Praksisundersøgelse af kompetencekommunernes afgørelser om bilstøtte af ankechef Hanne Hendil (* 1)

Praksisundersøgelse af kompetencekommunernes afgørelser om bilstøtte af ankechef Hanne Hendil (* 1)

Med gennemførelsen af lov nr. 448 af 1. juni 1994 om ændrede regler for tilkendelseskompetencen m.v. fik kommunerne mulighed for at træffe afgørelser om mellemste og højeste pension og de tillæg, der er knyttet dertil, iværksættelse af selvstændig virksomhed efter BL § 43, stk.10, og bilstøtte efter BL § 58, stk.3.

Loven trådte i kraft den 1. juli 1994 - en måned efter vedtagelsen i Folketinget.

I Ankestyrelsen - og især i bil-enheden - var vi selvfølgelig meget spændte på, hvordan det ville gå med bilerne, når kom- munerne fik kompetencen til at træffe afgørelser i disse sager. Ville der blive tilkendt flere biler? Ville visse grupper blive favoriserede? Ville der blive store forskelle kommunerne imellem m.h.t. tildeling af bilstøtte? Og ville ankesystemet være i stand til at opfange sådanne forskelle?

1. skridt

Med baggrund i vores interesse i at følge kommunernes praksis på bilområdet besluttede vi i slutningen af 1994 at igangsætte en undersøgelse af kompetencekommunernes afgørelser om bilstøtte m.v. i året 1995. Undersøgelsen var alene begrundet i et ønske om at få et bedre kendskab til, hvad der skete i kommunerne på bilområdet - ikke i et ønske om at kontrollere kommunernes afgørelser.

I begyndelsen af 1995 rettede vi henvendelse til de kommuner, der på dette tidspunkt havde fået overført tilkendelseskompetencen samt til de 3 kommuner, der som frikommuner tidligere havde fået overført kompetencen til at træffe afgørelser om bilstøtte. Efterhånden som flere kommuner i løbet af året fik tilkendelseskompetencen, rettede vi henvendelse til dem.

Følgende kommuner blev bedt om at indgå i undersøgelsen: Sydfalster, Hvalsø, Egebjerg, Tinglev, Haslev, Nyborg, Middelfart, Ikast, Hjørring, Randers, Aabenraa, Ballerup, Esbjerg.

Kommunerne blev bedt om at indsende alle de sager om bilstøtte, de som kompetencekommune/frikommune måtte træffe i 1995. Ankestyrelsen bad alene om at at få indsendt mødeoplæg og afgørelse i den enkelte sag.

Samtidig med henvendelsen til kommunerne skrev vi til de revaliderings- og pensionsnævn, som dækker de respektive kommuner.

Nævnene blev bedt om at indsende de afgørelser, som de traf som ankeinstans i sager, hvor kompetencekommunerne/frikommunerne i 1995 havde truffet afgørelser efter bilbekendtgørelsen.

Da vi gennem undersøgelsen kun har fået sparsomme oplysninger fra kommunerne om antallet af sager, der er anket, og da vi ikke har modtaget afgørelser fra nævnene i større antal, har vi valgt kun af lade undersøgelsen omfatte de afgørelser, som vi har modtaget fra kommunerne.

Kvaliteten af det materiale, som Ankestyrelsen har modtaget, har varieret en del. Nogle mødeoplæg (indstillinger) og afgørelser har været udførligt udfyldte og begrundede - mens andre har været noget mangelfulde.

Det er klart, at det begrænsede materiale indskrænker mulighederne for at foretage en tilbundsgående vurdering af kommunernes afgørelser. Undersøgelsens konklusioner må derfor tages med dette forbehold for materialets beskaffenhed.

Undersøgelsens omfang

Der blev ialt indsendt 359 afgørelser fra kommunerne. 24 af afgørelserne indgik ikke i undersøgelsen, da det indsendte materiale var for spinkelt til, at Ankestyrelsen kunne foretage en vurdering af afgørelserne.

Undersøgelsen omfattede herefter 335 afgørelser, som fordelte sig på følgende typer

Støtte til erhvervsbil: 40 sager

Støtte til uddannelsesbil: 4 sager

Støtte til trivselsbil: 284 sager, hvoraf de 30 vedrører støtte til biler til børn

Uspecificerede: 7 sager.

Vi fandt ikke noget mønster for fordelingen af sager efter biltyper i kommunerne.

Vi har gennemgået de enkelte afgørelser - set på sagsbehand- lingstiden, på formelle og materielle fejl og på, om de trufne afgørelser var i overensstemmelse med Ankestyrelsens praksis. På denne baggrund har vi forsøgt at udrede nogle generelle tendenser.

Sagsbehandlingstiden

På baggrund af de indsendte afgørelser foretog vi en beregning af sagsbehandlingstiden i kommunerne. En enkelt kommune havde ikke oplyst om sagsbehandlingstiden i de enkelte sager og indgik derfor ikke i undersøgelsen på dette punkt. (Denne kommune har telefonisk oplyst, at sagsbehandlingstiden lå på mellem 3 - 6 måneder).

For de øvrige kommuner fandt vi, at 25% af sagerne blev afgjort inden 3 måneder,

64 % af sagerne blev afgjort inden 6 måneder og

95 % af sagerne blev afgjort inden 1 år.

Kvaliteten i afgørelserne

Vi har set på, om afgørelserne levede op til forvaltningslovens krav - især bestemmelserne i forvaltningslovens § 22 og § 24.

Efter § 22 skal en afgørelse, når den meddeles skriftlig, være ledsaget af en begrundelse - med mindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende medhold.

Efter § 24, stk. 1, skal begrundelsen indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang afgørelsen beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Efter stk. 2 skal begrundelsen endvidere om fornødent indeholde en kort rede-gørelse for de oplysninger vedr. sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Det er hovedindtrykket, at det har været vanskeligt for kommunerne at leve op til forvaltningslovens krav.

Når der gives afslag er begrundelserne ofte mangelfulde, og i en stor del af afgørelserne har det ikke været muligt for ansøgeren at se, hvad forvaltningen har lagt vægt på, og hvorledes de forskellige oplysninger i sagen er blevet vægtede.

I det følgende vil jeg med nogle konkrete eksempler fra undersøgelsen illustrere, hvilke formelle og materielle »fejl«, vi er stødt på ved gennemgangen af afgørelserne.

1. Formelle fejl

Forkert ankevejledning

I en sag blev der ved afslag på tilskud til særlig indretning givet ankevejledning til det sociale ankenævn.

Forkert/mangelfuld henvisning til retsregler

En kommune henviste ved afslag på bilstøtte til pensionslovens §§ 14 og 15. I sager, hvor denne kommune helt eller delvis tilkendte støtte til bil m.v., henviste kommunen til det rette lovgrundlag, men der blev kun medsendt uddrag af lov om social pension til borgeren. Omfattede ansøgningen både pension og støtte til køb af bil sendte kommunen en samlet afgørelse til borgeren, men henviste kun til lov om social pension.

En anden kommune henviste i afgørelsen alene til bilbekendtgørelsens § 1, og det fremgik ikke af afgørelsen, om lovgrundlaget var vedlagt. Det kunne endvidere ikke ud fra afgørelsen ses, om der var tale om en § 4 eller § 6 bil, og hvilket vurderings-grundlag der lå til grund for bevillingen.

Mangelfulde afgørelser

I to sager fremgik det ikke af afgørelsen, om ansøger havde fået tilkendt særlig indretning. I en tredie sag fremgik det ikke af afgørelsen, om der var givet tilskud til særlig indretning, hvilket var et kørekortskrav i den konkrete sag. Derimod fremgik det af indstillingen, at den særlige indretning skulle bevilges.

2. Materielle fejl

Materielt forkerte afgørelser/be-grundelser forekommer sjældent i undersøgelsen.

I en sag var der givet afslag på tilskud til særlig indretning efter bilbekendtgørelsens § 9 med den begrundelse, at ansøgeren ikke opfyldte betingelserne for støtte til køb af bil. Dette er direkte i strid med bilbekendtgørelsen, og afgørelsen er derfor forkert og ugyldig.

En anden sag drejede sig om en 57-årig mand, som led af sclerose. Hans gangdistance var 50 meter med rolator. Han blev i 1993 tilkendt støtte til køb af bil på ikke-erhvervsmæssigt grundlag. Han ansøgte nu om en kabinevarmer. Kommunen traf følgende afgørelse: »De meddeles afslag på ansøgning om støtte til køb af en kabinevarmer. Begrundelsen er, at Det kommunale Pensionsudvalg vurderer, at De ikke har et væsentligt kørselsbehov, og at Deres funktionsnedsættelse ikke kan forhindre Dem i at benytte offentlige transportmidler. Afgørelsen er truffet efter lov om social pension §§ 14 og 15.« Afgørelsen er som den ovenfor nævnte i strid med bilbekendtgørelsen.

En kommune havde i en sag ikke taget stilling til tilskud til særlig indretning. Det fremgik imidlertid af indstillingen, at kommunen var af den opfattelse, at pågældende ikke var berettiget til særlig indretning i form af servostyring og automatisk transmission, fordi ansøgeren kun havde en afstand på 15 km til sit arbejde.

Vi har også set sager, hvor kommunen gav ret til fritagelse for vægtafgift, selv om der samtidigt blev givet afslag på støtte til køb af bil. Dette er direkte i strid med bilbekendtgørelsen, men eksemplet er ikke ukendt i Ankestyrelsen.

I hvilket omfang følger kommunerne Ankestyrelsens praksis?

Vi har gennemgået de indsendte afgørelser og sammenholdt dem med den praksis, vi har i Ankestyrelsen.

Gennemgangen af sagerne viser, at kommunerne i overvejende grad følger Ankestyrelsens praksis.

46 af de 335 sager fandtes dog ikke at være i overensstemmelse med Ankestyrelsens praksis. Dette svarer til en »fejlprocent« på knap 14. Jeg kan i denne forbindelse oplyse, at Ankestyrelsens omgørelsesprocent for mødebehandlede bilsager i 1995 ligeledes var knap 14 pct. - samtidig med at jeg skal advare imod en direkte sammenligning.

Gennemgangen viser endvidere, at de tidligere frikommuner gene- relt har en lavere procentdel af afgørelserne, som ikke er i overensstemmelse med Ankestyrelsens praksis end de øvrige kompetencekommuner. »Fejlprocenten« - hvis jeg må kalde den sådan - ligger hos frikommunerne mellem 10-12 pct. Det har været positivt at se, at fravigelsesprocenten for de tidligere frikommuner lå så lavt.

I de større kompetencekommuner ligger »fejlprocenten« noget høj- ere, nemlig mellem 22-26 pct., dog med en enkelt undtagelse, hvor fejlprocenten var knap 10.

Vi har ikke udregnet »fejlprocenter« for de helt små kommuner, idet antallet af de indsendte afgørelser var så lavt, at en enkelt afvigelse ville få uforholdsmæssig stor indflydelse på fejlprocenten.

Jeg vil i det hele taget opfordre til, at man ikke tillægger de nævnte procenttal for stor betydning, men alene tager dem som udtryk for en tendens, vi har kunnet uddrage på grundlag af kommunernes afgørelser i deres første tid som kompetencekommuner.

Hertil kommer, at vi - som tidligere nævnt - kun har bedt kommunerne om at indsende mødeoplæg og afgørelse. Dette materiale giver os ikke grundlag for at vurdere sagen på samme måde, som når vi selv afgør sager, hvor vi har samtlige sagsakter.

Jeg finder også grund til at fremhæve, at der i afgørelserne om bilstøtte indgår et skønselement - og der derfor må indrømmes kommunerne en vis margin.

I alle 46 sager, som ikke fandtes at være i overensstemmelse med Ankestyrelsens praksis, havde kommunerne anlagt en mildere vurdering ved tilkendelse af bilstøtte, end Ankestyrelsen ville have gjort.

I 19 af de 46 sager ville Ankestyrelsen være kommet til et andet resultat - med henvisning til, at ansøgers gangfunktion ikke var nedsat i tilstrækkelig grad til at opfylde betingelserne for støtte til køb af bil.

I 10 sager ville Ankestyrelsen være kommet til et andet resultat med henvisning til, at ansøgers lidelse ikke medførte en sådan nedsættelse af funktionsevnen, at betingelserne for støtte var opfyldte.

6 sager vedrørte støtte til § 6 -biler. Efter Ankestyrelsens vurdering burde der i disse tilfælde

være bevilget en § 4-bil. F.eks. var den udvidede støtte i en af sagerne begrundet med, at ansøger brugte rolator og manuel kørestol. I en anden sag var den udvidede støtte begrundet med, at der skulle indbygges automatgear og servostyring i bilen.

I 5 sager ville Ankestyrelsen være kommet til et andet resultat vedr. tilskud til særlig indretning.

I 3 sager fandt Ankestyrelsen ikke, at ansøger havde haft et tilstrækkeligt kørselsbehov.

I 2 sager var ansøger bedømt på erhvervsmæssigt grundlag, hvor ansøger - efter Ankestyrelsens vurdering - burde være bedømt på ikke-erhvervsmæssigt grundlag. Ansøgerne opfyldte herefter ikke betingelserne for støtte til køb af bil.

I 1 sag fandt Ankestyrelsen, at der burde være givet afslag på bilstøtte under henvisning til, at ansøgeren kunne benytte offentlige transportmidler.

Hvordan afgøres sagerne i kommunerne

Vi har også spurgt om, hvorledes kommunerne træffer afgørelse i sager om bilstøtte.

Ikke uventet viser besvarelserne, at der er stor forskel på, hvordan det sker.

I nogle kommuner træffes afgørelserne rent administrativt

- i andre er kommunalpolitikere med til at træffe afgørelse.

Af de otte kommuner, der har oplyst om dette forhold, kan nævnes, at i 3 af kommunerne træffes afgørelserne på rent administrativt plan, mens der i de øvrige 5 medvirker kommunalpolitikere i mere eller mindre omfang. I de tidligere frikommuner er kommunalpolitikere med, når der træffes afgørelse om bilstøtte.

Hvad kan uddrages af undersøgelsen?

Som helhed kan det siges, at kommunerne i overvejende grad følger Ankestyrelsens praksis. Kommunerne er dog generelt mildere i deres bedømmelser, specielt vedrørende støtte til køb af bil, der ikke skal benyttes i forbindelse med erhverv eller uddannelse, og m.h.t særlig indretning.

Jeg synes, det er værd at notere sig, at der ikke har været tale om mange materielle fejl - og at uoverensstemmelserne med Ankestyrelsens praksis i overvejende grad skyldes, at kommunerne har anlagt en mildere vurdering, end vi ville have gjort.

Kommunerne er generelt ikke så gode til at begrunde afgørelser om afslag på det ansøgte. Ansøgeren kan ofte ikke ud fra afgørelsen se, hvorfor han ikke er blevet tilkendt det ansøgte. Enkelte kommuner giver dog fyldestgørende begrundelser ved afslag.

Der har fra forskelligt hold været peget på risikoen for uensartet praksis kommunerne imellem som følge af udlæggelse af tilkendelseskompetencen på bilområdet. Der har også været udtrykt frygt for, at kommunernes ge-nerelle spareiver skulle give sig udtryk i en skærpelse af bevillingspraksis på området.

Under forbehold af det begrænsede materiale, vi har haft til rådighed i undersøgelsen, mener jeg at kunne sige, at der ikke er grundlag for at bekræfte disse bekymringer.

Som nævnt flere gange har vi i undersøgelsen set en tendens til, at kommunerne anlægger en mildere bedømmelse ved tildeling af bilstøtte, end hvad der følger af Ankestyrelsens praksis.

Det kommer iøvrigt ikke overraskende for os, idet vi i ganske mange ankesager ser, at kommunerne indstiller til bilstøtte - og at nævnet derefter træffer afgørelse om afslag.

Måske hænger det sammen med, at kommunerne på godt og ondt er tættere på borgeren og har et andet kendskab til hans/hendes situation - end nævnene og Ankestyrelsen kan have - og derfor eventuelt finder en mere pragmatisk og samfundsmæssig billigere løsning på transportproblemet, end man kan nå til, når man mere slavisk følger reglerne for bilstøtte.

Men man kan naturligvis ikke bortse fra, at udlægning af tilkendelseskompetencen som led i decentraliseringen medfører en risiko for uensartede afgørelser og dermed risiko for, at borgerne stilles forskelligt afhængig af bopæl. Det gælder også på bil-området.

Ankemyndighederne har mulighed for at rette op på uensartede afgørelser i kommunerne - forudsat at afgørelserne ankes - og jeg er sikker på, at ankemyndig-hederne i denne første fase vil være særlig opmærksomme på disse sager, der er nye for kommunerne. For selv om kommunerne tidligere har foretaget indstillinger i bilsagerne, er det noget andet at skulle træffe afgørelser.

Hertil kommer, at bilsagerne talmæssigt er begrænsede, og især i de mindre kommuner kan dukke op med så store mellemrum, at det kan være vanskeligt at få den nødvendige ekspertise og erfaring på området.

Derfor er det vigtigt, at nævnene og Ankestyrelsen er bevidste om vor vejledningsforpligtelse og går i dialog med kommunerne på dette område.

Sammenfattende vil jeg sige, at det er min opfattelse, at kommunerne har rimeligt styr på bilområdet, og at de begyndervanskeligheder, der er, vil kunne afhjælpes uden større problemer.

Ankestyrelsen har foretaget en undersøgelse af kompetencekommunernes praksis på bilområdet på grundlag af 335 indsendte afgørelser. Undersøgelsen viste god overensstemmelse med praksis, men afdækkede visse mangler med hensyn til begrundelser og formelle krav til afgørelserne.