Kommunale fællesskabers (kommuners) deltagelse i aktieselskab, der skulle udføre jordrensningsvirksomhed

Kommunale fællesskabers (kommuners) deltagelse i aktieselskab, der skulle udføre jordrensningsvirksomhed

I/S Amagerforbrænding

Kraftværksvej 31

2300 København S

I skrivelse af 8. juni 1988 har I/S Amagerforbrænding, der er et kommunalt fællesskab, anmodet Indenrigsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt interessentskabet lovligt kan deltage i selskabet A/S Hovedstadens Jordrens, der skal forestå rensning af forurenet jord og af forurenede grunde.

Det fremgik af sagen, at den samlede aktiekapital på 300.000 kr. i aktieselskabet i dag indehaves af I/S Amagerforbrændring. Blandt andet på grund af de store investeringer, som selskabets virksomhed nødvendiggør, overvejes imidlertid en udvidelse af aktiekapitalen og aktionærkredsen. I den forbindelse ønskes I/S Vestforbrænding, der ligeledes er et kommunalt fællesskab, og et antal private investorer med nødvendig konw-how inddraget i aktionærkredsen, idet de kommunale fællesskaber tilsammen dog skal have aktiemajoriteten og den bestemmende indflydelse over selskabet.

Det fremgår endvidere af sagen, at den påtænkte jordrensningsvirksomhed fortrinsvis skal ske inden for I/S Amagerforbrændings og I/S Vestforbrændings område samt i andre dele af Københavns Amt.

Som tidligere meddelt I/S Amagerforbrænding har Indenrigsministeriet forelagt sagen for Miljøstyrelsen, som har oplyst, at kommunal jordrensning efter styrelsens opfattelse er lovlig i henhold til lov om kemikalieaffaldsdepoter i de tilfælde, hvor kommuner og amtskommuner deltager i projektering m.v. af afværgeforanstaltninger efter denne lov. Kommuner og amtskommuner kan endvidere i henhold til miljøbeskyttelsesloven udføre jordrensning i de tilfælde, hvor kommuner og amtskommuner som tilsynsmyndigheder er forpligtet til at udføre selvhjælpshandlinger.

I denne anledning skal Indenrigsministeriet udtale følgende

For så vidt angår jordrensning, der foregår i tilknytning til afværgeforanstaltninger eller selvhjælpshandlinger, som kommuner og amtskommuner er forpligtede til at foretage i henhold til miljølovgivningen, kan Indenrigsministeriet henholde sig til Miljøstyrelsens udtalelse om, at jordrensning i disse tilfælde er en kommunal opgave. Da jordrensning i andre tilfælde, herunder jordrensning for private grundejere mod betaling, efter Indenrigsministeriets opfattelse ligger i naturlig forlængelse af de opgaver, der i miljølovgivningen er henlagt til kommunerne - særlig de kommunale opgaver på affaldsbortskaffelsesområdet - må jordrensningsvirksomhed tillige i disse tilfælde anses for en kommunale opgave.

Efter den kommunale styrelseslovs § 2, stk. 1, skal en kommunes anliggender styres af kommunalbestyrelsen. Dette indebærer, at opgaver, som efter lovgivningen skal varetages i kommunalt regi samt opgaver, som en kommune har valgt selv at varetage, skal varetages under kommunalbestyrelsens ansvar efter reglerne i den kommunale styrelseslov og i øvrigt efter de regler, der gælder for kommunal forvaltning, jf. navnlig offentlighedsloven og forvaltningsloven. I styrelseslovens § 60 om kommunale fællesskaber er der endvidere særlige regler for flere kommuners fælles varetagelse af en opgave.

En kommunalbestyrelse kan således normalt ikke udskille en opgave og dertil knyttede kommunale midler i et selvstændigt selskab og samtidig bevare rådigheden over opgavevaretagelsen, idet kommunalbestyrelsen herved ville bringe sin virksomhed uden for reglerne i styrelseslovgivningen m.v.

Det antages dog, at der for visse opgavetyper foreligger særlige hensyn, der kan begrunde en opgavevaretagelse i privatretlige organisationsformer. Dette er navnlig tilfældet, hvor den pågældende opgave har mindre sammenhæng med den øvrige kommunale virksomhed, hvor hensynet til en forretningsmæssig ledelse af opgavevaretagelsen er fremtrædende og i visse tilfælde, hvor der i lovgivningen i øvrigt er fastlagt rammer for udøvelsen af den pågældende virksomhed. Som eksempler på tilfælde, hvor der foreligger sådanne særlige hensyn, der kan begrunde en kommunal virksomhed i selskabsform, kan nævnes forarbejdning og afsætning af biprodukter fra en kommunal virksomhed og udførelse af kommunal forsyningsvirksomhed.

Udførelse af jordrensningsvirksomhed har efter Indenrigsministeriets opfattelse en nær sammenhæng med de kommunale opgaver på affaldsbortskaffelsesområdet, og de hensyn, som taler for, at driften af forsyningsvirksomhed lovligt kan udskilles i en privatretlig organisationsform, gør sig også gældende på dette område. Fælles for disse opgaver er således, at de principielt ikke varetages på samtlige kommunens borgeres vegne, men kun på vegne af dem, der benytter sig af den pågældende kommunale virksomhed. Som en følge heraf finansieres opgaverne ikke ved skatteudskrivning, men gennem brugerbetaling fra de borgere, der drager nytte af virksomheden.

Efter ministeriets opfattelse vil en kommunalbestyrelse således lovligt kunne vedtage at varetage jordrensningsvirksomhed i et selskab uden for den kommunale organisation, uanset at kommunen bevarer rådigheden over opgavevaretagelsen, fx. gennem bestemmende indflydelse i et aktieselskab.

Da det ikke er tilladt en kommune at udføre forsyningsvirksomhed mv. med det sigte at opnå økonomisk gevinst, må det dog sikres, at udbyttebetaling mv. fra aktieselskabet bliver af begrænset omfang, fx. svarende til en almindelig låneforrentning af den indskudte kapital, idet der dog ved fastsættelse af forrentningens størrelse kan tages hensyn til en eventuel betydelig tabsrisiko ved investeringen.

I det foreliggende tilfælde er der tale om, at to kommunale fællesskaber, I/S Amagerforbrænding og I/S Vestforbrænding, skal deltage i et aktieselskab. Det er derfor en yderligere forudsætning, at jordrensningsvirksomhed er omfattet af formålsbestemmelserne i vedtægterne for de kommunale fællesskaber.

Efter § 3 i vedtægterne for I/S Amagerforbrænding skal selskabet modtage og bortskaffe dagrenovation samt erhvervs- og industriaffald mv. fra de tilsluttede kommuner. Efter § 3 i vedtægterne for I/S Vestforbrænding skal selskabet forbrænde dagrenovation mv. fra de tilsluttede kommuner.

Da der således ikke i de to kommunale fællesskabers vedtægter er den fornødne hjemmel til at udføre jordrensningsvirksomhed, som i sin karakter afviger fra almindelig affaldsbortskaffelse, og som indebærer betydeligt større risici, vil vedtægtsændringer med henblik herpå være påkrævet. Ændringerne skal vedtages af samtlige interessenter og godkendes af de kommunale tilsynsmyndigheder, henholdsvis Indenrigsministeriet, Tilsynsrådet for Københavns Amt og Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt.

Det tilføjes, at Indenrigsministeriet på det foreliggende grundlag vil kunne godkende sådanne vedtægtsændringer, som fastslår, at de kommunale fællesskaber kan udføre jordrensningsvirksomhed. Ministeriet finder det samtidig hensigtsmæssigt, at det i vedtægterne angives, at fællesskaberne med tilsynsmyndighedernes godkendelse kan oprette eller deltage i selskaber, der varetager de formål, der er angivet i formålsbestemmelserne.

Endelig skal Indenrigsministeriet - for så vidt angår aktieselskabets muligheder for at optage lån - henvise til ministeriets bekendtgørelse nr. 309 af 13. juni 1988. I § 4, stk. 1, litra c, er det fastsat, at der til en kommunes låntagning henregnes lån optaget af kommunale fællesskaber, interessentskaber, andelsselskaber og lignende med kommunal deltagelse. Ved lignende selskaber forstås bl.a. aktieselskaber som fx. Hovedstadens Jordrens A/S. Dvs. at lånerammen for de deltagende kommuner belastes med deres forholdsmæssige andel af de optagne lån.

Optagelse af lån kræver således en samlet uudnyttet låneramme hos de deltagende kommuner. Alternativt kan kommunerne, såfremt de ikke har en uudnyttet låneramme, deponere et beløb svarende til deres andel af selskabets lånoptagning efter reglerne i bekendtgørelsens § 4, stk. 2-6.

Det bemærkes dog, at lån, der ydes af en kommune til selskabet, og som svarer til den pågældende kommunes forholdsmæssige forpligtelse til at dække selskabets finansieringsudgifter, anses for selvfinansiering, og derfor ikke er omfattet af lånebegræsningen.

Indenrigsministeriet skal endvidere meddele, at man er indstillet på at give dispensation til, at en kommune afgiver en del af sin låneramme til andre kommuner, eller at en kommune deponerer et beløb svarende til andre kommuners andel af selskabets lånoptagning, eller at en kommune yder selskabet et lån svarende til kommunens egen og andre kommuners andel af selskabets lånoptagelse, uden konsekvenser for de kommuner, der ellers måtte overskride lånebegrænsningerne.

Endelig skal det oplyses, at selskabets kassekredit ifølge lånebekendtgørelsens § 6, stk. 4, maksimalt kan udgøre 50 kr. pr. indbygger i de deltagende kommuner.

Med venlig hilsen

Emil le Maire

Indenrigsministeriets afgørelser og udtalelser om kommunale forhold 1988 8.6.

Udtalt, at jordrensningsvirksomhed må anses for en kommunal opgave, idet opgaven ligger i naturlig forlængelse af de opgaver, som ifølge miljølovgivningen er henlagt til kommunerne. Herved henvist til en udtalelse fra Miljøstyrelsen om, at jordrensningsvirksomhed i tilknytning til afværgeforanstaltninger eller selvhjælpshandlinger, som kommunerne er forpligtede til at foretage i henhold til miljølovgivningen, er en kommunal opgave.

Endvidere udtalt, at efter den kommunale styrelseslovs § 2, stk. 1, skal en kommunes anliggender styres af kommunalbestyrelsen. En kommunalbestyrelse kan derfor normalt ikke udskille en kommunal opgave og dertil knyttede kommunale midler i et selvstændigt selskab og samtidig bevare rådigheden over opgavevaretagelsen, idet kommunalbestyrelsen herved ville bringe sin virksomhed uden for reglerne i styrelseslovgivningen og de øvrige regler, der gælder for kommunal forvaltning.

For visse opgavetyper foreligger der dog særlige hensyn, der kan begrunde en opgavevaretagelse i privatretlige organisationsformer.

Dette er navnlig tilfældet, hvor den pågældende opgave har mindre sammenhæng med den øvrige kommunale virksomhed, eller hvor hensynet til en forretningsmæssig ledelse af opgaven er fremtrædende, f.eks.

ved forarbejdning og afsætning af biprodukter fra en kommunal virksomhed og ved udførelse af kommunal forsyningsvirksomhed.

Jordrensningsvirksomhed har efter ministeriets opfattelse en nær sammenhæng med de kommunale opgaver på affaldsbortskaffelsesområdet, og de hensyn, der taler for, at driften af en forsyningsvirksomhed lovligt kan udskilles i en privatretlig organisationsform, gør sig også gældende på dette område.

Indenrigsministeriet fandt herefter, at to kommunale fællesskaber lovligt ville kunne deltage i et aktieselskab, der skulle foretage rensning af forurenet jord, såfremt der ikke herved blev tilsigtet en økonomisk gevinst.