Ophævelse af Konkurrencerådets afgørelse om revision af faktureringsregler for bygge- og anlægsområdet (* 1)

Ophævelse af Konkurrencerådets afgørelse om revision af faktureringsregler for bygge- og anlægsområdet (* 1)

År 1994, den 14. september afsagde Konkurrenceankenævnet i sagen j.nr. 93-29.312 Håndværksrådet m.fl. ctr. Konkurrencerådet sålydende

K E N D E L S E

1. Ved skrivelse af 11. maj 1993 har Håndværksrådet, Byggeriets Arbejdsgivere, Dansk VVS Installatør Forening, Entreprenørforeningen, Elinstallatørernes Landsforening og Byggefagenes Kooperative Landssammenslutning klaget over en af Konkurrencerådet den 23. april 1993 meddelt afgørelse om i medfør af konkurrencelovens § 7, stk. 2, at udstede en ny bekendtgørelse om fakturering af arbejder inden for bygge- og anlægsområdet.

Klagerne har påstået afgørelsen ophævet.

Konkurrencerådet har påstået afgørelsen stadfæstet.

Sagen har været mundtligt forhandlet.

2.a Konkurrencerådets skrivelse af 23. april 1993 er sålydende

»Konkurrencerådet har på sit møde den 21. april 1993 behandlet spørgsmålet om en revision af faktureringsreglerne for bygge- og anlægsområdet på baggrund af Konkurrenceankenævnets kendelse af 15. januar 1993 og de forhandlinger, der har været ført med organisationerne. . . .

Rådet besluttede i medfør af konkurrencelovens § 7, nr. 2, at der skal udstedes en ny bekendtgørelse om fakturering af arbejder inden for bygge- og anlægsområdet i overensstemmelse med det udkast til bekendtgørelse, der (er forelagt rådet).

Konkurrencerådets beslutning indebærer

1) at faktureringsreglerne i henhold til forslagets § 2 udformes således, at arbejder for både private og erhvervsdrivende er omfattet af reglerne. Dog kan regningsarbejder, hvor det samlede regningsbeløb er under 600 kr. inklusive moms, ikke kræves specificeret efter faktureringsreglerne.

2) at faktureringsreglerne udformes således, at tidsforbruget i overensstemmelse med forslagets § 4 skal opdeles i den produktive arbejdstid på arbejdsstedet, den produktive arbejdstid på værkstedet samt den medgåede tid ved kørsel i forbindelse med arbejdet.

3) at bestemmelserne i de eksisterende faktureringsreglers realindhold om angivelse af arbejdsydelsen efter udbetalt arbejdsløn opretholdes (§ 5).

4) at bestemmelserne i de eksisterede faktureringsregler om angivelse af servicevognstillæg (§ 5, stk. 7) ophæves.

5) at forslaget til nye faktureringsregler ændres således, at der tilføjes en ny § 6, der fastsætter, at de af brancherne til Konkurrencerådet anmeldte og godkendte prislister kan anvendes ved fakturering.

6) at bestemmelserne i de eksisterende faktureringsreglers realindhold om angivelse af grundbeløb, materialeforbrug og fremmed arbejde samt underentrepriser opretholdes.

Konkurrencerådet lagde ved sin afgørelse vægt på,

at de nye faktureringsregler vil betyde en specifikationsgrad af tidsforbruget, der vil give kunderne en reel mulighed for at vurdere betalingskravets berettigelse,

at oplysningerne vil være med til at skabe øget gennemsigtighed om prisberegningen på markedet og dermed fremme konkurrencen og styrke effektiviteten,

at der fortsat modtages en række klager over faktureringsreglernes overholdelse med hensyn til specifikation af det medgåede tidsforbrug, og

at indførelsen af specifikationen af tidsforbruget vil medføre en effektivisering af klagebehandlingen i de klager, der modtages angående specifikation af det medgåede tidsforbrug, ligesom det må antages at medføre en samfundsmæssig ressourcebesparelse, idet specifikationskravet kan hindre en række tvister, der ellers skal afgøres ved domstolene.

Konkurrencerådets afgørelse betyder, at der udstedes en bekendtgørelse om fakturering af arbejder inden for bygge- og anlægsområdet i overensstemmelse med udkastet til ikrafttrædelse den 1. juli 1993. . . . ».

Konkurrencerådet har efterfølgende besluttet at udskyde ikrafttrædelsestidspunktet for de nye faktureringsregler, senest således at reglerne skal træde i kraft den 1. januar 1995.

3. Ankenævnet udtalte i sin kendelse af 15. januar 1993 (j.nr. 91-72.699) følgende

»Uanset hvad der måtte kunne findes støtte for i forarbejderne til konkurrencelovens § 7, fremgår det utvetydigt af bestemmelsens formulering, at det for hvert af de i nr. 1, 2 og 3 nævnte indgreb er en betingelse, at der af særlige grunde er behov for at følge konkurrenceforholdene eller skabe gennemsigtighed i prisforhold. For så vidt angår § 7, nr. 2, som denne sag vedrører, gælder dette direkte med hensyn til adgangen til at fastsætte regler om fakturering overhovedet: men det må i samme grad gælde for det nærmere indhold af de fastsatte faktureringsregler. Efter rådets procedure for ankenævnet er tilstedeværelsen af den nævnte grundlæggende betingelse for at bringe § 7, nr. 2, i anvendelse ikke søgt sandsynliggjort. Som sagen er forelagt, må ankenævnet derfor tage klagernes principale påstand om ophævelse af rådets afgørelse til følge.

I betragtning af, at klagerne for ankenævnet har erklæret sig enige i, at der på det omhandlede område bør gælde faktureringsregler, således at det alene er indholdet af disse regler, der er omtvistet, finder ankenævnet dog anledning til at bemærke, at nævnet med henvisning til det, der i øvrigt er anført af rådet, ikke ville have fundet grundlag for at give klagerne medhold i 1. og 2. led af deres subsidiære påstand, hvorimod 3. og 4. led af den subsidiære påstand ville have kunnet tages til følge med henvisning til det, som klagerne har anført herom.«

Det bemærkes, at 2. led af klagernes subsidiære påstand gik ud på, at faktureringsreglerne skulle udformes således, at det ikke var et krav, at kørselstiden blev angivet særskilt.

4. Klagernes argumentation

Klagerne har anført, at en anvendelse af konkurrencelovens § 7, nr. 2, efter lovens ord og ankenævnets kendelse af 15. januar 1993 forudsætter, at Konkurrencerådet sandsynliggør, at der af særlige grunde er behov for at følge konkurrenceforholdene eller skabe gennemsigtighed i prisforholdene på det omhandlede område. Dette gælder også, når der er tale ikke om udstedelse af nye regler, men om skærpelse af eksisterende regler. I betragtning af det, som Konkurrencerådet har anført herom, må det fremhæves, at efter almindelig sprogbrug er det at sandsynliggøre noget ikke det samme som blot at redegøre for noget.

Konkurrencelovens forarbejder kan ikke tages til indtægt for, at der reelt kun stilles meget beskedne bevisbyrdekrav til Konkurrencerådet. Det fremgår af forarbejderne, at rådet skal redegøre for, hvad der giver rådet behov for at følge konkurrenceforholdene. Der er således ikke tale om, at indgrebsbestemmelserne kan tages i brug, hvor det skønnes blot hensigtsmæssigt eller praktisk, men alene hvor det er nødvendigt.

Formuleringen af konkurrencelovens § 7 er en skærpelse af bevisbyrdereglerne i forhold til det oprindelige forslag i betænkning nr. 1075. I betænkningen er det en betingelse for at pålægge indberetning, at konkurrencen ikke »synes« tilstrækkelig virksom. I den gældende bestemmelse er det en betingelse for indgreb, at konkurrencen ikke »er« tilstrækkelig virksom.

Efter konkurrencelovens forarbejder måtte et forsøg fra Konkurrencerådets side på at opfylde bevisbyrden for eksempel bestå i en analyse af omkostnings- og konkurrenceforholdene inden for de berørte brancher. Der er ikke hermed lagt op til, at der skal foretages store undersøgelser i hver enkelt sag, idet dokumentationskravets omfang må afhænge af omstændighederne i den pågældende sag. Der må under alle omstændigheder anføres en konkret begrundelse, som dokumenterer eller i det mindste sandsynliggør, at der er behov for at ændre reglerne. En sådan analyse ville imidlertid i nærværende sag vise, at der hersker aktiv konkurrence, ligesom markedet ikke præges af nogen form for inflation. Der er således ikke noget behov for hverken konkurrencefremme eller overvågning af omkostningsudviklingen.

Konkurrencerådet har ikke sandsynliggjort noget behov for udstedelse af regler på området, endsige for et særligt behov for at skærpe de eksisterende regler. Dette gælder navnlig den skærpelse, som for klagerne er eneafgørende, og som består i, at kørselstiden skal angives særskilt. En sådan regel ville have størst betydning for mindre arbejder: men arbejder under 600 kr. skal ifølge den påklagede afgørelse undtages fra faktureringsreglerne.

Rådet anfører i sin afgørelse fire forhold, som rådet har lagt vægt på ved afgørelsen. De to første var allerede gjort gældende i den tidligere klagesag for ankenævnet, hvor ankenævnet fastslog, at konkurrencerådet ikke havde søgt sandsynliggjort, at betingelserne for anvendelse af konkurrencelovens § 7, nr. 2, var opfyldt. Rådet har under nærværende sag på ingen måde uddybet eller konkretiseret disse to betragtninger. Det fjerde argument 53 at specifikationerne af tidsforbruget vil medføre en effektivisering af klagebehandlingen 53 er af lige så summarisk karakter som de to første begrundelser, der allerede er afvist af ankenævnet.

Heller ikke Konkurrencerådets argument om, at reglerne kan bidrage til en højere omkostnings- og prisbevidsthed hos forbrugerne, er tilstrækkeligt underbygget. Rådet har til understøttelse af sit tredie argument henvist til, at der foreligger en række klager, men har ikke foretaget nogen struktureret og seriøs gennemgang af disse klager med henblik på at få afklaret, om de har noget særligt omfang, om de afspejler en manglende omkostnings- og prisbevidsthed hos forbrugerne, eller om henvendelserne i virkeligheden skyldes usikkerhed om indholdet af de eksisterende bekendtgørelser på området.

Det eneste nye, der er fremkommet fra Konkurrencerådets side siden den første klagesag, er nogle oplysninger om, at der modtages en række klager 53 dels hos Forbrugerrådet, Forbrugerstyrelsen og Ankenævnet for VVS-installationer, dels hos Konkurrencerådet selv. De foreliggende oplysninger kan imidlertid ikke begrunde, at der gennemføres skærpede regler i form af særskilt angivelse af kørselstiden. Oplysningerne fra de tre organisationer bekræfter den linie, som er kommet til udtryk i tidligere praksis, jf. ankenævnets kendelse af 13. januar 1978 (MTM 1978.112) og Monopoltilsynets afgørelse fra 1988 (MTM 1988.274), nemlig at en særskilt angivelse af kørselstiden først og fremmest har betydning for mindre arbejder.

Konkurrencerådet er ikke herudover fremkommet med nogen dokumentation for nødvendigheden af de skærpede regler, selv om rådet har haft 1 1/2 år siden ankenævnets kendelse af 15. januar 1993 og 3-4 år, siden sagen startede, til at tilvejebringe den nødvendige dokumentation. Det ville have være rigtigt at systematisere oplysningerne om de modtagne klager f.eks. i et notat, som kunne have været forelagt klagerne til udtalelse. En sådan partshøring er et naturligt led i enhver saglig sagsbehandling.

Det bemærkes, at når ankenævnet i den førnævnte kendelse udtrykker sympati for Konkurrencerådets standpunkt for så vidt angår særskilt angivelse af kørselstiden, så må det antages herved at være forudsat, at ændringen blev fulgt op af en sandsynliggørelse af de særlige grunde til at udstede regler herom. Ligeledes bemærkes, at når klagerne under den første klagesag bekræftede ikke at ville påstå faktureringsreglerne ophævet, idet man accepterede de gældende regler, som er indarbejdet i branchen, var dette ikke udtryk for, at man var enige i, at der på det pågældende område er behov for og således bør gælde faktureringsregler: der er alene tale om, at man accepterede 53 og accepterer 53 tingenes tilstand.

5. Konkurrencerådets argumentation

Rådet har anført, at det ved sin afgørelse har taget udgangspunkt i ankenævnets kendelse af 15. januar 1993, hvori det fastslås, at det utvetydigt fremgår af konkurrencelovens § 7's formulering, »at det for hvert af de i nr. 1, 2 og 3 nævnte indgreb er en betingelse, at der af særlige grunde er behov for at følge konkurrenceforholdene eller skabe gennemsigtighed i prisforhold« (rådets understregning).

Bevisbyrdekravet er beskrevet i bemærkningerne til lovforslagets § 7. Bemærkningerne angår umiddelbart løbende indberetningspligt: men efter ankenævnets kendelse gælder de også ved fastsættelse af faktureringsregler. Det fremgår af disse bemærkninger til lovforslaget, at rådet alene skal gøre rede for, hvilke særlige grunde der medfører, at der er behov for at følge konkurrenceforholdene eller skabe gennemsigtighed i prisforholdene. Det er karakteristisk, at man anvender formuleringen »begrænser kun adgangen til«, hvilket næppe kan hævdes at være udtryk for et voldsomt belastende bevisbyrdekrav. Hvis lovgiver havde ønsket at stille så stærke krav til bevisbyrden som anført af klageren 53 herunder at rådet skulle foretage undersøgelser i form af analyser af omkostnings- og konkurrenceforholdene i de berørte brancher 53 må der være en formodning for, at dette udtrykkeligt ville fremgå af lovteksten eller af bemærkningerne til denne.

Den sproglige formulering af § 7 er ikke udtryk for en skærpelse af bevisbyrdereglerne i forhold til det oprindelige forslag i betænkning nr. 1075/1986. Hvis lovgiver havde haft denne hensigt med den ændrede formulering, ville det være fremgået af bemærkningerne til lovforslaget.

Således som konkurrencelovens § 7 og bemærkningerne hertil er formuleret, må det konstateres, at rådet alene skal kunne redegøre for, hvilke særlige grunde der giver rådet behov for at følge konkurrenceforholdene eller som findes egnede til at fremme konkurrencen. Rådet skal således ikke i klassisk forstand bevise, at der er behov for en ændring af de gældende regler, og skal heller ikke i øvrigt fremkomme med et stort dokumentationsmateriale herfor.

Begrundelsen for ændringen af faktureringsreglernes bestemmelse om specifikation af medgået arbejdstid 53 dvs. at det produktive arbejde skal opdeles i arbejde på henholdsvis arbejdsstedet og på værkstedet, samt at tidsforbruget ved kørsel skal angives særskilt, såfremt der kræves betaling herfor 53 fremgår af rådets afgørelse. Begrundelsen består af 4 dele: reel mulighed for at vurdere betalingskravets berettigelse, øget gennemsigtighed om prisberegningen, den fortsatte modtagelse af en række klager samt effektivisering af klagebehandlingen og samfundsmæssige besparelser i form af færre retssager. Afgørelsens begrundelse opfylder således de krav, der i lovgivningen er stillet med hensyn til at »kunne redegøre for, hvilke særlige grunde der giver rådet behov for« at følge konkurrenceforholdene eller skabe gennemsigtighed i prisforhold.

Det er uden betydning, at to af rådets argumenter er sammenfaldende med rådets argumenter under den tidligere sag for ankenævnet. Under den tidligere sag indtog rådet det principielle standpunkt, at det ikke efter konkurrencelovens § 7 var en betingelse for ændring af gældende faktureringsregler, at man skulle redegøre for, hvilke særlige grunde der giver rådet behov for at følge konkurrenceforholdene. Rådet havde derfor overhovedet ikke søgt at sandsynliggøre tilstedeværelsen af de grundlæggende betingelser for at bringe § 7 i anvendelse. Forholdet er imidlertid et ganske andet i nærværende sag, hvor rådet har angivet de særlige grunde, der efter rådets opfattelse gør, at der er behov for at følge konkurrenceforholdene eller skabe gennemsigtighed i prisforhold.

De anførte grunde udgør den tilstrækkelige begrundelse for den vedtagne ændring af de pågældende regler. Det er således åbenbart, at en særskilt angivelse af kørselstiden klart vil stille kunderne bedre. Sådanne regler vil skabe større gennemsigtighed, idet kunderne vil kunne se, hvor meget de enkelte firmaer tager for kørsel.

Rådet er ikke forpligtet til at foretage en struktureret og seriøs gennemgang af de klager, man har modtaget, med henblik på at få afklaret, om de har noget særligt omfang, om de afspejler en manglende omkostnings- og prisbevidsthed hos forbrugerne, eller om henvendelserne i virkeligheden skyldes usikkerhed om indholdet af de eksisterende bekendtgørelser på området. I den forbindelse kan der henvises til bemærkningerne til § 7, nr. 2, hvoraf blandt andet fremgår, at det ikke er nogen betingelse for udstedelse af faktureringsregler, at reglerne medfører en højere omkostnings- og prisbevidsthed hos køberen af ydelsen, idet der alene peges på, at faktureringsregler kan bidrage hertil.

Baggrunden for argumentet om de modtagne klager er, at rådet har modtaget 600-700 henvendelser om faktureringsreglerne. Rådet har ikke taget telefonnotat i alle disse sager, idet man kun tager telefonnotat i vigtige sager. Klagerne går typisk på, at man ikke kan forstå, at timeforbruget er så højt. Der spørges ofte, om der ikke er regler om særskilt angivelse af kørselstiden. Det fremgår af sagen, at Forbrugerstyrelsen og Ankenævnet for VVS-installationer har samme erfaring.

Til det af klagerne anførte om, at reglerne om særskilt angivelse af kørselstiden navnlig ville have haft betydning for mindre arbejder, bemærkes, at det er stærkt begrænset, hvor meget arbejde man kan få for 600 kr. Det er således helt åbenbart, at bagatelgrænsen på 600 kr. ikke overflødiggør en særskilt angivelse af kørselstiden. Ifølge Ankenævnet for VVS-installationer klages der for det meste kun over kørselstiden ved arbejder under 10 timer: men denne grænse er også langt over bagatelgrænsen på 600 kr.

Afslutningsvis har rådet fremhævet, at der ikke er noget nyt i kravet om en særskilt angivelse af kørselstiden. Det har således i en årrække været et tilbagevendende krav fra Forbrugerrådets side, at der skulle indføres regler herom.

6. Ankenævnets bemærkninger

Ankenævnet har i sin afgørelse af 15. januar 1993 anført, at det efter konkurrencelovens § 7, nr. 2, er en betingelse for at fastsætte regler om fakturering, at der af særlige grunde er behov for at følge konkurrenceforholdene eller skabe gennemsigtighed i prisforhold, og at Konkurrencerådet følgelig skal have sandsynliggjort, at sådanne særlige grunde foreligger.

I hvert fald som sagen er forelagt ankenævnet til afgørelse, udgør den argumentation, som rådet har anført i sin afgørelse og i sin procedure for ankenævnet, ikke nogen sandsynliggørelse af, at der af særlige grunde er behov for, at faktureringsreglerne ændres, således at den medgåede tid ved kørsel i forbindelse med arbejdet særskilt skal angives.

Idet det bemærkes, at klagernes indsigelse mod rådets afgørelse alene har angået faktureringsreglerne vedrørende kørsel, tager ankenævnet herefter klagernes påstand til følge.

Konkurrencerådets afgørelse af 23. april 1993 ophæves.

Klageafgiften skal tilbagebetales klagerne.

(* 1) Konkurrencerådet

Dokumentation 1994-3, s. 240-248

Konkurrenceankenævnet har ophævet Konkurrencerådets afgørelse om, at der i medfør af konkurrencelovens § 7, nr. 2, skal udstedes en ny bekendtgørelse om fakturering af arbejder inden for bygge- og anlægsområdet.

Ankenævnets kendelse indebærer bl.a., at Konkurrencerådets afgørelse om, at tidsforbruget ved bygge- og anlægsarbejde skal opdeles i den produktive arbejdstid på værkstedet samt den medgående tid ved kørsel, ophæves.

Ankenævnet henviser i sin kendelse til, at nævnet i sin afgørelse af 15. januar 1993 har anført, at det efter konkurrencelovens §7, nr.

2, er en betingelse for at fastsætte regler om fakturering, at der af særlige grunde er behov for at følge konkurrenceforholdene eller skabe gennemsigtighed i prisforhold, og at Konkurrencerådet følgelig skal have sandsynliggjort, at sådanne særlige grunde foreligger.

Ankenævnet fandt, at den argumentation, som Konkurrenerådet har anført i sin afgørelse og i sin procedure for ankenævnet, ikke indeholder en sandsynliggørelse af, at der af særlige grunde er behov for, at faktureringsreglerne ændres.