Kompetenceforholdet mellem kommunalbestyrelsen/økonomiudvalget og de stående udvalg i sager om ansættelse af medarbejdere i socialforvaltningen

Kompetenceforholdet mellem kommunalbestyrelsen/økonomiudvalget og de stående udvalg i sager om ansættelse af medarbejdere i socialforvaltningen

I skrivelse af 16. marts 1992 (j.nr. 11-1) har byrådet anmodet Indenrigsministeriet om en udtalelse om, hvorledes kompetencen til at godkende normering af stillinger er fordelt mellem byråd/økonomiudvalg og de stående udvalg - specielt det sociale udvalg.

Det er oplyst, at baggrunden for byrådets henvendelse er en konkret sag af principiel betydning for afgrænsningen af det sociale udvalgs selvstændige kompetenceområde. I sagen, der vedrørte ansættelse af en socialrådgiver i en fast stilling som »hjemme hos«-socialrådgiver med 32 timer/uge, traf socialudvalget i sit møde den 24. september 1991 beslutning om ansættelsen. Det er oplyst, at aflønning sker over konto 05, og at der foretages udkontering af lønudgiften på personsager.

Det fremgår af socialforvaltningens skrivelse af 30. september 1991 til den pågældende, at ansættelsen omfatter et fast timetal på 32 timer pr. uge, at arbejde og arbejdstid tilrettelægges i samarbejde med rådgivergruppen, og at ansættelsen sker på løn- og ansættelsevilkår i henhold til overenskomst mellem Socialrådgiverforeningen og Kommunernes Landsforening.

Socialforvaltningen/socialudvalget har gjort gældende, at ansættelsen henhører under socialudvalgets selvstændige kompetenceområde, fordi der ikke er tale om noget egentligt løn- og ansættelseforhold, men udelukkende om en skønnet social ydelse. Der er herved henvist til Indenrigsministeriets skrivelse af 12. november 1982, der vedrørte dels fastsættelse af vederlag til støtteperson i henhold til bistandslovens § 46, dels løn- og ansættelsesvilkår for professionelle plejefamilier.

Det er endvidere påpeget, at sådanne bevillinger/normeringer altid sker på baggrund af personsager, hvor det vil være vanskeligt at beskrive ansættelsens/normeringens hele begrundelse, når personoplysninger ikke kan forelægges økonomiudvalget.

Heroverfor har centralforvaltningen/økonomiudvalget gjort gældende, at ansættelsessagen på sædvanlig måde burde have været forelagt for økonomiudvalg/byråd for så vidt angår nomerings- og bevillingsspørgsmålet. I den forbindelse er der peget på følgende forhold

»1. Afsnit 4.1. i de af byrådet vedtagne »principper for ansættelse, afskedigelse mv« fastlægger, at borgmesteren har kompetencen f.s.v. angår socialrådgivere.

2. Afsnit 4.2. nr. 6 fastslår, at det skal sikres, at der foreligger fornøden normering/bevilling, forinden en stilling opslås.

3. De stående udvalg er ikke personaleudvalg. Denne funktion er placeret i økonomiudvalget, jfr. styrelseslovens § 18.

4. Den forudsatte finansiering over konto 05 er »tvivlsom« i bevillingsmæssig henseende. Der er max. 50% refusion, og derfor vil der altid være »rene« kommunale udgifter af samme størrelse. Hertil kommer, at socialministeriet er særdeles tilbageholdende med at godkende refusion af »hjemme-hos«-stillinger, og i det omfang refusion ikke godkendes, vil der blive tale om større kommunal udgift.'

Det er endvidere oplyst, at centralforvaltningen/økonomiudvalget har lagt vægt på, at der ikke er tale om midlertidige sociale foranstaltninger, men at kommunen rent faktisk »bindes op« på en fast ansættelse med deraf følgende opsigelsesvarsler, at finansieringen reelt overføres til konto 06, hvis refusion ikke godkendes, og at procedurerne er klart beskrevne i personalehåndbogen. Selvom der er tale om særlige konkrete familiemæssige sager, så kan der ikke helt bortses fra en sammenhæng med den generelle normering af socialrådgiverstillinger. For så vidt angår spørgsmålet om personoplysningers fortrolighed finder man, at det vil være muligt at begrunde normeringen med generelle oplysninger uden at forelægge konkrete personoplysninger for økonomiudvalget.

I Indenrigsministeriets skrivelse af 12. november 1982 til Sønderhald Byråd udtalte ministeriet følgende

»Det ene tilfælde vedrører spørgsmålet om, hvorvidt lønningsnævnet skal godkende det vederlag, der i henhold til bistandslovens § 46, stk. 2, ydes en person for dennes arbejde som støtte og vejleder for et barn eller en ung. Spørgsmålet må efter drøftelse med bl.a. socialstyrelsen besvares benægtende, da ydelsen af et sådant vederlag ikke indebærer, at der opstår et egentligt kommunalt ansættelsesforhold.

Det andet tilfælde vedrører spørgsmålet om, hvorvidt lønningsnævnet skal godkende løn- og ansættelsesvilkår for såkaldte professionelle plejefamilier. Dette spørgsmål har været drøftet i flere møder med Socialstyrelsen, Kommunernes Lønningsnævn, Amtsrådsforeningen i Danmark, Kommunernes Landsforening, Foreningen af kommuner i Københavns amt samt Københavns og Frederiksberg kommuner. Resultatet af drøftelserne er, at lønningsnævnet indtil videre alene anses for at have kompetence til at fastsætte løn- og øvrige kontraktsvilkår i de tilfælde, hvor en kommune aflønner en person for dels at pleje et eller flere børn og dels til stadighed at stå til rådighed med hensyn til pleje af et eller flere børn.

Til byrådets spørgsmål om, hvornår en person, der udfører en tjenesteydelse for kommunen, betragtes som ansat ved kommunen, og dermed omfattet af lønningsnævnets kompetence, skal man bemærke, at dette spørgsmål ikke kan besvares generelt, men at besvarelsen må afhænge af omstændighederne i det enkelte tilfælde. Det er afgørende bl.a., om det arbejde, der varetages af den pågældende, er undergivet kommunens instruktion og tilsyn.

Med hensyn til socialudvalgets kompetence i forhold til byrådet og økonomiudvalget er indenrigsministeriet af den opfattelse, at i ansættelsessager, der henhører under socialudvalgets selvstændige kompetence, er økonomiudvalgets og byrådets kompetence begrænset til at påse, at de pågældende ansættes efter de rigtige overenskomster og med de tilsvarende ansættelsesvilkår, som i øvrigt anvendes for kommunens personale og lignende.«

I denne anledning skal Indenrigsministeriet udtale følgende

I henhold til den kommunale styrelseslov § 18, stk. 3, er økonomiudvalget generelt ansvarlig for personaleforvaltningen inden for samtlige kommunens områder.

Økonomiudvalget kan således ikke overlade personaleforvaltningen eller dele af denne til et stående udvalg. De stående udvalg er dog ikke afskåret fra indflydelse på personalesagerne, idet personalesager kan have en snæver sammenhæng med løsningen af et stående udvalgs opgaver, således at det efter den kommunale styrelseslov § 21, stk. 2, påhviler økonomiudvalget at inddrage det berørte udvalg. Økonomiudvalget kan endvidere fastlægge en fremgangsmåde, hvorefter et stående udvalg for nærmere angivne stillingskategoriers vedkommende foretager indstillig til økonomiudvalget, eventuelt efter forudgående samtaler med ansøgerne.

Om afgrænsningen af kommunalt »personale« er anført følgende i betænkning nr. 1049/1985 om det kommunale løntilsyn, side 42 f.

»Herved forstås personale, der er i ansættelsesforhold til kommunen. Herefter falder eksempelvis honorering af håndværkere og entreprenører, der udfører anlægs- eller håndværksarbejder (eventuelt efter licitation), klart uden for lønningsnævnets kompetence. Tilsvarende gælder kommunalt antagne rådgivere, eksempelvis praktiserende arkitekter og advokater eller ingeniører. I enkelte tilfælde kan afgrænsningen være tvivlsom. Afgørende er navnlig følgende 3 momenter

- om der tilkommer kommunen en vis instruktionsbeføjelse (eventuelt blot med hensyn til arbejdets tilrettelæggelse - men ikke indholdet)

- om aflønningen er fastsat i forhold til tidsforbruget

- om aftaleforholdet er kollektivt reguleret.

Efter vurdering af disse 3 momenter har lønningsnævnet anset løn- og ansættelsesvilkår for dagplejere for omfattet af nævnets kompetence, mens aftaleforholdet til personer, der påtager sig at passe børn eller unge i døgnpleje, ikke har været anset for omfattet af lønningsnævnets kompetence i de tilfælde, hvor forpligtelsen kun var påtaget i forhold til et eller flere bestemte børn.«

Efter de tidligere gældende regler varetog det sociale udvalg forvaltningen af den sociale og sundhedsmæssige lovgivning på grundlag af særlig lovhjemmel, hvorved kompetencen var henlagt til socialudvalget uafhængigt af kommunalbestyrelsen. På disse områder kunne sagerne ikke indbringes for kommunalbestyrelsen, og kommunalbestyrelsen havde ingen instruktionsbeføjelser eller andre muligheder for at påvirke indholdet af afgørelserne.

I praksis gav afgrænsningen mellem kommunalbestyrelsens og det sociale udvalgs kompetencer undertiden anledning til tvivl, bl.a. på personaleområdet. Der kan herved henvises til betænkning nr. 996/1983 om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret, side 138, hvor følgende er anført

»Som eksempel kan nævnes en situation, hvor socialudvalget ønsker at ansætte særligt personale, f.eks. en støttepædagog, for at opfylde sin bistandsforpligtelse efter bistandsloven (§ 33), men økonomiudvalget ud fra besparelseshensyn drager nødvendigheden af ansættelsen i tvivl og forlanger oplysninger om de konkrete forhold som dokumentation for behovet. Her foreligger en lovkonflikt mellem på den ene side reglerne om, at socialudvalget skal give det rigtige bistandstilbud og på den anden side reglerne om økonomiudvalgets funktion som personaleudvalg. Problemet drejer sig om, i hvilket omfang økonomiudvalgets lovbestemte kompetence på personaleområdet i henhold til KSL § 18, stk. 3, indskrænkes i sådanne tilfælde. Socialudvalget kan ikke på egen hånd ansætte personale, idet kommunalbestyrelsen er ansættelsesmyndighed. Hvis socialudvalget holder sig inden for de givne bevillinger og normeringer, er det dog et spørgsmål, om kommunalbestyrelsen og økonomiudvalget kan nægte at ansætte personale, hvis socialudvalget anser det for påkrævet ud fra sociale kriterier. Økonomiudvalgets funktioner ville i givet fald blive begrænset til at påse, at der anvendes den rigtige ansættelsesprocedure, de korrekte løn- og ansættelsesvilkår og lignende formelle forhold.«

Ved lov nr. 389 af 7. juni 1989 om ændring af den sociale styrelseslov samt forskellige lovbestemmelser om det sociale udvalg blev det sociale udvalgs selvstændige kompetence ophævet, idet kompetencen blev overført til kommunalbestyrelsen. Det er herefter kommunalbestyrelsen, som bestemmer, til hvilket eller hvilke stående udvalg sager om sociale ydelser til enkeltpersoner skal henlægges. Endvidere kan kommunalbestyrelsen fastlægge generelle instruktioner for behandlingen og afgørelsen af sociale sager. Under hensyn til de diskretionshensyn, der gør sig gældende i disse sager, blev det dog samtidig fastsat, at sager om ydelser til enkeltpersoner fortsat ikke kan behandles i den samlede kommunalbstyrelse, jf. § 2, stk. 2, i den sociale styrelseslov.

På denne baggrund er det Indenrigsministeriets opfattelse, at kommunalbestyrelsen er afskåret fra at behandle og tage stilling til de sociale ydelser, som vedkommende stående udvalg træffer afgørelse om at tildele bestemte borgere. I tilfælde, hvor den sociale ydelse til borgeren består i antagelse af en person til at udføre et bestemt hverv, uden at der herved etableres et ansættelsesforhold til kommunen, vil sagen, herunder aftaleindgåelsen med den pågældende person, således ikke kunne behandles i kommunalbestyrelsen. Dette vil typisk være tilfældet, når der til det pågældende hverv ikke er knyttet en arbejdsforpligtelse målt i timetal.

Derimod kan selve det forhold, at en ansættelse af kommunalt personale er begrundet i bistandslovens bestemmelser, efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke medføre, at ansættelsen henhører under vedkommende stående udvalg. Spørgsmålet om, hvorvidt der skal ansættes kommunalt personale til opfyldelse af bestemmelserne i bistandsloven må derfor på sædvanlig måde forelægges økonomiudvalget.

Ministeriet finder således, at kommunalbestyrelsen ikke alene skal tage stilling til de bevillingsmæssige spørgsmål, men også til spørgsmål om ansættelse af medarbejdere inden for socialforvaltningen, herunder »hjemme hos«-socialrådgivere. Afgørelserne i personalesagerne kan være overladt til økonomiudvalget, borgmesteren eller forvaltningen. I forbindelse med forelæggelsen af en sag om ansættelse af en medarbejder inden for socialforvaltningen vil vedkommende udvalg - i anonymiseret form - kunne henvise til den eller de sociale sager, som efter udvalgets opfattelse kan begrunde ansættelsen.

Det bemærkes i øvrigt, at kommunalbestyrelsen har pligt til at sørge for, at de afgørelser vedrørende sociale ydelser til enkeltpersoner, der træffes af vedkommende udvalg, kan iværksættes, dvs. at der er eller tilvejebringes de bevillinger/normeringer, der er fornødne til gennemførelse af udalgets afgørelser.

For så vidt angår den konkrete sag vedrørende ansættelsen af »hjemme hos«-socialrådgiveren, der er baggrunden for byrådets henvendelse til Indenrigsministeriet, bemærkes, at der efter ministeriets opfattelse har været tale om etablering af et egentligt ansættelsesforhold, jf. socialforvaltningens skrivelse af 30. september 1991 til den pågældende og de ovenfor angivne vejledende momenter for vurderingen af, om der foreligger et ansættelsesforhold til kommunen. Der tilkommer således kommunen instruktionsbeføjelser over for socialrådgiveren, og aftalen mellem kommunen og socialrådgiveren er kollektivt reguleret ved overenskomst af 11. juli 1991 mellem Kommunernes Landsforening og Dansk Socialrådgiverforening. Endvidere er socialrådgiverens aflønning fastsat i forhold til tidsforbruget, jf. overenskomstens § 4, stk. 4, hvorefter lønnen ved deltidsbeskæftigelse reduceres i forhold til den nedsatte arbejdstid.

Indenrigsministeriet finder derfor, at socialudvalget ikke har været berettiget til at træffe beslutning om ansættelsen af »hjemme hos«-socialrådgiveren, idet den umiddelbare forvaltning af anliggender, der vedrører kommunens løn- og personaleforhold - som ovenfor nævnt - henhører under økonomiudvalget, jf. § 18, stk. 3, i den kommunale styrelseslov.

En kopi af denne skrivelse er sendt til Tilsynsrådet for Århus Amt, Socialministeriet og Kommunernes Lønningsnævn.

Med venlig hilsen

Emil le Maire

Betænkning nr. 1049/1985 om de kommunale løntilsyn s. 42 ff. Betænkning nr. 996/1983 om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret, side 138.

Udtalt, at økonomiudvalget i henhold til den kommunale styrelseslovs § 18, stk. 3, er generelt ansvarlig for personaleforvaltningen inden for samtlige kommunens områder. Økonomiudvalget kan således ikke overlade personaleforvaltningen eller dele af denne til et stående udvalg. De stående udvalg er dog ikke afskåret fra indflydelse på personalesagerne, idet personalesager kan have en snæver sammenhæng med løsningen af et stående udvalgs opgaver, således at det efter den kommunale styrelseslov § 21, stk. 2, påhviler økonomiudvalget at inddrage det berørte udvalg.

Økonomiudvalget kan endvidere fastlægge en fremgangsmåde, hvorefter et stående valg for nærmere angivne stillingskategoriers vedkommende foretager indstilling til økonomiudvalget, eventuelt efter forudgående samtaler med ansøgerne.

Endvidere udtalt, at kommunalbestyrelsen efter § 2, stk. 2, i den sociale styrelseslov er afskåret fra at behandle og tage stilling til de sociale ydelser, som vedkommende stående udvalg træffer afgørelse om at tildele bestemte borgere. I tilfælde, hvor den sociale ydelse til borgeren består i antagelse af en person til at udføre et bestemt hverv, uden at der herved etableres et ansættelsesforhold til kommunen, vil sagen, herunder aftaleindgåelsen med den pågældende person, således ikke kunne behandles i kommunalbestyrelsen. Dette vil typisk være tilfældet, når der til det pågældende hverv ikke er knyttet en arbejdsforpligtelse målt i timetal.

Derimod kan selve det forhold, at en ansættelse af kommunalt personale er begrundet i bistandslovens bestemmelser, efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke medføre, at ansættelsen henhører under vedkommende stående udvalg. Spørgsmålet om, hvorvidt der skal ansættes kommunalt personale til opfyldelse af bestemmelserne i bistandsloven må derfor på sædvanlig måde forelægges økonomiudvalget.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse skal kommunalbestyrelsen således tage stilling til spørgsmål om ansættelse af medarbejdere inden for socialforvaltningen, herunder »hjemme hos«-socialrådgivere. Afgørelserne i personalesagerne kan være overladt til økonomiudvalget, borgmesteren eller forvaltningen. I forbindelse med forelæggelsen af en sag om ansættelse af en medarbejder inden for socialforvaltningen vil vedkommende udvalg - i anonymiseret form - kunne henvise til den eller de sociale sager, som efter udvalgets opfattelse kan begrunde ansættelsen.

Vedrørende den konkrete sag om socialudvalgets ansættelse af en »hjemme hos«-socialrådgiver, der var baggrunden for den generelle forespørgsel til Indenrigsministeriet, fandt ministeriet, at der var tale om etablering af et egentligt ansættelsesforhold til kommunen. Ministeriet henviste herved til de i betænkning nr.

1049/1985 om det kommunale løntilsyn, side 42 f, afgivne vejledende momenter for vurderingen af, om der foreligger et ansættelsesforhold til kommunen. Ministeriet fandt derfor, at socialudvalget ikke havde været berettiget til at træffe beslutning om ansættelsen.