Om vedtagelse af hensigtserklæring om besparelser i forbindelse med den afsluttende budgetbehandling

Om vedtagelse af hensigtserklæring om besparelser i forbindelse med den afsluttende budgetbehandling

I skrivelse af 14. oktober 1991 har De på vegne af Socialdemokratiet i Otterup Kommune klaget over den udtalelse, som Tilsynsrådet for Fyns Amt den 10. juli 1991 har afgivet vedrørende Deres klage over fremgangsmåden ved vedtagelsen af Otterup Kommunes budget for 1991.

De har oplyst, at et flertal i kommunalbestyrelsen ved 2. behandlingen af budgetforslaget fremsatte et ændringsforslag til budgetforslaget om »at tilstræbe en besparelse på 4 mill. kr. på drift og anlæg. Besparelserne skal træde i kraft den 1. januar 1991 eller snarest muligt herefter«. De har tillige oplyst, at vedtagelsen af dette ændringsforslag medførte, at et andet socialdemokratisk ændringsforslag bortfaldt.

Det fremgår endvidere af Deres skrivelse, at kommunalbestyrelsen på møder den 21. november og 19. december 1990 og den 16. januar 1991 har behandlet og vedtaget konkrete besparelsesforslag.

De har i Deres skrivelse anført, at det er den socialdemokratiske gruppes opfattelse, at den anvendte procedure ikke er i overensstemmelse med de forskrevne procedureregler for budgetlægning, idet ændringsforslag skal angive, hvilken bevilling og med hvilket beløb ændringsforslaget retter sig imod. De har herved henvist til, at vedtagelsen af hensigtserklæringen er en del af den samlede budgetvedtagelse på baggrund af et ændringsforslag til budgettet.

De har endelig, såfremt Indenrigsministeriet finder den anvendte budgetprocedure i orden, anmodet om oplysning om, hvorfor de af ministeriet den 1. april 1990 fastsatte procedurekrav ikke finder anvendelse i den konkrete sag.

Otterup Kommunalbestyrelse har i skrivelse af 22. april 1991 til tilsynsrådet bl.a. udtalt følgende

»Til kommunalbestyrelsens 2. behandling af budgetforslaget, der fandt sted den 26. september 1990, indstillede økonomiudvalget nogle nærmere præciserede ændringsforslag, jfr. vedlagte udskrift af beslutningsprotokollen (bilag 1) der vedlægges.

Under behandlingen stilledes 2 ændringsforslag.

Det første stilledes af Den socialdemokratiske gruppes 7 medlemmer. Dette underændringsforslag, der omfattede budgetbesparelser til et samlet beløb af 5,1 mio. kr. blev ved en afstemning herom forkastet, jfr. bilag 1.

Det andet underændringsforslag stilledes af flertalsgruppen. Forslaget havde følgende ordlyd

»Økonomiudvalgets indstilling tiltrådt med tilføjelse, at der med baggrund i de seneste oplysninger, der var ukendt ved 1. behandlingen af budgettet, vil kommunalbestyrelsen tilstræbe en besparelse på 4 mio. på anlæg og drift. Forslagene herom skal træde i kraft den 1. januar 1991 eller hurtigst muligt herefter.

Alle budgetområder kan analyseres.

Det bemærkes, at forbruget af de likvide midler forhøjes teknisk med 288.360 kr. på grund af udskrivningsgrundlagets indflydelse på kirkeskatten.«

Dette forslag blev vedtaget med 10 stemmer mod 7.

Det bemærkes, at et af den socialdemokratiske gruppe - inden kommunalbestyrelsens ovennævnte møde fremsendt ændringsforslag - på mødet blev trukket tilbage. .....

Det skal sluttelig tilføjes, at kommunalbestyrelsens behandling af budgetforslaget rent faktisk er tilendebragt ved 2. behandlingen den 26. september 1990 i overensstemmelse med styrelseslovens § 38.'

Tilsynsrådet for Fyns Amt har i skrivelse til Dem af 10. juli 1991 bl.a. udtalt følgende

»Tilsynsrådet opfatter sagen således, at kommunalbestyrelsens vedtagelse i mødet den 26. september 1990 består af to dele, dels at budgettet vedtages med de af økonomiudvalget foreslåede ændringer, dels en hensigtserklæring om, at kommunalbestyrelsen vil tilstræbe en besparelse på 4 mill. kr., men uden at beløbet indgår i budgettet som en (specificeret) post.

Tilsynsrådet er på dette grundlag enig med Otterup kommunalbestyrelse i, at budgetbehandlingen blev tilendebragt ved 2. behandlingen i mødet den 26. september 1990.

Kommunalbestyrelsen er imidlertid ikke efter tilsynsrådets opfattelse afskåret fra samtidig med budgettets vedtagelse at tilkendegive sin vilje til eller hensigt om senere at gennemføre konkret udmøntede nedsættelser (eller forhøjelser) af enkelte af posterne i det vedtagne budget.

Tilsynsrådet er derfor på det foreliggende grundlag af den opfattelse, at kommunalbestyrelsen ikke ved behandlingen af budgettet for 1991 eller ved de senere trufne vedtagelser har handlet i strid med bestemmelserne i § 38 i lov om kommunernes styrelse eller bekendtgørelse nr. 316 af 21. juni 1984 § 2.«

I denne anledning skal Indenrigsministeriet udtale følgende

Efter den kommunale styrelseslovs § 40, stk. 1, afgiver årsbudgettet i den form, hvori det endeligt er vedtaget af kommunalbestyrelsen, den bindende regel for størrelsen af næste års kommunale skatteudskrivning. De poster på årsbudgettet, hvortil kommunalbestyrelsen ved årsbudgettets vedtagelse har taget bevillingsmæssig stilling, jf. styrelseslovens § 38, stk. 2, afgiver tillige den bindende regel for næste års kommunale forvaltning.

Budgettet har således en finansiel funktion, idet det udover at indeholde en oversigt over kommunens udgifter også angiver, hvordan de samlede udgifter skal finansieres, jf. herved tillige § 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 316 af 21. juni 1984, hvorefter der skal være balance mellem indtægter og udgifter på årsbudgettet og de flerårige budgetoverslag. Det følger endvidere af § 40, stk. 1, at budgettet har en bevillingsmæssig funktion, idet kommunalbestyrelsen gennem budgettet foretager en fordeling af de økonomiske ressourcer mellem de forskellige kommunale opgaveområder.

Forslag til kommunenes årsbudget for det kommende regnskabsår udarbejdes af økonomiudvalget til kommunalbestyrelsen, jf. styrelseslovens § 37, stk. 1. Efter styrelseslovens § 38, stk. 1, undergives forslag til årsbudget og flerårige budgetoverslag 2 behandlinger i kommunalbestyrelsen. Efter normalforretningsordenens § 11, stk. 1 og 2, kan der fremsættes ændrings- og underændringsforslag under behandlingen af et forslag, sålænge afstemningen ikke er påbegyndt, idet kommunalbestyrelsen dog for så vidt angår sager, som undergives 2 behandlinger, kan vedtage en frist, inden for hvilken ændringsforslag og efter omstændighederne også underændringsforslag skal fremsættes.

Et ændringsforslag er et forslag, som efter sit indhold ikke kan stå alene, men som forudsætter tilstedeværelsen af et andet forslag (hovedforslag), hvis indhold ændringsforslaget tilsigter at ændre, jf. den kommenterede styrelseslov ved Preben Espersen m.fl., 1991, s. 277.

Det af flertallet i kommunalbestyrelsen ved 2. behandlingen af årsbudgettet fremsatte ændringsforslag, hvorefter der skulle tilstræbes en besparelse på 4 mill. kr. inden den 1. januar 1991, indebar ikke nogen ændring af budgetforslaget, idet budgettets poster eller bemærkninger ikke blev berørt af det nævnte forslag. Da det omhandlede forslag således ikke tilsigtede nogen ændring af budgettet og derfor efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke kan karakteriseres som et ændringsforslag, finder reglerne i § 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 316 af 21. juni 1984 om udformningen af ændringsforslag til budgettet ikke anvendelse.

Et forslag, der betegnes som ændringsforslag til budgetforslaget, men som reelt ikke har tilknytning til budgetforslaget, og som derfor ligger uden for rammerne af det dagsordenspunkt, der er til forhandling, kan kræves afvist. Protest herom må dog fremsættes straks på mødet eller dog inden afstemningens påbegyndelse, jf. den kommenterede styrelseslov, s. 277. Sådan protest blev ikke fremsat på mødet den 26. september 1990, og sagen giver derfor ikke ministeriet anledning til at foretage videre.

Det skal dog tilføjes, at forslaget om at virke for en senere besparelse på budgettet efter Indenrigsministeriets opfattelse i øvrigt var af en sådan ubestemt karakter, at det ikke kunne danne grundlag for en konkret beslutning. Forslaget kunne derfor også af denne grund have været krævet afvist, jf. herved tillige Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning I. Kommunalbestyrelsen og dens udvalg, 5. udg., 1988, s. 67, hvor det er anført, at forslag må være således udformede, at de kan danne grundlag for en konkret beslutning inden for kommunalbestyrelsens kompetenceområde.

En kopi af denne skrivelse er sendt til Tilsynsrådet for Fyns Amt.

Med venlig hilsen

Emil le Maire

Ingen

Udtalt, at budgettet har en finansiel funktion, idet det udover at indeholde en oversigt over kommunens udgifter også angiver, hvordan de samlede udgifter skal finansieres, jf. herved styrelseslovens § 40, stk. 1, samt § 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 316 af 21. juni 1984, hvorefter der skal være balance mellem indtægter og udgifter på årsbudgettet og de flerårige budgetoverslag. Det følger endvidere af § 40, stk. 1, at budgettet har en bevillingsmæssig funktion, idet kommunalbestyrelsen gennem budgettet foretager en fordeling af de økonomiske ressourcer mellem de forskellige kommunale opgaveområder.

Endvidere udtalt, at et ændringsforslag er et forslag, som efter sit indhold ikke kan stå alene, men som forudsætter tilstedeværelsen af et andet forslag (hovedforslag), hvis indhold ændringsforslaget tilsigter at ændre, jf. den kommenterede styrelseslov ved Preben Espersen m.fl., 1991, s. 277.

Et i den konkrete sag af flertallet i kommunalbestyrelsen ved 2.

behandlingen af årsbudgettet fremsat ændringsforslag, hvorefter der skulle tilstræbes en besparelse på 4 mill. kr. inden den 1.

januar 1991, indebar ikke nogen ændring af budgetforslaget, idet budgettets poster eller bemærkninger ikke blev berørt af det nævnte forslag. Da det omhandlede forslag således ikke tilsigtede nogen ændring af budgettet og derfor efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke kunne karakteriseres som et ændringsforslag, fandt reglerne i § 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 316 af 21. juni 1984 om udformningen af ændringsforslag til budgettet ikke anvendelse.

Endvidere udtalt, at et forslag, der betegnes som ændringsforslag til budgetforslaget, men som reelt ikke har tilknytning til budgetforslaget, og som derfor ligger uden for rammerne af det dagsordenspunkt, der er til forhandling, kan kræves afvist.

Protest herom må dog fremsættes straks på mødet eller dog inden afstemningens påbegyndelse, jf. den kommenterede styrelseslov, s.

277. Sådan protest blev ikke fremsat ved 2. behandlingen af årsbudgettet, og sagen gav derfor ikke ministeriet anledning til at foretage videre.

Indenrigsministeriet tilføjede, at forslaget om at virke for en senere besparelse på budgettet efter ministeriets opfattelse i øvrigt var af en sådan ubestemt karakter, at det ikke kunne danne grundlag for en konkret beslutning. Forslaget kunne derfor også af denne grund have været krævet afvist, jf. herved tillige Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning I. Kommunalbestyrelsen og dens udvalg, 5. udg., 1988, s. 67, hvor det er anført, at forslag må være således udformede, at de kan danne grundlag for en konkret beslutning inden for kommunalbestyrelsens kompetenceområde.