Finanstilsynet havde været berettiget til at fastsætte vilkårene for en erhvervssygdomspool.

Finanstilsynet havde været berettiget til at fastsætte vilkårene for en erhvervssygdomspool.

(Da kendelsen er meget omfattende, er dele af den udeladt. Bilagene er ikke optrykt.)

Forsikringsselskaberne »A«

mod

Finanstilsynet

Indtrådt til støtte for Finanstilsynet jfr. § 5 i lov om Industriministeriets Erhvervsankenævn

Forsikringsselskaberne »B«.

I skrivelse af 18. februar 1988 har advokat Korsø Jensen på vegne forsikringsselskaberne »A« klaget over, at Finanstilsynet ved skrivelse af 28. januar 1988 til Assurandør-Societetet traf bestemmelse om fastlæggelse af vilkårene for en erhvervssygdomspool i overensstemmelse med et af Assurandør-Societetet fremsendt forslag A til vedtægter for poolen. Klagen er senere udvidet til tillige at omfatte Finanstilsynets afgørelse af 22. december 1987 om etablering af poolen med virkning fra den 31. december 1987.

Efter anmodning i skrivelse af 19. maj 1988 fra advokat Kristian Mogensen på vegne forsikringsselskaberne »B« tillod ankenævnet ved skrivelse af 15. juni 1988, jfr. § 5 i lov om Industriministeriets Erhvervsankenævn, at de nævnte selskaber indtrådte i sagen til støtte for Finanstilsynet.

Finanstilsynet har under sagen været repræsenteret af Kammeradvokaten.

I. Sagens baggrund.

I skrivelse af 4. november 1987 meddelte Forsikringstilsynet (nu Finanstilsynet) Assurandør-Societetet, at man på grund af den eksplosive udvikling i erstatninger for erhvervssygdomme i løbet af 1987 anså det for nødvendigt, at der, jfr. § 210 g, stk. 2, i lov om forsikringsvirksomhed, nu blev etableret en fællesordning for overtagelse af erhvervssygdomsrisici, således at det kunne sikres, at selskaber, der drev arbejdsskadevirksomhed, fortsat blev sikret solvens. Samtidig anmodede tilsynet Assurandør-Societetet om at udarbejde udkast til regler for en fællesordning til overtagelse af erhvervssygdomsrisici omfattende alle selskaber, der drev arbejdsskadeforsikringsvirksomhed, og således at der blev sikret konkurrenceneutralitet for så vidt angik erhvervssygdommene.

Efter forespørgsel fra tilsynet om sagens forløb oplyste Assurandør-Societetet herefter den 23. november 1987, at spørgsmålet om etablering af en fællesordning til overtagelse af erhvervssygdomsrisici var blevet drøftet på flere møder i Assurandør-Societetets komite, ligesom der havde været afholdt et møde, hvor ledelsen af samtlige arbejdsskadeselskaber, der var medlemmer af forsikringsorganisationerne, havde været indkaldt. Der var i komiteen en positiv holdning med hensyn til etableringen af en fællesordning og der var nedsat et hurtigtarbejdende udvalg der skulle udarbejde udkast til regler, til behandling på komitemøde den 16. december 1987.

I skrivelse af 22. december 1987 til Assurandør-Societetet meddelte tilsynet herefter, at erhvervssygdomspoolen var etableret med virkning fra 31. december 1987 jfr. lov om forsikringsvirksomhed § 210 g, stk. 2. Som baggrund for beslutningen henviste tilsynet til det ovenfor refererede forløb. Tilsynet henviste endvidere i en sammenfatning til en orientering, som tilsynet havde modtaget fra Societetet den 17. december 1987, hvoraf det bl.a. fremgik, at der til komitemødet i Societetet den 16. december 1987 forelå 2 fra hinanden vedrørende etableringstidspunktet, udgiftsdækningen og fordelingen afvigende udkast til vedtægter for en erhvervssygdomspool, udkast A og udkast B, hvorom der ikke var opnået enighed. Endelig henviste tilsynet til at de skøn over det regnskabsmæssige resultat for arbejdsskadeforsikringsvirksomhed for 1987, som man havde anmodet selskaberne om, viste, at der til trods for gennemførte præmieforhøjelser kunne forventes et underskud på ca. 70 mill. kr. for året. I skrivelsen, som Industriministeriet samtidig blev orienteret om, meddelte tilsynet sluttelig Assurandør-Societetet, at Societetet måtte fremsende udkast til vedtægter for en erhvervssygdomspool senest den den 15. januar 1988, såfremt Assurandør-Societetet ønskede at forelægge et grundlag for ordningen i dens endelige udformning.

Med skrivelse af 14. januar 1988 fremsendte Assurandør-Societetet herefter til tilsynet de i bilag I til kendelsen omhandlede 2 forslag til vedtægter for en »Fællesordning (pool) for overtagelse af erhvervssygdomsrisici«. Af skrivelsen af 14. januar 1988 fremgår bl.a., at der i komiteen var enighed om, at det var hensigtsmæssigt, at der blev etableret en poolordning med virkning fra den 31. december 1987. Assurandør-Societetet har i skrivelsen forudsat bl.a. at poolens udgifter i kalenderåret som udgangspunkt pålignes de enkelte medlemsselskaber i forhold til det antal helårsbeskæftigede, som det enkelte selskab har forsikret i året, samt at udgiften skal pålignes de enkelte medlemsselskaber efter sammensætning på risikogrupper af antal helårsbeskæftigede, som det enkelte medlemsselskab har forsikret i året. For så vidt angår spørgsmålet om hvilke udgifter, der i en overgangsperiode skal være omfattet af poolen, har Assurandør-Societetet - som sin opfattelse - givet udtryk for, at man kan lade poolen omfatte alle skader, som af Sikringsstyrelsen er afgjort som erhvervssygdomme fra 31. december 1987 eller lade den omfatte skader med skadedato som fastsat af Sikringsstyrelsen efter lovens § 10, stk. 4 fra og med 1. januar 1988.

Som advokat for de klagende selskaber der stod bag forslag B til vedtægter, fremsendte advokat Korsø Jensen ved skrivelse af 15. januar 1988 til Forsikringsrådet forslag A og B til vedtægter (bilag I) samt en af disse selskaber udarbejdet »Forligsskitse« af 13. januar 1988, der vedlægges kendelsen som bilag II. I skrivelsen af 15. januar 1988 - hvori de klagende selskaber ikke har taget afstand fra etableringen af en fællesordning (pool) for overtagelse af erhvervssygdomsrisici - har advokat Korsø Jensen, under henvisning til at der ikke ved beslutningen af 22. december 1987 om oprettelse af en pool var fastsat vilkår for denne eller ført forhandlinger med Sikringsstyrelsen om de nærmere vilkår for poolen, jfr. § 210 g, stk. 2, i lov om forsikringsvirksomhed, bl.a. fremført følgende argumenter for at vælge vedtægtsforslag B for poolen

Poolen bør og kan alene omfatte skader, hvor skadesdatoen fastsættes til en dato efter den 31. december 1987 således at (1) skader indtruffet, anmeldt og afgjort før den 31. december 1987, (2) skader indtruffet og anmeldt før 31. december 1987, men ikke afgjort pr nævnte dato, (3) skader indtruffet før 31. december 1987, men hverken anmeldt eller afgjort pr. nævnte dato samt (4) skader af erhvervssygdomme, der ikke pr. 31. december 1987 er anerkendt som sådanne, men som eventuelt fremtidig anerkendes med tilbagevirkende kraft - ikke omfattes af poolen.

Til støtte herfor anførte advokat Korsø Jensen, at ordningen i modsat fald ville få tilbagevirkende kraft. Udover at det ville medføre dobbeltbetaling for de enkelte erhvervsvirksomheder, når IBNR reserverne blev frigivet, ville en ordning med tilbagevirkende kraft medføre, at de deltagende selskaber herved ville komme til at deltage i risici, som kun et andet selskab havde haft kendskab til og taget stilling til ved præmieberegning, henholdsvis hensættelse af reserver. Det måtte antages, at det selskab, der havde taget den pågældende arbejdsskadeforsikring, havde ladet også præmieberegningen m.v. herfor indgå i den samlede forretningsmæssige vurdering i at opnå tegning af samtlige i den pågældende virksomheds/erhvervs forsikringer og dermed ved præmiefastsættelsen i en konkurrencesituation også for disse øvrige forsikringer. Etablering af en pool med tilbagevirkende kraft ville derfor medføre et økonomisk indgreb i det enkelte selskabs aktiver i og med, at hvert selskab blev pålagt betalingspligt for risici, som i sin helhed var vurderet og accepteret af et andet selskab, der have oppebåret præmien og foretaget reservehensættelser efter en sådan egen vurdering. Dette ville indebære et brud på det vilkår om konkurrenceneutralitet, som efter forarbejderne var et element, der blev tillagt vægt ved gennemførelse af lovændringen i 1987. Selvom en selvrisikoordning (selvbehold) til en vis grad kunne afhjælpe dette indrømmede § 210 g i lov om forsikringsvirksomhed hverken efter sit indhold, forarbejderne eller formålet tilsynet hjemmel til etablering af en sådan pool. Af tilsvarende grunde måtte afsættelse af reserver, herunder selskabernes mulighed for anvendelse af IBNR reserverne, ske således at konkurrenceneutraliteten blev sikret.

II. Finanstilsynets påklagede afgørelse af 28. januar 1988.

Ved skrivelse af 28. januar 1988 meddelte Finanstilsynet herefter Assurandør-Societetet bl.a. følgende

»...De fremsendte forslag til vedtægter er for så vidt angår bestemmelserne i §§ 1-4 og §§ 8-15 i det store og hele ens. Forskellen mellem de 2 forslag ligger i bestemmelserne i §§ 5-7 om poolens tekniske virke. Forskellen heri bevirker, at de 2 forslag afviger fra hinanden med hensyn til, i hvilket omfang udgifterne ved erhvervssygdomme skal indgå i poolen, fra hvilket tidspunkt , poolen reelt bliver virksom, og på hvilken måde, udgifterne i poolen pålignes de deltagende selskaber.

Sagen har været behandlet på Forsikringsrådets møde den 25. januar 1988.

I denne anledning skal Finanstilsynet udtale følgende

Som erhvervssygdomme anses ifølge lov om arbejdsskadeforsikring sygdomme, der efter medicinsk og teknisk erfaring er forårsaget af særlige påvirkninger, som persongrupper gennem deres arbejde eller de forhold, hvorunder dette foregår, er udsat for i højere grad end personer uden sådan arbejde. Efter ASFL § 10 fastsættes det administrativt hvilke sygdomme, der anses som erhvervssygdomme. Der henvises herved til Sikringsstyrelsens bekendtgørelse nr. 276 af 23. maj 1986 om fortegnelse over erhvervssygdomme i medfør af lovgivning om arbejdsskadeforsikring (erhvervssygdomsfortegnelse).

Erhvervssygdommene afføder i forsikringsteknisk henseende betydelige problemer.

a) Den i ASFL § 10 omtalte skadedato er sædvanligvis uden mening i relation til erhvervssygdomme, idet disse som oftest er følger af længerevarende skadelige påvirkninger. I forbindelse med erhvervssygdomme kan det derfor være vanskeligt entydigt at udpege en ansvarlig arbejdsgiver og dermed et selskab. Herved foreligger der mulighed for, at et selskab senere bliver pålagt at udrede en erstatning for en erhvervssygdom hos en person, som ikke var forsikret i selskabet på tidspunktet for skadens opståen. Selskabet bærer således latent en risiko, hvis omfang selskabet ikke har mulighed for at vurdere og dermed umiddelbart at lade indgå i overvejelserne omkring præmiefastsættelsen.

b) Ny lægelig viden og teknik afslører til stadighed nye årsagssammenhænge mellem påvirkninger af skadelige stoffer m.v. og de helbredsmæssige følgerm heraf, hvorfor antallet af sygdomstilfælde omfattet af erhvervssygdomsfortegnelsen har været stigende. Denne forøgelse af risikoen har selskaberne ikke kunnet forudse og derfor ikke kunnet tage højde for i præmiefastsættelsen.

c) Optagelse af en sygdom på erhvervssygdomsfortegnelsen sker efter gældende praksis med tilbagevirkende kraft. Dette medfører bl.a., at en ændring i erhvervssygdomsfortegnelsen ændrer indholdet af såvel de tidligere som de aktuelle forsikringsaftaler. Selskaberne påføres herved en forpligtelse, som selskaberne ikke har kunnet/måttet tage højde for ved præmiefastsættelsen, idet selskaberne dels efter sædvanlige forsikringsaftaleretlige principper, dels efter den førgældende arbejdsskadeforsikringslovgivning, alene har kunnet opkræve præmier svarende til den risiko, selskaberne aktuelt har båret.

d) I henhold til lov om forsikringsvirksomhed (LEV) påhviler det et selskab at afsætte tilstrækkelige tekniske reserver svarende til selskabets forsikringsmæssige forpligtelser. Beløbet bestemmes på grundlag af en opgørelse og vurdering af disse forpligtelser. Efter sædvanlige forsikringsmæssige principper er selskaberne henvist til at opgøre reserverne alene under hensyntagen til den risiko, som aktuelt bæres. Heraf følger, at selskaberne ikke har måttet og ikke må afsætte reserver vedrørende sygdomme, som er indtruffet, men endnu ikke er optaget på erhverssygdomsfortegnelsen. Sikringsstyrelsens praksis omkring udvidelsen af erhvervssygdomsfortegnelsen indebærer derfor, at selskaberne senere påføres en forpligtelse, som selskabet ikke har måttet tage højde for ved den hidtidige reserveafsættelse.

De ovenfor anførte problemer er af en sådan karakter, at det må konkluderes, at erhvervssygdomme ikke er forsikringsbare i sædvanlig forstand. Som følge heraf kan sædvanlige forsikringsmæssige principper ikke anvendes i forbindelse med erhvervssygdomme, og udgifterne derved må derfor på solidarisk vis fordeles på de tegnende selskaber i takt med skadernes opståen. Kun ved at etablere en pool, hvorigennem samtlige selskaber, som driver arbejdsskadeforsikringsvirksomhed, bidrager til dækning af de aktuelle udgifter til erhvervssygdomme, er det muligt at imødegå det element af vilkårlighed, som det enkelte selskabs dækning af erhvervssygdomme i realiteten repræsenterer.

Foranstående fører til: at samtlige udgifter ved erhvervssygdomme bør

indgå i poolen.

Antallet af anmeldte erhvervssygdomme er siden 1978 steget betragteligt. Fra 1978 til 1987 er antallet af anmeldte erhvervssygdomme således steget fra ca. 2.700 til ca. 16.000, og antallet forventes at stige i årene fremover.

I september 1987 offentliggjorde Societetet et skøn over det regnskabsmæssige resultat for arbejdsskadeforsikringsvirksomheden. Dette skøn viste, at der for 1987 kunne forventes et betydeligt underskud på arbejdsskadeforsikringsvirksomheden. Dette underskud må påregnes bl.a. at være afstedkommet af udviklingen i antallet af anmeldte erhvervssygdomme samt de særlige forsikringsmæssige problemer, som knytter sig til arbejdsskadeforsikringsvirksomheden, jfr. ovenfor.

Det formodede underskud inden for arbejdsskadeforsikringen har på det seneste affødt ikke ubetydelige præmieforhøjelser.

Nødvendigheden heraf er primært konstateret i de selskaber, som igennem mange år har tegnet arbejdsskadeforsikringer, idet disse selskaber ifølge sagens natur oftere end andre selskaber vil blive pålagt at udrede erstatningen for en erhvervssygdom opstået år tilbage i tiden.

Forsikringstilsynet anmodede i skrivelse af 24. november 1987 samtlige selskaber, som driver arbejdsskadeforsikringsvirksomhed, om at indsende et skøn over det regnskabsmæssige resultat for 1987.

Af det indsendte regnskabsmateriale fremgår, at der for arbejdsskadeforsikringsvirksomheden 1987 til trods for de gennemførte præmieforhøjelser fortsat kan forventes et betydeligt underskud - ikke nødvendigvis på grund af forhold, der kan tilskrives de enkelte selskaber - men snarere på grund af de særlige forsikringsmæssige problemer omkring arbejdsskadeforsikringen. I værste fald kan dette på længere sigt medføre, at nogle selskaber går konkurs, hvorefter udgifterne til afviklingen af disse selskabers forsikringsbestande i henhold til ASFL § 48 via Sikringsstyrelsen vil blive pålagt de tilbageblivende selskaber.

Alle forhold taler for at undgå en sådan udvikling, hvorfor poolen bør blive virksom så hurtigt som mulig, d.v.s. må omfatte skader, som afgøres fra og med den 31. december 1987.

Ifølge forslag A vil fordelingen af samtlige udgifter ske med udgangspunkt i antallet af helårsarbejdere fordelt på risikogrupper, og på en sådan måde at der vil ske en vis udligning af udgifter mellem de respektive risikogrupper. Derimod indebærer forslag B, at udgifterne vil blive fordelt på risikogrupper for herefter at blive fordelt på det enkelte selskab i overensstemmelse med selskabets andel af den pågældende risikogruppe, hvorfor den foreslåede fordelingsmetode indebærer, at der ikke vil ske en udligning af udgifterne mellem de respektive risikogrupper. Da Erhvervssygdomme ikke er forsikringsbare, bør der i princippet næppe sondres mellem risikogrupper. Men idet der formentlig er forskelle på udgifterne ved erhvervssygdomme risikogrupperne imellem, finder Finanstilsynet indtil videre, at den enkelte risikogruppe på sigt i et vist omfang bør bære udgifterne til skader inden for risikogruppen.

På baggrund af det ovenfor anførte finder Finanstilsynet, at forslag A bedre end forslag B afhjælper de særlige problemer omkring arbejdsskadeforsikringen, som afstedkommes af, at ASFL (lov om arbejdsskadeforsikring) foruden ulykker desuden omfatter erhvervssygdomme.

Finanstilsynet finder derfor: at det fremsendte forslag A til vedtægter for en erhvervssygdomspool bør være grundlaget for dennes virke.

Finanstilsynet mener dog, at forslagets § 12 også bør indeholde en henvisning til udgifterne i medfør af § 9. Ligeledes bør forslagets §§ 13-15 ændres, således at det heraf kommer til at fremgå, at det er Finanstilsynet som har kompetence til at gennemføre en ændring af vedtægterne for poolen samt at opløse denne.

Finanstilsynet vil snarest forelægge Societetet et ændret udkast til §§ 13-15.

Finanstilsynets afgørelse kan i medfør af § 247 a i lov om forsikringsvirksomhed inden 4 uger indbringes for Industriministeriets Erhvervsankenævn, Kampmannsgade 1, 1604 København V.

For 1987 kan som ovenfor anført forventes et betydeligt underskud på arbejdsskadeforsikringen. Underskuddet fordeler sig imidlertid ikke jævnt på de selskaber, som tegner arbejdsskadeforsikringer. Nogle selskaber har således et overskud, medens andre selskaber har et underskud. Hertil kommer, at det regnskabsmæssige resultat for de selskaber, som har underskud, udviser en betydelig variation.

Ved at lade poolen få virkning fra og med 31. december 1987 bortfalder kravet om afsættelse af såvel IBNR-reserver eller IBNER-reserver vedrørende erhvervssygdomme. Disse reserver vedrører skader, der er indtrufne, men endnu ikke anmeldt til selskabet, samt skader, som enten er anmeldt, men hvorom Sikringsstyrelsen endnu ikke har truffet afgørelse, eller som senere revurderes i overensstemmelse med bestemmelserne herom i ASFL.

Når selskaberne ikke er nødsaget til at skulle afsætte hverken IBNR-reserver eller IBNER-reserver, vil selskaberne opnå en forbedring af det regnskabsmæssige resultat for 1987.

På grund af arbejdsskadeforsikringens lovmæssig karakter er det i LFV statueret, at arbejdsskadeforsikringsvirksomheden på langt sigt skal hvile i sig selv. Dette indebærer i princippet, at et evt. underskud på virksomheden på længere sigt skal give sig udslag i præmieforhøjelser, medens et eventuelt overskud skal resultere i præmienedsættelser. Som følge heraf er selskaberne i medfør af LFV pålagt at aflægge et særligt regnskab (avancebegrænsningsregnskab) vedrørende arbejdsskadeforsikringsvirksomheden. Resultatet af virksomheden skal ifølge principperne for dette regnskab henføres til en bonusfond, som forudsættes udlignet over en mindre årrække. Over en positiv bonusfond kan der alene disponeres til fordel for forsikringstagerne efter regler fastsat af Finanstilsynet.

De i løbet af 1987 foretagne betydelige præmieforhøjelser for arbejdsskadeforsikringerne blev gennemført med henblik på at imødegå et forventet underskud i 1987. Med frigørelsen af dele af reserverne er det tænkeligt, at de gennemførte præmieforhøjelser er større end nødvendigt.

Såvel frigørelsen af en del af reserverne som de gennemførte præmieforhøjelser medfører en forbedring af saldoen på bonusfonden, hvilket for det enkelte selskab alt andet lige vil indebære en styrkelse af den fremtidige konkurrenceevne.

Idet etableringen af poolen ikke må svække det enkelte selskabs konkurrenceevne, og idet poolen i sit virke skal være konkurrenceneutral, skal der derfor fastsættes retningslinier for afvikling af den del af de positive bonusfonds, der er fremkommet som en konsekvens af poolens etablering. Disse retningslinier bør så vidt muligt sikre tilbageførsel af midler til de forsikringstagere, der har bidraget til den pågældende bonusopbygning...«

III. Den skriftlige behandling af klagen for ankenævnet.

A. Klageskrivelsen af 18. februar 1988 fra advokat Korsø Jensen på vegne de klagende selskaber til Industriministeriets Erhvervsankenævn.

I skrivelse af 18. februar 1988 indbragte advokat Korsø Jensen herefter Finanstilsynets afgørelse af 28. januar 1988 for ankenævnet. Klageskrivelsen har følgende indhold

»Vedr. etablering af fællesordning (pool) for overtagelse af erhvervssygdomsrisici - Finanstilsynets afgørelse af 28. januar 1988

Som advokat for forsikringsselskaberne

»A« tillader jeg mig herved i henhold til lov om forsikringsvirksomhed § 247a at påklage den af Finanstilsynet ved skrivelse af 28. januar 1988 til Assurandør-Societetet trufne afgørelse om det vedtægtsmæssige grundlag for ovennævnte erhvervssygdomspool. Jeg bemærker, at en kopi af nævnte skrivelse er tilstillet mig med Finanstilsynets skrivelse af 29. januar 1988.

Jeg bemærker, at der som grundlag for klagen henvises til min skrivelse til Forsikringsrådet af 15. januar 1988 med bilag, lige så vel som jeg agter at supplere denne med et yderligere skriftligt indlæg, der vil foreligge primo marts 1988...'

Klagen af 18. februar 1988 blev uddybet ved skrivelse af 2. marts 1988. I denne skrivelse har advokat Korsø Jensen præciseret, at de centrale spørgsmål i relation til vilkårene til erhvervssygdomspoolens etablering er

at erhvervssygdomspoolen alene kommer til at omfatte skader, hvor skadesdatoen fastsættes som 1. januar 1988 eller senere,

at poolen etableres på et for de deltagende forsikringsselskaber ensartet objektivt grundlag, herunder i henseende til reserveafsættelser samt anvendelsesmulighed i relation til IBNR-reserverne,

samt

at poolen dels sikres konkurrenceneutralitet, dels etableres på sådanne vilkår, at der for de deltagende forsikringsselskaber også fremtidigt vil være et individuelt incitament til at medvirke til skadesforebyggelse i de forsikrede erhvervsvirksomheder.

Poolen bør derfor etableres i overensstemmelse med forslag B til vedtægter (bilag I), subsidiært korrigeret i overensstemmelse med »Forligsskitsen« (bilag II), som de klagende selskaber har tilsluttet sig.

Forslag A til vedtægter (bilag I) opfylder ikke disse betingelser, hvorfor det gøres gældende

1) Finanstilsynet har ikke fulgt den i lov om forsikringsvirksomhed § 210 g, stk. 2, anførte procedure i forbindelse med poolens etablering. Det er de klagende selskabers synspunkt, at Finanstilsynet ikke før etablering af en erhvervssygdomspool har ført egentlige forhandlinger med Sikringsstyrelsen om poolens etablering samt ikke mindst de væsentlige nærmere vilkår for dennes virksomhed, herunder vedtægter, ikrafttrædelsestidspunkt, overgangsbestemmelser m.v. Derfor har den i § 210 g, stk. 2, i lov om forsikringsvirksomhed foreskrevne fremgangsmåde ikke været fulgt før beslutningen om poolens etablering blev truffet.

Det gøres endvidere gældende, at den af advokat J. Korsø Jensen på vegne de klagende selskaber den 15. januar 1988 til Forsikringsrådet fremsendte skrivelse med bilag »Forligsskitsen« (bilag II) ikke er indgået i grundlaget for Forsikringsrådets afgørelse som drøftet og behandlet af rådet i forbindelse med afgørelsen om at bilag A til vedtægter (bilag I) skulle lægges til grund.

2) Finanstilsynet har ikke haft fornøden hjemmel til at træffe bestemmelse om etablering af en pool med tilbagevirkende kraft som sket.

3) Finanstilsynet har derved varetaget hensyn, som Finanstilsynet ikke ifølge lovgivningen har hjemmel til at varetage.

4) Etablering af en pool kan alene ske med virkning for fremtiden, det vil sige alene omfattende skader, hvor skadestidspunktet fastsættes til den 1. januar 1988 eller senere.

Det er de klagende selskabers synspunkt, at der gennem vedtagelsen af forslag A til vedtægter (bilag I) er varetaget ensidige og konkurrenceforvridende hensyn, der går ud over, hvad Finanstilsynet i henhold til lov om forsikringsvirksomhed er berettiget til. Forslaget indebærer, at der pålægges andre arbejdsskadeforsikringsselskaber betalingsforpligtelse for risici, som et andet selskab tidligere har taget og oppebåret præmie for. Derved overføres vilkårligt aktiver fra et selskab til et andet -uden lovhjemmel - end ikke efter arbejdsskadeforsikringslovens § 48. Finanstilsynets forudsætninger for etablering af en erhvervssygdomspool - særlig på grundlag af forslag A til vedtægter (bilag I) - er urigtige. Det er ikke rigtigt, når Finanstilsynet har anført, at skadesdatoen sædvanligvis er uden mening i relation til erhvervssygdomme, bl.a. fordi de som oftest er følger af længerevarende skadelige påvirkninger. Noget tilsvarende har kunnet løses ved andre forsikringstyper og princippet anvendes i arbejdsskadeforsikringsloven. De klagende selskaber er enige i, at udviklingen i erhvervssygdomme har sammenhæng med ny lægelig viden og teknik, der afslører ikke tidligere kendte årsagssammenhænge, men man er ikke enige i, at en heraf følgende risikoforøgelse ikke har kunnet forudses af selskaberne, således at de har kunnet taget højde for det ved præmiefastsættelsen. Tilsvarende problem findes i forbindelse med livsforsikring og produktansvarsforsikring. Det afvises at det problem, der opstår fordi optagelse på erhvervssygdomsfortegnelse efter gældende praksis sker med tilbagevirkende kraft, hvorfor selskaberne påføres en forpligtelse, som de ikke har kunnet tage højde for ved præmiefastsættelsen, har betydning for etablering af en pool med tilbagevirkende kraft - jfr. punkt 1 i »Forligsskitsen« (bilag II). Der er ikke grund til at lægge vægt på Finanstilsynets henvisning til, at selskaberne efter lovgivningen har været forpligtet til alene at afsætte reserver til dækning af aktuelle risici, hvorfor de ikke har kunnet afsætte fornødne reserver på grund af Sikringsstyrelsens praksis omkring udvidelse med tilbagevirkende kraft. Det er tilsyneladende i modstrid med en tidligere udtalelse af 29. januar 1987 vedrørende IBNR-reserver. Der er ikke i betragtningen om »vilkårlighed«, som også kendes indenfor andre forsikringsområder, grundlag for etablering af en pool, der omfatter samtlige udgifter til erhvervssygdomme også for fortiden. I forbindelse med Finanstilsynets henvisning dels til udvikling i erhvervssygdomme dels erstatningsudbetalingen og til de for enkelte arbejdsskadeforsikringsselskaber følgende mulige økonomiske konsekvenser har de klagende selskaber henvist til, at en række forsikringsselskaber i tidligere år har oppebåret meget betydelige overskud, der refererer sig til arbejdsskadeforsikringerne, men at disse overskud netop ikke er indgået som reserver eller på anden måde er kommet de af samme forsikringsselskaber i 1986 eller senere oprettede særlige arbejdsskadeforsikringsselskaber til gode. For selskaber, der har fulgt andre retningslinier medfører forslag A til vedtægter (bilag I), at de på helt vilkårligt grundlag kommer til at deltage i betalinger, der skyldes de nævnte dispositioner. Ud fra lignende betragtninger bør forslag B (bilag I) til vedtægter følges ved fastlæggelse af fordelingsprincippet for udgifterne i poolen mellem de enkelte deltagende selskaber. Den udligning af udgifterne mellem de forskellige risikogrupper, der ifølge forslag A til vedtægter (bilag I) medfører at de selskaber, der på et givet tidspunkt før poolens etablering har tegnet og oppebåret præmie for en bestemt særlig belastet risikogruppe opnår en hel ubetydelig friholdelse for de af en sådan tegning følgende forpligtelser til skade for andre selskaber.

5) Poolen bør etableres for et for de deltagende forsikringsselskaber ensartet objektivt grundlag, herunder i henseende til reserveafsættelser samt anvendelsesmuligheder i relation til IBNR-reserver.

Ved poolens etablering har Forsikringstilsynet meddelt, at der ikke længere består krav om afsættelse af IBNR-reserver eller IBNER-reserver. Da Finanstilsynet ikke har kompetence til at ændre ved forpligtelsen efter § 131 i lov om forsikringsvirksomhed, finder de klagende selskaber ikke, at der er nogen klar lovhjemmel for Finanstilsynet til at bestemme, at der overhovedet ikke skal foretages reservehensættelser. Samtlige de i poolen deltagende selskaber har en klar interesse i, at de reserveafsættelser, der hidtil er foretaget af de enkelte selskaber, fortsat er tilstede, som sikkerhedsnet for det »pooltilsvar«, som løbende måtte foreligge for de enkelte selskaber. Endvidere burde der ved poolens etablering være fastsat regler om, at der blev foretaget en ensartet objektiv reservefastsættelse for samtlige selskaber med skyldig hensyntagen til omfanget af det enkelte selskabs hidtidige virksomhed, forsikringsbestand m.v.. I modsat fald vil der uden lovhjemmel på kortere eller længere sigt ske overførsel af aktiver fra det ene selskab til det andet - uden at de pågældende har oppebåret en risikopræmie. Det vil også krænke konkurrenceneutraliteten.

6) Der bør i forbindelse med de enkelte selskabers bidrag til poolen etableres et system, hvor der for det enkelte selskab er et incitament til skadesforebyggelse.

En pool efter forslag A til vedtægter (bilag I) stiller det enkelte selskab frit for at vurdere og fastsætte den relevante arbejdsskadeforsikringspræmie uden at skulle bære den deraf følgende risiko for tab, der i alle tilfælde overtages af poolen. Hermed er et hvert incitament for selskaberne til gennem præmiefastsættelse at motivere erhvervsvirksomheden til skadesforebyggende arbejde bortfaldet.

B. Den af Industriministeriets Erhvervsankenævn fra Finanstilsynet indhentede redegørelse af 24. juni 1988, Kammeradvokatens svar i skrivelse af 23. juni 1988 på vegne Finanstilsynet og landsretssagfører Kristian Mogensens indlæg af 22. august 1988 på vegne de indtrådte forsikringsselskaber.

(Udeladt)

C. De klagende selskabers svar af 14. oktober 1988 på henholdsvis Finanstilsynets redegørelse af 24. juni 1988 henholdsvis Kammeradvokatens skrivelse af 23. juni 1988 (ovf. B).

(Udeladt)

D. Kammeradvokatens svar af 16. februar 1989 på vegne Finanstilsynet samt landsretssagfører Kristian Mogensens bemærkninger af 5. juli 1989 på vegne de indtrådte selskaber - i anledning af de klagende selskabers indlæg af 14. oktober 1988 (ovf. C).

(Udeladt)

E. De klagende selskabers afsluttende indlæg af 19. september 1989.

(Udeladt)

Ankenævnet udtalte

Det fremgår af sagen, at Forsikringstilsynet (Finanstilsynet) den 4. november 1987 over for Assurandør-Societetet rejste spørgsmålet om udnyttelsen af bemyndigelsen i § 210 g, stk. 2 i lov om forsikringsvirksomhed med henblik på etablering af en fælles ordning for overtagelse af erhvervssygdomsrisici. Tilsynet anmodede Assurandør-Societetet om at udarbejde udkast til regler for en sådan erhvervssygdomspool omfattende alle selskaber, der drev arbejdsskadeforsikringsvirksomhed. Societetet tog anmodningen op til behandling og oplyste den 23. november 1987 over for Forsikringstilsynet (Finanstilsynet) bl.a., at der blandt arbejdsskadeforsikringsselskaber, der var medlem af forsikringsorganisationerne, var en positiv holdning med hensyn til etablering af en fællesordning, og at man arbejdede på et udkast til regler herom. Tilsynet modtog endvidere en orientering den 17. december 1987, hvoraf det fremgik, at der forelå 2 fra hinanden vedrørende etableringstidspunkt, udgiftsdækningen og fordelingen afvigende udkast til vedtægter, udkast A og udkast B, hvorom der ikke var opnået enighed. I skrivelse af 22. december 1987 til Assurandør-Societetet traf Forsikringstilsynet (Finanstilsynet) herefter beslutning om etablering af erhvervssygdomspoolen med virkning fra den 31. december 1987. I forbindelse med denne beslutning meddelte Forsikringstilsynet (Finanstilsynet) til Assurandør-Societetet, at eventuelt udkast til vedtægter måtte foreligge senest den 15. januar 1988. Med skrivelse af 14. januar 1988 fremsendte societetet 2 udkast til vedtægter, udkast A og B. I skrivelsen har Assurandør-Societetet bl.a. bekræftet, at der i komiteen var enighed om, at det var hensigtsmæssigt, at der blev etableret en poolordning med virkning fra den 31. december 1987, men at der var uenighed blandt selskaberne som angivet ovenfor. Finanstilsynet modtog endvidere fra de klagende selskaber, der stod bag forslag B, udover selve udkastene A og B et indlæg fra advokat Korsø-Jensen og forslag til ændringer, som af selskaberne er blevet betegnet »forligsskitse«. Herefter traf Finanstilsynet efter forelæggelse for Forsikringsrådet afgørelsen af 28. januar 1988, hvorefter det fremsendte udkast A til vedtægter blev fastlagt som grundlag for erhvervssygdomspoolen. På denne baggrund er det ankenævnets opfattelse, at de 2 afgørelser af henholdsvis 22. december 1987 og 28. januar 1988 må opfattes som led i et samlet behandlingsforløb, således at afgørelsen af 22. december 1987 tillige må anses for omfattet af klagen, selvom klagen, der blev indgivet den 18. februar 1988, isoleret set i forhold til denne afgørelse er indgivet efter klagefristens udløb. På den anden side finder ankenævnet ikke efter sammenhængen i forhandlingsforløbet, at Finanstilsynet har overskredet grænserne for den i § 210 g, stk. 2 indeholdte bemyndigelse ved først at træffe bestemmelse om etablering af erhvervssygdomspoolen med virkning fra den 31. december 1987, hvorom der var enighed blandt de implicerede selskaber, der var bekendt med rammen inden for hvilken vedtægtsgrundlaget måtte forventes fastsat, for dernæst efterfølgende den 28. januar 1988 at træffe bestemmelse om det endelige vedtægtsgrundlag.

Det fremgår af sagen, at tilsynets grundlag for at etablere en erhvervssygdomspool, som sket ved årsskiftet 1987-88, bl.a. var statistiske oplysninger, der viste, at antallet af anmeldte erhvervssygdomme i de senere år var i kraftig stigning. Det fulgte endvidere af en undersøgelse, som man havde anmodet forsikringsselskaberne om at foretage, at der kunne forventes et underskud på ca. 70 millioner kr. for året til trods for gennemførte præmieforhøjelser. Når dernæst henses til, at der blandt selskaberne var enighed om, at det var hensigtsmæssigt at etablere en erhvervssygdomspool pr. 31. december 1987, finder ankenævnet, at de i bemærkningerne til § 210, g, stk. 2 i lov nr. 272/87 om ændring af lov om forsikringsvirksomhed, nævnte forudsætninger for etablering af en erhvervssygdomspool har været opfyldt.

Indtil ikrafttrædelsen den 1. maj 1987 af lov nr. 272/87 om ændring af lov om forsikringsvirksomhed, jf. lov nr. 276/87 om ændring af lov om arbejdsskadeforsikring, var såvel de forsikringstekniske regler som reglerne iøvrigt vedrørende arbejdsskader samlet i lov om arbejdsskadeforsikring og således i det hele forvaltet af den daværende sikringsstyrelse - under Socialministeriet. Ved de nævnte lovændringer blev bl.a. den forsikringstekniske del af lov om arbejdsskadeforsikring overført til lov om forsikringsvirksomhed, der administreres af Forsikringstilsynet (Finanstilsynet) - under Industriministeriet. For så vidt angår denne del af ændringen fik lovændringen tilbagevirkende kraft til den 1. januar 1987. Herved blev forvaltningen af regelsættet uanset den fortsatte sammenhæng mellem områderne delt mellem 2 forvaltningsmyndigheder. Det er ankenævnets opfattelse, at vilkåret i § 210 g, stk. 2 om forhandling med Sikringsstyrelsen, skal ses på denne baggrund, således at der gennem formuleringen af bestemmelsen er sket en lovmæssig sikring af, at Sikringsstyrelsens særlige sagkundskab inddrages ved den nærmere fastlæggelse af regelsættet, selvom forvaltningen af forsikringssiden var overført til Forsikringstilsynet (Finanstilsynet). I skrivelse af 16. december 1988 har Sikringsstyrelsen bekræftet, at der blev afholdt et møde mellem Forsikringstilsynet (Finanstilsynet) og Sikringsstyrelsen om spørgsmålet den 30. december 1987. På dette tidspunkt var udkast A og B til vedtægter kendt, men indholdet af vedtægter for poolen ikke endeligt fastlagt. Det fremgår af skrivelsen, at Forsikringstilsynet (Finanstilsynet) på baggrund af den orientering, som tilsynet havde modtaget fra Assurandør-Societetet, redegjorde for principperne i henholdsvis vedtægtsforslag A og forslag B, og at de 2 vedtægtsforslag blev diskuteret på dette grundlag. Der var endvidere enighed om, at der ikke var behov for yderligere møder om spørgsmålet, såfremt det af Assurandør-Societetet fremsendte vedtægtsudkast medio januar 1988 ville svare til vedtægtsforslag A, og såfremt Finanstilsynet besluttede, at vedtægtsforslag A skulle danne grundlag for erhvervssygdomspoolens virke. Mødet skulle i så fald betragtes som den forhandling, der er nævnt i § 210 g, stk. 2. Som følge af det anførte finder ankenævnet, at det lovbestemte vilkår om forhandling med Sikringsstyrelsen har været opfyldt.

De klagende selskaber har endvidere gjort gældende, at Finanstilsynet har overskredet de materielle grænser, der er gældende for bemyndigelsen til tilsynet ved at etablere erhvervssygdomspoolen fra den 31. december 1987 med de vedtægter efter udkast A, der blev fastlagt af tilsynet i afgørelsen af 28. januar 1988. I den anledning skal ankenævnet bemærke, at selve lovbestemmelsen i § 210 g, stk. 2 ikke i sig selv udtrykker nogen materiel grænse for bemyndigelsen. Men det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget (164/87), at bemyndigelsen skal ses i sammenhæng med de overvejelser, der er kommet til udtryk i betænkning nr. 1077/86 om vanskelighederne ved i tilknytning til erhvervssygdomme at vurdere risikoens omfang og som følge heraf fastsætte en »korrekt« præmie. I bemærkningerne nævnes videre, at selskaber med gamle forsikringsbestande således risikerer at blive pålagt meget voldsomme erstatningsbyrder på grund af erhvervssygdomsskader, som man for år tilbage ikke har kunnet forudsige og dermed indregne i præmiefastsættelsen. Derfor må gamle forsikringsselskaber, efterhånden som erhvervssygdomme viser sig, til forskel fra nye selskaber hen ad vejen indregne større og større risici i præmierne. Konsekvensen heraf bliver en konkurrenceforvridning selskaberne imellem. De overvejelser i betænkning 1077/86, som bemærkningerne til § 210 g, stk. 2 henviser til udtrykker generelt følgende

»De særlige forsikringsmæssige problemer i forbindelse med erhvervssygdomme hænger sammen med, at en erhvervssygdom ofte først bryder ud adskillige år efter den skadelige påvirkning. Dette medfører, at det kan være vanskeligt at fastslå tidspunktet for skadens indtræden og eventuelt hvilket forsikringsselskab, der hæfter for skaden, ....

Hertil kommer, at ny lægelig viden og teknik i mange tilfælde afslører nye årsagssammenhænge mellem påvirkning af skadelige stoffer og medicinske følger. En række diagnoser anerkendes derfor i modsætning til tidligere som erhvervssygdomme.

Disse problemer medfører at det kan være vanskeligt at bedømme skaderisikoen, og dermed også, hvor store reserver der skal afsættes.

Vanskelighederne ved at bedømme skaderisikoen forhindrer selskaberne i at fastsætte præmierne på fyldestgørende vilkår. Konsekvensen bliver dels, at fremtidige forsikringsdeltagere betaler for tidligere indtrufne erhvervsskader, dels at forsikringsselskaber med gamle forsikringsbestande stilles dårligere konkurrencemæssigt end nyere selskaber.«

Bemærkningerne til bemyndigelsen i § 210 g, stk. 2 begrænser sig således ikke alene til uforudsigeligheden af fremtidige erhvervssygdomme, men omfatter også den uforudsigelighed, der hidtil har gjort sig gældende for selskaberne. Bemærkningerne omfatter endvidere ikke alene uforudsigelighedsproblematikken, men tillige selskabernes vanskeligheder indtil nu og fremtidigt med at fastslå tidspunktet for skadens indtræden og eventuelt hvilket selskab, der hæfter for skaden, alt med den konsekvens at fremtidige forsikringstagere betaler for tidligere indtrufne skader, og at forsikringsselskaber med gamle forsikringsbestande stilles dårligere konkurrencemæssigt overfor forsikringsselskaber med nyere forsikringsbestande. Det må herefter antages, at § 210 g, stk. 2 i lov om forsikringsvirksomhed indeholder hjemmel for Finanstilsynet til at fastsætte vilkårene således, at såvel den ulighed mellem selskaberne, der inden for de nævnte rammer allerede forelå mellem selskaberne på tidspunktet for etableringen, og den fremtidige yderligere ulighed, der måtte forventes at udvikle sig, blev neutraliseret. Ankenævnet har ikke i det af klageren oplyste fundet grundlag for at tage stilling til, om vedtægterne inden for de nævnte rammer har kunnet fastlægges med et andet indhold end sket. Men ankenævnet må, ved at sammenholde de vedtægter, der blev fastsat af Finanstilsynet, med lovforslagets bemærkninger, jf. foran, konstatere at Finanstilsynets afgørelse ligger inden for de materielle grænser for bemyndigelsen efter § 210 g, stk. 2. Ankenævnet finder herefter ikke grundlag for at tilsidesætte afgørelsen på grund af mangler ved det materielle indhold i de godkendte vedtægter.

De klagende selskaber har gjort gældende, at det af advokat Korsø Jensen på deres vegne udarbejdede indlæg af 15. januar 1988 stilet til Forsikringsrådet med bilag ikke er indgået i grundlaget for drøftelsen i rådet i forbindelse med Finanstilsynets afgørelse af 28. januar 1988, og at afgørelsen som følge heraf må tilsidesættes. Finanstilsynet har heroverfor i redegørelsen til ankenævnet af 24. juni 1988 oplyst, at advokat Korsø Jensens skrivelse med bilag indgik i det til brug for rådets behandling af vedtægtsspørgsmålet på mødet den 25. januar 1988 fremlagte materiale. Endvidere har Kammeradvokaten på Finanstilsynets vegne i sit indlæg af 16. februar 1989 til ankenævnet på spørgsmålet fra de klagende selskaber, om deres skrivelse af 15. januar 1988 med bilag var tilstillet Forsikringsrådets medlemmer inden mødet med Forsikringsrådet den 25. januar 1988, besvaret spørgsmålet bekræftende. Ankenævnet finder herefter ikke, at der er grundlag for at tage klagernes påstand, der ikke er nærmere underbygget eller sandsynliggjort, til følge.

Der er endelig af de klagende selskaber dels i den oprindelige klage til ankenævnet, dels og især i de efterfølgende indlæg henvist til forskellige afgørelser, som tilsynet har truffet, dels forud for afgørelserne af 22. december 1987 og 28. januar 1988 f.eks. angående reserver, herunder IBNR og IBNER reserverne, dels afgørelser, som senere er truffet af Finanstilsynet vedrørende vedtægterne eller som følge af den etablerede erhvervssygdomspool. Ankenævnet skal hertil bemærke, at disse forhold ikke i sig selv kan medføre, at grundlaget for etableringen af erhvervssygdomspoolen er ugyldigt. Da desuden de pågældende afgørelser ikke er selvstændigt indbragt for ankenævnet, finder nævnet ikke anledning til at foretage videre vedrørende disse indsigelser.

Som følge af det anførte stadfæster ankenævnet Finanstilsynets afgørelser af 22. december 1987 og 28. januar 1988.

De klagende selskaber har under behandlingen i ankenævnet rejst krav om, at det notat, som Finanstilsynet har udarbejdet til Forsikringsrådet i forbindelse med behandlingen i rådet af vedtægtsproblematikken for erhvervssygdomspoolen på mødet den 25. januar 1988, blev udleveret til selskaberne efter § 12, stk. 1 i forvaltningsloven eller § 11, jf. § 12 i bekendtgørelse nr. 737 af 6. november 1991 om Industriministeriets Erhvervsankenævn. De klagende selskaber har endvidere henvist til § 7 og § 8 i lov om offentlighed i forvaltningen. Subsidiært har selskaberne rejst krav om at blive bekendt med oplysninger, som eventuelt indeholdes i notatet vedrørende faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2.

I den anledning skal ankenævnet bemærke, at et notat, som det omhandlede, må anses som et internt dokument omfattet af § 12, stk. 1 i forvaltningsloven, og derfor ikke omfattet af en parts ret til aktindsigt, heller ikke på grundlag af reglerne i lov om offentlighed i forvaltningen, medmindre notatet indeholder faktiske oplysninger af væsentlig betydning for sagens afgørelse og disse alene findes i dette interne dokument. Ankenævnet har ikke fundet anledning til at rejse spørgsmål om fremsendelse til ankenævnet af notatet, idet ankenævnet ikke efter det foreliggende finder, at der er noget grundlag for at antage, at samtlige sagens retlige og faktiske omstændigheder ikke skulle være oplyst over for nævnet. Det må antages, at også de klagende selskaber dels gennem deres deltagelse i forberedelsen af erhvervssygdomspoolen, dels gennem den efterfølgende omfattende behandling i Erhvervsankenævnet af klagen, utvivlsomt er bekendt med samtlige faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagen. Selskaberne har endvidere ikke anført, hvilket eller hvilke konkrete faktiske forhold af væsentlig betydning for sagen, der muligt ønskes belyst gennem det pågældende notat. Herefter finder ankenævnet ikke, at der er grundlag for at pålægge Finanstilsynet at give meddelelse som omhandlet i forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Særlig efter indholdet og omfanget af parternes skriftlige forberedelse af sagen i ankenævnet har nævnet ikke fundet anledning for at foranstalte mundtlig forhandling i sagen.

Ingen

Finanstilsynet havde været berettiget til at fastsætte vilkårene for en erhvervssygdomspool således, at såvel den nuværende som den fremtidige yderligere ulighed mellem selskaberne blev neutraliseret. Spørgsmål om aktindsigt.