Spørgsmål om forening af hverv som borgmester og bankbestyrelsesformand

Spørgsmål om forening af hverv som borgmester og bankbestyrelsesformand

I Deres skrivelse af 30. maj 1989 til Indenrigsministeriet rejste De spørgsmål om rimeligheden af, at borgmesteren i Tårnby Kommune, Thorkild Feldvoss, tillige er formand for Amagerbankens bestyrelse.

Efter at Indenrigsministeriet med skrivelse af 27. juni 1989 havde videresendt Deres skrivelse til Tilsynsrådet for Københavns Amt, modtog De i skrivelse af 15. august 1989 fra tilsynsrådet meddelelse om, at spørgsmålet om foreneligheden af de to hverv tidligere havde været behandlet af tilsynsrådet, og at tilsynsrådet på sit møde den 14. august 1989 havde vedtaget at tilkendegive, at der ikke forelå nye oplysninger, der gav anledning til en fornyet vurdering af rådets udtalelse i skrivelse af 18. maj 1982.

De har herefter i skrivelse af 17. august 1989 klaget til Indenrigsministeriet over tilsynsrådets udtalelse, idet De mener, at varetagelsen af hvervet som borgmester i Tårnby Kommune er uforeneligt med hvervet som formand for Amagerbankens bestyrelse som følge af, at kommunen har en betydelig formue anbragt i banken.

Det fremgår af tilsynsrådets skrivelse af 18. maj 1982, at Tårnby Kommune har haft Amagerbanken som hovedbankforbindelse siden 1909, og at banken blev benyttet dels til indsættelse af kommunens kontante midler på indlånsvilkår, dels til medvirken i andre bankforretninger. Pr. 16. december 1981 fordelte kommunens samlede indståender i pengeinstitutter sig på følgende måde

Amagerbanken

Kassekredit...................................... 39.353.759,18 kr. Indlån........................................... 19.534.869,58 kr. Den Danske Bank, Kastrup afdeling - indlån...... 1.619.969,86 kr. Sparekassen SDS - indlån........................ 34.088,71 kr. Bikuben, Kastrup afdeling - indlån.............. 608.807,12 kr. Handelsbanken, Tårnbyparken - indlån............ 210.964,40 kr.

Det fremgår tillige af tilsynsrådets skrivelse, at borgmester Thorkild Feldvoss har været medlem af Amagerbankens repræsentantskab fra den 7. december 1970, og at han indtrådte i bestyrelsen den 27. april 1977. Siden den 1. september 1979 har han været formand for bankens bestyrelse.

Det var endvidere i sagen oplyst, at borgmesteren som følge af sin inhabilitet ikke deltog i økonomiudvalgets og kommunalbestyrelsens behandling af sager med relation til Amagerbanken. Beføjelserne til at disponere i forhold til kommunens bankforbindelser var overladt til kommunaldirektøren, men således at dispositionerne kontrolleredes af økonomiudvalget uden borgmesterens deltagelse. For den mere langsigtede anbringelse af kommunens midler var det oplyst, at økonomiudvalget traf beslutningerne om anbringelse i obligationer, men at udvalget ikke tog stilling til spørgsmålet om, ad hvilken vej køb af obligationer skulle foretages. Kommunaldirektøren var bemyndiget til at gennemføre beslutninger om obligationskøb, som ofte blev foretaget gennem Amagerbanken, men også gennem private vekselerere.

I sin udtalelse af 18. maj 1982 tilkendegav tilsynsrådet, at rådet principielt fandt det forkert, at borgmesteren ved siden af sit borgmesterhverv beklædte hvervet som formand for Amagerbankens bestyrelse og som følge heraf var afskåret fra at udøve en del af de funktoner, der påhviler en borgmester som leder af kommunens administration og formand for kommunens økonomiudvalg. Under hensyn til at kommunen siden 1909 havde benyttet Amagerbanken som hovedbankforbindelse, og at dette engagement ikke var forskudt til fordel for Amagerbanken efter borgmesterens overtagelse af formandskabet i banken, samt til at kommunalbestyrelsen havde truffet en række foranstaltninger for sikre, at afgørende beslutninger om kommunens økonomiske dispositioner blev truffet uden borgmesterens medvirken, ville tilsynsrådet dog efter omstændighederne ikke modsætte sig, at ordningen opretholdtes.

Tilsynsrådet henstillede dog under hensyn til, at kommunen havde anbragt meget betydelige midler i Amagerbanken, at de vedtagne retningslinier blev strammet, så det sikredes, at alle afgørelser af betydning for anbringelsen af kommunnes midler blev truffet af økonomiudvalget eller kommunalbestyrelsen i møder, hvor borgmesteren ikke deltog, og at økonomiudvalget eller kommunalbestyrelsen ikke alene fastlagde retningslinierne for, men også traf de afgørende beslutninger om og førte tilsyn med anbringelsen. Samtidig henstillede tilsynsrådet, at kommunaldirektørens beføjelser blev indskrænket til den daglige administration af den fastlagte praksis.

Som meddelt Dem i skrivelse af 22. december 1989 har Indenrigsministeriet til brug for vurderingen af spørgsmålet om foreneligheden af de to hverv anmodet Tårnby Kommunalbestyrelse om ajourførte oplysninger vedrørende kommunens benyttelse af Amagerbanken og andre pengeinstitutter, samt oplysninger om de retninglsinier der følges, for at sikre, at borgmesterren ikke medvirker ved afgørende beslutninger om kommunens økonomiske dispositioner.

I den i kopi vedlagte skrivelse af 1. februar 1990 har Tårnby Kommunalbestyrelse oplyst, at Amagerbanken A/S stadig må betegnes som kommunernes hovedbankforbinelse, idet kommunen dog fortsat har konti i 4 andre pengeinstitutters lokale afdelinger. Pr. 2. januar 1990 var følgende indeståender i pengeinstitutter

Amagerbanken, Tårnby afdeling ................... 8.279.779,55 kr. Bikuben, Kastrup afdeling ....................... 7.692,74 kr. Handelsbanken, Tårnby Park afdeling ............. 10.769,94 kr. Den Danske Bank, Kastrup afdeling ............... 70.033,98 kr. Sparekassen SDS. Kastrup afdeling ............... 120.226,67 kr.

Kommunalbestyrelsen har oplyst, at kommunen i Amagerbanken har en indlånskonto på anfordring med den særlige aftale, at kontoen kan overtrækkes med indtil 10 mill. kr. af maksimalt 1 uges varighed. Renten på denne konto er for første halvår af 1990 aftalt til 11% p.a. for såvel kredit som debet.

Kommunalbestyrelsen har endvidere oplyst, at der med Amagerbanken i 1989 er etableret et tidsbegrænset aftaleindskud på 50 mill. kr., der forrentes med 11,75%, p.a., svarende til markedsrenten.

Det er oplyst, at borgmester Feldvoss ved behandlingen af disse to engagementer med Amagerbanken erklærede sig inhabil. Derimod har der ikke i 1988 været tilfælde, hvor borgmestreren i økonomiudvalget eller kommunalbestyrelsen har måttet erklære sig inhabil på grund af formandskabet i banken.

Der er endelig oplyst, at det af tilsynsrådet i 1982 givne pålæg blev taget til efterretning af kommunalbestyrelsen, og at der ikke siden er foretaget ændringer i de for området gældende regler og retningslinier.

I denne anledning skal indenrigsministeriet udtale følgende

Den kommunale styrelseslov indholder ikke regler om særlige valgbarhedsbetingelser for medlemmer, der vælges til at varetage borgmesterhvervet. De kommunalbestyrelsesmedlemmer, der som ansatte i kommunens tjeneste er afskåret fra medlemskab af økonomiudvalget, jf. styrelseslovens § 29, stk. 3, vil dog allerede som følge af borgmesterens fødte formandskab i økonomiudvalget ikke kunne varetage borgmesterhvervet. Herudover antages det i teori og praksis, at enhver ansættelse i kommunens tjeneste er uforenelig med hvervet som borgmester, idet borgmesteren ikke alene er formand for kommunalbestyrelsen og økonomiudvalget, men tillige er den øverste daglige leder af administrationen.

Reglerne i den kommunale styrelseslovs § 29 om generel inhabilitet eller hvervsuforenelighed betragtes således ikke som udtømmende, men må ses som udtryk for generelt gældende retsprincipper om inhabilitet. Personer i privat erhverv kan som følge heraf være afskåret fra at varetage borgmesterhvervet, hvis de som led i udøvelsen af deres private erhverv har væsentlige og hyppige forrentingsforbindelser med kommunen, der nødvendiggør, at der af den kommunale administration uddøves en løbende kontrol med opfyldelsen af indgåede aftaler m.v. Som anført i en kommentar til en højesteretsdom fra 1981 om en erhvervsdrivendes adgang til medlemskab af økonomiudvalget skal inhabilitetsbetragtninger dog fremføres med varsomhed, når man er uden for den specielle inhabilitets område, idet det må være lovgivningsmagtens opgave at foretage afvejningen mellem hensynet til befolkningens tillid til den kommunale forvaltning og hensynet til de erhvervsdrivendes ret til at deltage i det kommunale arbejde på lige fod med andre erhvervsgruppper (Ugeskrift for Retsvæsen 1982 B, s. 2-6).

Der er heller ikke i forvaltningsloven regler om generel inhabilitet, idet loven alene indeholder bestemmelser om, hvornår en person er specielt inhabil og dermed afskåret fra af deltage i en sags behandling. Bestemmelserne i forvaltningsloven indeholder dog en forudsætning om, at man ved udnævnelse eller beskikkelse af personer til at beklæde stillinger eller hverv inden for den offentlige forvaltning tilstræber at undgå at udpege nogen, for hvis vedkommende det på forhånd må formodes, at der jævnligt vil opstå tilfælde af inhabilitet, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 86, som Forvaltningsloven af Asbjørn Jensen m.fl., side 51.

Spørgsmålet om foreneligheden af hvervet som borgmester og bestyrelsesformand i et pengeinstitut, hvor (en del af) kommunens likvide midler er anbragt, er ikke reguleret i lovgivningen, og der er heller ikke retspraksis om spørgsmålet.

Folketingets Ombudsmand har i en redegørelse af 17. juni 1981 vedrørende en undersøgelse af en konkret sag givet udtryk for, at en forening af hvervene som borgmester og bestyrelsesformand/medlem af et pengeinstitut, hvori en (ikke ubetydelig) del af kommunens økonomiske midler er anbragt, vil udelukke borgmesteren fra at udøve sin almindelige tilsynsforpligtelse og beslutningskompetence med hensyn til økonomiske dispositioner samt medføre inhabilitet ved kommunalbestyrelsens og økonomiudvalgets behandling af sager herom i et sådant omfang (og i sager af en sådan art), at det må give anledning til meget væsentlige betænkeligheder. Efter ombudsmandens opfattelse er betænkelighederne ved en forening af de to nævnte hverv så væsentlige, at det må give anledning til nogen tvivl, om de i tilstrækkelig grad vil kunne afbødes gennem fastsættelse af nærmere retningeslinier for administration, kontrol m.v.: Ombudsmanden fandt dog ikke tilstrækkeligt grundlag for at anse en sådan ordning for uholdbar, når fastlæggelse heraf kun kommer på tale som et alternativ i tilfælde, hvor en konkret vurdering af arten og omfanget af kommunens engagement med det pågældende pengeinstitut ikke gør en forening af hvervene ubetinget udelukket (Folketingets Ombudsmands beretning for 1981, side 115).

I den konkrete sag, som ombudsmanden havde undersøgt, var ca. 25% af kommunens likvide midler anmbragt i den bank, i hvilken borgmesteren var formand for bestyrelsen. I den foreliggende sag er Amagerbanken Tårnby Kommunes hovedbankforbindelse, og kun ubetydelige midler er anbragt i andre pengeinstitutter. Der er således tale om et, i såvel art som omfang, meget betydeligt engagement med Amagerbanken.

På denne baggrund finder Indenrigsministeriet, at hvervet som borgmester i Tårnby Kommune må anses for uforeneligt med hvervet som formand for Amagerbankens bestyrelse. Det bemærkes herved, at det forhold, at Amagerbanken i en lang årrække har været kommunens hovedbankforbindelse, ikke efter ministeriets opfattelse kan anføres til støtte for en opretholdelse af den samtidige varetagelse af de to hverv, idet netop foreningen heraf - ud fra en generel vurdering - er egnet til at skabe tvivl om, hvorvidt der i forbindelse med anbringelsen af kontante midler og andre bankforretninger alene handles til varetagelse af kommunens interesser.

Indenrigsministeriet har derfor samtidig hermed anmodet Tilsynsrådet for Københavns Amt om at tage sagen op til fornyet behandling på grundlag af de nu tilvejebragte oplysninger samt i lyset af ministeriets ovenfor tilkendegivne opfattelse.

En kopi af denne skrivelse er sendt til Tårnby Kommunalbestyrelse.

Hvilket herved meddeles, idet man skal anmode tilsynsrådet om at tage sagen op til fornyet behandling på grundlag af de nu tilvejebragte oplysninger samt i lyset af ministeriets ovenfor tilkendegivne opfattelse.

Der vedlægges en kopi af Tårnby Kommunalbestyrelses skrivelse af 1. februar 1990 med bilag, idet der henvises til tilsynsrådets j.nr. 1989-089-3-185-1.

Ministeriet skal anmode om at blive underrettet om, hvad der videre passerer i sagen.

Med venlig hilsen

Emil le Maire

(* 1) UfR 1982B,s.2-6.Folketingets Ombudsmands beretning for 1981, side 115.

(* 2) Optaget i Indenrigsministeriets afgørelser og dtalelser om kommunale forhold 1990.2.2

Udtalt, at hvervet som borgmester efter Indenrigsministeriets opfattelse må anses for uforeneligt med hvervet som bestyrelseformand i en bank, hvormed kommunen har et, i såvel art som omfang, meget betydeligt engagement. Ministeriet henviste herved til, at banken var kommunens hovedbankforbindelse, og at kun ubetydelige midler var anbragt i andre pengeinstitutter.

Ministeriet henviste i øvrigt til Folketingets Ombudsmands redgørelse om spørgsmålet i en tidligere sag, hvori det var angivet, at der ved forening af de to nævnte hverv må fastlægges retningslinier for administration, kontrol m.v. af kommunens økonomiske dispositioner, men at det kun kommer på tale, hvor en konkret vurdering af arten og omfanget af kommunens engagement med det pågældende pengeinstitut ikke gør en forening af hvervene ubetinget udelukket (FOB 1981, side 115).

Endelig bemærkede ministeriet, at det forhold, at det pågældende pengeinstitut i en lang årrække havde været kommunens hovedbankforbindelse, ikke kunne anføres til støtte for en opretholdelse af den samtidige varetagelse af de to hverv.