Vedrørende kommunalt tilskud til en privat socialrådgiverfunktion

Vedrørende kommunalt tilskud til en privat socialrådgiverfunktion

I skrivelse af 8. marts 1991 har Tilsynsrådet for Roskilde Amt på baggrund af klager fra den konservative byrådsgruppe og Fremskridtspartiets byrådsgruppe i Køge Byråd anmodet Indenrigsministeriet om en vejledende udtalelse om, hvorvidt Køge Byråds beslutning om at yde et tilskud til en socialrådgiverfunktion i Arbejdernes Fællesorganisation i køge kan anses for lovlig.

Det fremgår af det medsendte materiale, at Køge Byråd i et møde den 6. november 1990 besluttede at bevilge et tilskud på indtil 200.00 kr. i 1991 til Arbejdernes Fællesorganisation i Køge til anvendelse for organisationens socialrådgivertjeneste. Endvidere blev det på mødet besluttet, at tilskuddet først kunne udbetales, når en uvildig, juridisk undersøgelse havde vist, at tilskudet lovligt kunne ydes.

Den 8. november 1990 anmodede Køge Kommune dr.jur. Erik Harder om en udtalelse om, hvorvidt det omhandlede tilskud var lovligt. Ved skrivelse af 9. november (fejlagtigt dateret december) 1990 fremsendte Erik Harder en udtalelse, hvori der sammenfattende anføres følgende

»Det er ikke stridende mod nogen lovbestemmelse, at kommunen træffer aftale med en privatretlig organisation om tilskud til udførelse af en rådgivningsopgave som omhandlet i bistandslovens §§ 28 og 29. Aftalen kan indgås med en forening eller selvejende institution eller lign., hvis vedtægter godkendes af kommunalbestyrelsen. Aftalen må sikre kommunalbestyrelsen tilsynet med rådgivningens udførelse, give bestemmelser om aflæggelse af behørigt regnskab, og den må ikke binde kommunalbestyrelsen ud over det enkelte bugetår. Da virksomheden tænkes udført i tilknytning til FO, Køge afdeling, bør man sikre sig, at rådgivningen vil blive tilbudt alle borgere, der henvender sig, uden at dette betyder, at borgere, der henvender sig til kommunens socialforvaltning afvises. Under disse betingelser vil man være inden for det lovliges grænser.«

Køge Byråd besluttede herefter i sit møde den 4. december 1990 at iværksætte ordningen.

Af den fremsendte aftale af 21. december 1990 mellem Køge Kommune og Arbejdernes Fællesorganisation i Køge om tilskud til Arbejdernes Fællesorganisation for regnskabsåret 1991 fremgår bl.a. følgende

»Køge byråd har i sit møde den 4. december 1990 vedtaget at støtte socialrådgivertjeneste udført af Arbejdernes Fællesorganisation, Køge (FO) med et beløb på indtil 200.000 kr. i 1991.

Rådgivningens indhold og form skal være i overensstemmelse med bistandslovens §§ 28 og 29.

Tilskuddet udbetales månedsvis bagud og kan ikke overstige FO's faktiske udgifter til rådgivningstjenesten.

Tilskuddet ydes endvidere på vilkår

At adgangen til rådgivningstjenesten er åben for alle kommunens borgere (ikke betinges af medlemskab af FO). Dette sikres ved, at FO mindst 4-6 gange om året annoncerer herom i den lokale presse.

At FO afgiver kvartalsvis rapport om rådgivningstjenesten til kommunens socialforvaltning, således at kommunen løbende holdes orienteret om, hvilke problemer FO's socialrådgiver har fået henvendelser om. Rapportens indhold og form aftales med socialforvaltningen.

At udgifter og indtægter vedrørende socialrådgivningen specificeres i FO's regnskab, som sendes til kommunen.«

Til brug for Tilsynsrådet for Roskilde Amts behandling af sagen anmodede tilsynsrådet ved skrivelse af 21. december 1990 Socialministeriet om en udtalelse.

Socialministeriet har i skrivelse af 29. januar 1991 bl.a. udtalt følgende

»... at de almindelige regler for kommunalbestyrelsens forpligtelse til at yde rådgivning og vejledning er fastslået i bistandslovens §§ 28 og 29.

Efter Socialministeriets opfattelse kan kommunalbestyrelsen ikke fraskrive sig nogle af de opgaver, den er pålagt ifølge bistandsloven, uden at der foreligger hjemmel herfor. Der kan her henvises til ordlyden af bistandslovens § 9.

I bistandsloven er der f.eks. udtrykkelig hjemmel til, at kommunerne kan overlade driften af institutioner til private (selvejende institutioner). Derimod er der ikke i loven hjemmel til at indgå aftale med private organisationer om varetagelse af vejledningsforpligtelsen efter §§ 28 og 29, og Socialministeriet må derfor mene, at denne forpligelse må udøves af kommunalbestyrelsen.

Socialministeriet har ikke bemærkninger til den i sagen nævnte subsidiære ordning, hvorefter Køge Kommune udstationerer en kommunalt ansat socialrådgiver i Fællesorganisationens socialrådgiverfunktion.

Efter Socialministeriets opfattelse er bistandslovens regler ikke til hinder for, at en kommunalbestyrelse kan yde tilskud til private organisationer, herunder rådgivningsvirksomhed.

Spørgsmålet om, hvorvidt ydelsen af en sådan støtte er i overensstemmelse med kommunalretlige regler, må afgøres af Indenrigsministeriet.«

Indenrigsministeriet har efterfølgende fra Køge Kommune indhentet Love for Arbejdernes Fællesoranisation i Køge.

Af § 1 fremgår bl.a. følgende

»Stk. 2. Formålet for Arbejdernes Fællesorganisation i Køge er at udbygge samarbejdet mellem de lokale fagforeninger til en koordineret virksomhed om arbejderbevægelsens målsætninger. Dette formål skal søges nået ved, at alle fagforeninger, der er medlem af et LO-forbund, bliver medlem af fællesorganisationen. ...

Stk. 4. Fællesorganisationens opgaver er bl.a.

- at søge tilvejebragt bedre økonomiske, sociale, uddannelses- og beskæftigelsesmæssige vilkår for medlemmerne.

- at arbejde for at fremme de psykiske og fysiske faktorer, der skaber trivsel på arbejdspladserne.

- at medvirke til at få medbestemmelse og medejendomsret i virksomhederne. ...«

Bistandslovens § 9, jf. lovbekendtgørelse nr. 817 af 6. december 1990, har følgende ordlyd

»Kommunalbestyrelsen yder bistand efter denne lov, medmindre andet er bestemt for de enkelte hjælpeformer.«

I bistandslovens § 28 er fastsat følgende

»Kommunalbestyrelsen kan tilbyde enlige og familier vederlagsfrit løbende vejledning og rådgivning og er forpligtet til ved opsøgende virksomhed at rette sådant tilbud til enhver, som må antages at trænge hertil. Målet for vejledningsarbejdet er at hjælpe de pågældende over øjeblikkelige vanskeligheder og på længere sigt sætte dem i stand til at løse opståede problemer ved egen hjælp. Vejeldningen kan ydes alene eller i forbindelse med anden hjælp eller bistand.«

Af bistandsloven § 29 fremgår følgende

»I vejledningsarbejdet skal anvendes personer, der i kraft af deres uddannelse eller tidligere virksomhed har særlige forudsætninger for arbejdet. ...«

I Socialministeriets cirkulære nr. 145 af 12. december 1986 er under pkt. 18 anført følgende vedrørende kommunalbestyrelsens rådgivningsforpligtelse efter bistandslovens §§ 28 og 29

»For at yderligere at udbygge den opsøgende virksomhed vil det sociale udvalg kunne optage samarbejde med andre myndigheder og organer m.v. om at udplacere sociale medarbejdere i de pågældende administrationer for at undgå dobbeltbehandling af sociale problemer eller for sen henvisning til de sociale instanser.

Det vil kunne være hensigtsmæssigt at udplacere sociale medarbejdere fra den sociale administration i boligselskaber og i arbejdsformidlignen.

Hensynet til at give alle borgere adgang til almindelig rådgivning og vejledning i deres opholdskommune vil kunne give anledning til at søge sociale medarbejdere udplaceret ved større erhvervsvirksomheder, behandlingsinstitutioner, lægecentre mv. ...«

Indenrigsministeriets udtalelse

Det følger af Socialministeriets udtalelse, at en kommune ikke kan varetage sine rådgivningsforpligtelser efter bistandslovens §§ 28 og 29 ved at indgå aftale med en privat organisation om, at denne mod tilskud skal varetage de omhandlede opgaver for kommunen. Såfremt en kommune imidlertid ønsker at yde en særlig rådgivningsbistand over for bestemte grupper af borgere, kan dette f.eks. ske ved udstationering af medarbejdere i overensstemmelse med bistandslovens regler herom.

Det følger endvidere af Socialministeriets udtalelse, at bistandslovens regler ikke er til hinder for, at en kommunalbestyrelse uden for bistandslovens rammer yder tilskud til rådgivningsvirksomhed i private organisationer. Om sådanne tilskud er lovlige, må herefter afgøres efter de almindelige kommunalretlige regler.

Det er Indenrigsministeriets opfattelse, at en kommune ikke generelt kan antages at være afskåret fra at yde tilskud til socialrådgivningsvirksomhed i privat regi. Der er imidlertid en række betingelser for, at sådanne tilskud lovligt kan ydes.

Såfremt den organisation, forening m.v., der modtager tilskudet, også udfører opgaver, der ikke er kommunale, skal det kommunale tilskud klausuleres således, at det udelukkende anvendes til den aktivitet, der begrunder udbetalingen af tilskuddet. Den omhandlede rådgivning skal endvidere tilbydes samtlige borgere i kommunen, medmindre der foreligger saglige kritierier for kun at tilbyde rådgivningen til bestemte grupper af borgere.

Hvad særligt angår foreninger m.v., der driver deres aktiviteter på et politisk, religiøst eller ideologisk grundlag, bemærkes, at sådanne foreniners særlige holdningsprægede baggrund kan medføre, at nogle borgere, uanset at foreningernes aktiviteter formelt er tilgængelige for alle, afholder sig fra at deltage i disse.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse er en kommune ikke afskåret fra at yde tilskud også til holdningsprægede foreniner m.v. med henblik på varetagelse af opgaver, kommunen kan støtte. Almindelige forvaltningsretlige retsgrundsætninger, herunder retsgrundsætninger om ligelig forvaltning, vil i sådanne tilfælde imidlertid ofte føre til, at kommunen vil være forpligtet til på tilsvarende vilkår at imødekomme ansøgninger om tilskud til lignende aktiviteter fra andre holdningsprægede foreninger og eventuelt tillige fra i hvert fald een forening uden holdningspræget baggrund.

I den foreliggende sag har Køge Kommune ydet et tilskud til en socialrådgiverfunktion i Arbejdernes Fællesorganisation.

Det er Indenrigsminiseriets opfattelse, at kommunen lovligt kan yde et sådant tilskud. Da Arbejdernes Fællesorganisation imidlertid også udfører opgaver, som ikke er kommunale, er det en betingelse, at kommunen sikrer, at tilskuddet alene anvendes til socialrådgiverfunktionen. Det er endvidere en forudsætning, at socialrådgiverfunktionen er åben for alle borgere i kommunen uanset medlemsskab af Arbejdernes Fællesorganisation. Det bemærkes i den forbindelse, at ministeriet på baggrund af den ovenfor citerede aftale af 21. december 1990 mellem Køge Kommune og Arbejdernes Fællesorganisation har forstået, at de gældende love for Arbejdernes Fællesorganisation i Køge ikke opfattes som en hindring for, at socialrådgiverfunktionen er åben for ikke-medlemmer.

Da Arbejdernes Fælllessorganisation må anses for at være en holdningspræget organisation, der som ovenfor beskrevet ikke reelt kan antages at være åben for alle, vil kommunen herudover, jf. det ovenfor anførte, kunne være forpligtet til at imødekomme ansøgninger om tilskud til lignende aktiviteter fra andre private foreninger m.v.

Med venlig hilsen

Grethe Løgstrup

Ingen

På grundlag af en udtalelse fra Socialminiteriet udtalt, at bistandslovens regler ikke er til hinder for, at en kommune uden for bistandslovens rammer yder tilskud til rådgivningsvirksomhed i private organisationer.

Endvidere udtalt, at en kommune ikke generelt kan antages at være afskåret fra på ulovbestemt grundlag at yde tilskud til socialrådgivningsvirksomhed i privat regie.

Visse betingelser må imidlertid være opfyldt, for at tilskud kan ydes.

Såfremt den organisation, der modtager tilskudet, også udfører ikke-kommunale opgaver, skal det kommunale tilskud klausuleres således, at det udelukkende anvendes til den aktivitet, der har begrundet tilskuddet. Det er endvidere en betingelse, at rådgivningen tilbydes samtlige borgere i kommunen, medmindre der foreligger saglige kriterier for kun at tilbyde rådgivningen til bestemte grupper af borgere.

Særligt for så vidt angår holdningsprægede foreninger udtalt, at disse foreningers særlige baggrund kan medføre, at nogle borgere, uanset at foreningernes aktiviteter formelt er tilgængelige for alle, afholder sig fra at deltage i disse. En kommune er ikke afskåret fra at yde tilskud til sådanne foreninger med henblik på varetagelse af kommunale opgaver. Almindelige forvaltningsretlige retsgrundsætninger, herunder retsgrundsætninger om ligelig forvaltning, vil imidlertid i sådanne tilfælde ofte føre til, at kommunen vil være forpligtet til på tilsvarende vilkår at imødekomme ansøgninger om tilskud til lignende aktiviteter fra andre holdningsprægede foreninger og eventuelt tillige fra i hvert fald een forening uden holdningspræget baggrund.

I den konkrete sag udtalt, at en kommune kunne yde et tilskud på indtil 200.000 kr. til en socialrådgiverfunktion i Arbejdernes Fællesorganisation, såfremt tilskuddet alene anvendtes til socialrådgiverfunktionen, og såfremt socialrådgiverfunktionen ville være åben for alle borgere i kommunen uanset medlemskab af Arbejdernes Fællesorganisation.

Endelig udtalt, at Arbejdernes Fællesorganisation måtte anses for at være en holdningspræget organisation, hvorfor kommunen kunne være forpligtet til at imødekomme ansøgninger om tilskud til lignende aktiviteter fra andre private foreninger m.v.