Aktindsigt for pårørende i plejehjemsjournal

Aktindsigt for pårørende i plejehjemsjournal

Vedrørende 1. kt. j.nr. 724/39-16/1988.

I skrivelse af 23. juni 1988 har Sundhedsministeriet anmodet Justitsministeriet om en udtalelse om adgangen til aktindsigt i en plejehjemsjournal.

Pårørende til den plejehjemsbeboer, som plejehjemsjournalen angår, har ved skrivelse af 26. juli 1988 til Justitsministeriet fremsendt yderligere materiale, herunder fotokopi af en fuldmagt. Fuldmagten giver de pårørende adgang til at varetage den pågældende plejehjemsbeboers økonomiske og personlige interesser.

Det fremgår af sagen, at plejehjemsjournalen blandt andet indeholder oplysninger om en beboers diæt, medicinering, læge- og anden behandling, pleje og lignende. Det fremgår endvidere af sagen, at plejehjemsjournalen to gange af det kommunale plejehjem har været sendt til et amtskommunalt sygehus, hvor plejehjemsbeboeren var indlagt til behandling.

I den anledning skal Justitsministeriet udtale følgende

1. Forvaltningsloven gælder som hovedregel kun for behandling af sager, hvor der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. forvaltningslovens § 1.

Med udtrykket »truffet afgørelse« sigtes til udfærdigelse af retsakter (forvaltningsakter), det vil sige udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 115.

Uden for lovens anvendelsesområde, herunder reglerne om parters adgang til aktindsigt, falder således faktisk forvaltningsvirksomhed, såsom patient- og anden klientbehandling og pasning og pleje af ældre, jf. Asbjørn Jensen, m.fl., Forvaltningsloven, side 37 f.

Spørgsmålet om, hvorvidt en person, der opholder sig på et plejehjem har adgang til aktindsigt i plejehjemsjournalen, må på den baggrund afgøres efter offentlighedslovens regler. Den almindelige adgang til aktindsigt er fastsat i offentlighedslovens § 4, der har følgende ordlyd

» § 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med de dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyn dighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.

Stk. 2. Den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-11 og § 14, forlange at blive gjort bekendt med oplysninger herom. Det gælder dog ikke i det omfang de hensyn, der er nævnt i § 13, eller hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler imod.«

Det følger af bestemmelsen i § 4, stk. 1, 2. pkt., at et plejehjem kan give aktindsigt i videre omfang end offentlighedsloven forpligter til. Adgangen til at give »meroffentlighed« er begrænset af reglerne om tavshedspligt. Reglerne om tavshedspligt får imidlertid efter Justitsministeriets opfattelse normalt ingen betydning over for plejehjemsbeboeren selv eller dennes repræsentanter med hensyn til oplysninger om den pågældendes egne for hold. Der er således efter Justitsministeriets opfattelse ikke noget til hinder for, at der gives plejehjemsbeboere og med deres samtykke pårørende adgang til at se plejehjemsjournalens indhold. Justitsministeriet er bekendt med, at der på nogle plejehjem, efter gennemførelsen af reglerne om aktindsigt i sygehusjournaler, er givet beboerne og deres pårørende en tilsvarende adgang til at gennemse plejehjemsjournalen.

2. Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 2, om »egenacces«, har den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, f.eks. en plejehjemsjournal, en særlig vid adgang til aktindsigt med hensyn til sådanne oplysninger. Bestemmelsen til sigter med hensyn til sådanne oplysninger at give enkeltpersoner samme adgang til aktindsigt i dokumenter, der er knyttet til faktisk forvaltningsvirksomhed, som gives parterne i en afgørelsessag efter forvaltningsloven.

En beboer på et plejehjem vil på den baggrund efter Justitsministeriets opfattelse i almindelighed kunne forlange at blive gjort bekendt med de oplysninger, der er indeholdt i en plejehjemsjournal. Retten til egenacces er dog begrænset af de undtagelser, der er nævnt i offentlighedslovens §§ 7-11 og § 14.

Offentlighedsloven opstiller ikke et krav om, at den, der begærer aktindsigt efter offentlighedslovens regler, skal have en særlig interesse i sagen eller oplysningerne. Der er således ikke hjemmel til at stille krav om begrundelse for en begæring om aktindsigt i en plejehjemsjournal, ligesom der ikke kan stilles form krav til begæringen, jf. Asbjørn Jensen m.fl., Offentlighedsloven, side 71 f.

3. Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 7 omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses blandt andet efter § 7, nr. 1, dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til egen brug, herunder patient- og klientjournaler. Det følger dog af bestemmelsen i offentlighedslovens § 11, at oplysninger i journalen om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal meddeles, den oplysningerne angår, i overensstemmelse med offentlighedslovens almindelige regler. Den myndighed, der har udarbejdet journalen, har således en »ekstraheringspligt«. Pligten omfatter enhver oplysning om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for patient- eller klientbehandlingen, herunder oplysninger om blodtryk, diæt, medicinering, tilsyn af læge, tandlæge og anden væsentlig behandling og pleje.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at plejehjemsjournaler, som følge af bestemmelsen i offentlighedslovens § 11 om ekstraheringspligt, i almindelighed vil være undergivet aktindsigt for den pågældende plejehjemsbeboer og dennes repræsentanter. Dog vil personalets forslag til behandling af den pågældende, herunder forslag om overflytning til andet plejehjem eller til sygehus kunne undtages. Hvis den læge, der tilser plejehjemsbeboeren, benytter plejehjemsjournalen til sine egne optegnelser, vil disse også være omfattet af ekstraheringspligten. Det gælder dog ikke oplysninger om diagnose og behandlingsforslag, der ikke iværksættes.

4. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 7 er som udgangspunkt kun anvendelig i det omfang, de pågældende dokumenter forbliver i den udfærdigende myndigheds besiddelse. Når interne arbejdsdokumenter eller uddrag heraf, eventuelt i afskrift eller fotokopi, i forbindelse med behandlingen af en sag oversendes til en anden myndighed eller i øvrigt afgives til udenforstående, vil dokumentet i vidt omfang miste sin interne karakter og derfor være undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler, jf. Asbjørn Jensen m.fl., Offentlighedsloven, side 106. Hvis en plejehjemsjournal videregives fra plejehjemmet til et offentligt sygehus til brug for behandlingen af den pågældende, vil journalen som udgangspunkt miste sin interne karakter, og den vil således være omfattet af adgangen til aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler.

Adgangen til aktindsigt i en plejehjemsjournal, der ikke længere har karakter af internt arbejdsmateriale, omfatter journalen i sin helhed, herunder eventuelle behandlingsforslag, diagnoser m.v.

5. Spørgsmålet om, hvorvidt aktindsigt i videregivne plejehjems journaler skal gives af plejehjemmet eller sygehuset, afgøres efter offentlighedslovens § 15, stk. 1, 2. pkt. Efter denne bestemmelse træffes afgørelsen om aktindsigt i dokumenter, der ikke indgår i en afgørelsessag, af den myndighed, der har dokumentet i sin besiddelse. Hvis både plejehjemmet og sygehuset har pleje hjemsjournalen eller kopi heraf i deres besiddelse, kan afgørelsen af aktindsigtsspørgsmålet træffes af enhver af disse myndigheder, jf. Asbjørn Jensen m.fl., a.st., side 184 ff. Der er ikke efter offentlighedsloven krav om, at den ene myndighed skal indhente tilladelse fra den anden, før aktindsigt gives. Hvis den myndighed, der har fremsendt dokumentet, betegner det som fortroligt eller henstiller, at det undtages fra aktindsigt, bør den myndighed, over for hvem begæringen er fremsat, dog efter omstændighederne høre denne myndighed, inden der meddeles aktindsigt. Høringssvaret fritager dog ikke den myndighed, der efter offentlighedsloven er kompetent til at træffe afgørelse om aktindsigts spørgsmålet for selvstændigt at tage stilling hertil, jf. betænkning nr. 325/1963, side 62.

6. Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 9, stk. 1, har den, om hvis helbredsforhold, der er udarbejdet en sygehusjournal, uanset bestemmelsen i offentlighedslovens § 7, ret til aktindsigt i journalen.

Retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 9 omfatter journaler, der i medfør af lægelovens § 13 skal føres af sygehuse, jf. Indenrigsministeriets vejledning nr. 128 af 15. november 1986 om aktindsigt i sygehusjournaler, pkt. 4, hvor det endvidere anføres

»Retten til aktindsigt omfatter hele journalen, herunder øvrige ikke optegnelsespligtige oplysninger, som måtte indgå i denne. Svar på laboratorieprøver, korrespondance med praktiserende læger, andre sygehuse, myndigheder og pårørende, som er tilført journalen som bilag, omfattes af retten til aktindsigt.«

I det omfang en plejehjemsjournal er indgået i en sygehusjournal, enten som en integreret del af denne, eller som et bilag, er plejehjemsjournalen således omfattet af adgangen til aktindsigt efter offentlighedslovens § 9 i samme omfang som sygehusjournalen.

Det er dog en forudsætning for aktindsigtens gennemførelse, at de dokumenter, begæringen om aktindsigt vedrører, fortsat beror på sygehuset, eventuelt i kopi.

Offentlighedsloven kan ikke i sig selv antages at forpligte myndighederne til at arkivere sagsdokumenter eller dog sikre sig kopier af en sags dokumenter for at bevare adgangen til aktindsigt, hvis dokumenterne helt eller delvist er returneret til andre.

Det vil dog være i strid med offentlighedsloven at undlade opbevaring af materiale for at udelukke adgangen til aktindsigt, jf. betænkning nr. 857/1978, side 141. Hvis der inden dokumenterne er returneret er fremsat begæring om aktindsigt, vil en myndighed således efter Justitsministeriets opfattelse være forpligtet til at opbevare dokumenterne eller til at sikre sig kopi heraf, indtil myndigheden har taget stilling til, om begæringen skal imødekommes.

Det må efter Justitsministeriets opfattelse endvidere antages, at myndigheden, hvis der senere fremsættes begæring om aktindsigt, i et vist omfang er forpligtet til at drage omsorg for, at også udskilte aktstykker, der er returneret til anden offentlig myndighed, stilles til rådighed. Spørgsmålet kan dog give anledning til tvivl. I den i Folketingets Ombudsmands beretning fra 1970, side 91, refererede sag (dokument returneret fra overordnet til underordnet skattemyndighed), synes det alene forudsat, at myndigheden skal vejlede om, ved hvilken anden myndighed dokumentet kan gennemses. I Folketingets Ombudsmands beretning fra 1972, side 110, understregede ombudsmanden derimod, at aktindsigt så vidt muligt bør gives på den for den begærende mest praktiske måde, navnlig således, at man kun behøver at henvende sig et sted, jf. Asbjørn Jensen m.fl., a.st., side 83 ff.

7. Det er efter forvaltningslovens § 8 et almindeligt forvaltningsretligt princip, at den, der er part i en sag kan lade sig repræsentere af andre.

Den myndighed, der behandler sagen, afgør om den, der optræder som bemyndiget, skal fremlægge en skriftlig fuldmagt eller på anden måde godtgøre, at den pågældende kan optræde på partens vegne. Hvis den pågældende er advokat eller medlem af en stand, der inden for forvaltningsområdet typisk optræder som partsrepræsentant, f.eks. revisor, landinspektør eller socialrådgiver, vil der i almindelighed ikke være grund til at forlange særlig dokumentation for fuldmagtsforholdet, jf. Asbjørn Jensen m.fl., a.st., side 97. Andet kan dog følge af sagens karakter eller omstændighederne i øvrigt. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor sagsbehandlingen vil kunne påføre partens økonomiske omkostninger eller i øvrigt få afgørende betydning for den pågældendes parts personlige forhold. Navnlig vil der kunne være grund til at forlange dokumentation for fuldmagtsforholdet i de tilfælde, hvor myndigheden ikke i forvejen eller i løbet af sagsbehandlingen kommer i forbindelse med parten selv eller på anden måde kan konstatere, at parten er indforstået med, at sagen er under behandling, jf. Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, pkt 41. I sager om aktindsigt vil det oftest være rigtigst at forlange dokumentation af fuldmagtsforholdet, hvis man ikke i forvejen har forbindelse med den, oplysningerne angår, jf. vejledningen pkt. 56.

På den baggrund bør der efter Justitsministeriets opfattelse ikke stilles krav om skriftlig dokumentation for repræsentationsforholdet i tilfælde, hvor plejehjemmets personale er bekendt med, at nære pårørende jævnlig besøger den pågældende beboer og gennem længere tid har varetaget dennes interesser i såvel økonomisk som personlig henseende, og plejehjemsbeboeren må antages at være indforstået med eller selv har bedt de pårørende om at bistå sig. Det gælder også, selv om den pågældende er blevet så svækket af alderdom, at der kan rejses spørgsmål, om den pågældende stadig kan forstå repræsentationsforholdets karakter og omfang. Hvis der foreligger skriftlig fuldmagt, som ikke er tidsbegrænset, må den ligeledes antages at gælde også efter den ældre, på grund af svækkelse, er blevet ude af stand til at forestå repræsentations forholdets karakter og omfang. Det kan under alle omstændigheder ikke efter forvaltningsloven kræves, at fuldmagten opfylder de krav om klarhed og fuldmagtgiverens evne til at handle fornuftsmæssigt, der stilles til en fuldmagts formueretlige gyldighed.

8. I henvendelsen til Sundhedsministeriet er der endvidere rejst spørgsmål om, hvor hurtigt aktindsigt skal gives. Dette spørgsmål er reguleret i offentlighedslovens § 16, som er sålydende

»§ 16. Vedkommende myndighed afgør snarest, om en begæring kan imødekommes, og om den, der har fremsat begæ ringen, skal gøres bekendt med dokumenterne ved, at der gives adgang til gennemsyn på stedet, eller ved at der udleveres en afskrift eller kopi.

Stk. 2. Er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge.

Stk. 3. .....«

Parter, som ønsker at gennemse dokumenterne i en sag, eller personer, der ønsker egenacces, bør så vidt muligt straks ved henvendelsen have adgang til at gennemse sagen. I almindelighed vil adgangen til aktindsigt dog kunne udsættes, hvis der foreligger en sådan tvivl om, hvorvidt begæringen kan imødekommes, at der må foretages en nærmere undersøgelse, jf. Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen, pkt. 49. Det kan f.eks. være en høring af den, hvis interesse kan være til hinder for, at begæringen imødekommes, eller forelæggelse for en anden myndighed.

En kortere udsættelse, fordi en sagsbehandler skal have tid til at gennemgå sagen med henblik på at afgøre, hvad der efter offentlighedsloven skal udleveres, strider derfor ikke mod offentlighedsloven.

P. M. V.

E. B.

Ingen

Spørgsmålet om adgangen til aktindsigt i en plejehjemsjournal for patienten og dennes lovlige repræsentanter, herunder pårørende.

Justitsministeriet udtaler, at journaler i almindelighed må betragtes som internt arbejdsmateriale. Dette medfører, at journalerne som udgangspunkt efter reglerne om ekstraheringspligt, jf.

offentlighedslovens § 4, stk. 2, jf. § 11, vil være undergivet aktindsigt i enhver oplysning om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for behandlingen. Såfremt journalen har mistet sin interne karakter, omfatter aktindsigten journalen i sin helhed.

Plejehjemsjournalen kan dog også indgå i en sygehusjournal og vil dermed være undergivet aktindsigt efter reglerne om aktindsigt i sygehusjournaler efter offentlighedslovens § 9.