Konkurrencebegrænsende offentlige regler for produktion og salg af lægemidler i den offentlige sygehussektor (* 1).

Konkurrencebegrænsende offentlige regler for produktion og salg af lægemidler i den offentlige sygehussektor (* 1).

»Denne henvendelse rettes til sundhedsministeren i medfør af konkurrencelovens § 15 efter beslutning på Konkurrencerådets møde den 18. december 1991.

Baggrunden for henvendelsen er en konkurrenceretlig vurdering af omsætnings- og produktionsforholdene for lægemidler i den offentlige sygehussektor, som Konkurrencerådet har foretaget som led i administrationen af konkurrenceloven. Henvendelsen tager i særlig grad sigte på reguleringen af sygehusapotekernes forhold og sygehussektorens lægemiddelforsyning i øvrigt i henhold til apotekerloven og lægemiddelloven.

I henvendelsen påpeges de forhold, der efter Konkurrencerådets opfattelse er til skade for konkurrencen, og der gives en række anbefalinger i retning af en markedsorienteret liberalisering af området med henblik på at skabe større konkurrence og derved større effektivitet i den offentlige sygehussektors forsyning med lægemidler i overensstemmelse med intentionerne i konkurrenceloven.

Henvendelsen skal ses i sammenhæng med en tilsvarende henvendelse, som Konkurrencerådet samtidig har rettet til de sygehusejende myndigheder. Heri påpeges en række skadelige virkninger for konkurrencen og effektiviteten i sektoren, der følger af sygehusmyndighedernes organisering af sygehusapotekerne og disses produktion.

Desuden skal henvendelsen ses i forlængelse af Konkurrencerådets offentliggjorte henvendelse af 7. november 1990 til sundhedsministeren, hvor Konkurrencerådet efter en tilsvarende konkurrenceretlig vurdering fremkom med en række anbefalinger i retning af en liberalisering af den private apotekersektor, og hvorefter Konkurrencerådet i øvrigt i medfør af konkurrenceloven har foranlediget, at en række privatretlige, konkurrencebegrænsende brancheaftaler på lægemiddelområdet er blevet ophævet.

Konkurrencelovens formål er at fremme konkurrencen og dermed styrke effektiviteten i produktion og omsætning af varer og tjenesteydelser m.v. ved størst mulig gennemsigtighed vedrørende konkurrenceforhold og ved foranstaltninger imod begrænsninger i erhvervsfriheden og andre skadelige virkninger af konkurrencebegrænsninger. I forbindelse med den stigende internationalisering tilsigtes herved en konkurrence- og effektivitetsbetinget udvikling af erhvervsstrukturen.

Det overordnede middel til opnåelse af effektivitet er ifølge lovbemærkningerne virksom konkurrence.

Som en grundlæggende forudsætning for virksom konkurrence og dermed effektivitet fremhæves i bemærkningerne den frie erhvervsudøvelse, forstået som etableringsfrihed eller fri adgang til markedet. Desuden betones erhvervsfriheden, dvs. de lige og frie erhvervsvilkår, som forudsætning for virksom konkurrence.

Området for konkurrencelovens anvendelse omfatter såvel privat som offentlig og offentligt reguleret erhvervsvirksomhed, og der er hermed tilsigtet en ligestilling af disse sektorer i konkurrenceretlig henseende.

På det offentlige område er konkurrencelovens område angivet som erhvervsvirksomhed, der udøves af stats- eller kommunalforvaltningen, og som består i at udbyde eller efterspørge varer eller tjenesteydelse m.v., som har betydning for konkurrencen i erhvervslivet.

Konkurrencerådets almindelige indgrebsbeføjelser i lovens §§ 11-13 over for konkurrencebegrænsninger, som medfører skadelige virkninger for konkurrencen, samt bruttoprisforbuddet i lovens § 14 kan dog ikke bringes i anvendelse over for offentlig og offentligt reguleret erhvervsvirksomhed.

På disse områder kan Konkurrencerådet i stedet i medfør af lovens § 15 rette henvendelse til vedkommende offentlige myndighed og påpege mulige skadelige virkninger for konkurrencen. En sådan henvendelse offentliggøres.

Konkurrencerådets gennemgang af omsætning- og produktionsforholdene for lægemidler i den offentlige sygehussektor har vist, at området er præget af en meget høj grad af markedsmæssig ineffektivitet, der manifesterer sig ved meget stærke etableringsbarrierer, en indirekte offentlig subsidiering af den private apotekersektor, fravær af priskonkurrence, samt i en nærliggende risiko for en konkurrenceforvridende, offentlig subsidiering af sygehusapotekernes produktion.

Årsagerne til disse skadelige eller muligt skadelige virkninger for konkurrencen og dermed effektiviteten findes dels i amtskommunernes og de øvrige sygehusmyndigheders organisering af sygehusapotekerne og disses produktion, dels i Sundhedsministeriets regulering af sygehusapotekernes forhold og sygehussektorens forsyning i øvrigt i henhold til apotekerloven og lægemiddelloven.

Amtskommunernes og de øvrige sygehusejende myndigheders regnskabsprincipper gør det således efter Konkurrencerådets opfattelse ikke muligt at udskille de reelle omkostninger i forbindelse med sygehusapotekernes drift fra sygehusenes øvrige aktiviteter, hvilket bl.a.

indebærer en nærliggende risiko for en konkurrenceforvridende subsidiering af sygehusapotekernes egenproduktion i forhold til den private industri. Endvidere fungerer sygehusapotekernes samarbejde inden for rammerne af Amternes Lægemiddelregistreringskontor I/S som et pris- og produktionskartel, der virker stærkt konkurrencebegrænsende på det pågældende markedsområde.

Konkurrencerådet har derfor på sit møde den 18.

december 1991 truffet beslutning om i medfør af konkurrencelovens § 15 at rette henvendelse til de pågældende myndigheder og påpege disse skadelige virkninger for konkurrencen. I henvendelsen anbefales en fuldstændig regnskabsmæssig udskillelse af sygehusapotekerne fra sygehusenes øvrige aktiviteter, gerne i selskabsform (aktie- eller anpartsselskab). Desuden anbefales det de pågældende myndigheder, at sygehusapotekernes prissamarbejde og produktionsdelingssamarbejde inden for Amternes Lægemiddelregistreringskontor I/S ophører.

Sundhedsministeriets regulering af sygehusapotekernes forhold og sygehussektorens forsyning i øvrigt, der finder sted i henhold til apotekerloven og lægemiddelloven, medfører imidlertid efter Konkurrencerådets opfattelse også i væsentlig grad skadelige virkninger for konkurrencen og effektiviteten på området

a. Oprettelse af sygehusapoteker.

I henhold til apotekerloven kan sygehusapoteker og filialer kun oprettes med sundhedsministerens tilladelse. Lovens bestemmelser herom og administrationen heraf fungerer som en etableringshindring, der ikke bygger på konkurrence- og effektivitetsbetingede forudsætninger.

Den restriktive praksis ved meddelelse af tilladelser til oprettelse af sygehusapoteker og filialer synes alene begrundet i et hensyn til de private apotekers omsætning og indtjening, der ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt må anses for usagligt og urimeligt.

I lighed med Konkurrencerådets anbefalinger af fri nedsættelsesret for private apotekere finder Konkurrencerådet det bedst stemmende med konkurrencelovens intentioner og den tilsigtede ligestilling mellem privat og offentlig erhvervsvirksomhed i konkurrenceretlig henseende, at også sygehusapoteker og filialer frit kan oprettes, såfremt de relevante krav med hensyn til sikkerhed og uddannelse mv. er opfyldt.

b. Sygehusapotekernes produktion.

Sygehusapotekerne har i henhold til apotekerloven kun ret til at fremstille magistrelle lægemidler samt et begrænset antal nærmere definerede sygehusspecifikke farmaceutiske specialiteter, som Amternes Lægemiddelregistreringskontor I/S har registreringsretten til.

Disse restriktioner, der i øvrigt er videregående, end hvad det ellers er gældende for offentlige virksomheder, indebærer en indskrænkning i sygehusapotekernes erhvervsvilkår, som alene synes begrundet i et hensyn til den private industri, der ud fra et konkurrenceretligt synspunkt må anses for usagligt og urimeligt.

Konkurrencerådet finder det bedst stemmende med konkurrencelovens intentioner og den tilsigtede ligestilling mellem privat og offentlig erhvervsvirksomhed, at begrænsningerne i sygehusapotekernes ret til fremstilling af lægemidler fjernes, således at sygehusapotekerne får ret til at producere lægemidler på lige fod med private producenter.

c. Sygehusapotekernes afsætningsmuligheder.

Efter den gældende praksis er leveringsområdet for et sygehusapotek som hovedregel begrænset til det pågældende sygehus selv. Eventuelt kan leveringsområdet også omfatte andre sygehuse og institutioner, der ejes af samme myndighed som sygehusapoteket, og i enkelte tilfælde specielle statsinstitutioner.

De lægemidler, som et sygehusapotek i henhold til apotekerloven og lægemiddelloven kan fremstille, kan som hovedregel kun forhandles til andre sygehusapoteker.

Kun enkelte nærmere definerede lægemidler kan desuden forhandles til de private apoteker.

Sygehuse uden eget apotek og andre offentlige institutioner (og de almindelige forbrugere) forsynes i henhold til apotekerlovgivningen gennem de private apoteker.

Disse restriktioner indebærer en indskrænkning i sygehusapotekernes erhvervsvilkår, der alene synes begrundet i et hensyn til de private apotekers omsætning, som ud fra en konkurrenceretlig vurdering må anses for usagligt og urimeligt.

Konkurrencerådet finder det bedst stemmende med konkurrencelovens intentioner, at der gives sygehusapotekerne mulighed for frit at levere til sygehuse uden eget apotek og andre offentlige institutioner (og i princippet også de almindelige forbrugere) i konkurrence med de private apoteker. Endvidere bør der efter Konkurrencerådets opfattelse åbnes mulighed for, at alle sygehusapoteksfremstillede lægemidler kan forhandles på de private apoteker i konkurrence med den private industris lægemidler.

d. De private apotekers forsyning af sygehuse m.v.

Sygehuse og andre offentlige institutioner, der ikke er omfattede af sygehusapotekernes leveringsområder, forsynes i henhold til apotekerlovgivningen gennem de private apoteker, som på den anden side i praksis er afskåret fra at levere til aftagere inden for sygehusapotekernes fastlagte leveringsområder.

Reglerne for beregning af de private apotekers priser til offentlige sygehuse og andre institutioner, der er fastsat i henhold til apotekerloven, udelukker enhver form for priskonkurrence apotekerne imellem og forhindrer, at effektivitetsforskelle kan komme til udtryk i priserne. Reglerne synes i øvrigt også at være diskriminerende over for privathospitaler og andre institutioner uden driftsoverenskomst med det offentlige.

Apotekernes videresalgspriser beregnes på basis af den apoteksindkøbspris, som producenter og importører i henhold til lægemiddelloven skal anmelde til Sundhedsstyrelsen. Der er herved reelt tale om en bindende bruttoprisfastsættelse, hvilket ikke er stemmende med bruttoprisforbuddet i konkurrencelovens § 14.

En ophævelse af reglerne for beregning af apotekernes priser til sygehuse og andre institutioner (og andre aftagere i det hele taget) vil derfor være bedst stemmende med konkurrencelovens intentioner.

e. Sygehusapotekernes organisering og regnskabsforhold.

Som nævnt gør amtskommunernes og de øvrige sygehusejende myndigheders regnskabsprincipper det ikke muligt med sikkerhed at udskille sygehusapotekernes drift fra sygehusenes øvrige aktiviteter. Dette indebærer allerede i dag en nærliggende risiko for bl.a. en konkurrenceforvridende subsidiering af sygehusapotekernes produktion.

Konkurrencerådets anbefalinger indebærer, at sygehusapotekerne får udvidet muligheder for at producere lægemidler i konkurrence med private producenter og til at distribuere lægemidler i konkurrence med de private apoteker, hvilket yderligere vil øge risikoen for en konkurrenceforvridende subsidiering.

En forudsætning for Konkurrencerådets anbefalinger er derfor, at sygehusapotekerne regnskabsmæssigt udskilles fuldstændigt fra sygehusenes øvrige aktiviteter, hvilket efter Konkurrencerådets opfattelse bedst sikres, ved at sygehusapotekerne drives i særskilte selskaber (aktie- eller anpartsselskaber), hvis regnskaber aflægges efter reglerne i årsregnskabsloven og gøres offentligt tilgængelige.

Konkurrencerådet skal derfor anbefale, at der skabes mulighed for, at sygehusapoteker kan drives i selskabsform (aktie- eller anpartsselskab).

En del af de her fremførte anbefalinger i retning af en markedsorienteret liberalisering af vilkårene for omsætning og produktion af lægemidler i den offentlige sygehussektor er i en vis udstrækning sammenfaldende med en række forslag i rapporten »Fremtidens apotekervæsen - 5 modeller«, som en arbejdsgruppe under Sundhedsministeriet har afgivet i foråret 1991. Konkurrencerådet skal i den forbindelse bemærke, at en del af disse forslag formentlig vil kunne gennemføres helt eller delvis, uden at en endelig stillingtagen til en liberalisering af den private apotekersektor derved foregribes.

Til orientering vedlægges Konkurrencerådets notat om sagen, bortset fra vurdering og indstilling, samt kopi af den henvendelse Konkurrencerådet i medfør af konkurrencelovens § 15 har rettet til de amtskommuner mv., der har tilladelse til at drive sygehusapoteker.

Det bemærkes, at denne henvendelse i overensstemmelse med konkurrencelovens § 15 samtidig offentliggøres.' En omtrent ligelydende henvendelse er tilsvarende rettet til de sygehusmyndigheder, der har etableret sygehusapotek. Vedrørende sygehusapoteksområdet lyder henvendelse dog således: »Amtskommunernes og de øvrige sygehusejende myndigheders organisering af sygehusapotekerne og myndighedernes samarbejde inden for rammerne af Amternes Lægemiddelregistreringskontor I/S indebærer efter Konkurrencerådets opfattelse imidlertid også i sig selv en række skadelige virkninger for konkurrencen og effektiviteten på området: a. Sygehusapotekernes organisering og regnskabsforhold.

Sygehusapotekerne er organiseret som afdelinger af de pågældende sygehuse, og sygehusenes regnskabsprincipper gør det ikke muligt med sikkerhed at udskille sygehusapotekernes drift fra sygehusenes øvrige aktiviteter. Dette indebærer, at det i dag ikke er muligt - heller ikke for sygehusejerne - med sikkerhed at afgøre, om produktionen og distributionen er rentabel. Heller ikke for så vidt angår den produktion, der på enkelte sygehusapoteker er udskilt som såkaldt indtægtsdækket virksomhed, giver de regnskabsmæssige oplysninger efter Konkurrencerådets opfattelse tilstrækkelig baggrund for en reel bedømmelse af rentabiliteten.

På denne baggrund finder Konkurrencerådet derfor, at der foreligger en meget nærliggende risiko for, at der kan find en - utilsigtet - subsidiering sted af sygehusapotekernes drift, herunder ikke mindst en konkurrenceforvridende subsidiering af den produktion, der finder sted på sygehusapotekerne i konkurrence med den private industri.

Konkurrencerådets anbefalinger til sundhedsministeren indebærer, at sygehusapotekerne får udvidet muligheder for at producere lægemidler i konkurrence med private producenter og til at distribuerer lægemidler i konkurrence med de private apoteker, hvilket yderligere vil forøge risikoen for en konkurrenceforvridende subsidiering.

I forbindelse med Konkurrencerådets anbefalinger til sundhedsministeren er det derfor en klart forudsætning, at sygehusapotekernes drift af hensyn til den konkurrencemæssige ligestilling mellem privat og offentlig erhvervsvirksomhed udskilles fuldstændigt regnskabsmæssigt fra de pågældende sygehuses øvrige aktiviteter, og at regnskaberne aflægges efter principper, der giver et gennemskueligt og retvisende billede af sygehusapotekernes rentabilitet.

Dette sikres efter Konkurrencerådets opfattelse bedst, ved at sygehusapotekerne drives som selvstændige selskaber (aktie- eller anpartsselskaber), hvis regnskaber opstilles efter reglerne i årsregnskabsloven og gøres offentligt tilgængelige. I den forbindelse har Konkurrencerådet anbefalet sundhedsministeren, at der skabes mulighed for, at sygehusapoteker kan drives i selskabsform.

Konkurrencerådet har med tilfredshed noteret sig, at lægemiddelleverancer visse steder i sygehussektoren på det seneste er blevet udbudt i EF-licitation i henhold til reglerne om offentlige indkøb. Denne konkurrenceform må forventes at få stigende betydning for sygehussektorens forsyning med lægemidler.

I den forbindelse skal Konkurrencerådet påpege, at kun såfremt sygehusapoteker drives i selskabsform, vil der være grundlag for på lige vilkår at kunne give et tilbud i konkurrence med private leverandører, også for så vidt angår den lægemiddelforsyning, der i dag dækkes af sygehusapotekernes egenproduktion.

b. Sygehusapotekernes prissamarbejde.

Grundlaget for samhandlen mellem sygehusapotekerne og for prisberegningen for de lægemidler, der kan leveres til den private apotekersektor, er et prisberegningssystem, der er udviklet af og administreres af Amternes Lægemiddelregistreringskontor I/S. Systemet indebærer bl.a., at sygehusapotekerne beregner sig samme pris i de tilfælde, hvor samme lægemiddel produceres på flere sygehusapoteker, og at prisen kalkuleres på basis af de forskellige sygehusapotekers gennemsnitlige omkostninger, uanset omkostnings- og effektivitetsforskelle sygehusapotekerne imellem.

Sygehusapotekernes prisberegningssystem inden for rammerne af Amternes Lægemiddelregistreringskontor I/S forhindrer således priskonkurrencen sygehusapotekerne imellem og må anses for skadelig for effektiviteten i produktionen. Systemet, der har karakter af et priskartel, er klart stridende mod konkurrencelovens intentioner og bør efter Konkurrencerådets opfattelse ophøre.

Hertil kommer, at de deltagende myndigheders aftale eller vedtagelse om etablering af Amternes Lægemiddelregistreringskontor I/S« prisberegningssystem udøver en dominerende indflydelse på det pågældende markedsområde, og at der dermed er tale om et forhold, der er anmeldelsespligtigt i henhold til konkurrendelovens § 5.

c. Sygehusapotekernes produktionsdeling.

Sygehusapotekernes samarbejde inden for rammerne af Amternes Lægemiddelregistreringskontor I/S indebærer tillige en vis fordeling af produktionen sygehusapotekerne imellem Sygehusapotekerne søger herigennem at opnå visse stordriftsfordele, hvilket ud fra en isoleret betragtning kan forekomme rationelt.

Produktionsfordelingen indebærer imidlertid efter Konkurrencerådets opfattelse en begrænsning af produktkonkurrencen sygehusapotekerne imellem, der ikke bygger på konkurrence- og effektivitetsbetingede forudsætninger. Produktionsfordelingen, som finder sted inden for rammerne af Amternes Lægemiddelregistreringskontor I/S, har karakter af et produktionskartel i strid med konkurrencelovens intentioner og bør efter Konkurrencerådets opfattelse ophøre.

Hertil kommer, som for prisberegningssystemets vedkommende, at der er tale om et forhold, der er anmeldelsespligtigt i henhold til konkurrencelovens § 5.

En del af de her fremførte anbefalinger i retning af en markedsorienteret liberalisering af vilkårene for omsætning og produktion af lægemidler i den offentlige sygehussektor er sammenfaldende med en række forslag i rapporten »Fremtidens apotekervæsen - 5 modeller«, som en arbejdsgruppe under Sundhedsministeriet har afgivet i foråret 1991. Konkurrencerådet skal i den forbindelse bemærke, at disse forslag helt eller delvis formentlig vil kunne gennemføres, uden at en stillingtagen til en liberalisering af den private apotekersektor derved foregribes. Til orientering vedlægges Konkurrencerådets notat om sagen, bortset fra vurdering og indstilling, samt kopi af den henvendelse Konkurrencerådet i medfør af konkurrencelovens § 15 har rettet til sundhedsministeren om de skadelige virkninger for konkurrencen, der følger af reguleringen af sygehusapotekernes forhold og sygehussektorens forsyning i øvrigt i henhold til apotekerloven og lægemiddelloven.

Det bemærkes, at denne henvendelse i overensstemmelse med konkurrencelovens § 15 samtidig offentliggøres.' Sundhedsministeriets reaktion: Sundhedsministeriet har meddelt ( 4), at en ophævelse af begrænsningerne på sygehusapoteksområdet bør indgå i en samlet løsning for hele apotekersektoren. Ministeriet har dog fundet, at det under alle omstændigheder vil være hensigtsmæssigt med en fuldstændig adskillelse af sygehusapotekerne fra sygehusenes øvrige drift.

Desuden har ministeriet anmodet Indenrigsministeriet om en udtalelse om Konkurrencerådets anbefaling af at omdanne sygehusapotekerne til aktieselskaber.

Af Indenrigsministeriets udtalelse af 11. maj 1992 fremgår det bl.a., at en udskillelse af sygehusapotekerne i særlige aktieselskaber vil forudsætte en særskilt lovhjemmel: såfremt Sundhedsministeriet ikke finder grundlag for en sådan hjemmel, vil sygehusapotekerne fortsat indgå som en integreret del af amtskommunernes budget- og regnskabssystem. Eventuelle ændringer i sygehusapotekernes regnskabsforhold må derfor i givet fald ske inden for rammerne af budget- og regnskabssystemet.

Ved skrivelse af 4. august 1992 har Sundhedsministeriet herefter meddelt, at ministeriet har truffet beslutning om, at der i medfør af apotekerlovens § 58 fastsættes bindende regnskabsregler for sygehusapotekernes samlede virksomhed.

Ministeriet oplyser samtidig, at Amtsrådsforeningen har nedsat en arbejdsgruppe, der skal komme med forslag til, hvordan en fremtidig regnskabsudskillelse bør finde sted, således at sygehusapotekerne kan sammenlignes med anden virksomhed på området. Sundhedsministeriet er efter anmodning indtrådt i arbejdsgruppen, der sigter mod at færdiggøre sit arbejde inden årets udgang. På den baggrund finder ministeriet det mest hensigtsmæssigt at afvente arbejdsgruppens arbejde, før ministeriet fastsætter bindende regnskabsregler. Amtsrådsforeningens reaktion: Konkurrencerådet har ikke modtaget reaktioner fra de enkelte sygehusmyndigheder, men amtsrådsforeningen har som sin opfattelse meddelt ( 5), at foreningen kan tilslutte sig de anbefalinger, som Konkurrencerådet er fremkommet med overfor sundhedsministeren vedrørende ophævelse af de nuværende begrænsninger for sygehusapotekernes virksomhed.

Foreningen har dog ikke kunnet tilslutte sig, at sygehusapotekerne drives i selskabsform.

Amtsrådsforeningen har endvidere i forbindelse med Konkurrencerådets anbefaling af sygehusapotekernes pris- og produktionsfordelingssamarbejde gjort gældende, at ethvert sygehusapotek frit kan producere de lægemidler, det måtte ønske, og at de priser, der fremkommer gennem prissamarbejde, alene er vejledende.

(* 1) Konkurrencerådet

Dokumentation 1992-1, s. 36-47

(* 2) Konkurrencerådet: Konkurrence- og effektivitetsforholdene for produktion og distribution af lægemidler i den offentlige sygehussektor, 1991.

(* 3) Konkurrencerådet

KonkurrenceNyt 1992-3

(* 4) Konkurrencerådet

Dokumentation 1992-3, s. 237

(* 5) Konkurrencerådet

Dokumentation 1992-3, s. 237-38

På baggrund af en undersøgelse foretaget af Konkurrencerådet og beskrevet i rapporten : Konkurrence- og effektivitetsforholdene for produktion og distribution af lægemidler i den offentlige sygehussektor' ( 2) har rådet rettet henvendelse til sundhedsministeren og sygehusmyndighederne i medfør af konkurrencelovens § 15.

Det er Konkurrencerådets opfattelse, at der inden for den offentlige sygehussektor frit bør kunne oprettes sygehusapoteker, og disse bør have frihed til at fremstille og sælge lægemidler på samme vilkår som de private virksomheder. Det vil give mulighed for øget priskonkurrence og en mere effektiv udnyttelse af ressourcerne på lægemiddelområdet ( 3).