Stadfæstelse af pålæg om ophævelse af visse kollegiale regler (* 1)

§ 2 om ansættelse, kontor- eller forretningsfællesskab med ikke-medlemmer og § 6 om licitation i den kollegiale vedtægt

§ 2 i »Den danske Landinspektørforenings kollegiale vedtægt« foreskriver, at »Intet medlem af Den danske Landinspektørforening må beskæftige landinspektører eller bachelorer B.S, der ikke er medlem af denne, og intet medlem må tage arbejde hos landinspektører, der ikke er medlem af foreningen. Intet medlem må indgå i kontor- eller forretningsfællesskab med en landinspektør, der ikke er medlem af foreningen. Bestyrelsen kan i særlige tilfælde dispensere fra bestemmelserne . . . ».

d. Skiltning

§ 4, punkt 4, om skiltning og § 5, punkt 3, om prisangivelser i Regler for henvendelse til offentligheden

§ 4, stk. 4, om rådgiverskift i vedtægt for landinspektørvirksomhed . . .

. . . Det bemærkes, at rådet endnu engang har afvist den af Den Danske Landinspektørforening anførte begrundelse for de vedtagelser, der fastlægger medlemmernes honorarberegning, og dermed forhindrer priskonkurrence: at priskonkurrence medfører kvalitetsforringelse. Rådet finder, at de påberåbte synspunkter er tilstrækkeligt varetaget i lovgivningen vedrørende beskikkelseskrævende arbejde. . . . ».

2.b De af Konkurrencerådets påbud omfattede bestemmelser er følgende

a. Licitation

§ 4, nr. 4, i »Regler for praktiserende landinspektørers henvendelse til offentligheden« foreskriver bl.a., at henvendelse til offentligheden alene må ske »ved skiltning i tilknytning til landinspektørfirmaets kontorsted, på firmaets biler samt på bygge- arbejdspladser, hvor firmaet medvirker.«

e. Rådgiverskift

§ 4, stk. 4, i »Den danske Landinspektørforenings vedtægt for landinspektørvirksomhed« er sålydende

»Hvis en landinspektør ved overdragelsen af en opgave er vidende om eller har grund til at tro, at samme opgave har været overdraget en kollega, må han ikke overtage eller fortsætte med opgaven uden kollegaens samtykke, medmindre han har sikret sig, at det økonomiske forhold mellem kollegaen og vedkommende klient er afviklet, eller at dette er indgivet til retslig bedømmelse. Den danske Landinspektørforenings bestyrelse kan i særlige tilfælde dispensere fra denne bestemmelse.«

3. Klagerens argumentation

3.a Klageren har anført, at i hvert fald for så vidt angår licitationsforbudet i den kollegiale vedtægts § 6 er sagen i realiteten en materiel konflikt mellem Jordbrugsdirektoratet og Kort- og Matrikelstyrelsen, der forfølger modsatrettede formål.

Jordbrugsdirektoratet er en af landets største, permanente indkøbere af matrikulære opgaver og tilsigter at opnå en billiggørelse af de med jordfordelingsopgaver forbundne udgifter til matrikulære berigtigelser.

Kort- og Matrikelstyrelsen har det overordnede statslige ansvar for kvaliteten af de praktiserende landinspektørers arbejde og dermed af ejendomsregistreringens kvalitet.

I denne interessekonflikt har Konkurrencerådet med urette ladet Jordbrugsdirektoratets (og Konkurrencerådets egne) ønsker ganske ensidigt nyde fremme under total tilsidesættelse af de af Kort- og Matrikelstyrelsen (og klageren) fremførte hensyn til matrikelvæsenets kvalitet og sikkerhed.

Konkurrencelovgivningen bygger ikke på det princip, at konkurrencebegrænsninger generelt skal betragtes som skadelige. Aftaler og vedtagelser om konkurrencebegrænsning er ikke forbudt: men det er pålagt Konkurrencerådet at vurdere fra tilfælde til tilfælde, om aftalte eller vedtagne konkurrencebegrænsninger er samfundsmæssigt skadelige. De hensyn, som taler til støtte for opretholdelse af en konkurrencebegrænsning, må vurderes, i særdeleshed når der som her er tale om væsentlige offentlige hensyn.

Hensynet til en tilsigtet øget konkurrence skal afvejes over for hensynet til at bevare og sikre kvaliteten af de matrikulære ydelser. Rådet har svigtet denne opgave, enten ved slet ikke reelt at have foretaget en sådan afvejning eller ved helt ensidigt at have ladet hensynet til at fremme konkurrencen dominere.

Bestemmelserne om licitation, vejledende honorarer, prisangivelser, ansættelse og kontorfællesskab må med hensyn til deres begrundelse og berettigelse ses som en helhed. De har som et samlet regelsæt til formål at forhindre en kvalitetsforringelse af landinspektørernes matrikulære arbejder - og dermed en forringelse af den offentlige ejendomsregistrering i Danmark (matriklen) - gennem priskonkurrence for matrikulære arbejder de praktiserende landinspektører imellem.

Klageren har påberåbt sig Monopolankenævnets kendelse af 25. april 1984 i sagen j.nr. 20/83, Den danske Landinspektørforening ctr. Monopoltilsynet. På grundlag af en indhentet udtalelse af 24. juni 1982 fra Matrikeldirektoratet (nu Kort- og Matrikelstyrelsen) godkendte Monopolankenævnet dengang licitationsreglen i Den danske Landinspektørforenings kollegiale vedtægts § 6 med bestemmelsens nuværende udformning. Monopolankenævnet lagde i sine præmisser under henvisning til Matrikeldirektoratets udtalelse til grund, »at anvendelse af licitation som hovedregel må anses for uhensigtsmæssig med hensyn til matrikulære arbejder . . . ». Konkurrencerådet påbud om ophævelse af den kollegiale vedtægts § 6 er således i direkte strid med Monopolankenævnets kendelse af 25. april 1984.

Der er ikke i det siden Monopolankenævnets kendelse forløbne tiår indtruffet nogen som helst ændring i det faktiske eller retlige grundlag for denne kendelse. Landinspektørernes privatretlige og offentligretlige, selvstændige ansvar for de matrikulære arbejders rigtighed er tværtimod blevet udvidet. Monopolankenævnets kendelse må derfor tillægges retskraft. Der er tale om en afgørelse fra en overordnet forvaltningsmyndighed, som er ankeinstans, og som har afgjort en tvist mellem to parter. Skal en sådan afgørelse ændres, må der foreligge væsentlige nye faktiske og retlige forhold, hvilket ikke er tilfældet i denne sag. Under alle omstændigheder må der tillægges en sådan kendelse betydelig præjudikatsvirkning.

Der var intet i den dagældende monopollov, som - i forhold til den nugældende konkurrencelov - gav Monopoltilsynet og Monopolankenævnet mere begrænsede muligheder for indgrebsbeføjelser end dem, som står til rådighed for Konkurrencerådet og Konkurrenceankenævnet i dag. Disse har altså ikke større indgrebsbeføjelser, end Monopoltilsynet og Monopolankenævnet havde i 1984, og Konkurrencerådets påklagede afgørelse, der er en tilsidesættelse af Monopolankenævnet kendelse af 25. april 1984, kan derfor ikke forklares med en kompetenceudvidelse for Konkurrencerådet.

Der kan heller ikke trækkes nogen parallel til nærværende sag fra Konkurrenceankenævnets kendelser vedrørende henholdsvis revisorer og læger. I ingen af disse sager forelå nogen udtalelse fra offentlig myndighed med det indhold, at det af Konkurrencerådet indtagne standpunkt måtte anses for uforsvarligt i forhold til offentlige interesser.

Landinspektørernes matrikulære arbejder udviser det særkende - til forskel fra andre liberale tjenesteydelser - at den egentlige og væsentlige modtager af ydelsen ikke er den umiddelbare kunde, som skal betale, men det offentlige ved Kort- og Matrikelstyrelsen.

Landinspektørerne optræder i realiteten som Kort- og Matrikeldirektoratets forlængede arm, når der er tale om matrikulære opgaver. I udlandet varetages matrikulære opgaver da også ofte af offentlige myndigheder, herunder judicielle myndigheder.

Ejendomsregistreringens nøjagtighed - vedligeholdelsen af matriklens troværdighed som offentlig registrering - er den egentlige interessebærer for kvaliteten i landinspektørernes matrikulære arbejder. Kort- og Matrikelstyrelsen har vendt sig mod licitationsformen af en velbegrundet frygt for uoprettelig forringelse af matriklens nøjagtighed og kvalitet, og klageren kan i et og alt tilslutte sig styrelsens indlæg af 19. august 1994 til ankenævnet. Styrelsen har heri anført

»Indledningsvis bemærkes, at ifølge § 4, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 925 af 18. november 1992 af lov om landinspektørvirksomhed har praktiserende landinspektører med beskikkelse eneret til at udføre matrikulære arbejder. Ved matrikulære arbejder forstås afsætning og opmåling af skel samt udarbejdelse af de dokumenter, der kræves til registreringen af matrikulære forandringer i matriklen. De praktiserende landinspektører foretager således afmærkning og opmåling ejendomsgrænser og udarbejder grundlaget for Kort- og Matrikelstyrelsens registrering af grænserne i matriklen. Matriklens registrering af faste ejendomme danner blandt andet grundlag for tinglysningsvæsenets registrering af rettigheder over fast ejendom og for registreringen af faste ejendommes ejendomsværdi. De opgaver, som praktiserende landinspektører varetager som matrikulære arbejder, udføres i de fleste andre lande, som har matrikulær registrering af faste ejendomme, af det offentlige. Også i dele af Danmark, nemlig i Sønderjylland samt i Københavns og Frederiksberg kommuner, udføres de matrikulære arbejder, som de praktiserende landinspektører udfører i resten af landet, udelukkende af det offentlige, jf. herved §§ 10 og 13 i lov nr. 137 af 7. marts 1990 udstykning og anden registrering i matriklen og § 4 i lov om landinspektørvirksomhed.

I skrivelse af 24. juni 1982 meddelte det daværende Matrikeldirektorat Monopoltilsynet, at matrikulære arbejder efter direktoratets opfattelse i almindelighed ikke er egnede til at blive udbudt i licitation. Direktoratet fandt dog, at visse veldefinerede arbejder, som for eksempel udskillelse af offentlige veje kan udbydes i licitation.

Kort- og Matrikelstyrelsen finder fortsat, at matrikulære arbejder i almindelighed ikke er egnede til at blive udbudt i licitation. Begrundelsen herfor er, at det nærmere omfang af matrikulære arbejder ikke kan bedømmes med sikkerhed, før arbejdet udføres. Før nye ejendomsgrænser kan afsættes og opmåles, må landinspektørerne fastslå eksisterende ejendomsgrænser i det pågældende område, og tage stilling til, om grænserne er i overensstemmelse med de i matriklen registrerede. Viser der sig at være uoverensstemmelser, skal landinspektørerne foretage ejendomsberigtigelser eller om fornødent afholde skelforretninger efter reglerne i udstykningslovens §§ 36 og 37. Omfanget af arbejdet med at fastslå eksisterende ejendomsgrænser varierer meget afhængig af kvaliteten af matrikelkortet over det pågældende område samt af, om der tidligere er foretaget matrikulære opmålinger i området, og i givet fald hvornår målingerne blev foretaget, da matrikulære opmålinger tidligere ofte blev foretaget med mindre nøjagtighed. Endvidere er arbejdets omfang afhængig af, om ejendomsgrænserne er forskudt ved hævdserhvervelser eller som følge af naturens påvirkninger af kyster, søbredder og vandløb.

Ved udskillelse af offentlige veje i matriklen er skellene mellem vejene og de tilstødende ejendomme ofte fastlagt ved ekspropriationsforretninger eller fastlægges som den grænse, som vejen har henligget med gennem en længere årrække. Der forekommer således normalt ikke betydelig tvivl af den nævnte art, hvilket er baggrunden for, at Matrikeldirektoratet tidligere fandt og styrelsen fortsat finder, at sådanne arbejder kan udbydes i licitation.

Sagen for Konkurrenceankenævnet omfatter den af Jordbrugsdirektoratet iværksatte klage over, at matrikulære berigtigelser af jordfordelinger hidtil ikke har kunnet udbydes i licitation. Hertil bemærkes, at Kort- og Matrikelstyrelsen finder, at matrikulære berigtigelser af jordfordelinger må sidestilles med andre matrikulære berigtigelser af overdragelser af dele af fast ejendom, hvor de ovennævnte forhold gør det vanskeligt at bedømme omfanget af arbejdet, før det udføres. Styrelsen finder således ikke, at matrikulære berigtigelser af jordfordelinger kan sidestilles med vejudskillelsessager.

Kort- og Matrikelstyrelsen finder, at det fremførte argument, at matrikulære ydelsers kvalitet må sikres ved foranstaltninger, som ikke kun omfatter landinspektørforeningens medlemmer, ikke bør tillægges afgørende vægt. Det er helt almindeligt, at faglig etik ikke alene varetages med offentligretlige midler, men tillige af faglige sammenslutninger gennem deres vedtægter, selvom den pågældende sammenslutning ikke omfatter alle erhvervets udøvere.

Efter Kort- og Matrikelstyrelsens mening sikrer landinspektørlovens regler om landinspektørers pligter og ansvar ikke fuldt ud, at matrikulære arbejder altid udføres på betryggende måde, da styrelsen kun foretager en vis kontrol af landinspektørernes arbejder, før matrikulære forandringer registreres i matriklen. Styrelsen har ingen realistisk mulighed for at foretage en så omfattende kontrol, som ville være nødvendig for at sikre, at matrikulære arbejder i alle henseender er udført på betryggende måde. En sådan kontrol måtte omfatte kontrolforanstaltninger, som udføres i marken. I øvrigt bemærkes, at bestemmelsen om, at kun praktiserende landinspektører med beskikkelse er berettiget til at udføre matrikulære arbejder, forudsætter, at landinspektører i almindelighed er kvalificerede til at udføre sådanne arbejder uden opsyn og kontrol fra offentlige myndigheders side.

En anden omstændighed, som begrænser mulighederne for at gøre landinspektører ansvarlige for fejl, som de har begået, er, at fejl i matrikulære registreringer ofte først viser sig meget lang tid efter, at fejlen blev begået og registreringen fandt sted. Fejlene vil nemlig ofte først vise sig, når der senere skal foretages andre matrikulære forandringer eller der for eksempel skal opføres bygninger på de ejendomme, som fejlene vedrører. Fejlene kan blive opdaget så længe efter, at de blev begået, at den landinspektør, der begik fejlen, ikke længere er i live og derfor ikke kan gøres ansvarlig for fejlen. Ulemperne, som fejlen medfører, og omkostningerne til at berigtige fejlen vil i så fald alene berøre dem, der ejer de ejendomme, som fejlen vedrører, på det tidspunkt hvor fejlen opdages.

Kort- og Matrikelstyrelsen finder således fortsat, at matrikulære arbejder ikke bør kunne udbydes i licitation i videre omfang end tidligere, og styrelsen henstiller derfor, at Konkurrenceankenævnet omgør Konkurrencerådets pålæg om at ophæve bestemmelserne i Den danske Landinspektørforenings vedtægter, som begrænser foreningens medlemmers muligheder for at deltage i licitationer.«

Dette indlæg er afgivet af den eneste offentlige myndighed, der har indsigt i de tjenesteydelser, som sagen vedrører, de matrikulære arbejder. Kort- og Matrikelstyrelsen er den eneste offentlige myndighed, som med saglig vægt og med et offentligt ansvar, der baserer sig på en sådan sagkundskab, kan udtale sig om, hvad hensynet til sikkerhed og kvalitet i ejendomsregistreringen kræver, og om, hvorvidt en åbning af adgang til licitation eller tilsvarende priskonkurrence kan befrygtes at ville bringe denne kvalitet og sikkerhed i fare.

Kort- og Matrikelstyrelsens udtalelse er en gentagelse - og med hensyn til begrundelsen - en uddybning af den udtalelse fra Matrikeldirektoratet af 24. juni 1982, som Monopolankenævnet med sin kendelse af 25. april 1984 tiltrådte og lod indgå som en afgørende begrundelse for sin godkendelse af den licitationsregel, som fandt sin formulering i Den danske Landinspektørforenings kollegiale vedtægt § 6.

Klageren ser det som en meget væsentlig opgave at beskytte ikke blot publikum, men navnlig også Kort- og Matrikelstyrelsen mod den med sikkerhed forudseelige, men skjulte kvalitetsforringelse, som vil blive konsekvensen, hvis matrikulære arbejder kan udbydes i licitation, og/eller hvis landinspektørerne får mulighed for at annoncere med udfærdigelsen af matrikulære arbejder til underpris. Risikoen er forudseelig, dels fordi landinspektører, der må gå væsentligt ned i pris for at sikre sig opgaven, må befrygtes at ville kompensere herfor gennem en ringere og mere overfladisk udførelse af opgaven, dels fordi kunden ikke er i stand til at kontrollere kvaliteten og dybden af landinspektørens undersøgelser før udførelsen af måle- og tegnearbejdet og - hvad værre er - måske heller ikke er så interesseret i kvaliteten, hvis han kan reducere sine udgifter.

Den store taber vil derfor blive den offentlige matrikel, fordi et sjusket »discount landinspektørarbejde« hurtigt vil føre til en udhuling af sikkerheden i ejendomsregistreringen.

Da landinspektørens undersøgelses- og berigtigelsespligt ved almindelige matrikulære arbejder - i modsætning til de i vedtægtens § 6 omhandlede »større vejudskillelsesarbejder« - typisk kan udgøre en meget væsentlig del af landinspektørens arbejde, og da undersøgelses- og berigtigelsespligten ydermere er meget forskelligt fra sag til sag og er ganske uforudsigelig, vil en adgang til ved en licitation at tage forbehold om særskilt honorering for »ekstraarbejde« ikke kunne gøre licitation anvendelig. Det ville nemlig føre til det generelt helt utilfredsstillende resultat, at licitationen ville komme til at foregå på den del af arbejdet, som typisk men uforudsigeligt alene ville udgøre en forholdsvis mindre del af det samlede arbejde. Et licitationssystem, hvorunder jævnligt den største del af arbejdet er undtaget som dækket af forbehold om betaling for ekstraarbejde, ville være en anomali - eller føre til konkurrence baseret på omfanget af sådanne forbehold - med kvalitetsforringelse af det matrikulære arbejde som sikker konsekvens.

Risikoen for skadevirkninger for ejendomregistreringen (matriklen) i Danmark kan ikke imødegås ved, at det står enhver landinspektør frit for, om vedkommende vil deltage i en licitation, men alene gennem et licitationsforbud eller en licitationsregulering som vedtægtens § 6. Regler i vedtægtens § 6 skal yde matrikelvæsenet beskyttelse mod kvalitetsforringelse fra den omsætningsivrige, men hvad angår kvalitet, nøjagtighed og omhu mindre nidkære landinspektør.

Det er klagerens opfattelse, at Jordbrugsdirektoratet helt ensidigt forfølger et ønske om gennem licitation at opnå en billiggørelse af direktoratets udgifter til matrikulære berigtigelser og herigennem opnå besparelser inden for direktoratets budgetramme. Denne indstilling er for så vidt forståelig: men der er fra direktoratets side tale om et partsindlæg afgivet af en af landets største, permanente indkøbere af matrikulære opgaver, og denne part har næppe større ønsker om eller respekt for nøjagtigheden i de matrikulære arbejders gennemførelse end den private »indkøber« af matrikulære opgaver. Kort- og Matrikelstyrelsens indlæg bør heroverfor opfattes som en offentlig myndigheds neutrale og saglige udtalelse.

Når det er Jordbrugsdirektoratets opfattelse, at der bør indføjes en ny undtagelse vedrørende enten jordfordelingssager eller matrikulære arbejder på landet, må der ligge en erkendelse af, at licitation kan medføre en kvalitetsforringelse, der imidlertid betragtes som uden betydning på de pågældende områder.

Jordbrugsdirektoratet har givet udtryk for, at nøjagtighedskravet ikke kan tillægges samme vægt for landbrugsejendomme. Med den hastighed, som den bymæssige udvikling har haft i en årrække og må forventes fortsat at have, er det imidlertid utænkeligt, at ikke dele af de af jordfordelingerne omfattede områder bliver inddraget i byudvidelser med større udstykninger i småparceller.

3.b Det er en væsentlig ting, at en landinspektørs honorar først fastsættes, efter at opgaven er fuldført. Dette udelukker, at ukendskab til en given opgaves omfang fører til sjusk i forbindelse med dennes udførelse. En efterfølgende prisfastsættelse udelukker ikke konkurrence mellem landinspektører. En landinspektør kan f.eks. blive kendt for at være billig. Hertil kommer, at vejledende takster sikrer gennemsigtighed og forbrugerbeskyttelse, idet forbrugerne dermed får mulighed for at sammenligne landinspektørernes honorarkrav med de vejledende takster.

Klageren må have adgang til at opretholde sine vejledende takster, som - naturligvis med anmeldelse til og under kontrol af Konkurrencerådet - i almindelighed giver landinspektøren mulighed for at udvise den omhu og grundighed ved sine matrikulære arbejder, som hensynet til matriklen fordrer. En priskonkurrence på matrikulære arbejder vil have uheldige, måske ødelæggende konsekvenser for ejendomsregistreringen.

Klageren har herved erklæret i det hele at ville acceptere, at forbudet mod prisangivelser m.v. begrænses til matrikulære opgaver.

3.c Skal klageren have mulighed for at forhindre de skadelige konsekvenser af et »discount system«, må klageren også have mulighed for at håndhæve sine regler. Et landinspektørfirma, hvor en partner er medlem, skal ikke kunne unddrage sig overholdelsen af reglerne ved at optage en partner, som ikke er medlem, eller ved at ansætte en landinspektør, som ikke er medlem, bl.a. med det formål, at denne som ikke-medlem af foreningen bag landinspektørfirmaet kan deltage i licitation eller foretage underbud eller stå for den prisannoncering, der ikke er tilladt for medlemmer. Dette begrunder reglen i den kollegiale vedtægts § 2 om ansættelse og kontorfællesskab.

3.d Begrænsningen i adgangen til skiltning har en rimelig sammenhæng med landinspektørfirmaernes typiske geografiske placering, og en ophævelse tjener ikke noget rimeligt formål som vejledning af publikum.

3.e Bestemmelsen om rådgiverskift er både rimelig og hensigtsmæssig. Intet berettiget hensyn kan tale for at gøre det nemmere for en kunde at »løbe fra regningen«, og bestemmelsen er for kunderne en fordel, fordi den i praksis ofte gør det overflødigt for landinspektøren at kræve depositum før opgavens udførelse.

4. Konkurrencerådets argumentation

4.a Konkurrencerådet har anført, at hensynet til en øget konkurrence er afvejet over for hensynet til at bevare og sikre kvaliteten af de matrikulære ydelser. At der foreligger en materiel konflikt mellem to offentlige myndigheder skyldes alene, at Jordbrugsdirektoratet i sin egenskab af klager over licitationsforbudet tilfældigvis er en offentlig myndighed. Dette forhold gør ikke sagen »enestående« i forhold til tidligere trufne afgørelser om andre liberale erhverv.

Priskonkurrence medfører i sig selv ikke kvalitetsforringelse. Matrikulære arbejder må ifølge udstykningsloven kun udføres af en beskikket landinspektør med de hertil knyttede forpligtelser i henhold til landinspektørloven. I henhold til dennes § 7 skal landinspektører udføre deres hverv med omhu og nøjagtighed og i overensstemmelse med, hvad berettigede hensyn til klienternes tarv tilsiger. Tilsidesættelse heraf kan medføre sanktioner i form af advarsler, bøder eller frakendelse af beskikkelsen. Der er derfor i lovgivningen vedrørende matrikelvæsenet taget hensyn til, at der er tale om et specielt arbejde, som skal være udført korrekt og nøjagtigt, og som køberen af ydelsen normalt ikke kan og/eller vil kontrollere kvaliteten af.

Kravene til landinspektørydelsernes kvalitet må anses at være fuldt tilgodeset gennem denne lovgivning. Dette er indgået i rådets vurdering af de bestemmelser i de kollegiale regler, som begrænser priskonkurrencen mellem foreningens medlemmer.

Monopoltilsynets vurdering af licitationsforbudet og Monopolankenævnets kendelse af 25. april 1984 skal ses i lyset af, at Monopolankenævnet tidligere havde afvist at anvende monopolloven fuldt ud over for de liberale erhverv. Ankenævnet ophævede i overensstemmelse hermed ved sin kendelse af 18. december 1978 Monopoltilsynets pålæg til Advokatrådet om at ophæve de af rådet fastsatte annonceringsregler, bl.a. om forbud mod prisannoncering. Nævnet henviste til, at der i liberale erhverv er tradition for tilbageholdenhed, og at gennemførelse af en mere aktiv priskonkurrence ville rejse betydelige spørgsmål om beskrivelsen af ydelserne og om sikring af deres lødighed.

Som følge af ankenævnskendelsen afgav Monopoltilsynet en indberetning til handelsministeren om advokaters annonceringsregler i medfør af monopollovens § 14. (Denne bestemmelse gav Monopoltilsynet mulighed for at afgive indberetning, hvis skadelige virkninger ikke kunne bringes til ophør i medfør af bestemmelserne i §§ 11 og 12, eller hvis andre fremgangsmåder skønnedes at være mere hensigtsmæssige.) Baggrunden for indberetningen var, at kendelsen efter tilsynets opfattelse indebar, at tilsynet ikke blot for advokatstanden, men også for andre liberale erhverv ikke havde samme muligheder for at ophæve eller ændre traditionsbestemte begrænsninger i reklamering og annoncering, herunder særligt prisannoncering, som tilsynet havde over for andre erhvervsområder.

Det var på denne baggrund, Monopoltilsynet accepterede, at licitationsforbudet opretholdtes på betingelse af, at det blev tilladt at deltage i licitation vedrørende visse vejudskillelsesarbejder. Monopoltilsynet kunne imidlertid ikke fuldt ud acceptere vilkårene for medlemmernes deltagelse ved licitation på vejudskillelsesarbejder, hvilket var anledningen til, at bestemmelsen i den kollegiale vedtægts § 6 blev indbragt for ankenævnet.

Monopolloven er nu afløst af konkurrenceloven. Denne ændring er indtrådt siden Monopolankenævnets kendelse i 1984. Ved konkurrencelovens ikrafttræden besluttede Konkurrencerådet at foretage en generel vurdering af konkurrencebegrænsningerne i de liberale erhverv, idet der med konkurrenceloven er sket væsentlige ændringer i det retlige grundlag i forhold til monopolloven. De faktiske forhold er også undergået ændringer.

Liberale erhverv er typisk tjenesteydende erhverv, og kvaliteten af ydelserne må sikres ved bl.a. de erhvervsudøvendes uddannelse. Dette gælder også for landinspektører, der ikke adskiller sig fra andre liberale erhverv, hvor der findes en autorisationsordning. Det er ikke et særkende for landinspektørers arbejde, at det offentlige er den egentlige interessebærer. Dette gælder eksempelvis også revisorer, der er offentlighedens tillidsrepræsentant under udøvelse af revision.

Konkurrencerådet har haft hensynet til kvaliteten af landinspektørernes arbejde for øje. Således er Kort- og Matrikelstyrelsens høringssvar indgående refereret i notat til forelæggelse i rådet, inden dette traf sin afgørelse.

Det meddelte og påklagede pålæg er i fuld overensstemmelse med den retstilstand, der er fastslået ved de hidtil af Konkurrenceankenævnet afsagte kendelser inden for de liberale erhverv.

Konkurrenceankenævnet stadfæstede således ved kendelse af 23. marts 1993 (j.nr. 92-62.713) rådets pålæg til Foreningen af Statsautoriserede Revisorer om at ophæve en bestemmelse om, at det ikke er tilladt at modtage eller yde provision i noget retsforhold eller mellemværende, der vedrører klienten. Foreningen havde bl.a. henvist til, at ophævelse af bestemmelsen ville medføre risiko for kvalitetsforringelse for de revisorer, der typisk ville anvende revisormæglere, idet revisoren i hvert fald de første år kunne være tilbøjelig til at bringe sin arbejdsindsats og dermed arbejdets kvalitet ned under sædvanlig faglig standard. Ankenævnet afviste, at revisorens udgifter til mægleren indebærer risiko for forringelse af arbejdet, idet investeringen tværtimod i sig selv kan være et incitament til at udføre et fagligt kvalificeret arbejde.

Under behandlingen af Den Almindelige Danske Lægeforenings klage over, at Konkurrencerådet havde fundet foreningens annonceringsregler omfattet af konkurrencelovens § 11, henviste foreningen bl.a. til, at der under monopolloven var praksis for at anerkende reklameringsrestriktioner inden for liberale erhverv. Hertil bemærkede Konkurrenceankenævnet ved kendelse af 5. juli 1993 (j.nr. 92-31.254), at de liberale erhverv ikke indtager nogen særstilling ifølge konkurrenceloven, og at de påberåbte hensyn til forbrugerbeskyttelse må antages at være varetaget i markedsføringsloven og lægeloven.

Ved ankenævnets kendelse af 14. september 1994 (j.nr. 93-62.109) i en sag mellem Dansk Tandlægeforening og Konkurrencerådet blev rådets påbud til foreningen om at ophæve to bestemmelser stadfæstet. Ankenævnet bemærkede bl.a., at der over for konkurrencelovens udtrykkelige regler ikke kan lægges afgørende vægt på Sundhedsministeriets udtalelse om, hvad der ligger bag tandlægelovens reklameringsregler, og om, hvad man anser for hensigtsmæssigt med hensyn til faglige foreningers selvkontrol.

På området gælder endvidere Finansministeriets cirkulære om udlicitering af statslige drifts- og anlægsopgaver og rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler.

Der vil ofte være usikkerhed om omfanget af et matrikulært arbejde. Dette kan imidlertid søges afklaret i udbuds- og tilbudsmaterialet. Det er således ganske normalt, at ekstraarbejder honoreres særskilt. Hvis landinspektører finder det vanskeligt at udarbejde licitationstilbud eller annoncere med priser, vil de afstå herfra. Rådets pålæg retter sig ikke imod en sådan beslutning, men mod de af klageren vedtagne forbud, der fratager det enkelte medlem muligheden for at handle ud fra sin egen vurdering af markedet.

Licitationsforbudet forhindrer de medlemmer, som føler sig i stand til at vurdere omfang og risiko - hvilket f. eks. kunne være tilfældet ved specialisering i jordfordelingssager - ved at afgive bud på en licitation, og dette er baggrunden for det meddelte pålæg om ophævelse.

4.b Landinspektørernes vejledende honorarregler medfører en normering af prisdannelsen, der fører til ensartet prisadfærd og en neutralisering af priskonkurrencen. De vejledende honorarregler blokerer herved for en udvikling, hvor de enkelte virksomheder motiveres til at fastsætte priser, der svarer til egne omkostningsforhold og deres egen vurdering af markedsforholdene. Derved hæmmes en effektivitetsbaseret udvikling af erhvervsstrukturen, hvor de virksomheder, der er mest effektive, fortrænger de mindre effektive fra markedet. De vejledende takster kan ikke tjene en væsentlig forbrugerbeskyttelsesinteresse, da et fælles prissystem som hovedregel vil medføre et niveau, som sikrer, at den mindst effektive overlever, hvilket ikke kan være i forbrugernes interesse. At taksten kun er vejledende og vil kunne fraviges, gælder kun i særlige tilfælde. Fravigelse af taksterne kræver således en særlig begrundelse. På dette punkt er rådets afgørelse i fuld overensstemmelse med ankenævnets kendelse af 10. november 1994 (j.nr. 93-32.741) i en sag mellem Advokatrådet og Konkurrencerådet, hvorved nævnet stadfæstede rådets afgørelse i henhold til konkurrencelovens § 11 for så vidt angik advokaternes vejledende salærregler.

Forbuddet mod prisannoncering begrænser incitamentet til priskonkurrence og vanskeliggør nyetableringer med deraf følgende skadelige virkninger for effektiviteten. Landinspektørydelser er ikke af en sådan karakter, at de ikke kan prissættes på forhånd, og at prisannoncering alene af den grund skulle være udelukket. Det har da også været muligt at fastsætte vejledende takster for en række forskellige arbejdsopgaver dækkende en betydelig del af omsætningen.

4.c For så vidt angår vedtægternes forbud mod ansættelse af og kontorfællesskab med landinspektører, der ikke er medlem af foreningen, har rådet anført, at denne regel klart er urimeligt konkurrencebegrænsende.

4.d Bestemmelsen om skiltning virker strukturbevarende og utidsvarende bl.a. ved at cementere den i branchen gældende kutyme, at lokale opgaver bør udføres af lokal landinspektør. Bestemmelsen vanskeliggør også nyetableringer.

4.e I henhold til konkurrencelovens bestemmelser om fremme af konkurrencen og effektiviteten må det betragtes som usagligt at udelukke en erhvervsudøver fra at påtage sig opgaver for en klient, som har et økonomisk mellemværende med en kollega. Advokatnævnet har da også i en kendelse af 17. marts 1994 udtalt, at overtrædelse af en tilsvarende bestemmelse i »Regler om god advokatskik« ikke i almindelighed kan anses for en overtrædelse af god advokatskik efter retsplejelovens § 126.

5. Jordbrugsdirektoratets argumentation

Direktoratet har anført, at jordfordelingssager ikke kan sidestilles med almindelige arbejder, der ikke kan gøres til genstand for licitation. For jordfordelingssager gælder et særligt retsgrundlag, som bl.a. betyder, at landinspektørerne har et væsentligt reduceret ansvar sammenlignet med det, de har for almindelig arbejder.

Hertil kommer, at grundlaget for de matrikulære arbejder i jordfordelinger er baseret på et større antal standardiserede aftaler (jordfordelingsoverenskomster) samt standardiserede vilkår for regulering af eventuelle afvigelser m.v.

Jordbrugsdirektoratet bærer det fulde ansvar - retligt og økonomisk - for sagens gennemførelse.

De praktiserende landinspektører, som Jordbrugsdirektoratet anvender, er endvidere vant til at vurdere omfang og risiko for eventuelle ekstraarbejder. De må derfor forventes at være i stand til at afgive tilbud, som inkluderer en sådan risiko for merarbejder.

Jordfordelingssagernes antal og fortløbende udbud giver endvidere et incitament til, at landinspektørerne kan specialisere sig og derved opnå en sikkerhed, produktivitet og konkurrencedygtighed, som kan komme såvel udbyder som efterspørgere til gode.

I relation til licitationsspørgsmålet kan jordfordelingssager ikke sammenlignes med private arealoverførselssager. Disse omfatter 3-4 ejendomme, hvorimod jordfordelingssager omfatter op til 50 ejendomme.

En modstand mod licitation baseret på risikoen for, at landinspektører vil overtræde reglerne i landinspektørloven, kan ikke tillægges vægt. Udgangspunktet må være, at landets love vil blive overholdt ikke mindst af faggrupper, der udfører monopoliseret arbejde.

Direktoratet har henvist til, at Kort- og Matrikelstyrelsen i »Vejledning om matrikulære arbejder« af 28. februar 1991 bl.a. har anført

»I forbindelse med udstykning, matrikulering og arealoverførsel kan det være nødvendigt, at landinspektøren foretager undersøgelse af skelforholdene på stedet. Undersøgelsen bør omfatte bestående skel for de berørte matr.nre. inden for en rimelig afstand fra de nye skel og må foretages i det omfang, landinspektøren skønner nødvendigt i det enkelte tilfælde i overensstemmelse med god landinspektørskik«.

Undersøgelsespligten er således ikke nærmere kvantificeret. Det er alene op til landinspektøren at vurdere omfanget af undersøgelsesarbejdet under hensyn til god landinspektørskik.

Kort- og Matrikelstyrelsen har således ved udarbejdelsen af ovennævnte vejledning haft fuld tillid til, at landinspektørlovens regler om bl.a. landinspektørernes pligter og ansvar er fuldt tilstrækkelig til at sikre, at de matrikulære arbejder i alle henseender udføres på betryggende måde.

Jordfordelingssager omhandler omlægninger af arealer mellem landbrugsejendomme, hvor nøjagtighedskravet ikke kan tillægges samme vægt, og hvor m2-prisen/hektarprisen er væsentligt mindre end i byområder.

6. Ankenævnets bemærkninger

Som det tidligere gentagne gange er blevet fastslået af Konkurrenceankenævnet - jf. således nævnets kendelser af 5. juli 1993 (j.nr. 92-31.254), 14. september 1994 (j.nr. 93-62.109) og 10. november 1994 (j.nr. 93-32.741) - indtager de liberale erhverv ikke nogen særstilling ifølge konkurrenceloven. En sådan særstilling havde Monopolankenævnet derimod tillagt disse erhverv under monopolloven. Ankenævnet kan derfor allerede af denne grund ikke tillægge Monopolankenævnets kendelse af 25. april 1984 retskraft eller nogen særlig præjudikatvirkning for de nu påklagede forhold.

Med henvisning til, hvad Konkurrencerådet har anført vedrørende hver af de kollegiale bestemmelser og regler, som det påklagede pålæg retter sig imod, må ankenævnet i det hele være enig med rådet i, at disse bestemmelser og regler vil kunne medføre sådanne skadelige virkninger for konkurrencen, at betingelserne for i medfør af konkurrencelovens § 12, stk. 1, jf. § 11, at meddele pålæg som sket umiddelbart er opfyldt.

Spørgsmålet er herefter alene, om de særlige matrikulære hensyn, som klageren navnlig har påberåbt sig, heroverfor kan begrunde, at pålægget om ophævelse desuagtet ikke kan nedlægges.

I loven om landinspektørvirksomhed er der opstillet en række sanktionerede krav om uddannelse, autorisation og habilitet samt om omhu og nøjagtighed i hvervets udførelse. Idet bemærkes, at priskonkurrence ikke med sikkerhed medfører nogen kvalitetsforringelse, finder også ankenævnet, at de særlige matrikulære hensyn er tilstrækkeligt tilgodeset ved denne lovgivning. Over for konkurrencelovens klare bestemmelser måtte det derfor kræve særlig lovhjemmel, hvis der skulle gøres begrænsninger i konkurrenceforholdene inden for et givet erhvervsområde - som det f.eks. nu er sket ved lov nr. 257 af 19. april 1995 om ændring af loven om udøvelse af lægegerning, hvorved der på baggrund af rådets påbud om ophævelse af de kollegiale reglers bestemmelser om annoncering, jf. ankenævnets førnævnte kendelse af 5. juli 1993, indsættes særlige bestemmelser i denne lov om lægers adgang til at reklamere for deres virksomhed. I hvert fald bør sådan begrænsning ikke kunne ske alene ved kollegialt fastsatte regler.

Efter det således anførte finder ankenævnet, at Konkurrencerådet har haft den fornødne hjemmel til at meddele pålæg til klageren som sket, og stadfæster derfor i det hele rådets afgørelse.

Konkurrencerådets afgørelse af 2. maj 1994 stadfæstes.

§ 5, nr. 3, i »Regler for praktiserende landinspektørers henvendelse til offentligheden« foreskriver, at henvendelser til offentligheden ikke må »indeholde prisangivelser«.

c. Ansættelse og kontorfællesskab

§ 6 i »Den danske Landinspektørforenings kollegiale vedtægt« er sålydende

»Medlemmerne må ikke deltage i licitation eller lignende honorarkonkurrence om udførelse af arbejder, der kræver beskikkelse som landinspektør. Et medlem af Praktiserende Landinspektørers Forening, der får kendskab til sådanne udbud, skal snarest indberette dette til bestyrelsen for sin forening.

Stk. 2. Foranstående forbud mod at deltage i licitation eller lignende honorarkonkurrence om udførelse af arbejder, der kræver beskikkelse som landinspektør, finder ikke anvendelse med hensyn til større vejudskillelsesarbejder vedrørende bestående veje og andre større sager af ganske tilsvarende karakter, for hvilke der ikke foreligger faste takster, på betingelse af

at der foreligger et kvalificeret og fyldestgørende udbudsmateriale, der tager hensyn til de krav, der fra Kort- og Matrikelstyrelsens side stilles til matrikulære arbejders udførelse, og

at der i udbudet direkte anføres, at de givne tilbud kun dækker selve det beskrevne arbejde, således at behandlingen af juridisk-matrikulære opgaver, herunder skelproblemer, der opstår under arbejdets udførelse, uden at forbehold fra den tilbudsgivende landinspektørs side er nødvendigt, vederlægges særskilt efter landinspektørernes almindelige honorarregler. »

b. Honorarer

»Vejledende Honorarregler«, fastsat af Praktiserende Landinspektørers Forenings Takstudvalg i april 1993, fastslår i punkt 1.1, at taksterne er vejledende, således at de af landinspektøren i særlige tilfælde kan fraviges i op- eller nedadgående retning, hvor forholdene giver rimeligt grundlag herfor, under udvisning af god landinspektørskik og kollegialitet, og under hensyntagen til arbejdets kvalitet og med ansvar over for myndighederne.

I reglerne er fastsat vejledende honorarer for arbejder med udstykning, matrikulering og arealoverførsel (punkt 4), sammenlægning (punkt 5), andre matrikulære arbejder (punkt 7), bygningsafsætning (punkt 8), servitutattester m.v. (punkt 9), ejerlejligheder (punkt 10) og »huslejearealer« (punkt 11) samt for timebetalingsarbejder (punkt 12).

Prisangivelser

Stadfæstelse af pålæg om ophævelse af visse kollegiale regler (* 1)

År 1995, den 9. maj afsagde Konkurrenceankenævnet i sagen j.nr. 94-32.122 Den danske Landinspektørforening ctr. Konkurrencerådet sålydende

K E N D E L S E

1. Ved skrivelse af 20. maj 1994 har advokat Niels Fisch-Thomsen på vegne Den danske Landinspektørforening (og dennes fraktion Praktiserende Landinspektørers Forening) klaget over en af Konkurrencerådet den 2. maj 1994 meddelt afgørelse, hvorved rådet i medfør af Konkurrencelovens § 12, stk. 1, pålagde Den danske Landinspektørforening at ophæve nogle bestemmelser i foreningens vedtægter m.v. om licitation, vejledende honorarregler, prisangivelser, ansættelse af og kontor- eller forretningsfællesskab med ikke-medlemmer, skiltning samt rådgiverskift.

Klageren har påstået afgørelsen helt eller delvist ophævet.

Konkurrencerådet har påstået afgørelsen stadfæstet.

Ankenævnet har den 22. juni 1994 afslået at tillægge klagen opsættende virkning.

Såvel Kort- og Matrikelstyrelsen som Jordbrugsdirektoratet har afgivet skriftlige indlæg i ankesagen til støtte for henholdsvis klagerens og rådets påstand.

Sagen har været mundtligt forhandlet.

2.a Konkurrencerådets skrivelse af 2. maj 1994 er for så vidt angår det påklagede pålæg sålydende

»Konkurrencerådet har på mødet den 27. april 1994 foretaget en samlet vurdering af Den Danske Landinspektørforenings kollegialt fastsatte regelsæt, herunder de vejledende honorarregler.

Der har været afholdt en række § 11-forhandlinger, . . . og foreningen har liberaliseret § 4 i Regler for henvendelse til offentligheden.

Rådet har fundet, at liberaliseringen har bragt de skadelige virkninger af bestemmelsen til ophør, bortset fra punkt 4 vedrørende skiltning, jf. nedenfor.

De øvrige bestemmelser har foreningen ikke ønsket at liberalisere, og det er således ikke lykkedes at ophæve de i konkurrencelovens § 11 nævnte skadelige virkninger heraf ved forhandling.

På denne baggrund har rådet i medfør af konkurrencelovens § 12, stk. 1, besluttet at pålægge Den Danske Landinspektørforening inden udgangen af maj måned at ophæve

de vejledende honorarregler

(1) Konkurrencerådet

Dokumentation 1995-2, s. 288-308

Konkurrenceankenævnet har stadfæstet Konkurrencerådets pålæg efter konkurrencelovens § 12, stk. 1, til Den Danske Landinspektørforening om at ophæve de af foreningen fastsatte vejledende honorarregler og andre konkurrencebegrænsende bestemmelser i foreningens kollegiale regler. Det drejer sig om forbudet mod, at medlemmerne annoncerer med priser og deltager i licitation, tager ansættelse hos eller indgår kontor- eller forretningsfællesskab med en landinspektør, der ikke er medlem af foreningen, eller påtager sig et arbejde, som er påbegyndt af en kollega. Endelig stadfæster kendelsen pålægget om ophævelse af en bestemmelse, som begrænser medlemmernes adgang til at reklamere for virksomheden ved skiltning.

Ankenævnet fastslår i sin kendelse, at liberale erhverv ikke indtager nogen særstilling ifølge konkurrenceloven.