Unge lettere erhvervsarbejde

Unge lettere erhvervsarbejde

I skrivelse af 6. september 1993 har De på vegne af Brancheforeningen af Danske Distributionsvirksomheder klaget over Direktoratet for Arbejdstilsynets afgørelse af 16. august 1993 vedrørende unges arbejde med adresseløs distribution af lettere vareprøver.

Klagens indhold

Der anføres bl.a. følgende til støtte for klagen

I Principielle betragtninger.

Direktoratets afgørelse indebærer, at erhvervsvirksomhed ved adresseløs distribution af lettere vareprøver i realiteten forbydes.

Markedsføring ved distribution af lettere gratis vareprøver har været en almindelig anvendt reklameform i Danmark og i hele den vestlige verden i mere end 30 år.

Direktoratet for Post- og Telegrafvæsenet foretager ikke sådan distribution, og der findes efter Deres opfattelse ikke mulighed for at udføre markedsføring, hvis virksomheden ikke må benytte bude, der er mellem 13 og 15 år, idet det økonomisk ikke vil være muligt at drive distributionsvirksomhed, såfremt der kun må benyttes unge over 15 år.

Erhvervsvirksomhed ved adresseløs distribution af reklamer anføres altid at have foregået ved anvendelse af budkorps hovedsagelig bestående af børn mellem 13 og 15 år, og er det største og vigtigste område for beskæftigelse af unge mellem 13 og 15 år.

Endelig anføres, at adresseløs distribution af reklamer m.m. er accepteret ved lovgivningen og anses for omfattet §§ 2 og 3 i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 333 af 23. juni 1977 om lettere budtjeneste.

II Det juridiske grundlag for afgørelsen fra direktoratet.

Det gøres gældende, at direktoratets afgørelse er urigtig og i strid med såvel lov om arbejdsmiljø som ovennævnte bekendtgørelse. 1. Bekendtgørelsens fortolkning.

De finder direktoratets fortolkning af bekendtgørelsen, hvorefter kun det arbejde, der udtrykkeligt nævnes i bekendtgørelsens § 2 og § 3, må udføres af børn under 15 år, urigtig, idet der efter Deres opfattelse ikke i loven eller bekendtgørelsen er fastsat andre betingelser for udøvelsen af erhvervsvirksomhed ved udlevering af reklamer m.m., end at virksomheden skal have karakter af lettere budtjeneste.

Direktoratet indfortolker en betingelse i bekendtgørelsen, hvorefter budtjenesten ikke må forudsætte eller indbefatte personlig kontakt med adressaten. Andre former for lettere budtjeneste end adresseløs distribution, så som aflevering af varer fra forretninger, nødvendiggør også personlig kontakt ved overlevering til adressaten.

En fortolkning af bekendtgørelsen må efter Deres opfattelse føre til, at også budtjeneste, der forudsætter personlig aflevering til adressaten, må anses for omfattet af bekendtgørelsens bestemmelser om »lettere budtjeneste«. Det er alene afgørende, om budtjeneste kan betragtes som »lettere«.

Budtjeneste ved adresseløs distribution af lettere, gratis vareprøver uden værdi må derfor være omfattet af bekendtgørelsen. Det bemærkes hertil at vareprøverne i den konkrete sag har en vægt på 30 gram.

2. De reale grunde.

De henviser til § 59, stk. 3, i arbejdsmiljøloven, hvorefter der lægges vægt på, om det pågældende arbejde kan anses for at være farligt for børnenes sundhed, sikkerhed eller udvikling.

Herudover henvises til bekendtgørelsens § 4, som giver eksempler på hvilke former for arbejde, der kan anses for farligt for børn. De bemærker, at der ikke har været tilfælde, hvor distribution af lettere gratis vareprøver har bevirket fare for sundhed, sikkerhed eller udvikling for børn mellem 13 og 15 år, og der er intet grundlag for at statuere, at aflevering af lettere gratis vareprøver skulle være farligere for børn mellem 13 og 15 år, end andre former for lettere erhvervsarbejde, der er tilladt efter loven og bekendtgørelsen.

De finder det usædvanligt, at direktoratet som begrundelse for det meddelte forbud har henvist til bekendtgørelsens tilblivelse.

Herudover anfører De, at det forekommer uantageligt at påberåbe sig, at uddeling af gratis vareprøver ikke har været specielt drøftet under udvalgsarbejdet, og at dette udsagn i bedste fald må betragtes som intetsigende og uden relevans for fortolkningen.

3. Østre Landrets dom, gengivet UFR 1991, pag. 880.

Direktoratet har i afgørelsen henvist til, at der ikke er nogen realitetsforskel på risikoen ved det i ovennævnte dom omhandlede blomstersalg og den organiserede erhvervsvirksomhed ved adresseløs distribution af gratis vareprøver.

De er ikke enig i dette synspunkt og anfører til støtte herfor, at uorganiseret dørsalg af blomster modsat lettere budtjeneste i form af aflevering af gratis vareprøver ikke er omfattet af bekendtgørelsen.

Der er efter Deres opfattelse betydelig forskel på adresseløs distribution og dørsalg af blomster, og der er intet i den afsagte dom, som støtter direktoratets påstand.

III Sagsbehandlingen i direktoratet.

Efter Deres opfattelse har direktoratet tilsidesat anerkendte forvaltningsretlige principper for sagsbehandling.

Til støtte herfor henvises til, at afgørelsen af 23. juni 1993 er truffet uden at Forbruger-Kontakt er blevet hørt eller underrettet om sagen.

Herudover finder De det kritisabelt, at direktoratet har truffet sin afgørelse af 16. august 1993 med henvisning til nogle ikke offentliggjorde interne forhandlinger i forbindelse med bekendtgørelsens tilblivelse.

Endelig finder De, at direktoratets fortolkning er i strid med § 6 i bekendtgørelsen om børns lettere erhvervsmæssige arbejde.

IV Arbejdsministeriets afgørelse i ankesagen.

Såfremt Arbejdsministeriet ikke kan tiltræde Deres klienters anbringende, anmoder De om et møde direkte med Arbejdsministeren, forinden afgørelsen træffes.

Sagsforløb

Arbejdsministeriet har sendt klagen til udtalelse i Direktoratet for Arbejdstilsynet. Det fremgår af udtalelsen og af sagen i øvrigt, at direktoratet, efter at være blevet bekendt med, at virksomheden Forbruger-Kontakt har pålagt sine bude at uddele en gratis vareprøve og en tryksag for Palmolive Hårshampoo, i skrivelse af 23. juni 1993 pålægger virksomheden for fremtiden ikke at lade bude under 15 år foretage lignende omdelinger. Efter direktoratets opfattelse er det nævnte arbejde ikke omfattet af § 2, nr. 9 i bekendtgørelse nr. 333 af 23. juni 1977 om børns lettere erhvervsmæssige arbejde og følger derfor hovedreglen i arbejdsmiljølovens § 59, stk. 1 om, at børn under 15 år ikke må beskæftiges ved erhvervsmæssigt arbejde.

Direktoratet henviser til en Østre Landrets dom fra 1991, hvor det blev fastslået, at børn under 15 år ikke må beskæftiges ved dørsalg af blomster. Det er direktoratets opfattelse, at dørsalg af blomster og udlevering af gratis vareprøver er arbejde, som ligner hinanden. Herudover har direktoratet lagt vægt på, at arbejdet adskiller sig fra det, bude normalt plejer at beskæftige sig med, nemlig at aflevere aviser og reklamer uden at komme i personlig kontakt med modtageren.

Det fremgår af omdelingsvejledningen fra virksomheden, at udbringning af vareprøverne foregår således, at budet skal aflevere vareprøven personligt til en person over 18 år i tidsrummet mellem kl. 17.00 - kl. 19.30 på hverdage og mellem kl. 10.00 - kl. 19.00 i week-enderne. Såfremt ingen personer over 18 år træffes hjemme første gang, budet besøger husstanden, skal husstanden besøges endnu en gang. Herudover er nævnt en række praktiske regler ved omdelingen, som budene skal følge.

I skrivelse af 22. juli 1993 klager De på vegne af virksomheden over afgørelsen og anmoder direktoratet om at revurdere sagen. De bemærker, at bekendtgørelsens rammer for unge mellem 13 og 15 år er videre end for de 10 til 13 årige, og at en fortolkning af bekendtgørelsens § 3 må føre til, at omdeling af vareprøver accepteres, som omfattet af det arbejde unge mellem 13 og 15 år kan udføre.

De henstiller derfor til direktoratet, at det pålægges virksomheden ikke at lade bude under 13 år foretage omdelinger af gratis vareprøver, hvorimod anvendelse af bude mellem 13 og 15 år fortsat skal kunne betragtes som lovlig.

I afgørelsen af 16. august 1993 udtaler direktoratet, at bekendtgørelsens bestemmelser efter direktoratets opfattelse skal fortolkes således, at kun det arbejde der udtrykkeligt er nævnt i §§ 2 og 3 må udføres af børn under 15 år.

Direktoratet fastholder den opfattelse, at udbringning af gratis vareprøver med personlig kontakt ikke er omfattet af de former for arbejde, der er nævnt i §§ 2 og 3, hvorfor det alene er tilladt for unge over 15 år at udføre dette arbejde.

I anledning af klagen til Arbejdsministeriet udtaler direktoratet

ad. I Principielle betragtninger.

Direktoratets afgørelse af 16. august 1993 tager ikke sigte på at forbyde andet af Forbruger-Kontakts distributionsvirksomhed end budenes personlige aflevering af gratis vareprøver.

Direktoratet opfatter ikke personlig aflevering af gratis vareprøver som en særlig omfattende del af budenes arbejde, da det af Deres skrivelse af 22. juli 1993 fremgår, at dette kun foretages 1-2 gange pr. år i virksomheden.

Der henvises endvidere til omdelingsvejledningen fra virksomheden, hvor der gives speciel instruktion i omdeling af gratis vareprøver, der derfor ikke kan være en helt dagligdags del af budenes virksomhed. Det fremhæves i omdelingsvejledningen, at opgaven adskiller sig væsentligt fra det budene plejer at omdele på deres rute.

Direktoratet er aldrig blevet gjort bekendt med, at distribution af gratis vareprøver i 30 år har været en del af distributionsvirksomhedernes arbejde. Direktoratet kan således ikke siges at have accepteret den nævnte fremgangsmåde.

ad. II Det juridiske grundlag for afgørelsen fra direktoratet.

1. Bekendtgørelsens fortolkning.

Det er direktoratets opfattelse, at »lettere budtjeneste«, som er tilladt for børn, der er fyldt 10 år, jf. § 2, nr. 9, i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 333 af 23. juni 1977 om børns lettere erhvervsmæssige arbejde, har været opfattet som det arbejde, budene i distributionsvirksomheder normalt udfører, d.v.s. aflevering af reklamer og aviser uden personlig kontakt.

Direktoratet mener, at personlig aflevering af gratis vareprøver indebærer de samme risici for børnene som salg af blomster, der blev forbudt ved Østre Landsrets dom af 15. august.

Udbringning af varer fra forretninger kan efter direktoratets opfattelse ikke anvendes som eksempel på arbejde, der er tilladt for børn under 15 år, idet der normalt ikke er tale om lettere budtjeneste, men om udbringning af tungere varer.

2. De reale grunde.

Henvisningen til arbejdsmiljølovens § 59, stk. 3 er efter direktoratets opfattelse ikke relevant, idet bestemmelsen tager sigte på fastsættelse af en højere aldersgrænse end 15 år for det nævnte farlige arbejde.

Hjemlen til udstedelse af regler for børn under 15 år er arbejdsmiljølovens § 59, stk. 4, nr. 1, hvorefter arbejdsministeren kan fastsætte regler om, at unge under 15 år kan have lettere erhvervsmæssigt arbejde. Ifølge samme lovs § 59, stk. 5, skal der tages hensyn til de unges alder, udvikling og helbredstilstand samt til skole- eller anden uddannelse.

Med hensyn til bekendtgørelsens § 4 udtaler direktoratet, at der netop kun er tale om eksempler på farligt arbejde, som børn under 15 år under ingen omstændigheder må udføre.

Direktoratet bemærker, at de former for arbejde, der er tilladt efter bekendtgørelsen om børns lettere erhvervsmæssige arbejde, er enstemmigt vedtaget af et udvalg, hvor arbejdsmarkedets parter var repræsenteret, og endvidere er blevet tiltrådt af Arbejdsmiljørådet.

Direktoratet vil dog ikke gå ind i en nærmere vurdering af, hvilke former for arbejde, der er mest farligt for børn mellem 13 og 15 år, men fastholder, at aflevering af gratis vareprøver efter direktoratets opfattelse ikke er omfattet af de former for arbejde, der er tilladt efter §§ 2 og 3 i bekendtgørelsen.

Direktoratet finder ingen anledning til at antage, at det har været bekendt for udvalgsmedlemmerne, at der foregik uddeling af gratis vareprøver med direkte personalekontakt ved hjælp af arbejdskraft under 15 år.

Direktoratet er imidlertid enig i, at dette ikke er afgørende for fortolkningen af bestemmelsen, men fastholder det synspunkt, at gratis levering af vareprøver ikke er omfattet af begrebet »lettere budtjeneste«, idet dette arbejde typisk kun består i uddeling af reklamer og lokalaviser uden personlig kontakt.

3. Østre Landsrets dom af 15. august 1991.

Det er fortsat direktoratets opfattelse, at den omhandlede dom forbyder arbejde, der er sammenligneligt med omdeling af gratis vareprøver, eftersom børn i alderen 13 til 15 år også ved dette arbejde »uopfordret skal henvende sig til fremmede menneskers bopæl«.

Selvom børnene ikke skal sælge, men alene aflevere vareprøven finder direktoratet, at de i dommen nævnte forhold er ganske parallelle med aflevering af gratis vareprøver.

Direktoratet nævner i denne forbindelse, at der ved blomstersalget var tale om en fast aftalt pris på blomsterne, således at børnene ikke skulle forhandle om prisen.

ad. III Sagsbehandlingen i direktoratet.

Direktoratet udtaler, at man i skrivelse af 12. juli 1993 har beklaget ikke at have hørt Forbruger-Kontakt før afgørelsen af 23. juni 1993 og derefter har givet Dem en frist fra den 12. juli 1993 til den 2. august 1993 til at komme med kommentarer og har, efter at have modtaget disse kommentarer, den 16. august 1993 truffet en ny afgørelse.

At direktoratet i sin afgørelse af 16. august 1993 har henvist til afgørelsen af 23. juni 1993 skyldes alene, at de nævnte synspunkter ikke er imødegået i Deres skrivelse af 22. juli 1993, og direktoratet er derfor af den opfattelse, at den nævnte fejl ikke har haft betydning for direktoratets sagsbehandling.

Direktoratet udtaler endvidere, at direktoratet i afgørelsen af 16. august 1993 til orientering har henvist til forhandlingerne under udvalgsarbejdet, men at disse betragtninger ikke er anvendt som begrundelse for afgørelsen.

Bekendtgørelsens §§ 2 og 3 indeholder en udtømmende opregning af, hvad børn under 15 år må beskæftiges med. Direktoratet oplyser, at dette også anerkendes i Deres skrivelse af 6. september 1993 side 10, 3. afsnit, hvor det tilkendegives, at man kan slutte modsætningsvis, at anden form for salgsarbejde, som det i dommen nævnte dørsalg, ikke er omfattet af bekendtgørelsen.

Endelig udtaler direktoratet, at dispensation efter bekendtgørelsens § 6 kun gælder »andre lignende former for arbejde som det i §§ 2 og 3 nævnte« og tager alene sigte på at undgå, at arbejde, der er helt parallelt med det i §§ 2 og 3 nævnte, ikke kan tillades.

På baggrund af ovennævnte udtaler direktoratet, at direktoratet fortsat er af den opfattelse, at børn under 15 år ikke må uddele gratis vareprøver, der kræver personlig henvendelse, idet dette arbejde ikke er tilladt efter §§ 2 og 3 i bekendtgørelsen om børns lettere erhvervsmæssige arbejde, hvorfor dette arbejde kun må udføres af personer over 15 år, jf. arbejdsmiljølovens § 59, stk. 1.

Direktoratet har derfor indstillet, at direktoratets afgørelse af 16. august 1993 fastholdes.

Arbejdsmiljørådets indstilling

Klagen har i henhold til arbejdsmiljølovens § 66, stk. 1, nr. 4, været forelagt Arbejdsmiljørådet, der har udtalt, at Rådet støtter direktoratets indstilling. Dansk Arbejdsgiverforening med bemærkning om, at man i dette konkrete tilfælde ikke kunne bruge betegnelsen lettere budtjeneste.

Vedr. Deres skrivelse af 21. december 1993

I skrivelse af 21. december 1993 til Arbejdsministeriet anfører De, at direktoratets fortolkning af bekendtgørelsen om børns lettere erhvervsmæssige arbejde ikke har nogen støtte i bekendtgørelsens »forarbejder«.

De anfører endvidere, at det fremgår af udvalgets beretning, at udvalget kun har haft reservationer for så vidt angår »egentligt salgsarbejde«, hvilket begrundes med det økonomiske ansvar. Den omtalte dom fra 1991 om salg af blomster lægger netop vægt på det økonomiske ansvar, der er forbundet med salgsarbejde.

Det fremgår ligeledes, at lettere arbejde, herunder som bud, avisudbringer m.v., der alene implicerer simpel personlig overbringelse af en let genstand, er omfattet af de tilladte former for arbejder. Den personlige kontakt har ikke nogen betydning ved vurderingen af, hvilke arbejder, der er tilladte.

Endelig anfører De, at udvalgets beretning flere steder understreger ønsket om ikke at foretage indskrænkninger i arbejdsformer, som har været særdeles udbredt i praksis og almindelig anerkendt.

Direktoratet har i skrivelse af 17. januar udtalt, at de i klageskrivelsen citerede bemærkninger efter direktoratets opfattelse alene tager sigte på salg af aviser, og dermed ikke tager stilling til uddeling af gratis vareprøver.

I dommen fra 1991 lægges der vægt på andet end det økonomiske ansvar, idet det af dommens præmisser fremgår, at: »Karakteren af det omhandlede arbejde indebar, at børnene uopfordret skulle henvende sig på fremmede menneskers bopæl for at sælge«.

Det er således fortsat direktoratets opfattelse, at uopfordret henvendelse for at sælge blomster kan sidestilles med uopfordret henvendelse for at aflevere gratis vareprøver.

Det er direktoratets opfattelse, at det i § 3, nr. 11, i bekendtgørelsen om børns lettere erhvervsmæssige arbejde omtalte arbejde ikke omfatter uddeling af gratis vareprøver. Der er ikke i forarbejderne baggrund for den opfattelse, at lettere budtjeneste omfatter uddeling af gratis vareprøver, idet der i disse tilfælde er tale om, at børnene, uden at være anmodet herom, henvender sig til tilfældige voksne personer.

Angående den lange tradition for udbringning af gratis vareprøver udtaler direktoratet, at udvalget under arbejdet med bekendtgørelsen ikke var bekendt med denne praksis, og at der derfor ikke i udvalgets regi er taget stilling til spørgsmålet. Direktoratet mener derfor ikke, at dette arbejde kan anses for at være kutymemæssigt accepteret.

Direktoratet henstiller, at afgørelsen af 16. august 1993 fastholdes.

Arbejdsministeriets afgørelse

Arbejdsministeriet skal i den anledning meddele, at man med hjemmel i § 59, stk. 1, i arbejdsmiljøloven tiltræder direktoratets afgørelse af 16. august 1993, således at børn under 15 år ikke må uddele gratis vareprøver.

Arbejdsministeriet skal endvidere meddele, at ministeriet ikke finder grundlag for at kritisere direktoratets sagsbehandling.

Arbejdsministeriets begrundelse

Der er i afgørelsen lagt vægt på, at de former for arbejde, der er nævnt i §§ 2 og 3 i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 333 af 23. juni 1977 om lettere budtjeneste er udtømmende, og den almindelige hovedregel således er arbejdsmiljølovens § 59, stk. 1, om, at børn skal være fyldt 15 år for at udføre erhvervsmæssigt arbejde. Uddeling af gratis vareprøver ved personlig henvendelse kan ikke anses for lettere budtjeneste i nævnte forstand.

Der er herudover lagt vægt på, at det fremgår af sagen, at aflevering af vareprøver finder sted ved personlig, uopfordret, eventuel gentagen henvendelse hos ubekendte personer. Reaktioner på sådanne henvendelser kan indebære risiko for, at det omhandlede arbejde for børn under 15 år ikke kan foregå sikkerheds- og sundhedsmæssigt fuldt forsvarlig.'

P. M. V.

E. B.

Ingen

Børn under 15 år må ikke uddele gratis vareprøver.