Udviklingscenter for folkeoplysning og voksenundervisning - omfattet af lov om offentlige myndigheders registre

Udviklingscenter for folkeoplysning og voksenundervisning - omfattet af lov om offentlige myndigheders registre

Vedrørende j.nr. 1987-2001-47.

I skrivelse af 24. februar 1988 har Registertilsynet anmodet Justitsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt Udviklingscenter for Folkeoplysning og Voksenundervisning kan anses for omfattet af lov om offentlige myndigheders registre.

Det fremgår af sagen, at centret har oprettet en database over forsøgs- og udviklingsarbejder inden for folkeoplysning og voksenundervisning.

Databasen rummer ca. 900 projekter med blandt andet oplysninger om projektlederens og andre medarbejderes navne, adresser og telefonnumre. Centret har planer om at åbne basen for søgning udefra, og påtænker et samarbejde med andre offentlige institutioner, der arbejder med forsøgs- og udviklingsarbejder omkring åbning af en fælles database.

Kulturministeriet har den 16. januar 1989 oplyst, at Udviklingscenter for Folkeoplysning og Voksenundervisning er oprettet som en selvejende institution efter indgående overvejelser. Allerede i det oprindelige forslag fra Sektorrådet for ungdomsundervisning m.v. stod det klart, at der skulle være tale om en institution uden for den offentlige forvaltning i den forstand, at det lå forslagsstillerne på sinde, at centret for at kunne varetage sine opgaver skulle have en udstrakt frihed og dermed også fungere »på eget ansvar«.

I den anledning skal Justitsministeriet udtale følgende

1. Efter § 1, stk. 1, i lov om offentlige myndigheders registre, jf. lovbekendtgørelse nr. 621 af 2. oktober 1987, gælder loven for edb-registre, der føres for den offentlige forvaltning og som indeholder personoplysninger.

I bemærkningerne til § 1 i forslaget til lov om offentlige myndigheders registre (Folketingstidende 1977/78, tillæg A, sp. 677) anføres blandt andet følgende om, hvilke institutioner m.v., der kan henregnes til den offentlige forvaltning

»Ved fastlæggelsen af, hvilke institutioner, der skal henregnes til »den offentlige forvaltning«, skal der lægges vægt på en bedømmelse af institutionernes organisatoriske placering, og kun i tilfælde, hvor denne kan give anledning til tvivl, tillige på, hvilke funktioner institutionen udøver. Udtrykket offentlig forvaltning har således samme indhold som det tilsvarende begreb i loven om offentlighed i forvaltningen. Således kan institutioner, der er oprettet på privatretligt grundlag, som f.eks. selvejende institutioner og foreninger, kun henregnes til »den offentlige forvaltning« og dermed være omfattet umiddelbart af loven, såfremt de udøver offentlig virksomhed af mere omfattende karakter og derved er undergivet intensiv offentlig regulering, tilsyn og kontrol. Institutioner, der er organiseret i selskabsform, f.eks. aktieselskaber og interessentskaber, falder uden for loven, medmindre de inddrages i medfør af forslagets § 2.'

Loven om offentlige myndigheders registre gælder ligesom offentlighedsloven og forvaltningsloven således kun for »den offentlige forvaltning«. Uden for lovenes anvendelsesområde falder som udgangspunkt institutioner, foreninger, selskaber m.v., der er organiseret på privatretligt retsgrundlag. Det gælder uanset om den virksomhed, der udøves, ganske kan sidestilles med den, der sædvanligvis udøves af forvaltningsmyndigheder. Den omstændighed, at en selvejende institution, forening eller et selskab udfører opgaver efter aftale med en forvaltningsmyndighed fører heller ikke til, at institutionen m.v. umiddelbart omfattes af den generelle forvaltningsretlige lovgivning.

Inden for en række forvaltningsområder varetages anliggender, som normalt henregnes til den offentlige forvaltning, foruden af offentlige myndigheder tillige i større eller mindre omfang af institutioner, foreninger m.v., der er oprettet på privat initiativ og på privatretligt retsgrundlag. Selv om sådanne institutioner, foreninger m.v. som udgangspunkt ikke kan anses for omfattet af lovens bestemmelser, kan den nærmere fastlæggelse af lovens rækkevidde i denne henseende give anledning til tvivl, jf. om det tilsvarende spørgsmål vedrørende offentlighedslovens rækkevidden, betænkning 857/1978 om offentlighedslovens revision, side 89 ff, Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 202 og Asbjørn Jensen m.fl., Offentlighedsloven, side 34 ff. Det skyldes navnlig, at en række institutioner, foreninger m.v. modtager tilskud fra det offentlige til deres virksomhed. Sådanne tilskud fra det offentlige kan dog ikke i sig selv antages at medføre, at institutionen må anses for omfattet af begrebet »den offentlige forvaltning«, jf. således udtrykkeligt bemærkningerne til forslaget til lov om of fentlighed i forvaltningen, Folketingstidende 1969/70, tillæg A, sp. 586. Ofte er det dog af den tilskudsydende myndighed gjort til en betingelse for at yde sådant tilskud, at virksomheden indordnes under mere eller mindre intensiv regulering, tilsyn og kontrol fra det offentliges side. Det offentliges indflydelse kan herigennem antage et sådant omfang, at den private rådighed i realiteten er bragt til ophør.

Institutioner, der ikke er oprettet på privatretligt grundlag, men ved eller i henhold til lov, vil normalt altid være omfattet af begrebet »den offentlige forvaltning«, jf. Asbjørn Jensen m.fl., a.st., side 40. Det gælder selv om institutionen har selvstændig retssubjektivitet, f.eks. ved at en formuemasse adskilt fra andre offentlige midler er henlagt til institutionen.

2. Udviklingscenter for Folkeoplysning og Voksenundervisning er en selvejende institution, der er oprettet i henhold til aktstykke af 6. december 1983. Det fremgår af aktstykket, at Undervisningsministeriet har anmodet Finansudvalget om tilslutning til, at der oprettes et udviklingscenter for folkeoplysning og voksen undervisning. De ansøgte midler skal efter aktstykket ikke alene udgøre et tilskud til driften, men også til selve etableringen af institutionen. Institutionens vedtægter er udarbejdet af Undervisningsministeriet.

Institutionen modtager nu tilskud ved bevilling på finansloven, jf. vedtægternes pkt. 1, 1. led. Udviklingscentret er optaget på finansloven 1988 under Undervisningsministeriets tilskudskonto 20.04.89.-53.17. Forvaltningen af området er nu overgået til Kulturministeriet.

Kulturministeriet skal godkende eventuelle vedtægtsændringer efter indstilling fra bestyrelsen. Centrets formål er ifølge vedtægternes pkt. 2 at drive udviklingsarbejde til fremme og støtte for folkeoplysning og voksenundervisning i Danmark. Centret skal have sin opmærksomhed rettet mod voksenundervisningen i hele dens bredde, men centrets egentlige virke skal koncentrere sig om problemstillingen om det folkeoplysende arbejde og den almene voksenundervisning.

I tilslutning til vedtægternes pkt. 2 er det i vedtægternes pkt. 3 foreskrevet, at centret har følgende hovedopgaver

»- formidling og dokumentation,

- medvirken ved forsøgs- og udviklingsarbejde,

- landsdækkende erfaringsopsamling samt

- udviklingsarbejde og samarbejde med forskningsinstitutioner.«

Centrets øverste myndighed er bestyrelsen, der består af 4 medlemmer, udpeget af Dansk Folkeoplysnings Samråd, og 3 medlemmer udpeget af Kulturministeriet, jf. vedtægternes pkt. 4, 1. led. Efter vedtægternes pkt. 4, 3. led, vælger bestyrelsen af sin midte en formand og fastsætter selv sin forretningsorden. Medlemsskab af bestyrelsen er ulønnet. Bestyrelsen afholder ordinært møde 2 gange årligt. Yderligere møde afholdes, når formanden finder det nødvendigt, eller når mindst 2 medlemmer eller lederen af centret fremsætter anmodning derom med angivelse af de emner, der ønskes drøftet.

I vedtægternes pkt. 6 er det foreskrevet, at bestyrelsen tegner centret udadtil og har det økonomiske ansvar for centrets drift. Bestyrelsen er således ansvarlig for Kulturministeriet for overholdelse af de bevillingsmæssige forudsætninger, for overholdelse af det årlige budget samt for regnskabsaflæggelse. Bestyrelsen er endvidere ansvarlig for, at centret administreres i overensstemmelse med centrets formål og vedtægterne.

Efter vedtægternes pkt. 8 afgiver bestyrelsen indstilling til Kulturministeriet om ansættelse og afskedigelse af centerlederen. Bestyrelsen ansætter centrets øvrige personale efter indstilling fra centerlederen og påser, at centrets ansatte har løn- og ansættelsesvilkår i overensstemmelse med de til enhver tid gældende aftaler og overenskomster mellem staten og de respektive faglige organisationer.

I tilslutning til vedtægternes pkt. 8 bestemmes i vedtægternes pkt. 11, at Kulturministeriet udarbejder stillingsbeskrivelse for centrets leder. Det bestemmes endvidere, at lederen tilrettelægger centrets virksomhed og forestår driften af centret. Lederen foretager indstilling til bestyrelsen om ansættelse og afskedigelse af det til centret knyttede personale, og det påhviler lederen at forelægge forslag til budget samt regnskab for bestyrelsen forinden indsendelse til Kulturministeriet.

Efter vedtægternes pkt. 10 samarbejder centret med Kulturministeriet, og centret afholder i den forbindelse møde med ministeriet 2 gange årligt. Centret kan blandt andet påtage sig opgaver i overensstemmelse med centrets formål, som ministeriet måtte have behov for.

Centrets regnskab revideres ifølge vedtægternes pkt. 6, 2. led, af Rigsrevisionen i henhold til lov nr. 321 af 26. juni 1975 om revisionen af statens regnskaber m.m. Efter vedtægternes pkt. 7 udfærdiger Kulturministeriet instruks vedrørende budget, regnskabsaflæggelse, dispositionsadgang m.v. vedrørende centret.

Centret er tilsluttet Finansministeriets centrale regnskabs- og lønsystem.

Efter instruksens pkt. II, nr. 2.2.a. kan disponering, det vil sige indgåelse af aftaler m.v., der medfører udgifter for centret alene foretages af centerlederen eller en af medarbejderne, som centerlederen har bemyndiget dertil.

Afskrivning eller nedskrivning af en fordring kan foretages (pkt. II, nr. 3 c), når det ved retsforfølgning er konstateret, at inddrivelse helt eller delvist er udelukket, eller når der er tale om uvæsentlige beløb. I andre tilfælde bør der indhentes forudgående tilslutning fra Kulturministeriet.

Kulturministeriet skal efter vedtægternes pkt. 13 godkende køb, salg og pantsætning af fast ejendom samt opløsning af centret, og eventuelle overskydende midler i forbindelse med centrets nedlæggelse som selvejende institution overgår til staten.

3. Ved afgørelsen af, om Udviklingscenter for Folkeoplysning og Voksenundervisning kan anses for en del af den offentlige forvaltning, må der efter Justitsministeriets opfattelse lægges vægt på, at institutionen er etableret ved aktstykke på grundlag af vedtægter, der er udarbejdet af Undervisningsministeriet.

Hertil kommer, at institutionens drift i meget betydeligt omfang er underlagt de retningslinier og de afgørelser, som nu Kulturministeriet træffer. Ved vurderingen af den offentlige indflydelse på driften, må der efter Justitsministeriets opfattelse lægges vægt på, at Kulturministeriet har direkte indflydelse på ansættelse og afskedigelse af den daglige leder, og at alle større dispositioner skal godkendes af Kulturministeriet. Kulturministeriet har indirekte indflydelse på centrets drift, idet 3 af 7 medlemmer af bestyrelsen udpeges af ministeriet. Tilsyn udøves i kraft af bestemmelsen om Rigsrevisionens revision af regnskaberne, og centret er tilsluttet Finansministeriets centrale regnskabs- og lønsystem. Centrets formål og den omstændighed, at centret kan påtage sig de opgaver, som Kulturministeriet måtte have behov for at få behandlet, taler også for, at centrets virksomhed i overvejende grad må sidestilles med offentlig forvaltning.

Efter Justitsministeriets opfattelse kan der også være grund til at lægge vægt på, at overskydende midler i forbindelse med en eventuel opløsning tilfalder statskassen.

Det er hverken i forbindelse med aktstykket eller i omtalen af centrets virksomhed i forslaget til folketingsbeslutning om et 10 punktsprogram for voksenundervisning og folkeoplysning (B 114) kommet tydeligt til udtryk, at centret ikke skulle være en del af den offentlige forvaltning.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at Udviklingscenter for Folkeoplysning og Voksenundervisning må anses for at være en del af den offentlige forvaltning og dermed omfattet af den generelle forvaltningsretlige lovgivning, herunder lov om offentlige myndigheders registre.

Justitsministeriet skal beklage den sene besvarelse.

P. M. V.

E. B.

Ingen

I udtalelsen berøres bl. a. generelt betingelserne for bedømmelsen af en institutions forhold til den offentlig lovgivning, det vil sige registerlovgivningen, forvaltningsloven og offentlighedsloven.

Spørgsmålet vedrører institutioner, der er oprettet på privatretligt grundlag eller ved eller i henhold til lov. Udgangspunktet vedrørende institutioner, der er oprettet på privatretligt grundlag, er, at der skal lægges vægt på den pågældende institutions organisatoriske placering og kun i tilfælde, hvor denne kan give anledning til tvivl, tillige på hvilke funktioner institutionen udøver. Institutioner, der ikke er oprettet på privatretligt grundlag, men ved eller i henhold til lov, vil derimod normalt være omfattet af begrebet den offentlig forvaltning.

Vedrørende udviklingscentret udtalt, at på baggrund af institutionens oprettelse, vedtægtsforhold og kulturministeriets inddirekte indflydelse på institutionens drift, må institutionen anses som en del af den offentlige forvaltning og dermed omfattet af den offentligretlige lovgivning, herunder lov om offentlige myndigheders registre.