Afgørelse af klage - Hjemmel til at opkræve gebyr for to tilsynsførende på ét tilsyn

Afgørelse af klage – Hjemmel til at opkræve gebyr for to tilsynsførende på ét tilsyn

Resumé

En virksomhed klagede over, at Fødevareregion Syd havde foretaget et tilsyn med deltagelse af to tilsynsførende, da dette ifølge klageren alene var muligt i sager ud over det sædvanlige, hvor ekstra ekspertise var påkrævet.

Sekretariatet for Fødevare- og Veterinærklager fandt ikke grundlag for at kritisere fødevareregionens beslutning om, at det i det konkrete tilfælde var nødvendigt med to tilsynsførende.

Sekretariatet tog derudover stilling til hjemmelsgrundlaget for at opkræve gebyr for to tilsynsførende.

Sekretariatet konkluderede, at betalingsbekendtgørelsens § 45, stk. 1, jf. bilag 1, nr. 10, indeholdt hjemmel til opkrævning af gebyr for to tilsynsførende, men sekretariatet fandt, at hjemmelsbestemmelsen skulle have været mere klart formuleret.

NN Fødevarevirksomhed

Den 31. marts 2010

Sagsnr.: 697/3099

Ref.: mora

Tlf.: 33 95 14 30

Afgørelse om gebyr for tilsyn fastholdes

I har i e-mail af 25. august 2009 klaget over, at I skulle betale for, at der deltog to tilsynsførende i et tilsyn, som Fødevareregion Syd (nu

Vest), afholdt hos jer den 13. august 2009.

Sekretariatet for Fødevare- og Veterinærklager har behandlet klagen og fastholder gebyret.

Det betyder, at I skal betale det opkrævede gebyr.

Sammendrag

Vi finder intet grundlag for at kritisere den faglige vurdering fra fødevareregionens side, som resulterede i, at tilsynet blev gennemført med deltagelse af to tilsynsførende.

Vi finder, at reglerne indeholder hjemmel til at opkræve gebyr for to tilsynsførende, men at hjemmelsbestemmelsen burde være mere klart formuleret på dette punkt.

I kan læse mere om afgørelsen nedenfor.

Oplysninger i sagen

Den 13. august 2009 gennemførte Fødevareregion Syd (nu

Vest) et opfølgende tilsyn hos jer.

Tilsynet var en opfølgning på en indskærpelse vedrørende mærkning, som I havde fået den 11. august 2009.

Af kontrolrapporten fremgår, at jeres vedligeholdelse, egenkontrol, mærkning og overholdelse af reglerne om tilsætningsstoffer blev kontrolleret under tilsynet, hvis varighed blev angivet til fire timer.

I e-mail af 25. august 2009 klagede I til fødevareregionen over, at der havde deltaget to tilsynsførende i tilsynet.

I skrev, at dette ifølge reglerne kun var muligt i sager ud over det sædvanlige, hvor der blev krævet ekstra ekspertise.

I hævdede, at den ene af de to tilsynsførende havde siddet og slået op i Positivlisten, og I mente, at den anden af de to burde have kunnet finde ud af dette alene.

I forlangte refusion af tid, penge og driftstab.

Med bogføringsdato 24. september 2009 sendte fødevareregionen jer en faktura for tilsynet.

Fakturaen lød på i alt 5.471 kr., der var specificeret som 1 grundgebyr á 319 kr. plus 16 påbegyndte kvarterer á 322 kr.

I et notat af 16. november 2009 anfører fødevareregionen, at man havde vurderet det nødvendigt med to tilsynsførende, fordi der skulle foretages en dyberegående kontrol med jeres ingrediensmærkning, og fordi jeres virksomhed generelt er kompliceret at føre tilsyn med.

Under tilsynet havde den ene tilsynsførende kunnet foretage kontrol, mens den anden drøftede relevante spørgsmål med jer.

De to tilsynsførende havde suppleret hinanden, og de havde begge slået op i Positivlisten.

Den 7. december 2009 oversendte fødevareregionen jeres klage med sagens akter til Sekretariatet for Fødevare- og Veterinærklager for behandling.

I oversendelsesbrevet henviste fødevareregionen til ovennævnte notat af 16. november 2009 og forklarede, at man ud fra en konkret, faglig vurdering af jeres virksomhed havde fundet, at der var behov for to tilsynsførende under tilsynet.

Fødevareregionen anbefalede, at det blev fastholdt, at I skulle betale et gebyr for tilsynet svarende til deltagelse af to tilsynsførende.

I e-mail af 11. december 2009 bad vi fødevareregionen forklare nærmere, hvorfor det var blevet besluttet, at der skulle deltage to tilsynsførende i tilsynet.

I e-mail af 14. december 2009 svarede fødevareregionen, at I erfaringsmæssigt bruger megen tid på at drøfte tidligere kontrolbesøg samt andre forhold, der ikke nødvendigvis vedrører de kontrolpunkter, som det er planlagt at gennemgå under et tilsyn.

Fødevareregionen henholdt sig derudover til sine tidligere bemærkninger om spørgsmålet.

I e-mail af 1. marts 2010 spurgte vi fødevareregionen om oplysningen på kontrolrapporten for tilsynet den 13. august 2009, om at tilsynet varede fire timer, skulle forstås sådan, at to tilsynsførende havde været til stede samtidigt i to timer.

I e-mail af samme dato bekræftede fødevareregionen, at dette var den rigtige forståelse.

Sekretariatet for Fødevare- og Veterinærklagers begrundelse for afgørelsen

Kontrolforordningen giver mulighed for opkrævning af gebyr for mere end én tilsynsførende

Når fødevareregionerne foretager opfølgende kontrol med en fødevarevirksomhed, opkræver de hos virksomheden de udgifter, denne ekstra kontrol indebærer (kontrolforordningens

artikel 28).

Disse udgifter skal beregnes efter samme principper, som udgifterne ved ordinær kontrol beregnes efter (kontrolforordningens artikel 29 med henvisning til artikel 27).

Et tilsyn med deltagelse af to eller flere tilsynsførende indebærer en større udgift for fødevareregionen end et tilsyn udført af én tilsynsførende.

Derfor finder vi det i overensstemmelse med kontrolforordningens artikel 28 at pålægge en fødevarevirksomhed at betale et forholdsmæssigt større gebyr for et opfølgende kontrolbesøg med deltagelse af to eller flere tilsynsførende end for ekstra kontrol udført af én medarbejder alene.

Kontrolforordningen udgør imidlertid ikke i sig selv en udtømmende hjemmel for opkrævning af ovennævnte gebyrer.

De enkelte EU-medlemsstater skal udstede nærmere regler om gebyrernes størrelse og opkrævning.

Det følger af legalitetsprincippet, at medlemsstaterne skal fastsætte nærmere regler

Dette følger for det første af princippet om lovmæssig forvaltning (legalitetsprincippet), som bl.a. indebærer, at forvaltningsretlige indgreb i borgernes forhold skal ske efter normer, der på forhånd er formuleret, og som afgrænser, hvad forvaltningen kan beslutte og under hvilke betingelser.

Borgerne skal således have adgang til på forhånd at sætte sig ind i reglerne og indrette sig på dem, samtidig med, at forvaltningen underlægges nogle generelle rammer for dens aktiviteter.

Dette indebærer et krav om, at afgifterne og gebyrerne, samt betingelserne for at opkræve dem, fremgår af reglerne med en høj grad af eksakthed.

Den generelle adgang, kontrolforordningens artikel 28 giver til at opkræve de udgifter hos virksomhederne, som den ekstra kontrol »indebærer«, opfylder ikke dette krav om eksakthed og udgør derfor ikke en udtømmende hjemmel.

Opkrævning af kontroludgifterne hos fødevarevirksomhederne kræver, at der fastsættes detaljerede regler herom i de enkelte medlemsstater.

Kontrolforordningen forudsætter, at medlemsstaterne fastsætter nærmere regler

Det fremgår endvidere af kontrolforordningen selv, at de enkelte medlemsstater forudsættes at fastsætte nærmere regler om de gebyrer og afgifter, der kan opkræves til dækning af udgifterne ved den offentlige fødevarekontrol.

Således fastslår forordningens artikel 29, at principperne i artikel 27 skal tages i betragtning, når udgifterne til yderligere offentlig kontrol, jf. artikel 28, beregnes.

Kontrolforordningens artikel 27, stk. 5, opregner en række hensyn, medlemsstaterne skal tage ved fastsættelsen af gebyrerne.

I Danmark er fødevareministeren bemyndiget ved lov til at fastsætte sådanne regler om opkrævning af gebyrer til dækning af omkostningerne ved bl.a. ekstra kontrol (fødevarelovens

§ 45, stk. 2).

Detaljerede regler er fastsat i betalingsbekendtgørelsen

Med hjemmel i bl.a. ovennævnte bemyndigelse i fødevarelovens § 45, stk. 2, har fødevareministeren udstedt betalingsbekendtgørelsen

, som indeholder nærmere regler om betaling for kontrol med fødevarer m.v.

Af betalingsbekendtgørelsens § 45, stk. 1, fremgår, at virksomheder skal betale de afgifter for ekstra (opfølgende) kontrol, som fremgår af bekendtgørelsens bilag 1, nr. 10 (og bilag 11, som alene omhandler laboratorietakster). § 45, stk. 1, fastslår desuden, at betalingen opkræves i overensstemmelse med reglerne i kontrolforordningens artikel 28.

Af bilag 1, nr. 10, litra d, med henvisning til § 23, fremgår, at en virksomhed (bortset fra en række særlige virksomhedstyper specificeret under litra a-c og e) skal betale for kontrol (bortset fra kontrol udført af Fødevarestyrelsens rejsehold, jf. litra f), som følger op på en indskærpelse, efter de takster, som fremgår af bilag 1, nr. 15.

Bilag 1, nr. 15, litra b, i, har følgende indhold (uddrag)

»For tilsyn og kontrol…betales

…

For øvrige virksomheder…

…

Et grundgebyr på 319 kr. hvortil kommer 322 kr. pr. påbegyndt kvarter på hverdage mellem kl. 6 og 17

…

De… nævnte kvartersatser anvendes for det tidsrum, i hvilket myndigheden er til stede i den kontrollerede virksomhed«

Fødevarestyrelsens praksis - kontrolvejledningen og kontrolfrekvensvejledningen

Til vejledning af det personale, som udfører kontrollen med landets fødevarevirksomheder, har Fødevarestyrelsen udstedt en kontrolvejledning

.

Kontrolvejledningens kapitel 3.4.3 lyder således (uddrag)

»Antal tilsynsførende ved kontrolbesøget og krav til den tilsynsførende

Normalt vil et kontrolbesøg blive foretaget af én tilsynsførende.

I virksomheder eller hos primærproducenter, hvor der erfaringsmæssigt er problemer, kan det være hensigtsmæssigt, at to tilsynsførende går på kontrolbesøg sammen… Det er kontrolafdelingen, der vurderer det nødvendige antal tilsynsførende ved det konkrete kontrolbesøg.

…

Gennemførelse af kontrolbesøg med flere tilsynsførende skal generelt ske på en måde, der ikke unødigt belaster virksomheden økonomisk.

Der kan ikke opkræves gebyr for tilsynsførende, der medvirker ved kontrolbesøg i forbindelse med kompetenceudvikling eller oplæring jf. kontrolfrekvensvejledningens kapitel 8.5 om tidsforbrug på kontrolbesøg.

Hvis der er to eller flere tilsynsførende ved et konkret kontrolbesøg, fordi det er hensigtsmæssigt af hensyn til kontrollen eller de tilsynsførendes tryghed, kan der kræves betaling for hver af de tilsynsførende.

«

Kontrolvejledningens kapitel 5.7 indeholder følgende passus

»Gebyr for opfølgning

I henhold til betalingsbekendtgørelsen skal primærproducenter og virksomheder betale omkostningerne ved opfølgende kontrol.

…

På andre områder

…

er der fastsat særlige takster for den opfølgende kontrol.

Der kan opkræves betaling for al opfølgende kontrol, som er forårsaget af at der er konstateret overtrædelse af love eller regler.

Dette betyder, at der typisk tages betaling for opfølgende kontrol efter påbud, forbud, bøder samt indskærpelser«

Med det formål at sikre, at fødevareregionerne følger ensartede principper for fastsættelsen af kontrolomfanget i fødevarevirksomhederne, har Fødevarestyrelsen udstedt en kontrolfrekvensvejledning

.

Kontrolfrekvensvejledningens kapitel 8.5 indeholder følgende passus

»Gennemførelse af kontrolbesøg med flere tilsynsførende skal generelt ske på en måde, der ikke unødigt belaster virksomheden økonomisk.

Der kan ikke opkræves gebyr for tilsynsførende, der medvirker ved kontrolbesøg i forbindelse med kompetenceudvikling eller oplæring.«

Som nævnt ovenfor fastslår den relevante hjemmelsbestemmelse - betalingsbekendtgørelsens bilag 1, nr. 15, litra b, i – at de nævnte satser anvendes for det tidsrum, i hvilket myndigheden er til stede i den kontrollerede virksomhed .

Af det ovenfor citerede uddrag af kontrolvejledningens kapitel 3.4.3 fremgår, at der efter Fødevarestyrelsens praksis kan opkræves betaling for hver af de tilsynsførende, hvis der deltager to eller flere tilsynsførende i et kontrolbesøg.

De citerede uddrag af henholdsvis kontrolvejledningens kapitel 5.7 og kontrolfrekvensvejledningens kapitel 8.5 er mere indirekte udtryk for den samme praksis.

Reglerne hjemler opkrævning for to tilsynsførende, men de burde have været klarere formuleret

Vi har overvejet, om Fødevarestyrelsens praksis er i overensstemmelse med hjemmelsbestemmelsen i betalingsbekendtgørelsens bilag 1, nr. 15, litra b.

Således kan der argumenteres for, at den sprogligt mest naturlige forståelse af udsagnet »det tidsrum, i hvilket myndigheden er til stede« er, at der dermed tænkes på det tidsrum, som forløber mellem det klokkeslæt, hvor tilsynet starter, og det klokkeslæt, hvor det slutter, og at der ikke er grundlag for et fortolkningsresultat, hvorefter dette tidsrum skal multipliceres med antallet af tilsynsførende.

Vi finder, at det burde fremgå mere klart af hjemmelsbestemmelsen, at de anførte beløb opkræves for hver af de tilsynsførende, når der deltager flere end én i tilsynet.

Til trods herfor finder vi, at bestemmelsen hjemler opkrævning for flere tilsynsførende.

Vi lægger i den forbindelse vægt på, at dette resultat stemmer bedst overens med bestemmelsens formål, som er, at de omkostninger, fødevaremyndighederne har ved tilsyn med de omhandlede fødevarevirksomheder, skal dækkes ind af de gebyrer, virksomhederne betaler for tilsynene.

Et tilsyn med deltagelse af to eller flere tilsynsførende i stedet for én vil naturligvis udgøre en forholdsmæssigt større ressourcemæssig belastning af fødevareregionen, og det er derfor mest nærliggende at forstå hjemmelsbestemmelsen således, at denne yderligere omkostning skal dækkes af den kontrollerede virksomhed.

Dette fortolkningsresultat har støtte i såvel kontrolforordningens artikel 28, som fastslår at virksomhederne skal betale de udgifter, den opfølgende kontrol indebærer, jf. ovenfor, samt i fødevarelovens § 45, stk. 1, som fastslår, at fødevarevirksomhederne afholder omkostningerne ved tilsyn udført i medfør af loven, medmindre fødevareministeren bestemmer andet.

Vi finder intet grundlag for at kritisere den faglige begrundelse for deltagelse af to tilsynsførende

I jeres klage gør I gældende, at der kun kan deltage to tilsynsførende i et tilsyn, hvis det er en sag ud over det sædvanlige, og kun hvis der kræves særlig ekspertise.

I mener, at disse betingelser ikke er opfyldt, da den ene tilsynsførende alene var beskæftiget med at slå op i Positivlisten.

Som nævnt ovenfor fremgår det af kontrolvejledningen, at to tilsynsførende kan gå på tilsyn sammen hos virksomheder, hvor der erfaringsmæssigt er problemer.

Det er fødevareafdelingen, som vurderer det nødvendige antal tilsynsførende ved det konkrete kontrolbesøg.

Hvad angår tilsynet hos jer den 13. august 2009, har fødevareregionen forklaret, at man havde vurderet det nødvendigt med to tilsynsførende, fordi der skulle foretages en dyberegående kontrol med jeres ingrediensmærkning, og fordi jeres virksomhed generelt er kompliceret at føre tilsyn med.

Således bruger I erfaringsmæssigt megen tid på at drøfte tidligere kontrolbesøg samt andre forhold, der ikke nødvendigvis vedrører de kontrolpunkter, som det er planlagt at gennemgå under tilsynet.

Ved at gennemføre tilsynet med to tilsynsførende havde den ene af de to kunnet foretage kontrol, mens den anden drøftede relevante spørgsmål med jer.

De to tilsynsførende havde suppleret hinanden, og fødevareregionen har forklare, at de begge slog op i Positivlisten.

Vi finder intet grundlag for at kritisere den faglige vurdering fra fødevareregionens side, som resulterede i, at tilsynet blev gennemført med deltagelse af to tilsynsførende.

***

I kan ikke klage over sekretariatets afgørelse til anden administrativ myndighed.

Venlig hilsen

Morten Rathsack

Fuldmægtig, cand.jur.

Fødevareregion Vest modtager kopi af denne afgørelse.

1)

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) Nr. 882/2004 af 29. april 2004 om offentlig kontrol med henblik på verifikation af, at foderstof- og fødevarelovgivningen samt dyresundheds- og dyrevelfærdsbestemmelserne overholdes (med senere ændringer)

2)

Lov nr. 526 af 24. juni 2005 om fødevarer m.v. (med senere ændringer)

3)

Bekendtgørelse nr. 1269 af 16. december 2008 om betaling for kontrol af fødevarer og levende dyr m.v. (med senere ændringer)

4)

Fødevarestyrelsens generelle kontrolvejledning (senest revideret 15. februar 2010)

5)

Kontrolfrekvensvejledning 2009 – Vejledning om kontrolfrekvenser for fødevareområdet (nu

Kontrolfrekvensvejledning 2010 – Vejledning om kontrolfrekvenser for fødevareområdet)