Forslag til kommuneplan

Forslag til kommuneplan

Med skrivelse af 9. maj 1986 (j. nr. 1985-0899-3-157-1) har tilsynsrådet for Københavns amt til indenrigsministeriet fremsendt en sag om kommunalbestyrelsesmedlem Bjarne Lehmann Wengs habilitet i forbindelse med Gentofte kommunalbestyrelses vedtagelse af kommuneplanen i 1981.

Sagen er af et medlem af tilsynsrådet i rådets møde den 7. maj 1986 begæret indbragt til afgørelse af indenrigsministeren under henvisning til § 50, stk. 2, 3. pkt., i lov om kommunernes styrelse.

Det fremgår af sagen, at nuværende medlem af Gentofte kommunalbestyrelse, Julie Szabad, ved skrivelse af 5. november 1985 til indenrigsministeriet klagede over, at kommunalbestyrelsesmedlem Bjarne Lehmann Weng i 1981 deltog i kommunalbestyrelsens afstemning om kommuneplan 1981 1992, når denne på afgørende måde fandtes at påvirke hans økonomiske indtjeningsmuligheder. Indenrigsministeriet oversendte med skrivelse af 8. november 1985 klagen til tilsynsrådet for København amt, jfr. § 47, stk. 2, i lov om kommunernes styrelse.

Tilsynsrådet anmodede herefter i skrivelse af 14. november 1985 Gentofte kommunalbestyrelse om en udtalelse i sagen. I skrivelse af 14. marts 1986 meddelte Gentofte kommunalbestyrelse, at sagen havde været behandlet i kommunalbestyrelsens møder den 28. januar og 17. februar 1986, og at kommunalbestyrelsens konservative flertal havde vedtaget den udtalelse (af 17. februar 1986), der var udsendt til kommunalbestyrelsens medlemmer med dagsordenen for mødet den 17. februar 1986, mens et mindretal havde udarbejdet en udtalelse af 1. marts 1986.

Det fremgår af kommunalbestyrelsens udtalelse af 17. februar 1986, at kommuneplanen i overensstemmelse med kommuneplanloven behandler alle aspekter i den fysiske planlægning og indeholder en sammenfattende tilkendegivelse af, hvorledes kommunalbestyrelsen forestiller sig, at Gentofte kommune skal udvikle sig i planperioden. Kommuneplanen opdelte kommunen i ca. 330 enkeltområder, hvoraf ca. 30 var centerområder, grupperet i 6 bydelscentre. Kommuneplanen fastsatte generelt en bebyggelsesprocent for centerområderne på maksimalt 100, hvilket var en mindre afvigelse fra den maksimale udnyttelse af centerområder i medfør af bygningsvedtægten fra 1963.

Kommunalbestyrelsen har endvidere oplyst, at kommuneplanen efter et halvt års offentlig fremlæggelse den 22. december 1981 blev forelagt for og vedtaget i kommunalbestyrelsen med 13. stemmer for og 3 imod. Planen blev vedtaget ved en afstemning om dens indhold som en helhed, og Bjarne Lehmann Weng var blandt de medlemmer, der stemte for den.

Kommunalbestyrelsen har i sin udtalelse anført, at Lehmann Weng i 1981 var ejer af hovedparten af de ejendomme, der er beliggende i det ene af de ca. 30 centerområder i kommunen. Samtidig har kommunalbestyrelsen henvist til, at det fremgår af en af kommunens bygningsvæsen udarbejdet redegørelse af 12. februar 1986 vedrørende ejerforhold og udnyttelsesmuligheder for de ejendomme, som Lehmann Weng ejede den 22. december 1981, at den maksimale, teoretiske udnyttelsesmulighed for ejendommene ikke blev væsentligt påvirket af de i kommuneplanen fastsatte maksimale, teoretiske grænser.

I tilslutning hertil er det udtalt, at Lehmann Wengs interesse i kommuneplanen indhold derfor var uvæsentlig i forhold til kommuneplanen under eet. Da kommuneplanen omfatter hele kommunen, er den omstændighed, at kommunalbestyrelsesmedlemmers ejendomme bliver omfattet af planen, ikke tilstrækkelig til at begrunde inhabilitet. Hertil kommer, at kommuneplanen kun indeholder rammer, der senere skal udfyldes ved lokalplaner. Det er derfor fortsat kommunalbestyrelsens opfattelse, at Lehmann Weng var habil ved kommunalbestyrelsens behandling af kommuneplanen.

Kommunalbestyrelsen har endelig oplyst, at der efterfølgende er vedtaget lokalplan for det område, hvor Lehmann Wengs ejendomme er beliggende. Ved lokalplanen, i hvis behandling Lehmann Weng ikke deltog, blev bebyggelsesprocenten endeligt fastsat til 85% for området under eet.

I mindretallets udtalelse af 1. marts 1986 har kommunalbestyrelsesmedlem Asger Boertmann på 9 kommunalbestyrelsesmedlemmers vegne redegjort for mindretallets begrundelse for ikke at stemme for den af flertallets vedtagne udtalelse i sagen. Det er anført, at hverken Bjarne Lehmann Weng eller daværende borgmester Jørgen Gotfredsen under behandlingen af kommuneplanen i byplanudvalget og kommunalbestyrelsen gjorde opmærksom på, at de som ejere og bestyrelsesmedlemmer i Jægersborg Mejeri A/S den 21. september 1981 havde opkøbt ejendommene 2 cr og 2 cs . Disse oplysninger kom frem på kommunalbestyrelsesmødet den 28. januar 1986 under behandlingen af spørgsmålet om Lehmann Wengs habilitet, og det er på baggrund af disse oplysninger, at mindretallet er af den opfattelse, at Lehmann Weng (og Gotfredsen) havde en så væsentlig personlig økonomisk interesse i kommuneplanens rammebestemmelser for centerområdet, at han må anses for inhabil.

Mindretallet har oplyst, at ejendommene 2 cr og 2 cs har et samlet grundareal på 3.246 kvadratmeter, og at de i bygningsvedtægten af 22. januar 1963 var udlagt som boligområde med en maksimal udnyttelsesgrad på 0,20 for parcelhuse, 0,25 for række- og kædehuse og 0,40 for andre bebyggelser. Efter § 15-rammerne, som blev vedtaget den 14. december 1976, var de to ejendomme henført til et område ( eksisterende parcelhusområde ) med en maksimal bebyggelsesprocent på 25. Ved kommuneplanens vedtagelse indlemmedes de to ejendomme i Centerområde 3.C7, hvorefter den maksimale bebyggelsesprocent for ejendommene ved en samlet bebyggelse fastsættes til 100. Det er angivet, at dette medførte en forøgelse af nettobebyggelsesmulighederne med 2.434 kvadratmeter, hvilket efter fagfolks vurdering svarer til en mulig økonomisk ekstragevinst på ca. 20. mill. kr. i 1986-priser.

Mindretallet har endvidere anført, at der på intet tidspunkt har været tale om privat beboelse for Lehmann Weng (eller Gotfredsen), men at der fra 1977 til 1985 fra Lehmann Wengs side er foretaget systematiske ejendomsopkøb med henblik på en samlet bebyggelse. Det er herved understreget, at den påtænkte bebyggelse var af et omfang, der udløser lokalplan og dermed afgørende adskiller sig fra den byggevirksomhed, der kunne være aktuel for andre kommunalbestyrelsesmedlemmer og ejendomsbesiddere. Kun ved lokalplanpligtige byggeprojekter er kommuneplanens rammer af betydning, idet de netop er rammer for lokalplanlægningen, hvorimod kommuneplanlovens almindelige bestemmelser gælder for alt andet (mindre) byggeri.

Efter mindretallets opfattelse har Lehmann Weng herved haft væsentlige økonomiske interesser i såvel kommuneplanens rammer for udnyttelsesmulighederne i centerområdet som i udvidelsen af centerområdet, og hans interesse i kommuneplanens udformning har været øget som følge af, at han som grundejer i stor stil i området havde konkrete bebyggelsesplaner.

Mindretallet har endelig vedrørende flertallets udtalelse bemærket følgende: - at kommuneplanen ikke omfatter ca. 30 centerområder , men kun 6, jfr. det tilsendte eksemplar af kommuneplanen,

- at den vedtagne udvidelse af centerområdet omfattende Lehmann Wengs ejendomme slet ikke nævnes i skrivelsen på trods af, at dette spørgsmål er afgørende for bedømmelsen af habilitet,

- at skrivelsens afgørende præmis for påstanden om Lehmann Wengs habilitet: at den maksimale teoretiske udnyttelsesmulighed for de ejendomme, Bjarne Lehmann Weng ejede, ikke (blev) væsentligt påvirket af de i kommuneplanen fastsatte maksimale teoretiske grænser er i strid med sandheden,

- at det af flertallet vedlagte bilag af 12.2.86 dels tilslører det forhold, at centerområdet blev udvidet, dels fejlagtigt forudsætter, at 2 cr og 2 cs efter Bygningsvedtægten er forbeholdt anden bebyggelse , (hvorved ejendommene tillægges en højere udnyttelsesgrad). Hvis udgangspunktet for ejendommenes anvendelse er parcelhuse , skal byggeretten nedsættes til det halve, hvilket ikke fremgår af bilaget,

- at skrivelsens bemærkning om, at kommunalbestyrelsesmedlemmers ejendomsbesiddelse ikke er tilstrækkelig til at begrunde inhabilitet, kun er rigtig for så vidt planernes rammer ikke ændrer på udnyttelsen af den faste ejendomsbesiddelse, hvilket i væsentligt omfang netop skete i Lehmann Wengs tilfælde,

- at henvisningen til, at det fortsat er kommunalbestyrelsens opfattelse, at Lehmann Weng var habil, lader formode, at kommunalbestyrelsen tidligere har haft lejlighed til at tage stilling til, hvilket ikke har været tilfældet,

- at den afsluttende konstatering af, at lokalplan 39 fastsatte en bebyggelsesprocent på 85 for området under eet, fortier det forhold, at bebyggelsesprocenten for den enkelte ejendom i centerområdet fastsattes til 100.

Ved tilsynsrådets behandling af sagen den 7. maj 1986 forelå et udkast til svarskrivelse, hvorefter rådet tilkendegav, at den pågældende i henhold til styrelseslovens § 14, stk. 2, burde have underrettet kommunalbestyrelsen om de forhold, der kunne give anledning til tvivl om hans habilitet, således at habilitetsspørgsmålet var blevet rejst i og afgjort af den daværende kommunalbestyrelse. Tilsynsrådet fandt sig imidlertid afskåret fra at tage stilling til inhabilitetsspørgsmålet som følge af, at den daværende kommunalbestyrelse ikke havde behandlet spørgsmålet.

Det fremgår af tilsynsrådets beslutningsprotokol for mødet, at sagens behandling i rådet ikke var afsluttet, da der fremkom en erklæring fra tilsynsrådsmedlem Else Dyrberg om, at sagen ønskedes indbragt for indenrigsministeriet. Det foreliggende udkast til rådets svarskrivelse kunne derfor ikke anses for tiltrådt af de øvrige medlemmer.

I skrivelse af 7. maj 1986 til indenrigsministeriet har Else Dyrberg om baggrunden for sin begæring om henskydelse af afgørelsen til indenrigsministeriet bl.a. anført, at tilsynsrådet har udøvet et forkert skøn, og at det ville få uoverskuelige følger, hvis der rundt omkring blev rejst tvivl om habiliteten i lignende sager, hvor det er vanskeligt at få nøje kendskab til forholdene, som de var, da sagen var aktuel. Det afgørende var dengang, at alle også uden for kommunalbestyrelsen kendte forholdene ud og ind gennem lokalbladene, og at ingen fandt anledning til at drøfte spørgsmålet om habilitet. Efter Else Dyrbergs opfattelse må det derfor betragtes som en stiltiende forudsætning, at Lehmann Weng ikke var inhabil, da kommuneplanen blev vedtaget.

Tilsynsrådet har senere på ny behandlet sagen på et møde den 19. juni 1986, hvor to tilsynsrådsmedlemmer, Peter Valenius og Erik Sejrup, ønskede tilført beslutningsprotokollen, at de fandt, at Lehmann Weng på baggrund af de foreliggende sagsakter måtte anses for at have været inhabil i sagen.

Med skrivelse af 13. juni 1986 har landsretssagfører Aage Spang-Hanssen som advokat for Lehmann Weng - efter at have haft aktindsigt i sagen fremsat et notat om sagens faktiske forhold. Det er heri fremhævet, at alle kommunalbestyrelsens medlemmer var bekendt med, at Jægersborg Mejeri A/S, hvori Lehmann Weng var direktør og hovedaktionær, havde væsentlig interesse i området Annettevej - Jægersborg Alle - Lindegårdsvej.

Det er i notatet oplyst, at området matr.nr. 2 af, ac og co har værret anvendt af Jægersborg Alle Mejeri fra 1927 og ejedes af firmaets direktør Viggo Jensen. Efter Viggo Jensens død i 1975 købte mejeriet, der i 1972 var blevet omdannet til aktieselskab, området af boet, og skødet blev tinglyst i 1977. Matr. nr. 2 ab blev i 1977 købt af mejeriet i sameje med advokat Niels Hollænder. Yderligere havde mejeriet lejet nogle tilstødende grunde, henholdsvis matr. nr. 2 ic i 1973 og matr. nr. 2 cs, en del af 2 cr samt 2 ic i 1977. Ved betinget skøde af 14. august 1981, tinglyst den 21. september 1981, erhvervede mejeriet matr. nr. 2 by, bæ, cr og cs.

Det er i notatet understreget, at alle kommunalbestyrelsens medlemmer var bekendt med, at Lehmann Weng var direktør og hovedaktionær i mejeriet, som vaar kommunens tredie største arbejdsplads. Det er endvidere anført, at hvis Lehmann Weng - og i øvrigt Jørgen Gotfredsen - skulle have taget hensyn til sine personlige interesser (eller rettere selskabets interesser), måtte det have ført til, at han havde sluttet sig til det mindretal på tre, der gik imod kommuneplanen. Der er herved henvist til, at kommuneplanen, der henlagde området til centerbebyggelse, reelt betød, at muligheden for en fortsættelse af mejeridriften fra mejeriets lokaler var afskåret på lidt kortere sigt.

Det er endelig i notatet påpeget, at det ikke er relevant, når der i udkastet til svarskrivelse fra tilsynsrådet er henvist til en tidligere tilsynsrådsudtalelse vedrørende lokalplaner, idet Lehmann Weng - og også Jørgen Gotfredsen - ved behandlingen af lokalplanen for området i 1984 netop gav udtryk for, at de som inhabile ikke ville deltage i forhandlingerne og afstemningen.

I skrivelse af 13. august 1986 har kommunalbestyrelsesmedlem Julie Szabad - efter at have haft aktindsigt i sagen - kommenteret landsretssagfører Aage Spang-Hanssens notat og særlig fremhævet, at ingen i kommunalbetyrelsen, ud over Lehmann Weng og dennes advokat, landsretssagfører Gotfredsen, var bekendt med de nævnte ejendomserhvervelser i 1981.

Endelig har landsretssagfører Aage Spang-Hanssen i skrivelse af 4. september 1986 fremført nogle bemærkninger til sagen under henvisning til Julie Szabads sidstnævnte skrivelse.

I denne anledning skal indenrigsministeriet idet bemærkes, at der ikke foreligger nogen sag til afgørelse vejledende udtale følgende

I medfør af § 14 i lov om kommunernes styrelse træffer kommunalbestyrelsen beslutning om, hvorvidt et medlem har en sådan interesse i en sag, at han er udelukket fra at deltage i kommunalbestyrelsens forhandling og afstemning om sagen. Et medlem skal underrette kommunalbestyrelsen, hvis der foreligger forhold, der kan give anledning til tvivl om hans habilitet.

Formålet med inhabilitetsreglerne i § 14 i den kommunale styrelseslov er dels at sikre, at den enkelte sag behandles korrekt, dels at sikre offentlighedens tillid til beslutningsprocessen i kommunalbestyrelsen. Styrelseslovens § 14 indeholder ingen nærmere angivelse af, hvornår et medlem må anses for inhabilt, og dette spørgsmål må derfor afgøres i overensstemmelse med almindelige forvaltningsretlige grundsætninger.

Et medlem må herefter anses for inhabilt, hvis det i det konkrete tilfælde ud fra samtlige foreliggende omstændigheder må antages, at der hos medlemmet foreligger en uvedkommende interesse i sagen af en sådan art og styrke, at der ud fra en generel vurdering kan være fare for, at den pågældende vil lade sig påvirke heraf.

Ved behandlingen af kommuneplaner og andre reguleringer, der omfatter et større område, er det forbundet med betydelige vanskeligheder at anvende grundsætningen om inhabilitet, idet et stort antal grundejere m.fl. har interesse ved at opnå fordele eller ulemper. Jo mere omfattende reguleringen er - med hensyn til såvel geografisk område som generelle virkninger - desto mere særlig og direkte må en personlig økonomisk interesse være, for at der kan antages at foreligge inhabilitet. Det må således vurderes, om der hos den pågældende er en sådan helt særlig interesse af et væsentligt omfang, som i almindelighed må antages at være egnet til på usaglig måde at påvirke den pågældendes stillingtagen til sagen.

I den konkrete sag ejede Jægersborg Alle's Mejeri, hvori Lehmann Weng var direktør og hovedaktionær, ejendommene matr.nr. 2 ac, af og co. Endvidere herhvervede mejeriet i 1977 2/3 af ejendommen matr.nr. 2 ab. Endelig erhvervede mejeriet ved betinget skøde af 14. august 1981, tinglyst som betinget adkomst den 21. september 1981, ejendommene matr.nr. 2 by, bæ, cr og cs. Skødet var betinget af købesummens betaling, og endeligt skøde blev meddelt den 11. juni 1982.

Det fremgår af sagen, at det område, hvor matr.nr. 2 ac, af, co, ab, by og bæ er beliggende, ifølge Gentofte kommunes § 15-rammer, vedtaget den 14. december 1976, var udlagt til centerformål. Udnyttelsesgraden var efter det oplyste fastsat til maksimalt 100%, svarende til ialt 12.336 (m2). Efter det ligeledes oplyste var matr.nr. 2 cr og cs ifølge § 15-rammerne udlagt til parcelhusformål med en udnyttelsesgrad på 25%, svarende til 812 (m2).

Af kommuneplanen 1981-1992, vedtaget af Gentofte kommunalbestyrelse den 22. december 1981, fremgår det, at der bl.a. blev udlagt et centerområde i Jægersborg Alle omfattende bl.a. alle de af Jægersborg Alle's Mejeri ejede ejendomme, matr.nr. 2 ac, af, co, ab, by og bæ samt matr.nr. 2 cr og cs. Ved kommuneplanen blev den maksimale udnyttelsesgrad for ejendommene ved en samlet bebyggelse fastsat til 100%. Bebyggelsesmulighederne for matr.nr. 2 ac, af, co, ab, by og bæ var således efter kommuneplanens vedtagelse fortsat maksimalt 12.336 (m2), mens de maksimale bebyggelsesmuligheder for matr.nr. 2 cr og cs blev øget med 2.434 (m2) til 3.246 (m2).

Det må således på grundlag af de i sagen foreliggende oplysninger lægges til grund, at der med vedtagelsen af kommuneplanen blev opnået væsentlige forbedrede udnyttelsesmuligheder ved en samlet bebyggelse af de ejendomme, der tilhørte Jægerborg Alle's Mejeri. I denne sammenhæng må det anses for mindre væsentligt, at den senere for området vedtagne lokalplan, i hvis behandling Lehmann Weng ikke deltog, endeligt fastsatte en bebyggelsesprocent på 85 for området under eet.

Efter indenrigsministeriets opfattelse vil den omstændighed, at et kommunalbestyrelsesmedlem ejer en ejendom, hvis udnyttelsesmuligheder bliver væsentligt forbedret ved vedtagelsen af en kommuneplan, dog næppe altid være tilstrækkeligt til at medføre, at den pågældende må anses for inhabil ved behandlingen af kommuneplanen, idet der tillige må lægges vægt på ejendommens størrelse og benyttelse, ejerforholdets varighed m.v.

I det foreliggende tilfælde har Jægersborg Alle's Mejeri, hvori Lehmann Weng var direktør og hovedaktionær, i tidsmæssig nær forbindelse med kommunalbestyrelsens behandling af kommuneplanen erhvervet ejendommene matr.nr. 2 cr. og 2 cs, som netop var de ejendomme, hvis udnyttelsesmuligheder blev forbedret ved at blive inddraget under et centerområde. Ved denne samtidige erhvervelse af ejendommene finder indenrigsministeriet, at den pågældende har haft en sådan ganske særlig og væsentlig økonomisk interesse i den foreliggende kommuneplan, at han efter indenrigsministeriets opfattelse må antages at have været inhabil ved kommunalbestyrelsens efterfølgende vedtagelse den 22. december 1981 af kommuneplanen.

De hertil fremsendte sagsbilag vedlægges. Endvidere vedlægges henholdsvis skrivelser af 13. juni og 4. september 1986 med bilag fra landsretssagfører Aage Spang-Hanssen og skrivelse af 18. august 1986 fra kommunalbestyrelsesmedlem Julie Szabad til indenrigsministeriet. De af landsretssagfører Spang-Hanssen fremsendte bilag bedes tilagesendt til denne efter endt benyttelse.

P. M. V.

E. B.

Emil le Maire

Indenrigsministeriets udtalelser og afgørelser om kommunale forhold 1986 2.3.a

Udtalt, at det ved behandlingen af kommuneplaner og andre reguleringer, der omfatter et større område, er forbundet med betydelige vanskeligheder at anvende grundsætningen om inhabilitet, idet et stort antal grundejere m.fl. har interesse ved at opnå fordele eller ulemper. Jo mere omfattende reguleringen er med hensyn til såvel geografisk område som generelle virkninger desto mere særlig og direkte må en personlig økonomisk interesse være, for at der kan antages at foreligge inhabilitet.

Det må således vurderes, om der hos medlemmet er en helt særlig interesse af et væsentligt omfang, som i almindelighed må antages at være egnet til på usaglig måde at påvirke den pågældendes stillingtagen til sagen.

Endvidere tilføjet, at den omstændighed, at et kommunalbestyrelsesmedlem ejer en ejendom, hvis udnyttelsesmuligheder bliver væsentlig forbedret ved vedtagelsen af en kommuneplan, næppe altid vil være tilstrækkeligt til at medføre, at den pågældende må anses for inhabil ved behandlingen af kommuneplanen, idet der tillige må lægges vægt på ejendommens størrelse og benyttelse, ejerforholdets varighed m.v.

I den konkrete sag ejede et aktieselskab, hvori et kommunalbestyrelsesmedlem var direktør og hovedaktionær, hovedparten af ejendommene i et af kommunens centerområder. Mellem 1. og 2.

behandlingen af kommuneplanen erhvervede selskabet yderliger to grunde, der hidtil havde været udlagt til parcelhusformål med en bebyggelsesprocent på 25, og som ved kommuneplanen blev inddraget i centerområdet med en maksimal bebyggelsesprocent på 100. På denne baggrund udtalte indenrigsministeriet vejledende, at det pågældende kommunalbestyrelsesmedlem havde haft en sådan ganske særlig og væsentlig økonomisk interesse i den foreliggende kommuneplan, at han måtte antages at have været inhabil ved kommunalbestyrelsens vedtagelse af denne.