 til tilsynsrådet oplyste Miljøministeriet, at Reno-Sams notat ikke gav ministeriet anledning til ændring af ministeriets udtalelse af 18. september 1991 til tilsynsrådet.

Miljøministeriet anførte i brevet herudover følgende

»Det bemærkes, at det på side 3 i RENOSAMs notat anførte om en fejlformulering, hvorefter der ikke er tale om køb, men en ydelse for indsamlingsaktiviteten, efter ministeriets opfattelse må bero på et skøn. Ministeriet har ikke fundet anledning til at gå ind i en nærmere vurdering af dette spørgsmål i den konkrete sag.«

I brev ligeledes af 6. december 1991 fremsendte advokatfirmaet Ditlevsen, Berg & Partnere, som advokat for Affaldsregion Nord et indlæg i sagen til tilsynsrådet. Af indlægget fremgik bl.a. følgende

»Det bestrides, at AFRNs virke strider imod genanvendelseslovgivningen. Der er tværtimod direkte hjemmel heri til, at AFRN kan udøve de pågældende aktiviteter. Det er i den forbindelse uden betydning, hvorfra »rå-affaldet« hidrører.

... der (er) ikke i genanvendelseslovgivningen indeholdt noget forbud mod økonomisk vederlag for genanvendelige affaldsmaterialer.

Tværtimod har genanvendelseslovgivningen og alle politiske forarbejder herom haft som en klar forudsætning og en direkte nødvendighed, at der i et eller andet omfang indgår økonomiske forhold, herunder værditilvækst som følge af foranstaltninger, der er økonomisk relateret på een eller anden måde. Sådanne økonomiske relationer vil almindeligvis opstå lige fra (det genanvendelige) affalds »fødsel«, nemlig ejerens opgivelsesretshandel, hvor det for eksempel anbringes i en container, der transporteres bort, med eventuel sortering og/eller emballering heraf, videretransport til endelig oparbejdning etc. ...

Det gøres herudover gældende, at AFRNs virke - selv uden en direkte lovhjemmel - ville være retmæssig i henhold til kommunalfuldmagtsreglerne. ...

Genanvendelseslovgivningen indeholder ikke terminologien »handelsvarer« eller nogen anden tilsvarende terminologi, som udtrykker en sondring mellem på den ene side affald/»råvarer«, der er »handelsvarer«, og på den anden side affald/»råvarer«, der ikke er »handelsvarer«.

Begrebet »handelsvarer« refererer sig efter almindelig sproglig forståelse til effekter, der overdrages mod et økonomisk vederlag. Det er imidlertid - som ovenfor påvist - direkte forudsat i genanvendelseslovgivningen, at det oparbejdede/genanvendte affald skal have en økonomisk værdi, som genanvendelsesfortagenderne - her AFRN - må kræve sig betalt for og yde betaling for.

Afsluttende bemærkninger

Konklusionen på nærværende redegørelse er, at den af AFRN beskrevne virksomhed vedrørende pudseklude er fuldt legal. Hjemlen kan udledes af såvel genanvendelseslovgivning som de almindelige kommunale fuldmagtsregler.

Der er således ikke noget grundlag for at følge klagerens påstand om, at virksomheden er retsstridig og derfor skal bringes til ophør.

Kommunerne er via lovgivningen pålagt aktivt at reducere affaldsmængderne og forbedre ressourceudnyttelsen via øget genanvendelse. Denne forpligtelse bygger på brede tværpolitiske beslutninger. Kommunerne er i denne forbindelse opfordret til at indgå i kommunale samarbejder med henblik på optimering af genanvendelsen og den samfundsmæssigt set mest fordelagtige løsning af hele affaldsbortskaffelsen. ........

Såfremt der ikke kan ske vederlæggelse for værdien (ofte kostværdien) for indsamlede/oparbejde, genanvendelige materialer på tværs af sådanne mindre kommunale fællesskaber, forsvinder et meget væsentligt grundlag for genanvendelse her i landet. Det samme er tilfældet, såfremt samvirket med de velgørende og frivillige organisationer udelukkes, hvorved også en væsentlig del af disses eksistensgrundlag bortfalder.'

I møde den 17. december 1991 vedtog tilsynsrådet herefter at udtale følgende i anledning af Det Danske Handelskammers klage over Affaldsregion Nords produktion af pudseklude

»Spørgsmålet om lovligheden af de aktiviteter, der foretages af Affaldsregion Nord, må efter tilsynsrådets mening afgøres på grundlag af en fortolkning af genanvendelseslovgivningen.

Reglerne om beskæftigelse af langtidsledige giver ikke hjemmel til en produktion som den foreliggende.

Den almindelige ulovbestemte kommunalfuldmagt udgør i sig selv et tilstrækkeligt grundlag for at kommuner inden for deres eget område indsamler og bortskaffer affald, men indkøb fra leverandører med henblik på egentlig produktion kræver en lovhjemmel, som skal findes i miljøministeriets lovgivning om genanvendelse.

Efter ministeriets opfattelse - som tilsynsrådet må lægge til grund for sin afgørelse - giver reglerne ikke hjemmel for en kommunal produktion på grundlag af indkøbte råvarer. Ministeriet udelukker dog ikke i sin seneste udtalelse, at en kommune træffer aftale om at aftage affald mod at betale et beløb til dækning af omkostninger.

Afgørelsen beror således efter ministeriets mening på et konkret skøn.

Tilsynsrådet kan ikke med fornøden sikkerhed fastslå, hvorvidt betalingen er en købspris for en handelsvare eller blot en godtgørelse for indsamlingsomkostninger. Oplysningerne fra Affaldsregion Nord og klagerne herom er utilstrækkelige og modstridende.

Da tilsynsrådet ikke har mulighed for yderligere at afklare de faktiske forhold, kan man ikke afgøre, hvorvidt aktiviteterne har den fornødne hjemmel i genanvendelseslovgivningen.

Da man ej heller på andet grundlag kan fastslå, at virksomheden er klart ulovlig, foretager man sig ikke videre i sagen.«

Ved brev af 10. januar 1992 med bilag klagede V. Burcharth & Søn A/S som nævnt indledningsvis til den daværende indenrigsminister over tilsynsrådets udtalelse af 17. december 1991. I brevet var bl.a. anført følgende

»Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt har i et møde den 17. december 1991 konkluderet, at man ikke kan afgøre hvorvidt ovennævnte aktiviteter har den fornødne hjemmel i genanvendelseslovgivningen.

Når Tilsynsrådet således ikke kan afgøre at aktiviteterne HAR hjemmel i lovgivningen, må de altså være UDEN lovhjemmel.

Specielt spørgsmålet om hvorvidt genbrugstøj er affald eller handelsvare har været væsentligt. AFRN indkøber 90% af sin tøjmængde. Derfor vedlægger vi kopi af et udkast til tøjaftale mellem DKGB og VB&S, ..... Denne aftale er ikke færdig-afsluttet, idet AFRN (gen-)tilbyder (fortsat) at købe DKGB's genbrugstøj. Dette dokumenterer, at genbrugstøj ikke er affald, men en handelsvare, hvor konkurrencen om at købe er hård.

De resterende 10% af AFRN's genbrugstøj indsamles i de 6 implicerede kommuner. Miljøstyrelsen har i et notat J.nr. M 302.0017 af 25/4 1991 påpeget at det er en kommunal opgave at bortskaffe affald miljømæssigt forsvarligt. Miljøstyrelsen siger videre, at det er en kommunal opgave at sikre, at der sker størst mulig genanvendelse, SAMT at denne opgave kun kan løses, hvis der eksisterer de nødvendige behandlingsanlæg herfor .....

Dette er forkert.

Størst mulig genanvendelse sker ved at sælge det indsamlede genbrugstøj og -sko til professionelle genbrugsfirmaer i Danmark eller udlandet. Ikke mindst da slut-affaldsmængden som sendes til forbrænding er max 15% hos udenlandske genbrugstøjfirmaer (også hos VB&S A/S), medens AFRN sender 44,8% på forbrændingsantalten, ..... .....

Vedr. konkurenceforvridning vil vi gerne påpege, at uanset arbejdsmarkedsnævnet i Sønderborg har vedtaget at AFRN's beskæftigelse af langtidsledige og salg af klude ikke er konkurrenceforvridende, har AFRN senere selv dokumenteret, at aktiviteterne ER KONKURRENCEFORVRIDENDE.

AFRN's brev af 11. september 1991 til Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt ..... beviser dette klart og utvetydigt

Tøj - sko og pudsekludeproduktion hos AFRN

Salgaindtægt ialt: 1.804.617,00 kr. Løn (20 langtidsledige + 2 fastansatte): -3.500.000,00 kr. Råvarer: - 600.000,00 kr. ----------------- Resultat: -1.300.000,00 kr.

Foruden kapacitetsomkostninger.

Dette negative resultat opnås, fordi AFRN sælger til for lave, konkurrenceforvridende priser

AFRN gennemsnitspris for pudseklude: 3,01 kr/kg. Tilsvarende danske klude koster: 8,72 kr/kg. Tilsvarende importerede klude koster: 8,14 kr/kg.

AFRN-projektet er nu, som fra første færd, et beskæftigelsesprojekt, og ikke en nødvendig miljøopgave.

Som beskæftigelsesprojekt er det for længst blevet erklæret ulovligt, endda 2 gange, og vi skal derfor bede ministeren om at standse den således i enhver henseende ulovlige produktion straks.«

Ved brev af 21. januar 1992 anmodede Indenrigsministeriet på baggrund af ovennævnte klage Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt om en udtalelse. Tilsynsrådet udtalte ved påtegning af 24. januar 1992 på ministeriets brev af 21. januar 1992, at rådet kunne henholde sig til dets udtalelse af 17. december 1991.

I breve af 18. februar, 3. og 19. marts 1992 fremsendte V. Burcharth & Søn A/S yderligere materiale til belysning af sagen.

Ved telefax af 6. april 1992 fremsendte advokatfirmaet Ditlevsen, Berg & Partnere som advokat for Affaldsregion Nord til Indenrigsministeriet et indlæg i sagen. Af indlægget fremgik bl.a. følgende

»Som advokater for Affaldsregion Nord nedlægger vi følgende påstande

principalt: klagesagens behandling for Indenrigsministeriet afvises

subsidiært: der er ikke grundlag for at kende Affaldsregion Nords aktiviteter i forbindelse med oparbejdning og afsætning af pudseklude for retsstridig.

.....

Vedrørende den principale påstand. .....

... klagerens konsekvente aktivt obstruerende adfærd under hele sagsforløbet (medfører) at mulighederne for at realitetsbehandle klagen/klagerne vanskeliggøres i væsentlig grad, og da dette i det hele må tilskrives klageren, bør sagen på dette grundlag afvises.

Vedrørende den subsidiære påstand. .....

Det præciseres, at produkterne fra Affaldsregion Nord ikke virker konkurrenceforvridende. Dette er endeligt fastslået af Arbejdsmarkedsnævnet den 6. august 1991 på baggrund af skriftlige dokumentationer og mundtlige forhandlinger med sagens parter. Dette spørgsmål kan derfor ikke genoptages under denne sags behandling i Indenrigsministeriet.

Den »beregning«, som klageren har udarbejdet i sit brev af 10. januar 1992 til Indenrigsministeriet, angives at relatere sig til konkurrenceforvridningspåstanden, hvorfor »beregningen« er irrelevant i denne sammenhæng. Desuden er »beregningen« ikke korrekt, og den bygger på fejlagtige forudsætninger. Uagtet at klagepunktet om konkurrenceforvridning som nævnt er endeligt færdigbehandlet, er Affaldsregion Nord i givet fald villig til at belyse og konkretisere kommentarerne til »beregningen« nærmere, hvis Indenrigsministeriet måtte finde, at dette er af betydning for sagens behandling.'

Ved brev af 10. april 1992 fremsendte Indenrigsministeriet det ovennævnte indlæg fra advokatfirmaet til V. Burcharth & Søn A/S med anmodning om eventuelle bemærkninger, forinden Indenrigsministeriet anmodede Miljøministeriet om en udtalelse i sagen.

Ved brev af 30. april 1992 fremsendte advokatfirmaet Ditlevsen, Berg & Partnere supplerende indlæg i sagen. i brevet anførtes bl.a. følgende

»Begrebet »konkurrenceforvridning« er ikke relevant på dette område. Det er muligt, at der på det ulovgivne område - kommunalfuldmagten - gælder et formelt princip om, at kommunale virksomheder ikke må udøve konkurrenceforvridning i forhold til private. Selve begrebet konkurrenceforvridning er ikke et fast defineret begreb, men tager formentligt sigte på den situation, at kommuner yder særskilt støtte til private virksomheder eller yder særskilt støtte til egen virksomhed, således at dette bevirker ulige konkurrenceforhold set i relation til private virksomheder, som ikke måtte have adgang til sådan støtte.

På affaldsbortskaffelsesområdet, som er reguleret ved miljøbeskyttelsesloven, og som også omfatter genanvendelse, er dette begreb imidlertid ikke relevant, idet kommunerne frit kan bestemme, at affaldsbortskaffelsen - og således også genanvendelse - skal finansieres helt eller delvist via kommunal skatteudskrivning. Men selvom denne del af den kommunale virksomhed finansieres via gebyrer, som miljøbeskyttelsesloven giver mulighed for, så er denne problemstilling alligevel ikke relevant. Dette er blevet forstærket af, at der i den nye miljøbeskyttelseslov, der er gældende fra 1. januar 1992, er indsat direkte hjemmel til, at der kan opkræves et samlet gebyr omfattende hele affaldsområdet. Det vil sige, at det er fuldt legalt, at visse dele af affaldsbortskaffelsesområdet isoleret betragtet giver overskud og andre giver underskud, blot det samlet »hviler i sig selv«.

»Ved denne nye lov er der således udtrykkeligt taget stilling til denne problemstilling, og dette fremgår ganske klart af bemærkningerne til lovforslaget. Det er således op til de enkelte kommunalbestyrelser selv at afgøre, hvorvidt for eksempel et konkret genanvendelsesprojekt isoleret betragtet skal have støtte enten via skattefinansieringen eller via en fastlagt gebyrstrategi med hjemmel i miljøbeskyttelsesloven.

Alene af denne grund, nemlig at der er klar lovhjemmel til den beskrevne virksomhed i Affaldsregion Nord - må den fremsatte klage fremvises.

Herudover er der i den nye konkurrencelov indsat en bestemmelse om, at denne lov også omfatter offentlig virksomhed og af bemærkningerne til lovforslaget fremgår, at man blandt andet har tænkt på renovationsområdet, hvilket vil sige affaldsbortskaffelsesområdet under miljøbeskyttelseslovgivningen. Jeg vedlægger til orientering kopi af Konkurrencenyt nr. 7 i 1990, hvor det på side 1 er anført, at man via indsættelsen af offentlig erhvervsvirksomhed i denne lov har villet præcisere, at der skal være øget mulighed for at sælge varer og tjenesteydelser på markedsmæssige vilkår, og at det kan foregå i konkurrence med private virksomheder. Det vil sige, at denne lov forudsætter, at der kan være en række erhvervsmæssige området, hvor private virksomheder og offentlige virksomheder konkurrerer side om side. ...

Efter min opfattelse burde denne klagesag ikke versere ved Indenrigsministeriet, men ved KonkurrenceRådet, .....«

Ved brev af 1. maj 1992 fremsendte ministeriet advokatfirmaets brev af 30. april 1992 til V. Burcharth & Søn A/S oog anmodede samtidig om eventuelle bemærkninger til det i brevet anførte.

Ved brev af 5. maj 1992 til Indenrigsministeriet oplyste V. Burcharth & Søn, at man ønskede at fremkomme med en udtalelse til advokatfirmaets indlæg, men at dette formentlig først kunne ske ved udgangen af maj måned 1992, fordi man agtede at søge juridisk rådgivning.

Ved brev af 22. december 1992 til Indenrigsministeriet fremsendte V. Burcharth & Søn A/S et notat af 14. december 1992 om sagen, udarbejdet af professor Claus Haagen Jensen.

I notatet anførtes bl.a. følgende

»III. Vurdering af sagen ud fra miljølovgivningens genanvendelsesregler ...

Det er åbenbart, at miljølovgivningens affaldsregler gør indsamling og slutdisponering af affald til en kommunal opgave, og foreskriver, at indsamlingen skal tage sigte på, at væsentlig dele af det genanvendelige materiale skal genanvendes. Mindre klart er det, hvilke dele af processen fra sortering til afsætning som umiddelbart i henhold til denne lovgivning hjemles som en kommunal opgave, samt i hvilken udstrækning en kommunes genanvendelsesaktiviteter kan gå ud over kommunens eget område. Disse spørgsmål tages op i det følgende efter en belysning af, om tøj overhovedet kan henregnes til »affald«.

1. Kan tøj være »affald«?

Fra VBS's side er det gentagne gange gjort gældende, at det tøj, som indsamles og i hovedsagen enten sælges fra genbrugsbutikker eller oparbejdes til pudseklude, er en vare og ikke affald. Hvis denne opfattelse er rigtig, kan affaldslovgivningen naturligvis ikke hjemle noget som helst relevant i relation til den forelagte sag. Standpunktet er imidlertid efter min opfattelse uholdbart. jeg kan i denne sammenhæng henholde mig til Reno Sams notat af 24. oktober 1991. Uanset om et produkt kan siges at være værdiløst, må det anses for at være affald i lovgivningens forstand, hvis ejeren ønsker at skaffe sig af med det og afleverer det til kommunale containere eller andre indsamlinger. Denne karakteristik er også dækkende i forhold til tøj.

2. Hvilke-dele af genanvendelsesprocessen gøres til en kommunal opgave? ......

Den lovgivning, som miljømyndighederne har forholdt sig til med sine udtalelser i sagen, giver efter min opfattelse anledning til tvivl om, hvorvidt den i sig selv hjemler oparbejdning af indsamlet, genanvendeligt affald. jeg vil dog ikke forfølge spørgsmålet nærmere, da den nye miljøbeskyttelseslov (nr. 358 af 6. juni 1991) så vidt ses hjemler, også etablering af kommunale genanvendelsesvirksomheder. Herfor taler navnlig formuleringen af § 44, som bredt bemyndiger miljøministeren til at fastsætte regler på affaldsområdet. Nævnes bør også § 49, hvorefter ministeren kan træffe bestemmelse om kommunernes pligt til at oprette, udvide deltagerkredsen af eller tilslutte sig kommunale fællesskaber for affaldsbortskaffelse, »herunder genanvendelsesvirksomheder«.

Ganske vist er de ældre affaldsbekendtgørelser fra 1986 og 1989 endnu ikke erstattet af nye, men da miljøbeskyttelsesloven af 1991 trådte i kraft den 1. januar 1992, giver det i hvert fald praktisk set ingen mening at bestride, at genanvendelsesvirksomhed er hjemlet ved miljølovgivningens affaldsregler.

3. I hvilket omfang kan en kommunal genanvendelsesvirksomhed anvende råvarer indsamlet uden for kommunen?

Det følger af det forudgående, at en kommune kan starte en genanvendelsesvirksomhed, som behandler det affald, der er indsamlet i kommunen. Det er dette og kun dette affald kommunalbestyrelsen har ansvaret for. Kommunen vil også kunne indgå i et kommunalt fællesskab, som tager sig af affald fra alle de deltagende kommuner. Men kan en kommune eller et kommunalt fællesskab gå herudover og inddrage affald, som er indsamlet i helt andre dele af landet?

Besvares dette spørgsmål bekræftende, er konsekvensen, at en hvilken som helst kommune - alene eller sammen med andre kommuner - kan starte en generel produktion på genbrugsområdet. Dette ville være en så vidtgående undtagelse i forhold til de almindelige kommunalfuldmagtsregler, jfr. nedenfor under IV, at den må have udtrykkelig hjemmel i loven, og det har den ikke. For denne vurdering af miljøbeskyttelseslovens begrænsning taler navnlig to forhold. Dels kan en så vidtgående hjemmel til Reno Sams betragtninger s. 3 - 4 i notatet af 24. oktober 1991. Dels må det veje tungt, at kommunen principielt er et lokalt afgrænset fællesskab. (Se her bl.a. Harder, a.st., s. 33 ff., Gerd Battrup, a.st., s. 77 ff. samt Claus Haagen Jensen, Kommunalret, 1972, s. 56 ff om »lokalitetsprincippet«).

Min konklusion vedr. miljølovgivningen er således, at denne må antages at hjemle kommunal produktion og salg af pudseklude fremstillet af indsamlet tøj, men at hjemmelen ikke rækker til inddragelse af råvarer, som er indsamlet uden for kommunens eller det kommunale fællesskabs område. Det skal her tilføjes, at de grænser, som følger dette resultat, er ganske brede og kan udvides gennem udbygning af det kommunale fællesskab. .....

IV. Vurdering ud fra kommunalfuldmagtsreglerne

A. Kommunalfuldmagten og AFRN's pudsekludeproduktion

Kommunalfuldmagtsreglerne hører til de vanskeligste at fremstille med en rimelig høj grad af præcision. Dette indebærer imidlertid ikke, at der ikke findes felter, hvor kommunalfuldmagtsreglerne anviser sikre løsninger.

Den forelagte situation hører til denne kategori. Det er hævet over enhver tvivl, at spørges der, om de uskrevne kommunalfuldmagtsregler kan hjemle AFRN's pudsekludsvirksomhed, vil svaret være benægtende. Dette følger af det helt fast antagne retsprincip, at kommunal produktion med henblik på afsætning er ulovlig. Dette gælder uanset aktivitetens større eller mindre konkurrenceforvridende effekt. Det gælder visse generelle modifikationer i forhold til princippet, herunder af interesse i nærværende sammenhæng navnlig reglerne om biprodukter og accessorisk virksomhed, men de uskrevne modifikationer kan klart ikke dække en virksomhed, som ikke blot bruger råvarer fra eget lokalområdet, man køber råvarer fra helt andre dele af landet.

Dette resultat svarer til, hvad tilsynsrådet uden usikkerhed har tilkendegivet i sine vedtagelser både den 7. december 1990 og den 17. december 1991.

Det bør også bemærkes, at kommunalfuldmagtsreglerne heller ikke tillader kommunal støtte til private virksomheder, bortset fra undtagelsessituationer, som ikke er relevante i den forelagte sag. Dette nævnes, fordi der evt. foreligger et element af kommunal støtte fra AFRN til firmaet Re-Tex, da en aftale om overskudsdeling ikke synes at have sat sig noget spor i de foreliggende regnskaber fra AFRN.'

Indenrigsministeriet har herudover fra Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt modtaget Affaldsregion Nords nugældende vedtægter, der i henhold til § 60 i lov om kommunernes styrelse er godkendt af tilsynsrådet den 19. januar 1990 på visse nærmere angivne vilkår. Af vedtægterne fremgår bl.a. følgende

Ȥ 3.

Fællesskabets overordnede formål er gennem samvirket at løse eller medvirke til at løse de deltagende kommuners forpligtelser med hensyn til slutbehandling af kommunernes affald samt at udnytte genanvendelige materialer og produkter ved indsamling, sortering, forarbejdning og afsætning. De enkelte kommuner løser hver for sig problemerne vedrørende bortskaffelse af olie- og kemikalieaffald.

Som affald betragtes i disse vedtægter de materialer, der af den enkelte kommune kategoriseres som affald.

Slutbehandlingen er flerstrenget og behandlingsmetoderne vil kunne variere i takt med den samfundsmæssige udvikling.

Affaldsbehandlingen er for tiden først og fremmest opdelt i følgende afdelinger

1) deponeringsafdeling, jfr. § 4.

2) forbrændingsafdeling, jfr. § 5 og

3) genanvendelsesafdeling, jfr. § 6.

Affaldsregion Nord disponerer affaldsfordelingen mellem de forskellige afdelinger. Ved afgørelsen af, hvilken behandlingsmetode, der skal anvendes, skal der lægges afgørende vægt på - foruden nærværende vedtægter - den prioritering, der fra samfundets side tillægges de forskellige bortskaffelsesmuligheder til enhver tid. Dette samvirkeprincip vil kunne medføre, at der vil kunne ske en større eller mindre forskydning af materialefordelingen mellem de forskellige metoder.

Ingen

Udtalt, at det i henhold til miljølovgivningen er en kommunal opgave at indsamle og forarbejde genanvendeligt affald. Det praktiske arbejde i forbindelse med en kommunal indsamling af genanvendeligt affald kan overlades til private virksomheder, foreninger m.v., og der kan ydes betaling for udførelse af disse opgaver. Betalingens størrelse må dog ikke indebære, at der ydes tilskud til virksomheden, foreningen m.v.

Endvidere udtalt, at kommunale fællesskaber, der er etableret for at løse deltagerkommunernes opgaver på affaldsområdet, i henhold til miljølovgivningen også kan modtage og forarbejde genanvendeligt affald fra kommuner, der ikke er tilsluttet det kommunale fællesskab. Leverandøren af affaldet skal betale de omkostninger, der er forbundet med modtagelse og forarbejdning af affaldet.

Der er hverken i miljølovgivningen eller anden lovgivning hjemmel til, at kommuner/kommunale fællesskaber med indtjening for øje kan betale for at modtage genanvendeligt affald, uanset om kommunen/fællesskabet muligvis vil kunne afsætte genbrugsprodukterne med fortjeneste. I den konkrete sag blev det kommunale fællesskab således anmodet om at ophøre med at købe genanvendeligt affald med henblik på genbrugsproduktion.

Herudover udtalt, at der ifølge miljølovgivningen er adgang til, at en kommune kan lade udgifter i forbindelse med kommunens opgaveløsning på affaldsområdet f.eks. indsamlingsomkostninger samt etablerings- og driftsudgifter til en kommunal genanvendelsesvirksomhed gebyrfinansiere eller skattefinansiere.

Der kan derfor ikke stilles krav om, at kommunale genanvendelsesvirksomheder skal være rentable, således at salgsprisen på genbrugsprodukterne nødvendigvis skal dække produktionsomkostningerne. Genbrugsprodukterne skal ifølge de uskrevne retsregler om kommunernes opgavevaretagelse i sådanne tilfælde afsættes til markedspris, idet salg under markedspris dels ville indebære et ulovligt tilskud til køber, dels medføre ubillig konkurrence over for det private erhvervsliv.

I den konkrete sag fandt Indenrigsministeriet ikke anledning til at udtale, at det kommunale fællesskab solgte sine genbrugsprodukter under markedspris, eller at fællesskabet via en salgsaftale med et privat firma ydede tilskud til dette firma. Ministeriet tilsendte imidlertid Konkurrencerådet kopi af ministeriets udtalelse til eventuel videre foranstaltning, med anmodning om at få oplyst, om sagen måtte give anledning til nærmere undersøgelse i Konkurrencerådet.

Retsforskriften vedrører følgende lovgivning: M LOV nr 356 af 06/07/1991 M LBK nr 383 af 09/07/1993 Miljøbeskyttelse Retsforskriften administreres af: Indenrigsministeriet