Nyt fra Ankestyrelsen - klagesager på hjemmehjælpsområdet - af ankechef Bo Antonsen

Nyt fra Ankestyrelsen - klagesager på hjemmehjælpsområdet - af ankechef Bo Antonsen

Den 1. juli 1998 trådte nye klageregler i kraft på hjemmehjælpsområdet. Efter § 34, stk, 1, nr. 1 i retssikkerhedsloven kan ansøgere om hjælp efter §§ 71 og 72 i den sociale servicelov klage over kommunale afgørelser om personlig og praktisk hjælp mv. til kommunernes klageråd. Hvis det drejer sig om amtskommunale afgørelser kan der klages til amtskommunernes brugerråd, jf. § 41, stk. 3 i retssikkerhedsloven.

Klagerådet - hvad der anføres om de kommunale klageråd gælder tilsvarende for de amtskommunale brugerråd - kan ikke omgøre afgørelsen, men kun udtale eventuel kritik og komme med forslag til ændringer af den konkrete afgørelse over for kommunen.

Når klagerådet har behandlet klagen orienterer det kommunen om svaret, hvorefter kommunen skal revurdere sin oprindelige afgørelse og give borgeren meddelelse om resultatet.

Hvis klageren ikke får fuldt medhold, skal kommunens afgørelse indeholde vejledning om, at afgørelsen kan påklages til det sociale nævn inden 4 uger, ligesom den skal være begrundet.

Nævnets afgørelse kan efterprøves af Den Sociale Ankestyrelse, hvis Ankestyrelsen vurderer, at afgørelsen har principiel eller generel betydning. Fristen for klage til Ankestyrelsen er 4 uger.

Ankestyrelsen har spurgt sekretariaterne for de sociale nævn om, hvor mange klagesager om hjemmehjælp de har haft. Af undersøgelsen fremgår det, at de sociale nævn den 3. februar 1999 havde 98 verserende sager om hjemmehjælp, og at nævnene i perioden 1. juli 1998 til 3. februar havde truffet afgørelse i 50 sager.

Den Sociale Ankestyrelse har endnu ikke modtaget klager over nævnsafgørelser om hjemmehjælp.

Undersøgelsen er omtalt på de følgende sider.

Den 27. januar 1999 besvarede Socialministeriet nogle spørgsmål, som Tilsynsrådet i Ringkøbing havde stillet den 23. december 1998 om fortolkningen af reglerne om hjemmehjælp. Og den 11. februar 1999 besvarede Indenrigsministeriet en klage fra Folkepensionistforeningernes og Invalideorganisationernes Kontaktudvalg over en udtalelse fra Tilsynsrådet i Viborg amt om en kommunes administration af reglerne.

Svarene fra Socialministeriet og Indenrigsministeriet omtales nærmere på de følgende sider, da de indeholder nogle interessante fortolkningsbidrag, som kan være til nytte i kommunernes administration af reglerne.

Rundspørge om klagesager om hjemmehjælp

Af fuldmægtig Finn Hess

Ankestyrelsen har den 3. og 4. februar 1999 telefonisk foretaget en undersøgelse hos statsamterne og Den Sociale Sikringsstyrelse om antallet af verserende og afgjorte klagesager i de sociale nævn på hjemmehjælpsområdet.

For landet som helhed var der den 3. februar 1999 i alt 98 sager om hjemmehjælp under behandling i de sociale nævn og i Den Sociale Sikringsstyrelse, jf. tab. 1.

Ringkøbing amt havde flest verserende klagesager - i alt 27 sager, mens der ikke var nogen sager

under behandling vedrørende hjemmehjælp i Roskilde og Bornholm amter samt i København og Frederiksberg kommuner.

Som gennemsnit var der i de sociale nævn og Den Sociale Sikringsstyrelse 6,5 sager under behandling den 3. februar 1999.

Tab. 1. Sager om hjemmehjælp under behandling 3. februar 1999

Amt / kommune

Antal sager

København og Frederiksberg kommuner

0

København

2

Frederiksborg

2

Roskilde

0

Vestsjælland

6

Storstrøm

6

Bornholm

0

Fyn

3

Sønderjylland

1

Ribe

8

Vejle

2

Ringkøbing

27

Århus

11

Viborg

14

Nordjylland

16

Verserende sager i alt

98

Af tab. 2 nedenfor fremgår, at de sociale nævn og Den Sociale Sikringsstyrelse i perioden fra 1. juli 1998 og indtil 3. februar 1999 har afgjort i alt 50 sager om hjemmehjælp.

Mere end halvdelen af disse sager er afgjort af det sociale nævn i Roskilde amt. Nævnet i Roskilde har afgjort i alt 32 sager.

I 6 amter: København, Storstrøm, Bornholm, Fyn, Vejle og Ribe amter er der endnu ikke afgjort klagesager om hjemmehjælp.

Som gennemsnit har de sociale nævn og Sikringsstyrelsen indtil nu afgjort 3,3 sager.

Tab. 2. Antal sager afgjort i perioden fra 1. juli 1998 til 3. februar 1999

Amt / kommune

Antal sager

København og Frederiksberg kommuner

1

København

0

Frederiksborg

2

Roskilde

32

Vestsjælland

4

Storstrøm

0

Bornholm

0

Fyn

0

Sønderjylland

1

Ribe

0

Vejle

0

Ringkøbing

3

Århus

2

Viborg

2

Nordjylland

3

Afgørelser i alt

50

På spørgsmålet om klagesagerne vedrørende hjemmehjælp i særlig grad kommer fra indbyggere i bestemte kommuner i de pågældende amter, oplyser halvdelen af de sociale nævn og Den Sociale Sikringsstyrelse, at dette ikke er tilfældet.

Den anden halvdel af nævnene oplyser, at ca. 50 pct. eller flere af klagesagerne er fra indbyggere i en enkelt kommune i amtet. I Roskilde amt kommer

samtlige klagesager således fra Greve kommune og i Viborg amt kommer 93 pct. af klagerne fra indbyggere i Skive kommune.

De øvrige dominerende kommuner er Trundholm i Vestsjællands amt, Vejen i Ribe amt, Holstebro i Ringkøbing amt, Randers i Århus amt og Hjørring i Nordjyllands amt.

Et svar fra Socialministeriet

Socialministeriet sendte den 27. januar 1999 svar til Tilsynsrådet for Ringkøbing Amt på en henvendelse om lovligheden af en kommunes retningslinjer for tildeling af hjemmehjælp. I svaret, der er et væsentligt fortolkningsbidrag ved administrationen af reglerne om hjemmehjælp, skrev Socialministeriet

"Vedrørende Tilsynsrådets forespørgsel om personlig og praktisk hjælp (hjemmehjælp)

Tilsynsrådet for Ringkjøbing Amt har ved brev af 23. december 1998 rettet henvendelse til Socialministeriet i forbindelse med en sag om lovligheden af ... kommunes retningslinjer for tildeling af hjemmehjælp.

Der rejses i den forbindelse en række spørgsmål, der dels går på de visitationskriterier, der fastlægges af kommunalbestyrelsen og er af generel karakter, og dels går på konkrete bedømmelser af den enkelte ansøgers forhold. Det sidstnævnte forudsættes i den sociale lovgivning vurderet i forhold til den enkelte kommunes politisk fastlagte serviceniveau/ visitationskriterier samt lovgivningen m.v. i øvrigt.

Socialministeriet antager, at Tilsynsrådet - på baggrund af henvendelser desangående - skal foretage en vurdering af lovligheden af de beslutninger, der er truffet af kommunalbestyrelsen om kommunens serviceniveau. Som det bl.a. fremgår af Socialministeriets vejledning om sociale tilbud til ældre m.fl., af Socialministeriets idékatalog vedrørende kvalitetsstandarder samt af Socialministeriets pjece om styring af fremtidens hjemmepleje, forudsættes kommunalbestyrelsen i den enkelte kommune, at træffe beslutning om, hvilke ydelser der skal tilbydes ansøgere/modtagere af personlig og praktisk hjælp, og hvilke persongrupper, der afhængigt af funktionsevne forudsættes at kunne få tildelt visse eller alle ydelsestyper.

Socialministeriet forudsætter ikke, at kommunalbestyrelsen forholder sig så konkret til ansøgninger om hjælp som Tilsynsrådets spørgsmål synes at antyde. Flere af de forhold, som Tilsynsrådet stiller spørgsmål om, må derimod afklares i forhold til den enkelte sag, da svarene herpå vil være afhængig af flere forhold end de enkeltstående spørgsmål peger på. I det omfang kommunalbestyrelsen har truffet en lovlig beslutning om kommunens serviceniveau, forudsættes de konkrete klagesager over kommunale afgørelser administrativt behandlet af de sociale nævn og eventuelt af Den Sociale Ankestyrelse.

Efter omstændighederne skal Socialministeriet dog til Tilsynsrådet vejledende udtale følgende

Spørgsmål 1

"Er ministeriet enig i, at det kommunale tilbud efter servicelovens § 71, stk. 1, nr. 2, skal indeholde et tilbud om rengøring?"

Svar

Ja, kommuner skal efter ovennævnte bestemmelse i serviceloven være i stand til at tilbyde hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet. Dette antages også at omfatte tilbud om rengøring, forstået på den måde, at kommunen ikke kan udelukke rengøring som en opgave, der ikke er omfattet af bestemmelsen.

Spørgsmål 2

"Er ministeriet enig i, at kommunen ved den konkrete visitation (bl.a.) skal vurdere den pågældendes evne til selv at gøre rent?"

Svar

Ja, kommunen skal i forbindelse med en afgørelse om tildeling af personlig og praktisk hjælp til borgere med behov herfor foretage en konkret og individuel vurdering af den pågældendes funktionsevne, bl.a. set i relation til opgaver, der typisk kan falde ind under betegnelsen "nødvendige praktiske opgaver i hjemmet".

Spørgsmål 3

"Er ministeriet enig i, at en person, der er ude af stand til at gøre rent, ikke kan meddeles afslag med den begrundelse, at den pågældende er i stand til at træffe aftale med et hjemmeservicefirma?"

Svar

Ja, som udgangspunkt kan det forhold at en person er i stand til at træffe aftale med et hjemmeservicefirma ikke i sig selv alene begrunde et afslag.

Spørgsmål 4

Hvis ministeriet måtte være uenig vedrørende pkt. 3, bedes oplyst, hvilken vægt der kan lægges på oplysninger om flere måneders ventetid på ydelser fra den pågældende kommunes hjemmeservicefirmaer.

Svar

Der henvises til svaret på spørgsmål 3.

Spørgsmål 5

"Tilsynsrådet har forstået, at der i et vist omfang kan tages hensyn til den pågældendes familieforhold og øvrige sociale forhold. Man beder i denne forbindelse oplyst, i hvilket omfang der kan meddeles afslag begrundet med, at den pågældende har familiemedlemmer eller venner og bekendte, der kan antages at kunne foretage rengøring, såfremt de pågældende ikke hører til ansøgerens husstand.

Kan der eksempelvis gives afslag, fordi den pågældende har yngre og/eller mere velfungerende søskende eller voksne børn?

I bekræftende fald bedes oplyst, om dette gælder uanset om de pågældende familiemedlemmer ikke tidligere har forestået rengøringen og uanset, at der på visitationstidspunktet ikke foreligger noget tilbud fra familiemedlemmerne om at påtage sig opgaven.

I bekræftende fald bedes endvidere oplyst, om formodningen om bistand fra familie og venner kan udstrækkes til personer, der ikke bor i den pågældende by.

Svar

Vurderingen af det konkrete hjælpebehov skal som hovedregel ske på baggrund af husstandens sammensætning. Der kan derfor som udgangspunkt ikke meddeles afslag alene begrundet i, at den pågældende har familiemedlemmer eller venner og bekendte, der kan antages at kunne foretage rengøring, såfremt de pågældende ikke hører til ansøgerens husstand. Herudover kan der henvises til Socialministeriets vejledning om sociale tilbud til ældre m.fl. s. 43.

Spørgsmål 6

"Tilsynsrådet finder, at kommunens visitationskriterier er særdeles diffuse og derfor uegnede som grundlag for de konkrete visitationsafgørelser. Tilsynsrådet har noteret sig, at kriterierne med kommunens egne ord medfører afslag til hjemmehjælpsansøgere, fordi "den pågældende - uagtet vedkommende ikke selv kan klare opgaven/opgaverne - ikke opfylder de fastsatte kriterier/ikke er omfattet af det kommunale serviceniveau".

Man anmoder derfor om en udtalelse om, hvorvidt kriterierne herefter ligger inden for servicelovens rammer."

Svar

Efter de almindelige forvaltningsretlige regler har borgere, der modtager en ikke-begunstigende afgørelse krav på en fyldestgørende begrundelse for afgørelsen.

Eftersom disse afgørelser tager udgangspunkt i det kommunalpolitisk fastlagte serviceniveau, er det overordentligt væsentligt, at dette serviceniveau er beskrevet med en grad af præcision, der gør det muligt for borgerne og andre, at påse, hvorvidt den trufne afgørelse rent faktisk er i overensstemmelse med serviceniveauet.

Der foreligger ikke et regelgrundlag, der i detaljer tager stilling til, hvorledes dette serviceniveau skal være udformet, men for at opnå sikkerhed for, at de kommunalpolitiske beslutninger efterleves i den konkrete praksis, må det naturligvis fordres, at serviceniveauet er beskrevet på en måde, der gør det omsætteligt for borgerne og de, der træffer de kommunale afgørelser om tildeling af hjælp. Det er således et krav efter Socialministeriets bekendtgørelse om kvalitetsstandarder, at beskrivelsen af indholdet, omfanget og udførelsen af hjælpen skal være præcis, og at der samtidig skal være opstillet kvalitetsmål (operationelle mål).

Kommunerne har siden årsskiftet været lovmæssigt forpligtet til at arbejde med sådanne kvalitetsstandarder for personlig og praktisk hjælp m.v., og til yderligere information vedlægges Socialministeriets idékatalog herom. Endvidere vedlægges Socialministeriets pjece om styring af fremtidens hjemmepleje, idet arbejdet med kvalitetsstandarder i nogen grad ligger i forlængelse af erfaringerne herfra.

Herudover fremgår det af servicelovens § 110, at alle afgørelser om tildeling af hjælp efter servicelovens kapitel 14 skal meddeles ansøgeren i skriftlig form, og at der til denne brug skal udarbejdes et skema. Dette skema skal som minimum indeholde oplysning om, hvilke opgaver hjælpen omfatter, formålet med hjælpen, og for hvilken periode hjælpen gives. Skemaet skal udfyldes i samarbejde med ansøgeren og skal udleveres til ansøgeren i forbindelse med afgørelsen. Det er herudover forudsat, at den enkelte kommunalbestyrelse nøje overvejer hvilke yderligere oplysninger, der bør gives skriftligt.

Afslutningsvis skal det bemærkes, at Socialministeriet ikke har kompetence til at instruere kommuner om, hvorledes omsorg og pleje for ældre m.fl.

konkret skal tilrettelægges, idet denne kompetence efter lovgivningen falder ind under det kommunale selvstyre, som er undergivet Tilsynsrådets tilsynsforpligtelse.

Indenrigsministeriet også på banen

Den 11. februar 1999 besvarede Indenrigsministeriet en klage fra Folkepensionistforeningernes og Invalideorganisationernes Kontaktudvalg over en udtalelse fra et Tilsynsråd om en kommunes administration af reglerne om hjemmehjælp.

I klagen anførte Kontaktudvalget bl.a., at Tilsynsrådet uden dokumentation eller egentlig begrundelse havde afvist nogle klager over, at der ikke havde fundet hjemmebesøg sted i en række konkrete sager, og at Tilsynsrådet hverken havde indhentet notat fra kommunen i de enkelte sager om de foretagne hjemmebesøg eller havde foretaget en vurdering af, om kommunen i forbindelse med afgørelserne om ændring af tildelt hjemmehjælp havde taget alle de i loven fastlagte kriterier i betragtning og vægtet disse ud fra lovens intentioner. Kontaktudvalget havde klaget i september 1997. Tilsynsrådet behandlede derfor klagen efter de tidligere bestemmelser i bistandslovens kapitel 12, der fra 1. juli 1998 er afløst af bestemmelserne i lov om social service § 71 ff. Efter bistandsloven kunne kommunalbestyrelsens afgørelser ikke indbringes for anden administrativ myndighed. En klage over en afgørelse om hjemmehjælp kunne dog forelægges for det lokale klageråd.

Indenrigsministeriet skrev bl.a., at det var ministeriets opfattelse, at det anførte i kommunens vejledende retningslinjer fra september 1997 for prioritering i aktivitet og pleje, hvorefter tildeling af hjemmehjælp til boligens renholdelse inde/ude kun skete til personer i gruppen de svage, som "ikke selv har evnen til at finde andre løsningsmodeller" kun kunne forstås således, at alene de psykiske forhold hos en ansøger eller modtager af hjemmehjælp, der tilhørte gruppen de svage, blev vurderet.

Som socialministeren også havde meddelt kommunen i sommeren 1998 var dette i strid med lovgivningen om hjemmehjælp.

Der var ikke sket nogen ændring i kommunens pligt til at tilbyde praktisk hjælp i forbindelse med, at serviceloven afløste bistandsloven. Serviceloven indeholder således også en pligt for kommunen til at tilbyde praktisk hjælp til personer, som ikke selv kan udføre opgaverne af fysiske, psykiske eller sociale årsager, og det forudsættes, at ansøgerens samlede funktionsevne vurderes.

I det omfang de afgørelser, som kommunen på baggrund af ressourcemæssige overvejelser traf om inddragelse af hjemmehjælp til 250 hjem, alene var baseret på en vurdering af de pågældendes evner til selv at finde andre løsningsmodeller, var dette således ulovligt.

Indenrigsministeriet havde ikke ud fra de øvrige foreliggende oplysninger mulighed for at vurdere, om kommunen i forbindelse med afgørelserne om inddragelse af hjemmehjælp havde inddraget ressourcemæssige overvejelser i videre omfang, end lovgivningen giver mulighed for, og ministeriet fandt, at Tilsynsrådet af egen drift burde have undersøgt dette spørgsmål nærmere.

Indenrigsministeriet fandt, at Tilsynsrådet burde have anmodet kommunen om at fremsende kommunens akter i de 250 sager eller i hvert fald i et vist antal af sagerne, for dermed - ved at se de notater om de pågældende hjemmehjælpsmodtagere, som kommunen i henhold til offentlighedslovens § 6 måtte have foretaget, eller ved at se de oplysninger i skemaer, jf. bistandslovens § 51, stk. 2, som tilsynsrådet har lagt til grund, at kommunen har udarbejdet - at sikre sig, at kommunens oplysninger til tilsynsrådet om, at der er foretaget en individuel og konkret vurdering, var korrekte.

Det var Indenrigsministeriets opfattelse, at kommunens standardmeddelelse om ophør af hjemmehjælp ikke opfyldte kravene til begrundelser efter forvaltningslovens § 24.

Indenrigsministeriet var enig med tilsynsrådet i, at kommunen i forbindelse med kommunens afgørelser om inddragelse af hjemmehjælp var forpligtet til at vejlede om adgangen til at forelægge disse afgørelser for klagerådet. Indenrigsministeriet fandt ikke, at kommunen havde opfyldt denne forpligtelse ved i kommunens afgørelser at henvise de pågældende til at rette henvendelse til områdeledelsen, såfremt de måtte have ønske om at drøfte noget i anledning af afgørelsen.

Indenrigsministeriet har meddelt tilsynsrådet ministeriets retsopfattelse og samtidig anmodet tilsynsrådet om - efter indhentet udtalelse fra og eventuel drøftelse med byrådet - at sikre sig, at kommunens administration af reglerne om praktisk bistand i hjemmet, herunder kommunens vejledende retningslinier for prioritering i aktivitet og pleje, bringes i overensstemmelse med lovgivningen, og at borgerne i de 250 hjem, der fik inddraget deres hjemmehjælp i begyndelsen af 1997, vil få tilbudt hjemmehjælp, hvis de opfylder betingelserne herfor.

Kommunernes administration af reglerne i den sociale servicelov om hjemmehjælp har givet anledning til mange avisoverskrifter. Socialministeriet og Indenrigsministeriet har for nylig på foranledning af 2 tilsynsråd afgivet svar, som kan være til nytte i kommunernes daglige administration af reglerne.