Vedrørende anvendelse af tvangsbøder

§ 14, stk. 1, 1. pkt. og stk. 6, i lov om boligbyggeri (lovbekendtgørelse nr. 135 af 25. februar 1992 med senere ændringer), hvortil Bygge- og Boligstyrelsen har henvist i sine udtalelser om sagen, har følgende ordlyd

»§ 14. Ledige lejligheder skal af selskabet anvises til boligsøgende, som er optaget på en venteliste i selskabet, og som har behov for almennyttige boliger af den pågældende art....

Stk. 6. Såfremt ledige lejligheder i medfør af stk. 1 eller 5 stilles til rådighed for flygtninge, jf. § 65 i lov om individuel boligstøtte, finder regler i stk. 2 vedrørende kommunens betaling af leje og garanti for opfyldelse af boligtagerens forpligtelser over for boligselskabet til at istandsætte boligen ved fraflytning tilsvarende anvendelse. Overdragelsen skal godkendes af kommunalbestyrelsen. Den boligsøgende kan kun afvises, såfremt kommunen efter reglerne i lov om individuel boligstøtte kan afslå at yde støtte.

§ 61 a, stk. 1, har følgende ordlyd

»§ 61 a. Indenrigsministeren kan anvende de foranstaltninger, der er nævnt i § 61, stk. 1-4, over for et tilsynsråds ulovlige beslutninger eller undladelser. § 61, stk. 5, finder tilsvarende anvendelse på tilsynsrådets medlemmer.«

I § 61, stk. 1-4, er anført de sanktioner, som et tilsynsråd kan anvende over for en kommunalbestyrelse, (og som Indenrigsministeriet kan anvende over for et tilsynsråd)

»§ 61. Har kommunalbestyrelsen truffet en beslutning, der strider mod lovgivningen, kan tilsynsmyndigheden sætte beslutningen ud af kraft. Under behandlingen af sagen kan tilsynsmyndigheden midlertidigt suspendere den pågældende beslutning. Er beslutningen bragt til udførelse, kan den dog kun suspenderes eller sættes ud af kraft, hvis

1) en part over for tilsynsmyndigheden skriftligt fremsætter begæring herom,

2) der ikke efter anden lovgivning er en klageinstans og

3) væsentlige hensyn, særlig til private interesser, ikke taler herimod.

Stk. 2. Undlader kommunalbestyrelsen at udføre en foranstaltning, som den efter lovgivningen har pligt til at udføre, kan tilsynsmyndigheden pålægge de medlemmer af kommunalbestyrelsen, som er ansvarlige for undladelsen, tvangsbøder.

Stk. 3. Tilsynsmyndigheden kan anlægge erstatningssag mod et kommunalbestyrelsesmedlem, som er ansvarlig for, at kommunen er påført et tab.

Stk. 4. Tilsynsmyndigheden kan frafalde sagsanlæg mod, at det pågældende medlem inden en fastsat frist indbetaler et nærmere angivet beløb til kommunen. Ved beløbets fastsættelse kan der tages hensyn til den udviste skyld, skadens størrelse og omstændighederne i øvrigt. Dersom medlemmer indvilliger i at betale beløbet og indbetaler dette inden den fastsatte frist, kan der ikke fremsættes yderligere erstatningskrav mod den pågældende.«

Det er såvel i administrativ praksis som i domspraksis antaget, at det er en betingelse for, at tilsynsmyndighederne kan anvende de ovennævnte sanktioner, at der foreligger den fornødne klarhed vedrørende ulovligheden, dvs. at der ikke må være rimelig tvivl om, at lovgivningen er tilsidesat.

Det vil sædvanligvis være afgørende for tilsynsmyndighedernes vurdering af lovligheden, at der foreligger en udtalelse fra vedkommende ressortministerium - her Boligministeriet, Bygge- og Boligstyrelsen. Ressortministeriet vil blive anmodet om at udtale sig om dels, hvorvidt der foreligger en klar ulovlighed, dels hvorvidt ressortministeriet i det konkrete tilfælde finder anvendelse af sanktioner påkrævet.

Hvis der foreligger en utvetydig udtalelse fra ressortmyndigheden, vil den i almindelighed blive lagt til grund og forpligte tilsynsmyndighederne til at gribe ind - om fornødent ved at anvende sanktioner for at gennemtvinge en lovliggørelse.

§ 65 i lov om individuel boligstøtte (lovbekendtgørelse nr. 87 af 23. februar 1993 med senere ændringer), har følgende ordlyd

»§ 65. Reglerne i dette kapitel finder anvendelse for personer, der søger om boligstøtte inden for de første 3 år efter, at de har fået opholdstilladelse efter bestemmelserne i udlændingelovens §§ 7, 8 og 9, stk. 2, nr. 2.«

På baggrund af Bygge- og Boligstyrelsens udtalelse af 21. juli 1993, hvortil styrelsen i udtalelsen af 3. august 1993 i det hele har kunnet henholde sig, er Indenrigsministeriet af den opfattelse, at Hvidovre Kommunes praksis med afvisning af boligsøgende med flygtningestatus til almennyttigt boligbyggeri, er klart ulovlig.

Når endvidere henses til Hvidovre Kommunalbestyrelses beslutning af 28. juli 1993, hvor den ulovlige praksis blev fastholdt, findes det efter Indenrigsministeriets opfattelse påkrævet at gennemtvinge, at denne praksis bringes til ophør. Betingelserne i den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 2, for at anvende tvangsbøder over for de medlemmer af Hvidovre Kommunalbestyrelse, som er ansvarlige for undladelsen af at lovliggøre praksis, findes derfor at være til stede.

Indenrigsministeriet er således af den opfattelse, at Tilsynsrådet for Københavns Amt efter lovgivningen er forpligtet til at træffe beslutning om anvendelse af tvangsbøder over for de medlemmer af Hvidovre Kommunalbestyrelse, der stemte for beslutningen om at fastholde den ulovlige praksis på mødet den 28. juli 1993. Det vil derfor være klart ulovligt, såfremt tilsynsrådet undlader at opfylde denne forpligtelse.

Det forhold, at Hvidovre Kommunalbestyrelse måtte anlægge retssag inden 1. september 1993, bør efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke i det foreliggende tilfælde tillægges betydning for afgørelsen af spørgsmålet om, hvorvidt sanktioner skal bringes i anvendelse over for medlemmerne af kommunalbestyrelsen.

Det bemærkes herved, at Indenrigsministeriet kan tiltræde det anførte i Bygge- og Boligstyrelsens udtalelse vedrørende den alvorlige konsekvens med hensyn til indgreb i boligsøgende flygtninges adgang til en almennyttig bolig, som er en følge af Hvidovre Kommunes praksis.

På denne baggrund skal Indenrigsministeriet anmode om, at Tilsynsrådet for Københavns Amt snarest indkaldes til et ekstraordinært møde for at tage stilling til spørgsmålet om anvendelse af tvangsbøder over for medlemmer af Hvidovre Kommunalbestyrelse.

Såfremt tilsynsrådet træffer beslutning om ikke at anvende tvangsbøder, skal Indenrigsministeriet anmode om navn og adresse på de medlemmer af tilsynsrådet, der har stemt imod beslutningen eller har undladt at stemme, idet ministeriet i så fald er indstillet på at gennemtvinge en ændret beslutning ved at pålægge de nævnte medlemmer tvangsbøder, jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse.

Der henvises til j.nr. 1993-951/167-11.

Boligministeren, Bygge- og Boligstyrelsen og Hvidovre Kommunalbestyrelse har modtaget kopi af dette brev.

Med venlig hilsen

Birte Weiss

/Henrik Grunnet

Vedrørende anvendelse af tvangsbøder

Tilsynsrådet for Københavns Amt

Nannasgade 28

2200 København N

I brev af 21. juli 1993 anmodede Boligministeriet, Bygge- og Boligstyrelsen, Tilsynsrådet for Københavns Amt om at foretage det videre fornødne i anledning af, at Hvidovre Kommune uberettiget afviser flygtninge, der ønsker at leje en lejlighed i det almennyttige byggeri i kommunen.

På tilsynsrådets møde den 31. juli 1993 besluttede flertallet af rådets medlemmer, at de ikke på det foreliggende grundlag kunne godkende, at der blev pålagt medlemmerne af Hvidovre Kommunalbestyrelse tvangsbøder, men at der skulle indhentes en udtalelse fra Indenrigsministeriet om lovligheden af kommunalbestyrelsens beslutning.

I brev af 2. august 1993 anmodede Tilsynsrådet for Københavns Amt herefter Indenrigsministeriet om en udtalelse. Tilsynsrådet fremsendte samtidig sagens akter.

Det fremgår af sagens akter, at Bygge- og Boligstyrelsen i 1992 afgav en række udtalelser om Hvidovre Kommunes praksis med afslag til boligsøgende flygtninge, foranlediget af klager over kommunens konkrete afgørelser.

I foråret 1993 foretog styrelsen en undersøgelse af, hvordan 3 københavnske forstadskommuner, heriblandt Hvidovre, praktiserer deres godkendelsesordninger for boligsøgende til almennyttigt byggeri. Det kom i den forbindelse frem, at Hvidovre Kommune praktiserer en ordning, hvorefter der generelt sker en afvisning af flygtninge.

Hvidovre Kommunalbestyrelse, Økonomiudvalget, anførte i en besvarelse af 25. marts 1993 til Boligministeriet, at afvisning af flygtninge sker »under henvisning til fordelingsplanen for flygtninge i Københavns Amt hvoraf det fremgår, at Hvidovre kommune ikke skal have boligplaceret flere flygtninge i perioden 1991 til 1993«. I besvarelsen er endvidere anført, at afvisningen sker med »usikker hjemmel«.

I ovennævnte brev af 21. juli 1993 fra Bygge- og Boligstyrelsen til Tilsynsrådet for Københavns Amt fremgår bl.a.: »...

Dansk Flygtningehjælp har tidligere overfor styrelsen oplyst, at der ikke eksisterer en sådan fordelingsplan. Derimod har Dansk Flygtningehjælp over for Hvidovre kommune tilkendegivet, at Dansk Flygtningehjælp ikke som organisation er aktivt boligsøgende i Hvidovre kommune i årene 1991-1993.

Bygge- og Boligstyrelsen udtalte som nævnt i 1992 i 5 tilfælde til Hvidovre kommunalbestyrelse m.fl., at det er styrelsens opfattelse, at såfremt boligsøgende med flygtningestatus på eget initiativ har fået tilbudt en almennyttig bolig, skal disse naturligvis behandles på lige fod med andre boligsøgende i kommunen.

Styrelsen har endvidere overfor kommunen bemærket, at efter styrelsens opfattelse ville en aftale som den anførte være i strid med gældende regler, idet der ikke kan indgås en aftale af den nævnte art, hvorved bestemte grupper udelukkes fra at søge bolig i almennyttigt boligbyggeri. ...

Hvidovre kommune har ved skrivelse af 23.4.1993 svaret, at man i det hele henholder sig (til) kommunens redegørelse af 25.3.1993.

På udtalelser af 20.7.1993 i pressen fra Hvidovre kommunes borgmester Britta Christensen har styrelsen forstået, at Hvidovre kommunalbestyrelse vil fortsætte sin praksis med afvisning af flygtninge.

Efter Bygge- og Boligstyrelsens opfattelse er der tale om en praksis, som er i strid med lov om boligbyggeri, § 14, stk. 1, sammenholdt med § 14, stk. 6. Den sidstnævnte bestemmelse indeholder i sidste punktum en regel, hvorefter boligsøgende flygtninge kun kan afvises af kommunalbestyrelsen, såfremt kommunen efter reglerne i lov om individuel boligstøtte kan afslå at yde støtte.

Selv om den endelige afgørelse af, om kommunalbestyrelsens fremgangsmåde er lovlig, hører under domstolene, skal Bygge- og Boligstyrelsen anmode tilsynsrådet om at foretage det videre fornødne, jfr. lov om kommunernes styrelse, § 61. ...«

Foranlediget af henvendelsen fra Bygge- og Boligstyrelsen meddelte formanden for Tilsynsrådet for Københavns Amt på rådets vegne i brev af 22. juli 1993 Hvidovre Kommunalbestyrelse, at der efter tilsynsrådets opfattelse var det fornødne grundlag til stede for at anvende de i den kommunale styrelseslovs § 61 omhandlede sanktioner.

Hvidovre Kommunalbestyrelse behandlede sagen på et ekstraordinært kommunalbestyrelsesmøde den 28. juli 1993. Dagsordenspunktet var formuleret således

»Skal kommunalbestyrelsen fastholde sin hidtidige praksis om afvisning af de boligsøgende med flygtningestatus?»

Den efterfølgende afstemning viste, at 9 kommunalbestyrelsesmedlemmer stemte for forslaget, mens 8 stemte imod. 4 medlemmer var fraværende på grund af ferie eller sygdom.

Tilsynsrådet for Københavns Amt behandlede efterfølgende sagen på et ekstraordinært møde den 31. juli 1993. Af brevet af 2. august 1993 fra tilsynsrådet til Indenrigsministeriet fremgår bl.a. følgende vedrørende udfaldet af tilsynsrådets behandling af sagen

»Et flertal af rådets medlemmer (Ove Bjerregaard-Madsen, Finn Jørgensen og Peter Valenius) fastslog, at de ikke på det foreliggende grundlag kunne godkende, at der pålægges medlemmer af Hvidovre kommunalbestyrelse tvangsbøder. Flertallet besluttede,

at der meddeles Hvidovre Kommunalbestyrelse en frist til inden 1. september 1993 at træffe beslutning om at indbringe spørgsmålet om lovligheden af den fulgte praksis for retten, samt

at der indhentes en udtalelse fra Indenrigsministeriet om lovligheden af kommunalbestyrelsens beslutning, idet Bygge- og Boligstyrelsens lange reaktionstid, vejledende udtalelser i 1992 og senest skrivelsen af 21. juli 1993 ikke skønnes tilstrækkeligt klart at give udtryk for, at kommunens fremgangsmåde er ulovlig.

Et mindretal af rådets medlemmer (Allan Schneidermann og Henning Strøm) fandt, at der forelå et tilstrækkeligt grundlag til at fastslå, at kommunens praksis med afvisning af flygtninge er ulovlig, og de fandt derfor, at betingelserne for at anvende tvangsbøder overfor de 9 kommunalbestyrelsesmedlemmer var opfyldt. Det ene medlem (Allan Schneidermann) fandt, at tvangsbøderne først skulle bringes i anvendelse med virkning fra 1. september 1993, således at kommunalbestyrelsen havde mulighed for at behandle sagen påny og ændre sin beslutning, medens det andet medlem (Henning Strøm) fandt, at tvangsbøderne skulle have virkning straks. Han fremhævede, at et tilsynsråd efter hans opfattelse havde pligt til at reagere og reagere straks over for en ulovlighed af den foreliggende karakter.

Under henvisning til ovenstående skal man anmode Indenrigsministeriet om den af rådets flertal ønskede udtalelse.«

Indenrigsministeriet fandt det herefter rettest i brev af 2. august 1993 at anmode Bygge- og Boligstyrelsen om en supplerende udtalelse for at tilvejebringe det fornødne grundlag for vurderingen af spørgsmålet om anvendelse af tvangsbøder over for medlemmerne af tilsynsrådet. Indenrigsministeriet henviste i den forbindelse til en dom afsagt af Østre Landsret den 22. januar 1991 vedrørende Ishøj Kommune.

I brev af 3. august 1993 er Bygge- og Boligstyrelsen fremkommet med en supplerende udtalelse. I udtalelsen er bl.a. anført

»Bygge- og Boligstyrelsen har i skrivelse af 21.7.1993 til Tilsynsrådet (og i 1992 gentagne gange over for Hvidovre kommune) redegjort for, at den fordelingsplan for flygtninge i Københavns Amt, som kommunen begrunder sin afvisning af flygtninge med, ifølge oplysninger fra Dansk Flygtningehjælp ikke eksisterer.

Styrelsen har endvidere bemærket, at efter styrelsens opfattelse ville en aftale som den anførte hvorefter Hvidovre kommune ikke skal have boligplaceret flere flygtninge i en periode, være i strid med gældende regler, idet der ikke kan indgås en aftale af den nævnte art, hvorved bestemte grupper udelukkes fra at søge bolig i almennyttigt boligbyggeri.

Styrelsen har herved henvist til boligbyggerilovens § 14, stk. 1, som bl.a. indeholder hovedprincippet om, at ledige lejligheder af selskabet skal anvises til boligsøgende som er optaget på en venteliste i selskabet og som har behov for almennyttige boliger af den pågældende art. Styrelsen har endvidere henvist til boligbyggerilovens § 14, stk. 6, hvori det udtrykkeligt er fastsat, at boligsøgende flygtninge kun kan afvises, såfremt kommunen efter reglerne i lov om individuel boligstøtte kan afslå at yde støtte.

Styrelsen skal endelig henvise til Østre Landsrets dom af 22.1.1991, vedrørende Ishøj kommunes nægtelse af godkendelse af overdragelse af en ledig lejlighed i et almennyttigt boligselskab, begrundet i den boligsøgendes nationalitet. Som nævnt i Indenrigsministeriets ovennævnte skrivelse udtalte Landsretten, at kommunen havde varetaget et hensyn, der ikke fandtes hjemmel til i § 14 i lov om boligbyggeri og Boligministeriets bekendtgørelse om almennyttige boligselskaber, hvilke bestemmelser måtte ses i sammenhæng med loven om forbud mod forskelsbehandling på grund af race m.v.

På denne baggrund er styrelsen af den opfattelse, at Hvidovre kommunes praksis kan betegnes som en klar ulovlighed.

Styrelsen finder endvidere, at Hvidovre kommunes ulovlige praksis har alvorlige konsekvenser for de berørte boligsøgende og derfor må bringes til ophør hurtigst muligt. Man skal derfor henholde sig til styrelsens tidligere anmodning om, at Tilsynsrådet bringer de i styrelseslovens § 61 nævnte sanktionsmuligheder i anvendelse.«

I denne anledning skal Indenrigsministeriet udtale følgende

I den foreliggende situationen er Indenrigsministeriet ikke almindelig klagemyndighed i forhold til tilsynsrådet.

Indenrigsministeriet kan imidlertid som følge af sagens karakter reagere i medfør af § 61 a i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 526 af 22. juni 1993). Det følger af denne bestemmelse, at indenrigsministeren kan anvende de samme foranstaltninger over for et tilsynsråds ulovlige beslutninger eller undladelser, som et tilsynsråd kan anvende over for en kommunalbestyrelse. Indenrigsministeren kan således anvende sanktioner over for et tilsynsråd, hvis tilsynsrådet handler (klart) ulovligt, og anvendelse af sanktioner i det konkrete tilfælde må anses for påkrævet. Indenrigsministeriet har endnu ikke haft behov for at udnytte denne adgang til at anvende sanktioner over for (medlemmer af) et tilsynsråd.

(* 1)Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 1991, side 210-228.

Udtalt, at det er en betingelse for, at tilsynsmyndighederne kan anvende sanktioner, at der foreligger den fornødne klarhed vedrørende ulovligheden, dvs. at der ikke må være rimelig tvivl om, at lovgivningen er tilsidesat.

Det vil sædvanligvis være afgørende for tilsynsmyndighedernes vurdering af lovligheden, at der foreligger en udtalelse fra vedkommende ressortmyndighed. Ressortmyndigheden vil blive anmodet om at udtale sig om dels, hvorvidt der foreligger en klar ulovlighed, dels hvorvidt myndigheden i det konkrete tilfælde finder anvendelse af sanktioner påkrævet. Hvis der foreligger en utvetydig udtalelse fra ressortmyndigheden, vil den i almindelighed blive lagt til grund og forpligte tilsynsmyndighederne til at gribe ind i overensstemmelse hermed.

Endvidere udtalt på baggrund af to udtalelser fra ressortmyndigheden, at en kommunes praksis med afvisning af boligsøgende med flygtningestatus til almennyttigt boligbyggeri, var klart ulovligt. Henset til, at kommunalbestyrelsen efter at være blevet gjort bekendt hermed havde fastholdt denne praksis, fandt Indenrigsministeriet det påkrævet at gennemtvinge, at denne praksis bragtes til ophør. Betingelserne for at anvende tvangsbøder over for de medlemmer af kommunalbestyrelsen, som var ansvarlige for undladelsen af at lovliggøre praksis, var derfor efter Indenrigsministeriets opfattelse opfyldte. Det forhold, at kommunalbestyrelsen måtte anlægge retssag mod ressortmyndigheden, fandtes ikke i den konkrete sag at kunne tillægges betydning.

Endelig udtalt, at Indenrigsministeriet var af den opfattelse, at tilsynsrådet i den konkrete sag var forpligtet til at træffe beslutning om anvendelse af tvangsbøder, og at det ville være klart ulovligt, såfremt tilsynsrådet undlod at opfylde denne forpligtelse. Ministeriet gav i denne forbindelse udtryk for, at såfremt tilsynsrådet skulle træffe beslutning om ikke at anvende tvangsbøder, var ministeriet indstillet på at gennemtvinge en ændret beslutning ved anvendelse af tvangsbøder over for tilsynsrådets medlemmer.