Vedtagelse af et lokalplanforslag for lukkede døre.

§ 1, stk. 2, nr. 4, i lov nr. 388 af 6. juni 1991 om planlægning, hvorefter offentligheden i videst muligt omfang skal inddrages i planlægningen.

I den forbindelse bemærket, at der i enkelte sager vil kunne være sådanne modstående interesser, herunder f.eks. hensynet til ikke at skade kommunens forestående dispositioner ved køb og salg af fast ejendom, at det kan anses for velbegrundet konkret at fravige det nævnte hovedhensyn.

I den konkrete sag, som et byråd havde anket til Indenrigsministeriet, havde tilsynsrådet sat byrådets vedtagelse af lokalplanforslag ud af kraft som følge af, at vedtagelsen af forslagene ved 1. behandlingen var sket for lukkede døre.

Indenrigsministeriet fandt ikke grundlag for at omgøre tilsynsrådets afgørelse.

Ministeriet var enigt med tilsynsrådet i, at de i sagen omhandlede lokalplanforslag ikke var af en sådan karakter, at de kunne begrunde en dørlukning.

Endvidere bemærket, at en klar overtrædelse af reglerne om mødeoffentlighed - som følge af de væsentlige hensyn reglerne herom tilgodeser - ikke kan betragtes som helt bagatelagtig.

Endelig bemærket, at en optagelse af sagerne på byrådets åbne dagsorden indebærer, at offentligheden, herunder pressen, på forhånd får kendskab til sagerne og deres forestående behandling i byrådet.

Vedtagelse af et lokalplanforslag for lukkede døre.

Ved skrivelse af 9. december 1992 har Frederiksværk Byråd anket en af Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt truffet afgørelse af 6. november 1992, hvori tilsynsrådet ophævede byrådets vedtagelse af lokalplanforslag for lukkede døre på byrådsmøde den 9. juni 1992, til Indenrigsministeriet, idet byrådet har anmodet ministeriet om at omgøre tilsynsrådets afgørelse.

Af byrådets skrivelse fremgår bl.a. følgende

»På byrådets dagsorden for mødet den 9. juni 1992 indgik sag nr. 13-508 blandt de sager, der skulle behandles for lukkede døre. I sagen indgik punkter vedrørende salg af fast ejendom og - ved en fejltagelse - tillige ovennævnte 2 lokalplanforslag.

Byrådet behandler sager for lukkede døre umiddelbart efter byrådets åbne møde.

På byrådets åbne møde blev det erkendt overfor offentligheden, at de 2 lokalplanforslag burde have været sat på byrådets åbne dagsorden, hvorfor det meddeltes, at lokalplanforslagene allerede næste dag ville blive udskilt af byrådets lukkede sag nr. 13-508, således at lokalplanforslagene kunne være offentligt tilgængelige.

Byrådet behandlede herefter for lukkede døre sag nr. 13-508, hvorunder de nævnte lokalplanforslag blev vedtaget. I henhold til forslagene var fristen for indsigelse m.v. fastsat til den 12. august 1992.

På byrådets åbne møde den 26. juni 1992 var sagerne vedrørende ovennævnte lokalplanforslag optaget på dagsordenen som efterretningssager med angivelse af, at forslagene er offentligt fremlagt i perioden 17. juni til 12. august 1992.

På det åbne byrådsmøde den 6. oktober 1992 blev lokalplanforslagene endeligt vedtaget.«

Som begrundelse for anken har Frederiksværk Byråd bl.a. henvist til følgende

»1. Som ovenfor nævnt er der tale om en ganske lille formel fejl, som i de konkrete tilfæle ikke på nogen måde har afskåret offentligheden fra at få kendskab til lokalplanforslagenes eksistens.

2. Virkningen af, at der træffes afgørelse på et lukket møde i en sag, som burde have været behandlet på et åbent byrådsmøde, er ikke, at beslutningen i sig selv bliver ugyldig. Behandlingen af en sag på et offentligt byrådsmøde frem for på et lukket byrådsmøde giver ingen garanti i sig selv for, at der træffes lovlige beslutninger og rigtige afgørelser.

3. Beslutningen, som tilsynsrådet finder er i strid med lov om kommunernes styrelse § 10 og planlovens § 1, stk. 2 nr. 4, drejer sig alene om en vedtagelse af et lokalplanforslag, ikke en endelig vedtagelse af en lokalplan. Ud fra en konkret væsentlighedsvurdering må det afgørende være, at der har været fuld offentlighed om hele planproceduren og også offentlighed om planforslagenes eksistens på selve det byrådsmøde, hvor lokalplanforslagene fejlagtigt bliver behandlet på et lukket møde frem for på et åbent byrådsmøde. Offentligheden er også efterfølgende blevet gjort bekendt med essensen af de politiske indsigelser, der har været mod lokalplanforslagene, ligesom samtlige byrådsmedlemmer på det åbne byrådsmøde den 26. juni 1992 har haft mulighed for at fremkomme med kommentarer til de foreliggende lokalplanforslag, således at offentligheden kunne blive bekendt med indholdet af den politiske drøftelse.

4. Den manglende vedtagelse af lokalplanforslagene på et offentligt byrådsmøde har ikke haft nogen indflydelse på de konkrete afgørelser, hvorfor der ikke vil være grundlag for at statuere ugyldighed. Der henvises til »Forvaltningsret-sagsbehandling« 3. udgave af Carl Aage Nørgaard og Jens Garde side 257.'

I skrivelse af 10. december 1992 meddelte Indenrigsministeriet Frederiksværk Byråd, at ministeriet i en sag som den foreliggende, hvor tilsynsrådet har sat byrådets lokalplanvedtagelse ud af kraft, ikke fandt grundlag for at tillægge anken opsættende virkning.

Som meddelt i Indenrigsministeriets skrivelse anmodede ministeriet samtidig Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt om en udtalelse over sagen.

Tilsynsrådet har med skrivelse af 14. december 1992 fremsendt sagens akter til ministeriet og meddelt, at rådet kan henholde sig til den trufne afgørelse af 6. november 1992. Tilsynsrådet har endvidere oplyst, at en klage fra Poul Bulow over bl.a., at byggeriet fortsættes, behandles af Planstyrelsen.

Det fremgår af sagen, at udvalget for teknik og miljø på et møde den 1. juni 1992 godkendte dels forslag til lokalplan 04.25 for indretning af nyt rådhus, dels forslag til lokalplan 04.26 for et boligområde i bymidten.

Det fremgår endvidere af sagen, at planlægningsudvalget og økonomiudvalget på møder den 1. juni 1992 anbefalede byrådet at vedtage de i sagen omhandlede 2 lokalplanforslag.

Det fremgår af udskrift af beslutningsprotokollen for byrådsmødet den 9. juni 1992, at et byrådsmedlem i forbindelse med godkendelse af dagsordenen stillede forslag om, at pkt. 13 vedr. etablering af ældreboliger, dagcenter m.m. i bymidten samt etablering af nyt rådhus blev overført til behandling på et åbent møde. Det fremgår endvidere af beslutningsprotokollen, at borgmesteren afviste medlemmets ønske om at overføre sagen, herunder de to lokalplanforslag, til åbent møde.

I skrivelse af 6. november 1992 meddelte Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt bl.a. følgende

» Tilsynsrådets afgørelse

Tilsynsrådet finder, at byrådets vedtagelse af lokalplanforslag på lukket byrådsmøde den 9. juni 1992 var i strid med lovgivningen, jf. lov om kommunernes styrelse § 10 og planlovens § 1, stk. 2 nr. 4, hvorfor byrådets beslutning sættes ud af kraft.

Tilsynsrådets bemærkninger: ...

Planstyrelsen har i skrivelse af 20. oktober 1992 udtalt følgende

»Planloven indeholder en række offentlighedsregler for så vidt angår tilvejebringelsen af region- kommune- og lokalplaner. Ingen af disse regler omhandler selve beslutningsproceduren i byrådet, men reglerne fastlægger nogle minimumskrav for så vidt angår længden af de offentlige høringsperioder. Ingen af disse regler ses at være tilsidesat i den foreliggende sag.

Det skal bemærkes, at planloven ikke indeholder bestemmelser om, at høringsperioden for en lokalplan ikke kan omfatte den almindelige sommerferieperiode.

Udover ovennævnte regler fastlægges i planlovens formålsbestemmelser et offentlighedsprincip for planlægningen.

I planlovens § 1, stk. 2, nr. 4 bestemmes således følgende

»Loven tilsigter særlig, .... at offentligheden i videst muligt omfang inddrages i planlægningsarbejdet.«

Efter styrelsens opfattelse indebærer den citerede lovbestemmelse, at offentligheden normalt må have mulighed for, at overvære byrådets politiske drøftelser forud for en lokalplans vedtagelse og offentliggørelse.

Det er således styrelsens opfattelse, at kun ganske særlige forhold kan berettige en hel eller delvis behandling af lokalplanforslag for lukkede døre.

Styrelsen finder dog ikke anledning til at foretage en nærmere vurdering af, hvorvidt der i denne sag er særlige forhold, der kan begrunde behandlingen af de omhandlede lokalplanforslag for lukkede døre, da denne vurdering efter styrelsens opfattelse henhører under tilsynsmyndigheden.

Til Tilsynsrådets orientering vedlægges kopi af Planstyrelsens vejledende udtalelse nr. 55 fra november 1988.'

Genpart af nærværende skrivelse er samtidig sendt til Frederiksværk Byråd med anmodning om en retlig lovliggørelse.'

Med skrivelse af 23. december 1992 har Planstyrelsen fremsendt en kopi af styrelsens afgørelse af s.d. vedrørende Poul Bulows klage af 17. november 1992 over fortsat byggeri af rådhus i Frederiksværk Kommune på grundlag af en ugyldig lokalplan. I afgørelsen, der samtidig er sendt til byrådet, har Planstyrelsen bl.a. meddelt klageren følgende

»Planstyrelsen har givet Dem medhold i, at det fortsatte byggeri af rådhuset var ulovligt, da lokalplanpligten herved blev tilsidesat.

Planstyrelsen har dog ikke fundet grundlag for at standse byggeriet.

Styrelsen lægger herved vægt på, at byggeriet er næsten færdigt, og at kommunen bedømt ud fra de foreliggende oplysninger fortsat ønsker rådhuset indrettet i overensstemmelse med den ugyldige lokalplan.

Sidstnævnte forhold betyder efter styrelsens opfattelse, at en lovliggørelse af byggeriet fra kommunens side vil indebære en retlig lovliggørelse, der vil fremstå som en ren formalitet. Som følge af ovenstående har Planstyrelsen lovliggjort det omhandlede byggeri i medfør af planlovens § 61.«

I denne anledning skal Indenrigsministeriet udtale følgende

I henhold til den kommunale styrelseslov § 10, stk. 1, er kommunalbestyrelsens møder offentlige. Kommunalbestyrelsen kan bestemme, at en sag skal behandles for lukkede døre, når dette findes nødvendigt eller ønskeligt på grund af sagens karakter.

Af § 1, stk. 2, i Indenrigsministeriets vejledende normalforretningsorden fremgår det, at sager hvis afgørelse forudsætter en bedømmelse af personlige forhold, sager om køb og salg af fast ejendom samt overslag og tilbud vdrørende bygningsarbejder og leverancer skal behandles for lukkede døre, medmindre kommunalbestyrelsen i det enkelte tilfælde træffer anden bestemmelse.

Forretningsordenens bestemmelse er ikke en udvidelse eller indskrænkning af § 10 i den kommunale styrelseslov, men alene et udgangspunkt for borgmesteren ved placeringen af sagerne i det forslag til dagsorden, som kommunalbestyrelsen skal tage stilling til ved mødets begyndelse. Der henvises i øvrigt til Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning I, 5. udg., side 56.

Hovedreglen er således, at kommunalbestyrelsens møder er offentlige, og at behandling af sager for lukkede døre må have undtagelsens karakter. Dette understreges af den mulighed, der er for kommunalbestyrelsen, for at forhandle selve spørgsmålet om dørlukning for lukkede døre, idet der herved kan ske en afklaring af, om sagens behandling overhovedet vil medføre fremdragelse af forhold, der kan begrunde en dørlukning.

Indenrigsministeriet finder således, at offentlighedens adgang til at overvære kommunalbestyrelsens behandling af en sag må tillægges væsentlig betydning, herunder specielt inden for planlægningslovgivningens område, jf. § 1, stk. 2, nr. 4, i lov nr. 388 af 6. juni 1991 om planlægning, hvorefter offentligheden i videst muligt omfang skal inddrages i planlægningen.

Ministeriet finder dog, at der i enkelte sager vil kunne være sådanne modstående interesser, herunder f.eks. hensynet til ikke at skade kommunens forestående dispositioner ved køb og salg af fast ejendom, at det kan anses for velbegrundet konkret at fravige det nævnte hovedhensyn.

På baggrund af de i sagen foreliggende oplysninger har ministeriet ikke fundet grundlag for at antage, at lokalplanforslagene var af en sådan karakter, at de kunne begrunde en behandling for lukkede døre. Frederiksværk Byråd erklærede således også allerede inden lokalplanforslagenes vedtagelse på et møde for lukkede døre, at lokalplanfoslagene burde have været sat på byrådets åbne dagsorden.

Indenrigsministeriet er derfor enigt med tilsynsrådet i, at der ikke har foreligget grundlag for at behandle planforslagene for lukkede døre, og at byrådet derfor har handlet i strid med reglerne i styrelseslovens § 10, jf. planlovens § 1, stk. 2, nr. 4, ved at vedtage planforslagene på et byrådsmøde for lukkede døre.

Ministeriet er ligeledes enigt med tilsynsrådet i, at betingelserne for at ophæve byrådets vedtagelse af lokalplanen har været opfyldt, jf. § 61, stk. 1, i den kommunale styrelseslov.

Det bemærkes herved, at en klar overtrædelse af reglerne om mødeoffentlighed - som følge af de væsentlige hensyn reglerne herom tilgodeser - ikke kan betragtes som helt bagatelagtig. Det bemærkes herved tillige, at en optagelse af sagerne på byrådets åbne dagsorden indebærer, at offentligheden, herunder pressen, på forhånd får kendskab til sagerne og deres forestående behandling i byrådet.

Endvidere bemærkes, at Indenrigsministeriet på baggrund af de i sagen foreliggende oplysninger må lægge til grund, at byrådets vedtagelse af lokalplanerne ikke var bragt til udførelse, da tilsynsrådet ophævede byrådets beslutning, idet vedtagelsen ikke havde fået retsvirkninger udadtil på en sådan måde, at byrådet ikke længere havde rådighed over sagen. Der henvises herved til den kommenterede kommunale styrelseslov ved Preben Espersen m.fl. (1991), side 216.

Indenrigsministeriet finder således ikke grundlag for at omgøre den af Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt trufne afgørelse.

En kopi af denne skrivelse er sendt til Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt samt Naturklagenævnet.

Med venlig hilsen

Emil le Maire

Erik Harder, Dansk kommunalforvaltning I, 5. udg., side 56.

Den kommenterede kommunale styrelseslov ved Preben Espersen m.fl. (1991), side 216

Udtalt, at hovedreglen efter § 10, stk. 1, i den kommunale styrelseslov er, at kommunalbestyrelsens møder er offentlige, og at behandling af sager for lukkede døre må have undtagelsens karakter. Dette understreges af den mulighed, der er for kommunalbestyrelsen, for at forhandle selve spørgsmålet om dørlukning for lukkede døre, idet der herved kan ske en afklaring af, om sagens behandling overhovedet vil medføre fremdragelse af forhold, der kan begrunde en dørlukning.

Herudover udtalt, at offentlighedens adgang til at overvære kommunalbestyrelsens behandling af en sag må tillægges væsentlig betydning specielt inden for planlægningslovgivningens område, jf.