Om tavshedspligt med hensyn til udvalgs forhandlinger og dagsordens- eller sagsmateriale

Om tavshedspligt med hensyn til udvalgs forhandlinger og dagsordens- eller sagsmateriale

I skrivelse af 15. oktober 1992 (j.nr. J.P. 9272) har statsadvokaten anmodet Indenrigsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt oplægget til et lukket møde i et udvalg for teknik og miljø må anses som en forhandling af fortrolig karakter inden for en offentlig myndighed, jf. straffelovens § 129, og/eller om oplysningen er fortrolig, og videregivelsen må anses for uberettiget i relation til straffelovens § 152, stk. 1.

Det er anført, at oplysningerne ønskes til brug for en ankesag, hvor et byrådsmedlem ved Nakskov rets dom af 22. september 1992 er blevet frifundet for overtrædelse af straffelovens § 129 og § 152, stk. 1.

I denne anledning skal Indenrigsministeriet udtale følgende

Komunalbestyrelsens møder er offentlige. Dog kan kommunalbestyrelsen bestemme, at en sag behandles for lukkede døre, når dette findes nødvendigt eller ønskeligt på grund af sagens beskaffenhed, jf. § 10, stk. 1, i den kommunale styrelseslov.

Som anført i den kommenterede kommunale styrelseslov ved Preben Espersen m.fl., 1991, side 62, anerkender loven ikke begrebet »lukket møde« for kommunalbestyrelsen, men alene en adgang til at behandle enkelte sager for lukkede døre. Hensynet til at opnå en fri og åben debat kan ikke begrunde en dørlukning. I sammenhæng hermed antages det, at det forhold, at kommunalbestyrelsens forhandlinger foregår for lukkede døre, næppe i sig selv medfører, at forhandlingerne må anses for fortrolige og dermed undergivet tavshespligt, jf. l.c.s. 63.

Udvalgenes møder er derimod ikke offentlige. Der er ikke hjemmel til, at udvalgene eller kommunalbestyrelsen kan beslutte, at udvalgsmøder skal være offentlige. I den kommenterede kommunale styrelseslov, side 121, er om tavshedspligt for så vidt angår udvalgsmøder anført følgende

»I sammenhæng med den manglende offentlighed omkring udvalgsarbejdet og båret af de samme hensyn til sikring af den interne kommunale beslutningsproces antages der at gælde en almindelig tavshedspligt om forhandlingerne i kommunalbestyrelsens udvalg. Som udgangspunkt er alle oplysninger om forhandlingerne i et udvalg således fortrolige, uanset hvilke forhold de vedrører.

Dette udgangspunkt fraviges dog på flere måder.

Det antages således, at ethvert uvalgsmedlem frit kan referere egne udtalelser under en forhandling i et udvalg, ligesom der vil kunne meddeles oplysning om, hvor mange medlemmer der har deltaget i udvalgets behandling af en bestemt sag, samt oplysning om, hvor mange af udvalgets medlemmer der har stemt for, henholdsvis imod en bestemt beslutning. Når beslutningen har karakter af en afgørelse - i modsætning til en indstilling til kommunalbestyrelsen - kan et medlem også oplyse, hvem der har stemt for og imod afgørelsen.

Det vil endvidere kunne vedtages i et udvalg, at der skal gives offentligheden en orientering om visse eller alle sager, der har været behandlet i udvalget. I visse kommuner kan der være tradition for, at f.eks. formanden for udvalget efter udvalgsmødet meddeler en sådan orientering. Af hensyn til muligheden for at bevare udvalgene som rammer om helt frie drøftelser må det dog antages, at ethvert medlem kan modsætte sig, at der videregives oplysninger om den pågældendes udtalelser i forbindelse med udvalgsbehandlingen. Der kan ikke træffes beslutning om videregivelse af fortrolige oplysninger. ...

Indholdet af indstillinger fra et udvalg til kommunalbestyrelsen kan ikke offentliggøres efter udvalgets egen bestemmelse. Hensynet til kommunalbestyrelsens beslutningsproces kan tale imod en sådan offentliggørelse. Der vil derimod ikke være noget til hinder for, at kommunalbestyrelsen træffer bestemmelse om offentliggørelse af indstillinger fra udvalg og fastlægger retningslinier herfor.

Der er ikke efter loven nogen pligt til at udarbejde dagsordener for udvalgsmøder. Hvis der udarbejdes dagsorden, er dette et internt arbejdsdokument og dermed undtaget fra retten til aktindsigt. Det antages, at et udvalg ikke selv kan træffe beslutning om, at dagsordenen for udvalgets møde skal offentliggøres, men kommunalbestyrelsen kan træffe bestemmelse om, at udvalgene før møderne skal give offentligheden meddelelse om, hvilke sager der agtes behandlet på mødet, dog således at fortrolige oplysninger ikke videregives. (Skr. af 10. maj 1984).«

Det forhold, at der må antages at gælde en almindelig tavshedspligt for så vidt angår forhandlingerne i kommunalbestyrelsens udvalg, betyder således ikke i sig selv, at det materiale, der sendes til medlemmerne til brug for behandlingen af sagerne, eller de beslutninger, der træffes, også er fortrolige og dermed undergivet tavshedspligt. Vurderingen af, om sagsmaterialet og udvalgsbeslutningerne er fortrolige, må efter Indenrigsministeriets opfattelse ske på grundlag af de almindelige regler om tavshedspligt, der er fastsat i forvaltningslovens § 27, jf. strafelovens § 152 og §§ 152 c - 152 f.

Forvaltningslovens § 27 har følgende ordlyd

» § 27. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, jf. borgerlig straffelov § 152 og §§ 152 c - 152 f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnlig til

1) ...,

2) ...,

3) ...,

4) gennemførelse af offentlig kontrol- , regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed,

6) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske forhold, eller

7) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers økonomiske interesse i at beskytte oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder.

Stk. 2. Inden for den offentlige forvaltning kan der kun pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til bestemte offentlige eller private interesser som nævnt i stk. 1.

Stk. 3. ...

Stk. 4. ...«

Opregningen i forvaltningslovens § 27, stk. 1, af de hensyn, der kan føre til tavshedspligt, er dog ikke udtømmende. Blandt de hensyn, som ikke er nævnt i loven, men som efter omstændighederne kan begrunde tavshedspligt, er hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces, jf. den kommenterede forvaltningslov ved John Vogter, 1992, side 326.

På denne baggrund antages det, at udvalgenes indstillinger til kommunalbestyrelsen må anses for fortrolige af hensyn til kommunalbestyrelsens beslutningsproces i det omfang, kommunalbestyrelsen ikke har truffet beslutning om offentliggørelse af indstillingerne. Det samme gælder de indstillinger fra forvaltningen, som foreligger i det dagsordens- eller sagsmateriale, der udsendes til udvalgsmedlemmerne.

Derimod er der efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke grundlag for i øvrigt generelt at anse dagsordens- eller sagsmateriale, der udsendes til udvalgsmedlemmer, eller endelige udvalgsbeslutninger for fortrolige, medmindre materialet eller beslutningen indeholder oplysninger, der efter en konkret vurdering må anses for fortrolige, f.eks. oplysninger om enkeltpersoners personlige eller økonomiske forhold, oplysninger om offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed mv.

Der kan imidlertid være særlige tilfælde, hvor oplysning om en sag og dens forestående behandling i et udvalg må anses for fortrolig af hensyn til den interne beslutningsproces, uanset om sagen indeholder fortrolige oplysninger, f.eks. en sag om interne organisationsændringer, generelle personalemæssige forhold, kommunens forhold til private institutioner mv. I sådanne sager vil der dog typisk også være væsentlige hensyn til kommunens interesse i en hemmeligholdelse af sagerne, således at oplysninger om sagerne allerede af den grund vil være i strid med reglerne om tavshedspligt.

I den konkrete sag, som statsadvokaten har forelagt for Indenrigsministeriet, finder Indenrigsministeriet herefter ikke grundlag for at antage, at hensynet til udvalgsbehandlingen og kommunens interne beslutningsproces eller væsentlige hensyn i øvrigt til kommunens interesser kan begrunde en tavshedspligt med hensyn til de oplysninger, der var angivet i det pågældende dagsordenspunkt i den »lukkede del« af udvalgets dagsorden.

Det er endvidere Indenrigsministeriets opfattelse, at sagsbeskrivelsen i dagsordenspunktet ikke kan betragtes som en forhandling af fortrolig karakter inden for en offentlig myndighed, jf. straffelovens § 129, uanset at det antages, at udtrykket »forhandlinger« også dækker det materiale, der ligger til grund for forhandlingerne, jf. Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, 1986, side 73.

Med venlig hilsen

Emil le Maire

Ingen

Udtalt, at den kommunale styrelseslov ikke anerkender begrebet »lukket møde« for kommunalbestyrelsen, men alene en adgang til at behandle enkelte sager for lukkede døre. Hensynet til at opnå en fri og åben debat kan ikke begrunde en dørlukning. I sammenhæng hermed antages det, at det forhold, at kommunalbestyrelsens forhandlinger foregår for lukkede døre, næppe i sig selv medfører, at forhandlingerne må anses for fortrolige og dermed undergivet tavshedspligt. Udvalgenes møder er derimod ikke offentlige. Der er ikke hjemmel til, at udvalgene eller kommunalbestyrelsen kan beslutte, at udvalgsmøder skal være offentlige. Om tavshedspligten for så vidt angår udvalgsmøder henvist til den kommenterede kommunale styrelseslov ved Preben Espersen m.fl., 1991, side 121.

Endvidere udtalt, at det forhold, at der må antages at gælde en almindelig tavshedspligt for så vidt angår forhandlingerne i kommunalbestyrelsens udvalg, ikke i sig selv betyder, at det materiale, der sendes til medlemmerne til brug for behandlingen af sagerne, eller de beslutninger, der træffes, også er fortrolige og dermed undergivet tavshedspligt. Vurderingen af, om sagsmaterialet og udvalgsbeslutningerne er fortrolige, må efter Indenrigsministeriets opfattelse ske på grundlag af de almindelige regler om tavshedspligt, der er fastsat i forvaltningslovens § 27, jf. straffelovens § 152 og §§ 152c - 152f.

Opregningen i forvaltningslovens § 27, stk. 1, af de hensyn, der kan føre til tavshedspligt, er dog ikke udtømmende. Blandt de hensyn, som ikke er nævnt i loven, men som efter omstændighederne kan begrunde tavshedspligt, er hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces, jf. den kommenterede forvaltningslov ved John Vogter, 1992, side 326.

På denne baggrund antages det, at udvalgenes indstillinger til kommunalbestyrelsen må anses for fortrolige af hensyn til kommunalbestyrelsens beslutningsproces i det omfang, kommunalbestyrelsen ikke har truffet beslutning om offentliggørelse af indstillingerne. Det samme gælder de indstillinger fra forvaltningen, som foreligger i det dagsordens- eller sagsmateriale, der udsendes til udvalgsmedlemmerne.

Derimod er der efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke grundlag for i øvrigt generelt at anse dagsordens- eller sagsmateriale, der udsendes til udvalgsmedlemmer, eller endelige udvalgsbeslutninger for fortrolige, medmindre materialet eller beslutningen indeholder oplysninger, der efter en konkret vurdering må anses for fortrolige, f.eks. oplysninger om enkeltpersoners personlige eller økonomiske forhold, oplysninger om offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed mv.

I den forbindelse bemærket, at der kan være særlige tilfælde, hvor oplysning om en sag og dens forestående behandling i et udvalg må anses for fortrolig af hensyn til den interne beslutningsproces, uanset om sagen indeholder fortrolige oplysninger, f.eks. en sag om interne organisationsændringer, generelle personalemæssige forhold, kommunens forhold til private institutioner mv. I sådanne sager vil der dog typisk også være væsentlige hensyn til kommunens interesse i en hemmeligholdelse af sagerne, således at oplysninger om sagerne allerede af den grund vil være i strid med reglerne om tavshedspligt.

I den konkrete sag, som en statsadvokat havde forelagt for Indenrigsministeriet, fandt Indenrigsministeriet herefter ikke grundlag for at antage, at hensynet til udvalgsbehandlingen og kommunens interne beslutningsproces eller væsentlige hensyn i øvrigt til kommunens interesser kunne begrunde en tavshedspligt med hensyn til de oplysninger, der var angivet i det pågældende dagsordenspunkt i den »lukkede del« af udvalgets dagsorden.

Endvidere bemærket, at sagsbeskrivelsen i dagordenspunktet efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke kunne betragtes som en forhandling af fortrolig karakter inden for en offentlig myndighed, jf. straffelovens § 129, uanset at det antages, at udtrykket »forhandlinger« også dækker det materiale, der ligger til grund for forhandlingerne, jf. Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, 1986, side 73.